Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Организационный анализ социальной службы 17
1.1. Строение социальной службы с позиций социологии организации 17
1.2. Анализ деятельности социальной службы 42
ГЛАВА 2. Методология оценки эффективности деятельности социальных служб 71
2.1. Сравнительный анализ подходов к определению организационной эффективности 71
2.2. Факторы эффективности деятельности социальных служб и критерии её оценки 82
2.3. Модели оценки эффективности деятельности социальных служб 94
Заключение 148
Список использованной литературы 155
Приложения 166
- Строение социальной службы с позиций социологии организации
- Анализ деятельности социальной службы
- Сравнительный анализ подходов к определению организационной эффективности
- Факторы эффективности деятельности социальных служб и критерии её оценки
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловливается необходимостью социологической интерпретации новых социальных явлений, получивших развитие в практиках управления в современном российском обществе. Глубокие социально-экономические изменения в современном российском обществе потребовали создания эффективных и управляемых адаптационных механизмов, способствующих активизации и мобилизации потенциальных возможностей людей, мобилизовать их собственные возможности, реализуя тем самым идею построения демократического гражданского общества и обеспечивая социальную стабильность общества. Для решения этой сложной задачи и была создана сеть социальных сервисов. Новые организационные формы социальной защиты призваны оказывать поддержку человеку, попавшему в кризисную ситуацию, то есть способствовать его развитию, и являются социально обусловленным явлением современного российского социально-экономического пространства, заняв прочную позицию в системе социальных отношений.
Управление современной российской системой социальной поддержки населения переживает серьезные процессы модернизации, актуализирующие задачу социологического анализа социальных эффектов деятельности социальных служб. Оценка эффективности становится неотъемлемым элементом в практике деятельности социальных служб, поскольку без формулирования и внедрения системы оценки эффективности представляется затруднительным адекватное развитие механизмов управления системой социальных служб. Необходима социологическая интерпретация существующих в деятельности социальных служб практик определения эффективности и её оценки.
Для оптимального развития социальных служб и выполнения возложенной на них социальной миссии необходимы социологическая рефлексия понятия эффективности и оценочный анализ внутриорганизационных процессов
социальных служб как объектов социального управления. Актуализируются поиск новых подходов и стратегий к оценке эффективности их деятельности и разработке системы критериев этой оценки.
Тема эффективности организационных форм социальной поддержки носит дискуссионный характер и является одним из приоритетных направлений исследовательского интереса в рамках социологии управления. Несмотря на возросший интерес к эффективности социальной политики и механизмов её реализации, до сих пор не определены концептуальные границы самого понятия, ощущается нехватка оценочных исследований деятельности социальных служб, не вполне сформирован понятийно-категориальный аппарат оценки эффективности деятельности социальных служб.
Степень разработанности проблемы. Изучение эффективного социального взаимодействия и функционирования общественных структур имеет давнюю традицию академических исследований, как в рамках общей социологии, так и в ключе социологии управления. Концепция М. Вебера об идеальном типе бюрократии как механизме обеспечения эффективности действия властных структур нашла свое отражение в теории управления и стала основополагающей в определении организационной эффективности. Идея анализа и оценки социальной организации в целом была разработана в рамках классических социологических теорий функционализма Т. Парсонсом и Р. Мертоном. Объектом исследований в рамках этого подхода становится формальная организация. С позиций структурно-функционального подхода социальная служба - это, прежде всего, организация, которая должна иметь четкие цель и задачи, иерархию, состав, структуру, принципы функционирования, а также перспективы развития.
В зарубежных исследованиях управления сложилась солидная традиция изучения организации в контексте её эффективности, при этом каждое из направлений этих исследований выделяет свои элементы организации,
детерминирующие ее эффективность. Первые принципы научного управления, разработанные Ф.Тейлором, А. Файолем, Л. Урвиком, должны были стать основой для определения наилучшего способа организации работы в целях повышения производительности. Школа административного менеджмента в лице Л. Гьюлика и Дж. Муни предложила принципы администрирования, направленные на достижение рациональной, механистической, экономической эффективности организации. Важность неформальных организационных структур доказывали такие исследователи, как Ч. Барнард, Г. Саймон, С. Паркинсон, Т. Питере, Р. Уотерман. Последователи одного из направлений в теориях управления -школы «человеческих отношений» в лице Ф. Ротлисбергера, Д. Ульриха, Э. Мэйо, Д. Макгрегора, Ф. Херцберга, Р. Лайкерта - фокусом своих исследований сделали мотивацию деятельности людей в организации, организационную культуру, неформальную организацию.
Исследования проблем строения, функционирования, коммуникаций, эффективности организаций имеют давнюю традицию и предпринимались, как правило, с целью оптимизации управленческой деятельности. Основные направления этих исследований отражены в публикациях следующих авторов: Т. Бойделла, М. Вудкока, Д. Гвишиани, В. Дятлова, А. Егорова, А. Кравченко, Н. Кузьмина, П. Марченко, Н. Обозова, С. Паркинсона, А. Пригожина, А. Радугина, К. Радугина, П. Романова, X. Рэйни, М. Рустамджи, В. Травина, Д. Френсиса, Р. Холла, В. Щербины.
Ведущие направления работы социальных служб нашли свое отражение у таких авторов как Л. Алексеева, Г. Бурлака, М. Доэл, М. Крышкин, Э. Манукян, С. Олтедал, Л. Топчий, Н. Стрельникова, Г. Хатчинсон, С. Шадлоу, Н. Щукина. Особый интерес автора вызвали работы Е. Ярской-Смирновой, посвященные профессионализации социальной работы.
В работах современных исследовательниц (Э. Новиковой, Т. Клименковой, Е. Балабановой, Е. Кудряшовой, М. Калининой, О. Хасбулатовой, Н. Римашевской, Л. Луняковой, С. Ярошенко) содержится анализ специфики социально-экономического положения женщин в современном российском обществе, послуживший основанием для социологической интерпретации функционирования социальной службы в контексте тендерного измерения.
В последние годы появились публикации, посвященные проблемам оценки эффективности и стандартизации социальной работы (Б. Боденко, К. Ваисс, А. Козлов, В. Коробов, В. Луков, Д. Мейстер, Н. Стрельникова, Б. Суслаков, Л. Топчий, Н. Щукина). Однако, проблемам организации, структуры, методов, принципов, практик отношения к клиентам, оценки эффективности и качества услуг, а также перспективам дальнейшего развития социальных служб в отечественных публикациях уделено недостаточное внимание.
Несомненную значимость для определения концептуальных основ деятельности социальных служб, форм, методов и практик социальной работы имеют труды К. Абульхановой-Славской, Ф. Василюка, X. Селье, Э. Эриксона, Т. Макмаррана, Н. Голан, Р. Раппопорта, Л. Китаева-Смыка, М. Пэйна, Г. Пейрада, Л. Селби, Дж. Куайлен.
Исследователи анализируют управление социальной работой и эффективность социальной работы, но не эффективность деятельности социальных служб, для повышения которой необходимо учесть и проанализировать влияние множества факторов. Важно соблюдать баланс между формальной и неформальной организацией социальной службы, проводя всесторонний анализ её деятельности, только тогда станет возможной оценка её эффективности. Рассмотрение эффективности социальных служб с точки зрения управленческих и иных организационных процессов, отношений, деятельности и
взаимодействий позволит осуществить оценку социальных эффектов от деятельности социальных служб.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составляют принципиальные идеи социологии управления и организаций, положения и выводы отечественных и зарубежных ученых: социологическая интерпретация организационного поведения Ч. Барнарда, анализ бюрократии как способа эффективного управления М. Вебера, теория дисфункционального действия некоторых социальных структур Р. Мертона, С. Паркинсона, теория организационного развития А. Пригожина, Т. Парсонса, теория ограниченной рациональности и анализ административного поведения Г. Саймона, интепритация символического управления и организационной культуры Т. Питерса и Р. Уотермана, теория управления А. Файоля. Общеметодологическое значение для диссертационного исследования имеют работы классиков социологии, разрабатывающих теории социального действия и повседневного взаимодействия М.Вебера, П. Бергера, П. Бурдье, И. Гофмана, Г. Гарфинкеля, Т. Лукмана, Т. Милса, А. Шюца, а также современных отечественных социологов В. А. Ядова, В. Н. Ярской, Е. Р. Ярской-Смирновой. Эмпирическое исследование в рамках качественной методологии основано на методологических принципах, разработанных А. Готлиб, М. Киблицкой, И. Масалковым, П. Романовым, В. Семеновой, В. Ядовым.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные с применением стратегии кейс-стади одной из социальных служб города Саратова, в том числе включенного наблюдения, анализа первичных и вторичных документов, заявлений клиентов, 18 полуформализованных интервью с сотрудниками социальных служб и клиентами; вторичного анализа результатов массового опроса 460 клиентов управлений социальной защиты населения г. Саратова,
проведенного Министерством труда и социального развития Саратовской области для выявления проблем организации работы управлений.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется непротиворечивыми теоретическими положениями, комплексным использованием теоретических и эмпирических методов изучения эффективности деятельности социальных служб и подходов к оценке её эффективности. Результаты проведенных эмпирических исследований анализировались и сопоставлялись с результатами отечественных и зарубежных исследований.
Объект исследования - эффективность деятельности социальных служб как комплексная характеристика успешности организационного строения, организационных процессов, внешних связей социальной службы и управления. Предмет исследования - практики определения эффективности деятельности социальной службы и подходы к её оценке в контексте социального управления.
Гипотезой исследования выступает предположение о существовании прямой зависимости эффективности деятельности социальных служб от объективных показателей успешности и оптимального развития: организационного строения, внутренних коммуникаций, систем отношений. В свою очередь, отсутствие оценочной рефлексии своей деятельности у сотрудников социальных служб и руководителей служб и ведомств, осуществляющих социальную поддержку населения, снижает социальный эффект от прилагаемых усилий.
Целью диссертационного исследования является определение оптимального подхода к оценке эффективности деятельности социальных служб в системе управления социальной защитой. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие теоретические и эмпирические задачи:
- с позиций социологических теорий организации и управления осуществить организационный анализ структуры и организации социальной службы в
контексте её эффективности и изучить основные тенденции развития системы социальных служб;
- проанализировать существующие концептуальные основы деятельности социальных служб, принципы, формы, методы, практики социального управления, контроля и взаимодействия с клиентами;
- обобщить существующие в теориях организации и управления основные подходы и модели объяснения эффективности организации и её оценки; осуществить социологическую рефлексию теоретических подходов к определению эффективности деятельности социальных служб и обозначить концептуальные границы понятия «оценка эффективности деятельности социальных служб»;
- разработать программу, социологический инструментарий и провести авторское кейс-стади в государственной социальной службе с применением методов включенного наблюдения, полуформализованных интервью, анализа документов;
- провести сбор эмпирических данных по проблемам организации работы социальных служб и оценке эффективности их деятельности; изучить существующие практики определения эффективности деятельности социальных служб и её оценки; концептуализировать авторский подход оценки эффективности деятельности социальных служб;
- выявить причины, снижающие эффективность деятельности социальных служб, и разработать систему факторов и критериев оценки эффективности деятельности социальных служб.
Результаты диссертационного исследования автор формулирует как положения, выносимые на защиту:
1. Оценка эффективности может предоставить важные результаты для оптимизации деятельности социальных служб, представляя собой исследование,
проводимое специалистами и включающее диагностику состояния социальной службы, установление социальных эффектов и общественного резонанса функционирования, прогнозирование её последующих изменений и влияние на другие социальные объекты, а также выработку рекомендаций для принятия управленческих решений и социального проектирования. Эффективность деятельности социальных служб - многоплановое контекстуальное явление, имеющее непосредственное отношение к задачам социального управления. Содержание и технология определения эффективности во многом зависят от того, с позиции какой науки и с какой конкретной научно-практической целью рассматривается социальная служба. Фокус социологического исследования сосредоточен на проблемах и перспективах развития социальных служб, на проблемах результативности предоставления социальных услуг населению и формирования системы ориентиров, нацеливающих на достижение конкретных и действенных результатов в социальном обслуживании, адекватных реальным потребностям и нуждам различных категорий населения.
2. Эффективность - это обобщенная интегральная характеристика достигнутого социальной службой результата своей деятельности. Она определяется как внутренними свойствами организации (значениями показателей, характеризующих потенциал и ресурсы), так и условиями, в которых организация функционирует. Специфика социальной работы не всегда может быть оценена с использованием методов количественных показателей. Оценка эффективности должна включать в себя и качественные характеристики, которые следует учитывать и в стандартах социального обслуживания населения. На сегодняшний день не существует системы общепринятых, объективных стандартов социального обслуживания населения, что значительно затрудняет оценку эффективности деятельности социальных служб.
3. Эффективность деятельности социальной службы - это социальный феномен, который детерминируется сложным комплексом зависимостей между качеством социальных услуг и организационными составляющими социальной службы. Эффективность деятельности социальных служб необходимо рассматривать в совокупности всех социальных эффектов, инициируемых службой и опосредуемых организационными факторами и ресурсами. Деятельность сотрудников социальной службы направлена на реализацию двух конкурирующих целей: оказание поддержки людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, и обеспечение стабильности социального сервиса как социальной системы. Организационная структура и внутриорганизационные отношения социальной службы во многом определяют эффективность осуществляемой в ней практической деятельности по решению проблем клиентов. Неадекватные строение и коммуникационные процессы социальной службы продуцируют внутриорганизационные противоречия, повышают степень замкнутости системы, обусловливая ориентацию организационных интересов на обеспечение внутреннего баланса в ее функционировании, и ограничивает возможности социальной службы как агента социальных изменений в ее взаимодействии с клиентами и сообществом. Вопросы ресурсного обеспечения, распределения обязанностей, регламентации действий специалистов, разделения власти и ответственности, подотчетности и контроля начинают доминировать над задачами оказания социальных услуг.
4. Принципы активизации жизненной позиции клиента и партнерских отношений с пользователями социальных услуг и активистами сообществ предпочтительны в деятельности социальных служб, но для их реализации в службах недостаточно соответствующих условий. Если структура и состав службы подчиняются непрозрачным механизмам и подвергаются непонятным для сотрудников изменениям, а направления работы и приоритеты деятельности меняются, то
управленческие решения не всегда оказываются эффективными, поскольку исполнителям приходится функционировать в условиях неопределенности принципов, форм, методов социальной работы. В таком случае организационный контекст опосредует восприятие клиента не как человека, испытывающего трудности, а как проблему для специалиста, что продуцирует соответствующие установки и практики работы.
5. В отсутствии четкой, единой, признаваемой и осознаваемой цели снижается качество работы и осложняется оценка её эффективности. Для того, чтобы исследовать эффективность, необходимо ответить на вопросы о соответствии результата поставленной цели и способах достижения цели, однако сложность оценки эффективности социальной службы по степени достижения цели во многом обусловлена изменчивостью целей социальной службы, инициируемой надведомственными органами управления. Необходимы четкая концептуализация деятельности социальной службы и определение оптимальной структуры организации, которые позволят отвечать на социальный запрос, не нарушая целостности организации и ее функционирования. Стабильность и оптимальное развитие социальных служб не могут быть достигнуты без заинтересованности в этом вышестоящих организаций. На сегодняшний день в социальных службах существует практика отчетов в форме перечней действий, тогда как оценка эффективности деятельности предполагает описание качества, результата этих действий. В зафикисированной форме отчетности социальные службы перечисляют виды и показатели своей деятельности, что и определяет наличие показателей количества и объема услуг в оценке эффективности деятельности службы без внимания к качеству социальной поддержки. В этих условиях приоритетной становится квантификация оказанных услуг, а не качественное изменение ситуации клиента.
6. Государственная социальная служба - это механизм социальной политики государства, созданный правительством в ответ на социальный запрос для обеспечения социальной защищенности населения. Следовательно, государственная социальная служба должна иметь четкие границы компетенции, стратегии развития, а также концептуальные основания деятельности и критерии оценки этой деятельности, определяемые и транслируемые правительством и его представительствами на местах. Для реализации декларируемых приоритетов и ценностей необходимо осознание этих приоритетов на микроуровне, то есть в конкретных организационных структурах, осуществляющих социальную поддержку и на уровне конкретных сотрудников социальных служб: без их рефлексии качества, результата и целесообразности своей деятельности реальное повышение эффективности деятельности социальных служб крайне затруднено. Важно преодолеть разрыв между декларируемыми управлением целями и приоритетами в социальной поддержке, с одной стороны, и реально осуществляемыми мерами по их достижению, с другой, то есть преодолеть коммуникативную дистанцию между участниками процесса формирования, формулирования, артикулирования и исполнения мер по повышению эффективности социального обслуживания и оценке эффективности деятельности социальных служб.
7. Формально деятельность государственной социальной службы направлена на выполнение государственного заказа, а не социального запроса, о чем свидетельствует тот факт, что основные направления деятельности определяются органами государственного управления. В связи с этим социальные службы вынуждены вести политику двойных стандартов в оценке результатов своей деятельности. Оптимизации деятельности социальных служб может служить система критериев оценки эффективности, по которым можно оценить все аспекты деятельности социальных служб. Система критериев включает факторы
эффективности и критерии, определяющие достаточность этих факторов. Выделены следующие группы факторов и критериев: критерии оценки эффективности вмешательства в кризисную ситуацию клиента, факторы эффективности социальной работы и критерии ее оценки; факторы и критерии, определяющие степень структурно-организационной готовности социальной службы к оказанию поддержки людей, попавших в трудную жизненную ситуацию.
Научная новизна исследования заключается в определении, обосновании и социологической рефлексии проблемы оценки эффективности деятельности социальных служб:
- с позиций социологических теорий организации и управления осуществлен организационный анализ структуры и организации социальной службы в контексте её эффективности и изучены основные тенденции развития системы социальных служб; в перспективе использования для повышения эффективности деятельности социальных служб проанализированы и обобщены существующие концептуальные основы деятельности социальных служб, принципы, формы, методы, практики взаимодействия с клиентами, практики контроля и управления;
- концептуализированы основные теоретические подходы и модели объяснения
организационной эффективности и её оценки, предложенные теориями организации и управления; осуществлена социологическая интерпретация теоретических подходов к определению эффективности деятельности социальных служб и определены концептуальные границы понятия эффективности и оценки эффективности деятельности социальных служб в контексте управления системой социальной защиты;
- в дискурс научных исследований введен эмпирический материал кейс-стади в одной из социальных служб города, на основании которого была разработана
авторская система факторов и критериев оценки эффективности социальных служб; предложена интерпретация эмпирических данных по проблемам организации работы социальных служб и оценке эффективности их деятельности; социологическому осмыслению подвергнуты существующие практики определения эффективности деятельности социальных служб и её оценки; предложена авторский подход к оценке эффективности деятельности социальных служб;
- выявлены и обобщены факторы структуры и деятельности социальной службы,
влияющие на эффективность деятельности социальных служб, и разработана
авторская система факторов и критериев оценки эффективности деятельности
социальных служб.
Теоретическая и практическая значимость работы. Многоаспектный анализ
деятельности социальных служб системы социальной поддержки имеет
теоретическое и практическое значение для развития теории социальной работы,
социологии организаций и управления организациями системы социальной
поддержки. Определение критериев оценки эффективности имеет большое
значение как для научной, так и для практической деятельности социальных
служб. Представленная в исследовании система факторов и критериев оценки
эффективности деятельности социальных служб имеет практическое значение для
деятельности социальных служб, так как позволяет определить эффективность
поддержки, оказываемой клиентам; оценить качество и уровень организации
труда специалистов; исследовать результативность деятельности социальных
служб; оценить управленческую эффективность в социальных службах. Анализ
теоретических подходов и истинных практик оценки эффективности деятельности
социальных служб может быть концептуальным основанием для формирования
оптимальной модели оценки эффективности социальных служб.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационной работы отражены в выступлениях на международных, российских и межвузовских научных конференциях и семинарах: Власть. Культура. Идентичность (Саратов, 1999), Современная картина мира: общество, время, пространство (Саратов, 2000), Социальный менеджмент: опыт, исследования, образование (Саратов, 2001), Междисциплинарный подход к решению проблемы домашнего насилия (Саратов, 2002), Модель тендерного анализа социальной политики и социального обслуживания (Саратов, 2003), Содействие разработке и реализации региональных стратегий развития народонаселения (Саратов, 2003); в рамках работы Летних школ: Социальная работа, социальная политика, права человека (Саратов, 2001), Гендерно-чувствительная социальная работа: образование и практика (Саратов, 2002); в практической деятельности муниципального учреждения «Городской центр помощи женщинам, семье и детям» (Саратов, 2001 - 2004), Регионального Центра комплексного социального обслуживания детей и молодежи «Молодежь плюс» (Саратов, 2004). Результаты исследования и основные выводы диссертации докладывались и обсуждались на факультетах повышения квалификации: повышение квалификации по программе «Гендерная социология: наука и образовательная практика» в Федеральном центре повышения квалификации «Социология» в Санкт-Петербургском государственном университете ( СПб, 2003); повышение квалификации по специальному курсу «Гендерная социология: теория и практика» в Центре социологического образования института социологии РАН (Москва - СПб., 2003).
Публикации. По материалам диссертации опубликованы 4 статьи общим объемом 2, 34 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, списка использованной литературы и приложений.
Строение социальной службы с позиций социологии организации
Осуществленное исследование проводилось качественными методами стратегии кейс-стади в одной из социальных служб города и заключалось в этнографическом изучении, описании и анализе организационных процессов и организационной структуры, социальных практик, составляющих и наполняющих деятельность одной из государственных социальных служб города с целью выделения факторов влияющих на эффективность деятельности социальных служб. По мнению, В.В. Семеновой, выбор качественной методологии исследования позволяет изучить уникальные характеристики объекта, встроенного в формальную структуру и проявляющегося в социальных практиках1. Исследование организаций методами стратегии кейс-стади имеет сравнительно недавнюю традицию в отечественной социологии, тем не менее, методологические основания стратегии кейс-стади достаточно подробно освещены в научной литературе2. Как отмечают М.В. Киблицкая и И.К. Масалков, использование техники кейс-стади обоснованно там, где необходимо «описание и объяснение сложных процессов и явлений, которые трудно изучать количественными методами»3. Резюмируя, мы можем обнаружить, что выбор качественной методологии социологического исследования оправдан в равной мере и тогда, когда мы изучаем некий уникальный объект и свойственные ему характеристики, и когда мы исследуем процессы и явления, явно или латентно включенные в деятельность объекта.
Исследование проводилось длительное время с мониторингом текущего состояния службы. Сбор эмпирических данных осуществлялся с помощью следующих методов: полуструктурированное интервью, включенное наблюдение, ведение дневниковых записей, свободные беседы. Так же были проанализированы различные организационные (финансовые и статистические) материалы и документы социальной службы. Исследование осуществлялось открыто, что стало возможным, поскольку на момент проведения исследования исследователь работал в данной службе в качестве штатного социолога. Подобная «включенность» позволила собрать уникальный материал о внутренних процессах службы, скрытых от стороннего наблюдателя, так как был обеспечен доступ к материалам и документам и снижен эффект исследования, как нежелательного влияния исследователя на результат исследования вследствие его воздействия на исследуемую социальную реальность4. Включенное наблюдение проводилось согласно рабочему графику исследователя. За время проведения исследования была осуществлена серия интервью, проанализированы документы, касающиеся деятельности социальной службы, с целью диагностики организационных проблем. Сбор эмпирических данных осуществлялся по следующим направлениям: история службы, организационная структура, взаимодействие профессиональных групп, процессы планирования и организации работы, процесс контроля и мотивации, взаимодействие с клиентами, деятельность по оказанию помощи клиентам. Анализу подверглись также символические системы организации в контексте взаимодействия с клиентами: идеология, этика, язык.
Формирование исследовательской стратегии и анализ эмпирических данных осуществлялся в рамках нескольких теоретических подходов в интерпретативной парадигме: феноменологическая теория А. Щюца5, социально-конструкционисткая теория П. Бергера и Т. Лукмана6, драматургический подход И. Гофмана . Осуществляя анализ деятельности в рамках формальной структуры, мы придерживались интеграционной структурно - конструктивистской парадигмы Э. Гидценса8. Организационный анализ деятельности социальных служб осуществлен с привлечением понятийно-категориального аппарата теорий организации и управления, в которых сложилась традиция социологического анализа системы функционирования и управления организации (А. Пригожий, В. Щербина, А. Этциони)9.
Социальная служба - это, прежде всего, организация, и, как любая организация, она должна иметь четкие цель и задачи, иерархию, состав, структуру, принципы, методы и технологии функционирования, а также разработанную стратегию дальнейшего развития. Нами будут рассмотрены следующие аспекты деятельности социальной службы: 1) строение организации - цели, иерархия, состав, структура; 2) функционирование организации - организационные отношения, взаимодействие социально-психологических и административных факторов, процессы принятия и осуществления решений; 3) приоритеты деятельности социальной службы - направления, методы, принципы осуществляемой деятельности 10.
Прежде всего, необходимо определить, что есть организация. Организацией мы будем называть искусственное объединение институциального характера, занимающее определенное место в обществе и предназначенное для выполнения более или менее очерченной функции. «Организация выступает как некая социальная система, от структуры и функционирования которой зависит и эффективность труда, и личностные характеристики ее членов. Именно общество ставит перед организацией определенные цели и создает систему средств, регулирующих ее функционирование во имя достижения этих целей» п. Организация является коллективом с относительно идентифицированными границами, нормативным порядком, иерархией властных отношений, системами коммуникаций и координации членства (процедуры); этот коллектив существует на относительно постоянной основе в окружающей среде и занимается деятельностью, которая связана с набором целей; деятельность результативна для членов организации, для самой организации и для членов общества. Будучи раз создана, организация приобретает относительную самостоятельность и стабильность по отношению, как к обществу, так и к индивидуумам, сравнительно устойчивую структуру, специфический механизм взаимодействия элементов.
Анализ деятельности социальной службы
Функционирование социальной службы включает в себя типы организационных отношений, поведение индивида в организации, взаимодействие социально-психологических и административных факторов, процессы принятия и осуществления решений, коммуникационные процессы. Функционирование социальной службы - это процесс, суть которого отражают следующие характеристики: содержательная, организационная и технологическая. Содержательная характеристика призвана отвечать на вопрос: что делается в процессе деятельности, организационная: кем (каким субъектом) и в какие сроки делается, технологическая: как (на основе чего и с помощью чего) и в каком порядке делается .
Как мы уже отметили ранее, в деятельности саратовского центра помощи присутствуют две, а не одна цель: поддержка попавшего в кризисную ситуацию человека и поддержка жизнеспособности центра. Причем, вторая, в условиях слабой организации труда и ограниченных ресурсов становится приоритетной. Тогда каким образом осуществляется достижение первой цели? Той цели, которая на наш взгляд должна быть единственной. Каков процесс оказания поддержки клиенту?
Прием клиентов ведется в одной из больших комнат центра. Эта комната занимает центральное положение (в буквальном смысле) в центре, она является проходной, так как в комнате четыре двери: входная; смежная с кабинетом для консультаций психолога; смежная с кабинетом заместителя директора, двух заведующих отделами, двух психологов; смежная с комнатой, где сотрудники первичного приема переодеваются и обедают («столовая»). Всего в помещении восемь столов. Расположены они вдоль стены и огромных окон в две стены. Подоконники заставлены цветами: «Наследство от детского сада» (психолог, жен., 41 г.) Шесть из столов стоят буквой «Г» по отношению друг к другу. Около столов стоят полки с документацией и этажерки с комнатными растениями. Кроме того, в комнате стоят три шкафа. Один из них (большой черный) образует со стеной небольшой коридор, как раз перед входом в «столовую», два других стоят у стены возле входа, а между ними висит большое зеркало. В большом шкафу стоят толстые папки, а два другие заставлены рисунками и поделками: «Конкурс в 2000 году проводили, посвященный двухсотлетию города Саратова «Саратов — мой город родной», - картинки оттуда» (специалист по социальной работе, жен., 50л.). «Наглядной агитации» здесь нет. На стене висят часы, а на всю стену нарисована детская картинка - тоже наследство от детского сада. Около трех столов стоят стулья для клиентов. Стулья, на которых сидят специалисты современные, удобные; три стульчика для клиентов жесткие и неудобные, старые и вообще как-то не вписываются сюда. Стулья для клиентов поставлены с тыловой стороны стола - сидеть приходится боком. На столе разложены разные бумаги, документы, поэтому посетитель даже не прикасается к столу. Клиент занимает явно ущербное, неудобное положение в пространстве, он выглядит неуверенно, как проситель, позиция клиента не равноценна позиции специалиста.
Специалист по социальной работе (жен., 35) комментирует: «Если пришел человек, что-то его к нам привело. И вот придя сюда, зайдя в кабинет, где восемь пар глаз на него смотрят, он растерялся и думает: «А не уйти ли мне отсюда, пока не поздно». Не каждый может раскрыться при большом скоплении народа. Для этого должны быть специально оборудованные кабинеты, скажем так». Специалисты центра считают, что организация пространства первичного приема неудобна клиенту, но один из специалистов отметил, что сами специалисты довольны тем, как располагаются их рабочие места, им комфортно, ничто не препятствует их общению: «Нам удобно. Мы видим друг друга очень хорошо. Места много, не тесно. Разговаривать можно», (социальный педагог, жен., 38 лет).
Когда клиент заходит в кабинет, его могут не сразу «заметить», он мнется, чувствуется неловкость, среди специалистов происходит заминка, суета, наконец, клиент присаживается. Но это не все его «испытания» здесь: может зазвонить телефон, и специалиста позовут к нему, « может вызвать директор», может возникнуть масса других неотложных вопросов, и то, что в данный момент сотрудник принимает клиента, никого не останавливает. Клиентам Центра часто приходится ждать. Порой создается впечатление, что сотрудники намеренно оттягивают момент приема, как бы давая себе возможность собраться с мыслями и силами. Напряжение и принужденность в этот момент витают в воздухе. Итак, клиент на приеме у специалиста. Его спрашивают, что его привело сюда. Во время его рассказа специалист заполняет на него всю необходимую документацию, - это очень важно для сотрудников Центра - правильно зарегистрировать клиента, правильно оформить социальный паспорт . Категоризация клиента — важный символический и организационный элемент работы специалистов, так как является элементом отчета сотрудников о своей деятельности, который требует от них руководство в лице надведомственных организаций. Процедура категоризации - одна из центральных практик в оценке сотрудников своей деятельности. Уже на первичном приеме будет решаться вопрос о привлечении других специалистов Центра (психологов, юристов, социальных педагогов) и о необходимости реабилитационной работы с клиентом и патронаже. Патронаж осуществляют специалисты по социальной работе, за каждым из которых закреплен определенный район города. В дальнейшем специалист на первичном приеме доложит полученную информацию о клиенте на консилиуме специалистов Центра, где будет обсуждаться более детально программа реабилитационной работы, вид необходимых услуг или вид патронажа. Много внимания на консилиуме опять будет уделяться вопросу о регистрации клиента: « Что ставить? Патронаж или социальное обслуживание?» . Цель свою сотрудник отдела приема видит в следующем: «Принять, выслушать, направить к другому специалисту или в другую службу, отследить результаты» (специалист по социальной работе, жен.,24г.). Если клиент еще не состоит на учете в ЦСОН (Центр социального обслуживания населения), то специалист рекомендует ему это сделать, при условии, что он относится к категории «малообеспеченных, малоимущих»33, а таких, по словам специалистов, большинство. Анализ и оценку ситуации, в которой оказался клиент, специалист на приеме детально не ведет.
Сравнительный анализ подходов к определению организационной эффективности
Вся работа в целом посвящена эффективности социальных сервисов, какие факторы и практики влияют на эффективность и как влияют. Все, что составляет организацию, служит достижению её эффективности. Как справедливо отмечает Р.Х. Холл, исследователи эффективности организации указывают на комплексность этого понятия, а саму сферу изучения называют противоречивой 55. В основе любого анализа организаций (в каком бы контексте он ни проводился) лежит идея их эффективности, т.е. достижения ими тех целей, ради которых они созданы. В структуре и деятельности любой организации существуют противоречия, влияющие на эффективность.
В социологии управления и организации сложилась и развивается традиция рассматривать эффективность управления и деятельности как характеристику успешности любой организации вне зависимости от её типа. Тогда как очевидно, что в зависимости от формы и типа организационного объединения будут отличаться критерии эффективности и подходы к её оценке. Предметом анализа классической теории организации (М. Вебер, Ф. Тейлор, А. Файоль, Л. Урвик) является, прежде всего, промышленная организация. На основе исследования промышленных организаций были разработаны принципы организации, системы управления, механизмы формирования организационных структур, бюрократическая теория, способствующие повышению эффективности деятельности организаций, которые затем были объединены в общую теорию организации и управления.
Эффективной считается, по Тейлору, такая система организации труда, при которой увеличивается объем благ участников производства, то есть основанная на рациональном определении используемого сырья, плана производства, порядка работы и затраченного времени 56. Бюрократическая теория Вебера добавила к понятию эффективности организации наличие строгой иерархии, четких правил и процедур и профессиональных должностных лиц, что в сумме дает снижение расходов и обеспечивает объективность, быстроту и последовательность в работе57. Школа административного менеджмента в лице Л.Гьюлика и Дж. Муни предложила принципы администрирования, следование которым приведет к рациональной, механистической, экономической эффективности организации. Ч. Барнард и Г. Саймон, сделав акцент на «административном поведении», лидерстве, организационных целях и ценностях, пришли к пониманию эффективности через процессы принятия решений. Ч. Бернард суть организации видел в неформальной организации, где возможны и важны процессы коммуникации, убеждения и стимулирования. Г. Саймон также сфокусировался на процессах убеждения, стимулирования, мотивации и принятия решения . Отрицая абсолютную рациональность, Г. Саймон предположил, что на процесс принятия решений влияют личные мотивы и ограничения, налагаемые временем, ресурсами и познавательными способностями, и потому не могут быть оптимальными.
Представители школы человеческих отношений Д. Макгрегор и Р. Лайкерт настаивали на значимости вовлеченности сотрудников в процессы управления и организации на основе децентрализации полномочий, считая, что улучшение неформальных отношений приводит к повышению эффективности организации 59. Такой подход ставит на первое место неформальные отношения, отодвигая на второй планы проблемы формальной организации (структура, иерархия, цели). Однако, не принимая во внимание влияние структуры и внешней среды, школа человеческих отношений справедливо отметила, что формальная структура зачастую препятствует эффективной работе, впервые указав на её несовершенство.
Несмотря на очевидную эволюцию взглядов на организационную структуру, организационную культуру, организационное поведение, причины и факторы эффективности и противоречия, понятие об эффективности организаций осталось прежним и может быть выражено следующей цитатой: «Если два образа действий принесут одинаковые результаты применительно к цели организации, предпочесть следует тот, который предполагает наименьшие издержки... Наука и искусство управления состоит в эффективном использовании ресурсов административными организациями»60. Предполагается, что любая организация проектируется для создания структуры, которая будет способствовать наиболее оптимальному достижению организационных целей. Цель, таким образом, выступает неким образующим фактором организационной деятельности и развития, а значит и неким ориентиром для определения её эффективности.
Социальный сервис как организация обладает определенными ресурсами для достижения организационной цели, и эффективное использование этих ресурсов должно приводить к эффективному же функционированию. Однако, происходит ли это на самом деле? Это так, если речь идет об экономической эффективности, но этого недостаточно, если мы говорим о социальных эффектах, к которым должна привести деятельность социального сервиса. Между понятиями эффективность и результативность нельзя ставить знак равенства, так как результативность характеризует лишь способ, которым осуществляется деятельность организации и измеряется количественными показателями. Результативность не отражает множества эффектов организационной деятельности, которые не поддаются количественному измерению.
Целевой подход к определению эффективности дает нам понятие эффективности как степени достижения целей организации61. Цель становится стандартом. Этот подход имеет свои ограничения в случае размытых и противоречивых целей, что не редкость в социальных сервисах: цели могут меняться, цели могут смещаться, цели разные и могут противоречить друг другу. Цели ориентированы на время, тогда возникает сложность временных периодов оценки эффективности (как понять, за какой период времени должен быть результат, который можно оценить?).
Необходимо также учитывать, что организационные цели включают в себя и неформальные стороны организационной деятельности, что они могут быть продиктованы неформальными отношениями в пику официальным, что также нередко происходит в социальных сервисах. К тому же мы должны учитывать, что речь идет о государственном социальном сервисе, а значит, цель должна соотноситься с социальной политикой государства и его идеологией. Цель, таким образом, встроена в совокупность целей, которые сотрудник или группа организации пытаются реализовать62. В социальном сервисе сотрудники стремятся сохранить оптимальные отношения с регулирующими органами, побудить к работе членов организации, оказать максимальное количество услуг, добиться качества в оказании услуг, а значит цели разными группами сотрудников будут представляться по-разному. К тому же клиенты могут иметь свое собственное мнение о цели социального сервиса и своей удовлетворенности от его работы.
В рамках данного подхода сложно определить и дифференцировать что повлияло на эффективность и чья в этом заслуга. Например, социальные службы формируют для себя определенную клиентуру, у которой выше шанс на успех (так называемый желательный клиент), а прочих распределяют в другие агентства. Тогда как оценка эффективности проводится по «обслуженным», а не «отосланным» (никто не считает, сколько людей не получили помощи).
Факторы эффективности деятельности социальных служб и критерии её оценки
Фактором эффективности мы будем называть условие, момент, существенное обстоятельство в функционировании социальной службы, которое способствует эффективности целенаправленной деятельности социальной службы, которое «провоцирует» эффективность. Мы можем говорить о факторе эффективности и о факторе неэффективности. В первом случае фактор - это условие эффективности, во втором случае - это условие неэффективности.
Критерий это мерило оценки, суждения, это ориентир, позволяющий нам дать оценку, вынести суждение. Например, для того, чтобы вынести суждение о наличии или отсутствии фактора эффективности/ неэффективности, нам необходима система критериев оценки эффективности. Таким образом, фактор является для нас предметом анализа, тогда как оценку можно осуществить только по определенным критериям. Фактор определяет эффективность, а критерий указывает на неё, не являясь её свойством. Поэтому мы считаем неправомерным употребление в некоторых источниках сочетания «критерий эффективности». У эффективности нет критериев, критерии есть у оценки эффективности. Эффективность - применительно к организациям, показатель успешности деятельности по достижению цели 68. Определить эффективность деятельности социальной службы - это ответить на вопрос: «Насколько деятельность социальной службы способствует достижению цели?»
В исследовании проблем эффективности важнейшее место занимает определение сущности критериев и показателей эффективности. В литературе понятие «критерий» характеризуется как отличительный признак, объективно отражающий состояние того или иного процесса, явления, объекта либо субъекта. Но критериями в данном случае могу быть только те признаки состояния, которые отвечают определенным требованиям. Прежде всего, они должны быть объективны, отражать не второстепенные и случайные, а существенные и повторяющиеся признаки. Критерии должны быть необходимы и достаточны, быть мерилом оценки результатов деятельности социальных служб, содержать качественно-количественную информацию о функционировании социальной службы. Каждый критерий может включать группу качественных и количественных показателей, раскрывающих его содержание и свидетельствующих об уровне достижения целей, то есть более дробных характеристик, необходимых для практического проведения анализа состояния и оценки деятельности социальных служб. В саратовском городском центре легитимная развернутая система критериев оценки эффективности деятельности социальных служб отсутствует, поэтому в данном случае мы говорим о том, какими должны быть критерии, но не о том какие существуют критерии оценки эффективности деятельности социальных служб.
Критерии эффективности обусловливаются целями и задачами деятельности социальных служб и степенью их реализации. При этом важно учесть следующие моменты. Социальная работа, а, следовательно, и её цели может рассматриваться на нескольких уровнях: общества, группы и отдельной личности. На каждом из этих уровней на первый план будут выходить свои цели, которые подчас противоречат друг другу. Например, ни для кого не секрет, что существует конфликт между общественными целями и целями отдельного индивида. То, что целесообразно для развития общества может противоречить принципу свободы самоопределения личности, который является одним из ведущих в социальной работе. С точки зрения личности - это условия её реализации, а с точки зрения общества - это деструктивно.
Очевидно, что критерии эффективности деятельности социальных служб, во-первых, призваны определить адекватность форм и методов социальной поддержки оказавшегося в трудной жизненной ситуации человека, во-вторых, они должны показать, насколько деятельность социальных служб достигает своих целей. Третьей сферой, которая должна подвергнуться оценке, является эффективность руководства в социальной службе и управления ею.
Большинство авторов и исследователей рассматривают проблему эффективности лишь в контексте эффективности социальной работы, но не в контексте эффективности деятельности социальной службы. Возможно, именно поэтому публикации на эту тему теоретизированы и имеют незначительную ценность для практиков. Социальная работа - это процесс, деятельность. Социальная служба - это организация, деятельность которой не ограничивается социальной работой. Эффективность социальной работы невозможна без адекватных организации, строения, функционирования социальной службы, то есть той организации, в которой социальная работа осуществляется.
Анализируя опыт деятельности саратовской социальной службы, мы можем выявить некоторые факторы, влияющие на его эффективность. Один из этих факторов - соответствие структуры социальной службы функциям, на которые она должна работать. Зачастую система организации создается по принципу: возникла проблема - создаем организацию. Например, если возникла необходимость поддерживать социальную стабильность общества путем оказания помощи людям, попавшим в сложную жизненную ситуацию, то создается сеть социальных служб. Однако сложную проблему не решить созданием новой структуры, структуру должна определять функция, а не наоборот. Эффективное функционирование социальной службы может быть достигнуто только при условии чёткого определения функций, которые эта организация призвана осуществлять.
