Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы и практическая реализация интеграции «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления :
1.1. «Оценка регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в контексте концептуальных подходов к реформированию государственного управления 20
1.2. Соотношение «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов и оценки программ 39
1.3. Базовые варианты интеграции «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления 48
1.4. «Оценка регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в зарубежных странах 61
1.5. Принципы интегрирования «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления
ГЛАВА II. Методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов: концептуальные подходы
2.1. Анализ необходимости управленческого воздействия 81
2.2. Определение целей управленческого воздействия в государственном регулировании
2.3. Определение альтернатив государственного регулирования
2.4. Анализ и сравнение альтернатив государственного регулирования, формирование плана мониторинга последствий государственного регулирования
2.5. Консультирование как элемент «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов 122
ГЛАВА III. «Оценка регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в системе государственного управления Российской Федерации: возможности использования и перспективы внедрения 131
3.1. Предпосылки внедрения «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации 131
3.2. Ключевые аспекты российской модели «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов 149
3.3. Анализ проблем применения «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации 167
3.4. Результаты внедрения «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления Российской Федерации 178
3.5. Перспективы развития «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации 189
Заключение 194
Библиография
- Соотношение «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов и оценки программ
- Определение целей управленческого воздействия в государственном регулировании
- Консультирование как элемент «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов
- Ключевые аспекты российской модели «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема повышения эффективности государственного управления актуальна для любой страны: государственное управление может являться как катализатором, так и серьезным препятствием для развития всех без исключения сфер жизни общества.
Государственное управление в современном обществе реализуется посредством выработки в соответствии с определенными правилами социальных норм и их закрепления в виде нормативных правовых актов. Именно разработка норм в рамках осуществляемого всеми уровнями государственной (а в ряде стран и муниципальной) власти социального регулирования, в конечном счете, определяет эффективность государственного управления в той или иной стране.
Практика нормативного социального регулирования, реализуемого органами власти и должностными лицами в Российской Федерации обладает определенными недостатками, которые отмечаются учеными, аналитиками и руководством страны.
К таким недостаткам следует отнести отсутствие механизма обратной связи в управлении, «закрытость» обсуждения проектов нормативных правовых актов как для социальных групп, на которых будет направлено государственное регулирование, так и для экспертного сообщества; частое отсутствие необходимого анализа проблемы, решение которой призвано обеспечить новое регулирование; невнимание к чувствительным для заинтересованных социальных групп процедурным аспектам введения нового регулирования в действие; игнорирование вопросов контроля за соблюдением новых требований; стремление к «чрезмерному» государственному регулированию; закрепление положений, приводящих к коррупционным проявлениям в обществе.
Результатом вышеописанных недостатков является принятие нормативных правовых актов, с одной стороны, вводящих избыточные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности и граждан, а с другой - не достигающих целей своего принятия, то есть не обеспечивающих решение социальных, экономических и иных проблем, на решение которых они были направлены, либо неудовлетворительно регулирующих те или иные общественные отношения (отсутствие единообразного понимания установленных требований участниками общественных отношений, «неудобство» закрепленных процедур).
Невысокая эффективность государственного управления в Российской Федерации отражена, в том числе в ряде показателей, рассчитываемых международными организациями. Так согласно исследованиям, проводившимся в 2010-2011 гг., по индексу эффективности правительства Government Effectiveness Российской Федерации было присвоено 42 балла из
100 возможных, что соответствует 123 месту в рейтинге из 210 стран и территорий, для которых был рассчитан данный показатель1. По индексу качества законодательства Regulatory Quality Россия набрала 38 баллов из 100 возможных и заняла 130 место из 210 исследованных стран . По показателю легкости ведения предпринимательской деятельности Doing Business Российская Федерация занимает 120 место в мире (из 183 стран)3. По индексу восприятия коррупции Corruption Perceptions Index Россия набрала 2,4 балла и заняла по этому показателю 143 место из 182 стран4.
Таким образом, исследование способов эффективного социального регулирования, осуществляемого государством, является актуальной задачей.
В ряде развитых стран подходы к выстраиванию эффективной системы нормативного социального регулирования объединены в особую процедуру «оценки регулирующего воздействия» (Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA).
«Оценка регулирующего воздействия» (далее также - ОРВ) проектов нормативных правовых актов является процедурой разработки государством регулирующих общественные отношения правовых норм и предусматривает определение сути и масштаба существующей в обществе проблемы; социальных групп, на которые проблема оказывает влияние; определение при участии представителей заинтересованных социальных групп целей управленческого воздействия; разработку вариантов регулирования для достижения поставленных целей; сравнение вариантов и выбор оптимального; определение формата мониторинга достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов после принятия и вступления в силу нормативного правового акта, закрепляющего выбранную государством социальную норму.
Элементы «оценки регулирующего воздействия» с конца 2010 г. применяются и в России.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы социального регулирования поднимались в трудах как зарубежных исследователей - М. Вебера5, Дж. Дьюи6, Р. Мертона7,
1 The Worldwide Governance Indicators, 2011 Update II
; более низкие балл и место в рейтинге
предполагают более низкую эффективность правительства.
2 The Worldwide Governance Indicators, 2011 Update II
; более низкие балл и место в рейтинге
предполагают более низкое качество законодательства.
3 Doing Business 2012, Economy Profile: Russian Federation. - C. 5. II
4 Corruption Perceptions Index 2011 II ; более низкие балл и
место в рейтинге предполагают более высокий уровень коррупции.
5 Вебер М. Избранные произведения. - М.: «Прогресс», 1990. - 706 с.
6 Дьюи Дж. Общество и его проблемы. - М.: Идея-Пресс, 2002. - 160 с; Дьюи Дж. Либерализм и
социальные действия // Демократия и XX век: Хрестоматия по курсу гражданского образования для
педагогических университетов. - Нижний Новгород, 1997. - С. 55-70.
7 Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. - М.: ACT: ACT МОСКВА: ХРАНИТЕЛЬ,
2006. - 873 с.
Ф.У. Тейлора8, Э. Мэйо9, А. Файоля10, так и российских - В.Г. Афанасьева11,
И.В. Бестужева-Лады12, Ю.Е. Волкова13, Г.Д. Гурвича14,
Б.А. Кистяковского15, Л.Н. Москвичева16, Г.В. Осипова17, А.И. Пригожина18, А.В. Тихонова19, В.И. Чупрова20, В.А. Ядова21 и других авторов.
Вопросы проведения «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в органах власти зарубежных стран; возможности внедрения данной процедуры в российскую практику социального регулирования; результаты ее внедрения в нормотворческую деятельность развивающихся стран; различные аспекты методического обеспечения ОРВ анализируются в работах российских и зарубежных авторов: И.Е. Брадера22, В.В. Буева23, X. Вольманна24, С. Джейкобса25, Р. Дейтон-Смита26, Д.О. Дермана27, A.M. Емельянова28, К. Киркпатрика29,
Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента- М.: Контроллинг, 1991. - 104 с.
9 Mayo Е. The Social Problems of an Industrial Civilization. - Boston. Harvard University Press, 1945. - 148
с
10 Файоль А. Общее и промышленное управление. М.: Дело, 1991. - 388 с.
Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. Опыт системного исследования. - М.: Политиздат, 1973.-390 с. 12 Бестужев Лада И.В. Социальное прогнозирование. - М., 2002. - 392 с.
Волков Ю.Е. Социальное управление как вид управленческой деятельности в общественных системах // Социально-политический журнал. - 1997. - №3. - С. 65-74.
14 Гурвич Г.Д. Философия и социология права. Избранные сочинения. - СПб, 2004. - 848 с.
15 Кистяковский Б.А. Социальные науки и право // Избранное: в 2-х ч. - Ч. 1. - М.: РОСПЭН, 2010. -
656 с.
16 Москвичев Л. Н. Общественное развитие и социальное управление. - М.: РАГС, 2009. - 228 с.
Осипов Г.В., Л.Н. Москвичев. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). -
М.: Вече, 2005.-568 с.
Пригожий А.И. Нововведения: стимулы и препятствия. Социальные проблемы инноватики. - М.: Политиздат, 1989. - 271 с. 19 Тихонов А.В. Социология управления. - М.: «Канон+», 2007. - 472 с.
Чупров В.И., Зубков Ю.А. Социальная регуляция в условиях неопределенности: теоретические и прикладные проблемы в исследовании молодежи. - М.: «ACADEMIA», 2008. - 266 с.
Ддов В.А., Заславская Т.И. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных изменений // Социологический журнал. - 2009. - №1. - С. 8-22.
22 Broder Y.E. Collecting and using data for regulatory decision-making II Regulatory impact analysis: best practices in OECD countries. - Paris: OECD publications, 1997. - С 245-262.
Буев В.В., Литвак Е.Г. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер. - М.: АНО «НИСИПП», 2005. - 268 с.
Вольманн X. Оценивание реформ государственного управления: «третья волна» // Социологические исследования. - 2010. - № 10. - С. 93-99.
25 Jacobs, Scott Н. An overview of regulatory impact analysis in OECD countries II Regulatory impact
analysis: best practices in OECD countries. - Paris, OECD publications, 1997. - С 13-30.
26 Deighton-Smith R. Regulatory impact analysis: best practices in OECD Countries II Regulatory impact
analysis: best practices in OECD countries. - Paris: OECD publications, 1997. - С 211-244.
Дерман Д.О. Стратегия внедрения ОРВ в трансформирующихся странах // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. V / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - С. 122-153.
Емельянов A.M. Оценка значений социальной ставки дисконтирования для России и проведение
межстрановых сравнений // «Финансы и кредит». - 2007. -
№ 46 // и 3.pdf 29~Kirkpatrick С, Parker D. Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries
11 Public administration and development. - 2004. - № 24. - С 333-344.
Е.Н. Киселевой , В.Д. Кривова , П.В. Крючковой , В. Колегова , И. Компасова34, С. Кульмани35, П. Ладегаарда36, Е.Г Литвака37, Л. Мадера38, В.А. Маршакова39, Д. Родриго40, К. Староньовы41, Ю.А. Тихомирова42, Д.Б. Цыганкова43, В.А. Шутилина44 и других.
Киселева Е.Н. Оценка воздействия на конкуренцию и возможности использования некоторых методик измерения уровня конкурентности среды на рынках для целей оценивания // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. V / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - С. 168-187.
Кривов В.Д. Реалистические подходы к экспертизе государственных макроэкономических решений // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2010.-№18 (404).-С. 57-64.
Крючкова П.В. Улучшение законодательного регулирования экономической деятельности: Европейский опыт и перспективы для России. - М.: Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. - 83 с; Крючкова П.В. Применение оценок регулирующего воздействия в контексте модернизации системы государственного регулирования. Информационно-аналитический бюллетень № 70. - М.: Бюро экономического анализа. - 16 с.
Колегов В. Оценка регулирующего воздействия в России: текущее состояние и перспективы развития // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. II / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2007. - С. 184-212.
Компасов И. Оценка регулирующего воздействия в Германии // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. II / Под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2007. - С. 170-177.
Кульмани С. Концепции и подходы к оценке институциональных реформ // Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1 //
Ладегаард П. Совершенствование делового климата посредством Анализа регуляторного воздействия - возможности и вызовы для развивающихся стран // СОВ A3: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. - Ташкент: Международная Финансовая Корпорация. - 2008. -С. 7-23.
Литвак Е.Г. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. - М.: ГМС Consulting Ltd., 2005.-91 с.
Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов - от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства / под. ред. СВ. Кабышева. - М., 2007.-С. 132-151.
Маршаков В.А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. - С. 182-208.
Родриго Д. Анализ регуляторного воздействия в странах ОЭСР. Вызовы для развивающихся стран // СОВ A3: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. - Ташкент: Международная Финансовая Корпорация, 2008. - С.39-71.
Староньова К. Изучение и классификация методов и инструментария предварительной оценки влияния нормативно-правовой базы в странах Юго-восточной Европы. Перевод с англ. яз. -Братислава: ПРООН, 2007. - 105 с.
Тихомиров Ю.А. О теории правового регулирования: сравнительный анализ // Журнал российского права. - М.: Норма. - 2009. - № 12. - С. 5-13.
Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V // под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - 237 с; Цыганков Д.Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации // Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина. - М.: Изд-во «Престо-РК», 2009. - С. 170-192.
Шутилин В.А. Эмпирические исследования в области политики и управления: местные, национальные и международные перспективы // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. -С. 209-216.
В то же время в указанных работах не анализируется специфика российской модели ОРВ.
Необходимо отметить, что методологический и организационный потенциал ОРВ во многом базируется на подходах, выработанных для оценки государственных, муниципальных и иных программ.
Так, ряд авторов обращается к проблеме оценки программ, проектируемых и реализуемых субъектами предпринимательской деятельности и органами власти, к проблемам социального проектирования, практическим вопросам реализации социальных программ. В частности, данная тема рассматривается в работах Д.Л. Бейкер45, Б. Волкова46, Л.А. Карякиной47, Ж. Кенела48, И.В. Крапивы49, Ю.А. Крючкова50, Е.С. Кузнецовой51, А.И. Кузьмина52, В.А. Лукова53, В.М. Розина54, Э.А. Самбурова55, СП. Стародубцева56, К. Форса57, Э.Р. Хауса58.
Для настоящего исследования также имеют значение работы, посвященные вопросам реформирования, повышения эффективности
Бейкер Д.Л. Оценка воздействия проектов на бедность: практическое руководство. - Всемирный банк, пер. с англ., 2002. - 271 с.
Волков Б., Кинг Д. Руководящие принципы развития потенциала организаций в области оценки программ // Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1 //
Карякина Л.А. Сравнительный анализ методик проведения аудита эффективности в зарубежных странах // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. V / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2010. - С. 154-167.
Кенел Ж. Оценка и аудит программ: сходства и различия // Оценка программ: методология и практика/ под ред. А.И. Кузьмина. - М.: Изд-во «Престо-РК», 2009. - С. 28-34.
Крапива И.В. Оценочное исследование в системе оценочных процедур // Вестник Одесского национального университета. - 2010. - Т. - Выпуск 14. - С. 32-40; Крапива И.В. Методические особенности оценочного исследования как стратегии социологического исследования // Социология будущего: научный журнал по проблемам социологии молодёжи и студенчества. - 2010. - № 1. - С. 21-29.
Крючков Ю.А. Методология и методы социального проектирования. - М., 1998. - 40 с.
Кузнецова Е.С. Участие западных Offices of Audit в Оценивании Программ и Политик // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. - С. 153-158; Кузнецова Е.С, Цыганков Д.Б. Преподавание Policy/Program Evaluation за рубежом // Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, вып. I / под ред. Д.Б. Цыганкова. - М., 2006. - С. 172-181.
Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан. - М.: Изд-во «Престо-РК», 2009. - 396 с; Кузьмин А.И. Логическое согласование компонентов программы// Проектирование, мониторинг и оценка. - 2011. - № 1 // 53 Луков В.А. Социальное проектирование. - М., 2003. - 240 с.
Розин В.М. Социальное проектирование в эпоху культурных трансформаций. - М.: ИФРАН, 2008.-267 с.
Самбуров Э.А. Социальное моделирование, прогнозирование и проектирование. - И., 2010. -173 с.
Стародубцев СП. Оценочные исследования: первое знакомство // Социологические исследования. -1992.-№7. -С. 57-61.
57 Forss К., Samset К. Square Pegs and Round Holes: Evaluation, Uncertainty and Risk Management II
Evaluation. - 1998. - Vol. 4 (1). - С 53-71.
58 House E.R. The Limits of Cost Benefit Evaluation II Evaluation. - 2000. - Vol. 6 (1). -
С 79-86.
государственного управления; проблемам проработки принимаемых в государстве решений и вопросам участия социальных групп в принятии управленческих решений, нормативных правовых актов, а также вопросам оценки результатов деятельности органов власти.
Указанные вопросы раскрываются в работах М. Афанасьева59, Е.В. Берездивиной60, Е.Н. Гаталова61, X. Йесса62, Н. Мэннинга63, СВ. Наумова64, Ю.А. Нисневича65, Д. Осборна66, А.В. Павроза67, В.А. Потехина68, Г. Таунира69 и других.
Существенный интерес для настоящего диссертационного исследования представляют также работы, посвященные противодействию коррупции в государстве, в которых в той или иной степени анализируется механизм распространения коррупционных проявлений в обществе вследствие низкой эффективности государственного регулирования, закрепления норм, которые не учитывают социальные предпосылки для их неисполнения, устанавливают заведомо стимулирующие коррупцию правила (дискреционные полномочия должностных лиц, неясные процедуры и субъективные требования к осуществлению той или иной деятельности т.д.).
Афанасьев М. Обновление государства: не обожествлять, а очеловечивать //
Стратегия России. - 2004. - № 8. //
htlp://097&start_from=&ucat=14&
Берездивина Е.В. Создание системы оценки деятельности контрольно-надзорного органа исполнительной власти. Опыт Роскомнадзора. - М.: МАКС Пресс, 2011. - 108 с.
Гагатов Е.Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России // Власть. - 2009. -№3.- С. 25-29.
Иесс X. Управление эффективностью и результативностью в работе организации // Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М.: ЛЕНАНД, 2006. - С. 126-159.
Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. - М., 2003. - 495 с.
Наумов СВ. От административных реформ к «предпринимательской» модели государства: опыт экономически развитых стран // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2004. - том 2, № 2. - С. 84-93.
Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. Монография. - М.: КНОРУС, 2012.-288 с.
Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. -М.: : Прогресс, 2001. - 536 с.
Павроз А.В. Технология e-government в контексте современных административных реформ // Сборник трудов VIII Всероссийской объединенной конференции «Технологии информационного общества - Интернет и современное общество» (IST/IMS-2005), 2005 //
Потехин В.А. Развитие взаимодействия государства и гражданского общества как условие модернизации управленческой деятельности // Власть. -2010.-№ 8.-С. 59-64.
Таунир Г., Бэйрсто П. Опыт ЕС. Основы оценки результатов деятельности государственных органов в зарубежных странах // Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М.: ЛЕНАНД, 2006. - С. 171-181.
В этой связи следует отметить работы А.Э. Бинецкого , А.С. Быстровой71, А.И. Кирпичникова72, А.И. Кравченко73, СВ. Максимова74,
ПС пс пп
А.Н. Привалова , СМ. Проявы , С. Роуз-Аккерман .
Необходимо констатировать, что степень научной разработанности темы диссертационного исследования не может рассматриваться как достаточная.
Так, отсутствуют работы, в которых бы анализировался российский опыт внедрения «оценки регулирующего воздействия» в практику нормативного социального регулирования: существующие работы посвящены лишь зарубежному опыту в этой сфере и пилотным проектам, которые осуществлялись в разное время в ряде субъектов Российской Федерации при поддержке международных институтов развития.
Кроме того, до настоящего времени лишь эпизодически затрагивался вопрос антикоррупционного потенциала процедуры ОРВ. Наконец, недостаточной представляется степень разработанности проблем, связанных с процедурой и методикой «оценки регулирующего воздействия».
Объект исследования - регулирующее воздействие нормативных правовых актов в системе государственного управления Российской Федерации.
Предмет исследования - методика и процедура «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов.
Цель исследования - выявить потенциал и перспективы внедрения в государственное управление в Российской Федерации «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
- рассмотреть ключевые элементы «оценки регулирующего воздействия» в контексте некоторых подходов к реформированию системы государственного управления современного государства;
Бинецкий А.Э. Коррупция. - М.: Известия, 2005. - 344 с.
Быстрова А.С, Сильвестрос М.В. Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы // Журнал социологии и социальной антропологии. - 2000. - том 3, № 1. - С. 93-96.
72 Кирпичников А.И. Российская коррупция. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - 439 с.
73 Кравченко А.И. Социология девиантности //
OOlucheb-00-O-O-Oprompt-lO—4 0-ll-l-ru-50—20-about—00031-001-1 -0utfZz-8-
00&a=d&cl=CLl&d=HASH01d860037a6f82dbb24fel32.2.pr
74 Максимов СВ. Корруцпия. Закон. Ответственность. - М.: ЮрИнфор, 2008. - 255 с.
Привалов А.Н. Скелет наступающего. Источник и две составные части бюрократического капитализма в России. - СПб.: Питер, 2008. - 272 с.
Проява СМ. Экономизация коррупции. Механизм противодействия. - М.: Юнити-Дана, 2008. -160 с.
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: пер. с англ. - М.: Логос, 2003.-356 с.
провести анализ вариантов интегрирования «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов в систему государственного управления;
проанализировать структурные элементы модели ОРВ, сформулировав концептуальные и процедурные подходы к ее проведению;
выявить особенности модели ОРВ, применяемой в настоящее время в России, и проанализировать проблемы применения процедуры «оценки регулирующего воздействия» в Российской Федерации;
оценить результаты внедрения отдельных элементов модели ОРВ в систему государственного управления Российской Федерации;
проанализировать антикоррупционный потенциал «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов;
проанализировать и оценить перспективы комплексного внедрения в практику государственного управления в Российской Федерации «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные работы российских и зарубежных авторов по изучаемой проблеме, ряд из которых был перечислен выше, в частности, рассматривающих государственное управление как систему, необходимыми элементами которой являются государство, гражданское общество, различные социальные группы, а также инструменты государственного управления, в том числе, осуществляющие регулирующее воздействие через нормативные правовые акты.
При проведении исследования использовались общенаучные методы: системный анализ (при рассмотрении системы государственного управления, системы выработки и принятия нормативных правовых актов, системы реформирования государственного управления и др.); сравнительный анализ (при рассмотрении моделей «оценки регулирующего воздействия», закрепленных в различных странах); сравнительно-исторический метод (при рассмотрении изменений в подходах к государственному управлению, принятых в институтах Европейского союза); а также специальные методы -моделирование (при рассмотрении количественных характеристик российского нормотворчества), анализ документальных источников (при анализе публикаций периодической печати, касающихся отношения предпринимательского сообщества к «оценке регулирующего воздействия» в России).
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют результаты социологических исследований, проведенных Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, иными организациями; а также результаты исследований и методические разработки, подготовленные органами государственной власти, где «оценка регулирующего воздействия» относительно прочно интегрирована в систему нормативного социального регулирования, а также наднациональными
органами и организациями, оказывающими поддержку развитым и развивающимся странам в повышении эффективности принимаемых государственных решений (издания Организации экономического сотрудничества и развития , Организации Объединенных Наций ,
ЯП Я1
Европейской комиссии , Службы управления и бюджета США ,
Правительства Австралии ); нормативные правовые акты Российской Федерации, которыми определены организационные, процедурные и методические основы применения «оценки регулирующего воздействия»; аналитические доклады и результаты исследований, проведенных Организацией экономического сотрудничества и развития, Всемирным Банком, Министерством юстиции Российской Федерации и другими организациями; исследования количественных показателей нормативного социального регулирования, осуществляемого федеральными органами государственной власти в 2000-2011 гг., а также результатов оценки применения ОРВ в системе государственного управления Российской Федерации с сентября 2010 года по февраль 2012 года, проведенные диссертантом.
Научная новизна диссертационного исследования определяется вопросами, рассмотренными в работе, которые до этого не становились предметом социологического анализа. В частности:
- работа представляет собой первое исследование практики применения российской модели «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов, отличительными чертами которой на настоящий момент являются: подготовка заключений об оценке регулирующего воздействия не органами власти - разработчиками нового регулирования, а незаинтересованным с точки зрения принятия конкретного управленческого решения органом - Минэкономразвития Росси; проведение ОРВ на поздней стадии разработки проекта нормативного правового акта - в отношении единственной выбранной разработчиком альтернативы регулирования; проведение процедуры ОРВ, в первую очередь, в целях недопущения закрепления избыточных требований к субъектам предпринимательской деятельности, а не с целью поиска оптимального варианта решения той или иной проблемы с учетом мнения представителей
Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия. - ОЭСР, 2006. - 49 с. //
Руководство по планированию, мониторингу, и оценке результатов развития. - New York: Программа развития Организации Объединенных Наций, 2009. - 225 с. // =19&Itemid=223
80 Impact assessment guidelines. - European Commission: SEC(2009) 92, 2009. - 51 с II
81 Circular A-4. - The Office of Management and Budget's, 2003. - 48 с II
82 Best Practice Regulation Handbook. - Canberra: Australian Government, 2010. - 94 с II
заинтересованных социальных групп; достаточно узкий круг проектов нормативных правовых актов, в отношении которых необходимо проведение ОРВ.;
- проанализированы результаты применения российской модели
«оценки регулирующего воздействия» в практике нормативного социального
регулирования; на основании разработанных показателей проведена оценка и
подготовлен рейтинг органов власти - разработчиков проектов нормативных
правовых актов;
- проведена оценка антикоррупционного потенциала ОРВ проектов
нормативный правовых актов, который базируется на детальном анализе
возможных последствий принимаемых решений и социальных предпосылок
для коррупционных проявлений вследствие государственного
регулирования;
- проведен критический анализ процедуры и методики базовой модели
«оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых
актов, сформулированы принципы эффективного внедрения ОРВ в систему
государственного управления Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. «Оценка регулирующего воздействия» проектов нормативных
правовых актов является эффективным инструментом оптимизации принятия
управленческих решений на государственном уровне управления. Без
закрепления особой аналитической и организационной процедуры
формирования обязательных для исполнения норм, утверждаемых
государством в виде нормативных правовых актов, существенный рост
эффективности государственного управления невозможен, так как именно на
стадии разработки административных и правовых норм формируются
стимулы или ограничения для социально-экономического развития
государства. Эта эффективность зависит от тщательного анализа самой
необходимости государственного вмешательства в ту или иную сферу жизни
общества; определения целей управленческого воздействия; определения
альтернатив государственного регулирования и выбора оптимальной с точки
зрения заранее определенных критериев формы регулирования;
выстраивания системы мониторинга последствий государственного
управления; проведения консультаций с представителями заинтересованных
социальных групп.
2. Необходимость комплексного внедрения «оценки регулирующего
воздействия» проектов нормативных правовых актов в систему
государственного управления России обусловлена в том числе постоянным
ростом в течение последних одиннадцати лет количества ежегодно
принимаемых федеральными органами государственной власти различных
регулирующих норм.
3. Внедрение в систему государственного управления Российской
Федерации даже отдельных элементов базовой (западной) модели «оценки
регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов
позволило избежать закрепления в целом ряде норм административных барьеров и избыточных требований, в частности, к такой социальной группе, как предприниматели.
«Оценка регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов является одним из средств эффективного предупреждения появления коррупциогенных норм и может выступать в качестве дополнения проводимой в настоящее время антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Антикоррупционный потенциал исследуемой процедуры состоит в детальном анализе возможных последствий принимаемых решений, социальных предпосылок для коррупционных проявлений вследствие государственного регулирования, тогда как антикоррупционная экспертиза предусматривает лишь особую юридико-техническую экспертизу проектов норм.
В настоящее время российская модель «оценки регулирующего воздействия» обладает рядом существенных недостатков, не позволяющих в полной мере использовать потенциал этой процедуры при осуществляемом государством социальном регулировании.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит прежде всего в возможности использования результатов настоящего исследования в практической деятельности государственными служащими Минэкономразвития России, в чью компетенцию входит проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов; сотрудниками органов власти субъектов Российской Федерации, в которых происходит внедрение «оценки регулирующего воздействия» в принятом на федеральном уровне формате; а в будущем - в случае закрепления в России зарубежной модели ОРВ - сотрудниками органов власти всех уровней при подготовке проектов нормативных правовых актов.
Возможно использование результатов, полученных в данной работе и при выработке предложений по дальнейшему развитию института «оценки регулирующего воздействия» в Российской Федерации.
Также диссертационное исследование может быть использовано при чтении курса «Социология управления» и подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация работы.
Основные положения диссертационного исследования отражены в тринадцати публикациях диссертанта, три из которых - в рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации. Основные положения диссертационного исследования также представлялись на трех научных конференциях: «Диалог цивилизаций: Восток-Запад. Глобализация и мультикультурализм: Россия в современном мире» (РУДН, Москва, 2010); «Социально-политические и культурные проблемы современности» (КИПУ, Симферополь, 2010); «Актуальные вопросы социологической науки: теория, методология, практика» (РУДН, Москва, 2011).
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов.
Структура работы. Цели и задачи диссертационного исследования определили внутреннюю логику и структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Соотношение «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов и оценки программ
«Оценка регулирующего воздействия» - распространенная в развитых странах аналитическая процедура, направленная на повышение эффективности осуществляемого органами государственной власти социального регулирования.
В общем виде «оценка регулирующего воздействия» предусматривает определение сути и масштаба существующей в обществе проблемы, а также основных социальных групп, подверженных влиянию проблемы; определение целей, которые должны быть достигнуты для решения проблемы; разработку основных вариантов социального регулирования для достижения поставленных целей, включая вариант отказа от государственного регулирования; сравнение вариантов решения проблемы в заданных критериях и выбор оптимального; определение формата мониторинга достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов после принятия и вступления в силу нормативного правового акта, закрепляющего выбранную государством социальную норму83.
Одним из центральных элементов «оценки регулирующего воздействия» являются консультации с заинтересованными социальными группами, которых затрагивает выявленная проблема или которые будут прямо или косвенно вовлечены в ее решение. При этом исторически наиболее важным считается анализ воздействия принимаемых решений на субъектов предпринимательской деятельности (хотя рамки проводимого анализа все более расширяются)84, вследствие чего под консультациями в рамках «оценки регулирующего воздействия» зачастую подразумевают консультации с предпринимательским сообществом.
Цель проведения «оценки регулирующего воздействия» -систематически и с единых методологических позиций оценивать возможное влияние решений органов власти и представлять результаты оценки лицам, принимающим решения, в релевантной форме85.
Термин «оценка регулирующего воздействия», закрепившийся в работах российских авторов, в настоящем исследовании употребляется наравне с «оценкой регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов» (термин, закрепленный в России нормативно) и «ОРВ». Следует отметить, что рассматриваемая процедура в зарубежной литературе именуется, как правило. Regulatory impact analysis или Regulatory impact assessement (RIA).
Функции «оценки регулирующего воздействия»; Улучшение понимания воздействия социального регулирования, в том числе с точки зрения выгод и издержек регуляторного воздействия.
Усиление социального контроля над решениями органов государственной власти, повышение ответственности и подотчетности бюрократии.
Интеграция различных целей государственного управления. В этом смысле ОРВ выступает не только как аналитический инструмент, но и как инструмент координирования, позволяющий объединить различные интересы. Иными словами «оценка регулирующего воздействия» -важнейший инструмент по интеграции, например, экономической и экологической политики. - Повышение прозрачности принятия государственных решений и развитие практики консультаций с общественностью (как отмечал М. Вебер, «бюрократия - это такая администрация, которая почти полностью избегает публичного обсуждения своих методов»86).
В практическом плане результатом процедуры является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должноетного лица или органа, несущего ответственность за формирование государственной политики в той или иной сфере жизни общества. Отличие «оценки регулирующего воздействия» от обычной деятельности государственных органов по обоснованию предлагаемых ими инициатив соетоит в том, что указанный процесс является формализованным, проводится по определенным стандартам и предполагает участие в нем третьей стороны, дающей заключение о качестве приводимых обоснований.
Кроме того, в последние годы в странах, стремящихся повысить эффективность существующего регулирования, получает распространение так называемая ретроспективная «оценка регулирующего воздействия» (ex-post analysis), которая призвана в отличие от прогнозирования последствий предложений о регулировании (ex-ante analysis) оценить реальные эффекты, которые достигаются уже действующими правовыми предписаниями.
Учитывая значение государственного управления в обеспечении функционирования общества и экономики, перед любым государством стоит задача по выстраиванию эффективного и результативного регулирования: эффективного с точки зрения решения возникающих социально-экономических проблем и результативного с точки зрения минимизации издержек для общества.
Определение целей управленческого воздействия в государственном регулировании
Все указанные оценки могут сводиться в отдельный документ (заключение об оценке регулирующего воздействия), либо представляться разрозненно.
Требования о проведении анализа воздействия на какие-то конкретные социальные группы касаются, как правило, тех из них, чье мнение считается особенно значимым с точки зрения распределенного эффекта воздействия регулирования. Данное требование представляется важным, так как ОРВ зачастую критикуется за невнимание к распределительным эффектам регулирования, учет только общего баланса выгод и издержек.
Вместе с тем следует учитывать и возможные негативные последствия таких подходов. В частности, существует риск, что объединить несколько подчас противоречащих друг другу частичных оценок в единый, краткий и последовательный документ не удастся. Необходимость проведения нескольких частичных оценок может также существенно повысить расходы на проведение ОРВ. Более того, как уже говорилось, если происходит намеренное выделение каких-то конкретных групп как заслуживающих отдельного анализа воздействия на них последствий регулирования, это может означать, что таким группам в некотором роде отдается более высокий приоритет, чем всем остальным.
В этой связи важной представляется и иная проблема: хотя, с точки зрения экономистов, в анализе выгод и издержек учитываются все плюсы и минусы регулирования, история проведения ОРВ показывает, что многие представители заинтересованных сторон обеспокоены тем фактом, что проводимый анализ выгод и издержек касается исключительно «экономических» выгод и издержек и не включает «социальных», «экологических» и других.
Сложность иного плана связана с включением в оценку регу лирующего воздействия анализа макроэкономических последствий регулирования. Но выполнить эти требования, конечно же, довольно трудно: ведь последствий, необходимо применить сложнейшие методы экономического моделирования, в основе которых лежит принцип общего равновесия138.
Анализ реформ регулирования в странах ОЭСР показывает, что должностные лица государственных администраций, как правило, не обладают необходимым уровнем экономических знаний, чтобы выполнить даже более ограниченные задачи в рамках ОРВ, в том числе, например, достаточно полный анализ выгод и издержек.
Более того, попытки шире распространить требования о проведении более глубокого анализа могут вообще лишить ОРВ всякой поддержки, так как станут косвенным подтверждением опасений тех представителей правительственных кругов, которые склонны считать, что «оценка регулирующего воздействия» - это нечто, вызывающее «аналитический паралич», т.е. инструмент, который, при неоправданно высоких затратах ресурсов обеспечивает результаты столь технические по своему характеру, что «в реальной жизни» их вообще едва ли можно использовать как основу для принятия решений на политическом уровне.
Следует также подчеркнуть тенденции к выделению в рамках «оценки регулирующего воздействия» оценок на конкуренцию139 и на гендерное равенство140. 4. Крайне важным является вопров о наборн аналитическич инструментов, применяемых в рамках «оценки регулирующего воздействия». Вопросы методики ОРВ будут предметно рассмотрены в соответствующей главе диссертационной работы. Здесь же отметим, что к наиболее распространенным подходам к оценке альтернатив регулирования относятся метод анализа «затраты выгоды» (cost-benefit analysis) и анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis). При этом указанные методы дополняются качественным анализом альтернатив регулирования. 5. Существуют различные варианты определения ответотвенных за проведение ОРВ. Вопрос о том, кто - государственные служащие или работающие в рамках государственного заказа эксперты - должен проводить «оценку регулирующего воздействия» остается открытым. С одной стороны, ответственность за качество принимаемых решений несет государство, вследствие чего передать экспертные функции исключительно на аутсорсинг невозможно. Кроме того, одной из целей интеграции ОРВ в практику принятия решений является изменение культуры государственного управления, подхода бюрократии к социальному регулированию. При проведении ОРВ внешними консультантами, этого изменения не произойдет никогда.
Вместе с тем, методика «оценки регулирующего воздействия» достаточно сложна, в связи с чем профессиональные оценщики могли бы справиться с этой задачей гораздо лучше чиновников.
Одновременно существует проблема, проистекающая из указанного разделения интеллектуалов по Р.Мертону: «признание разных заказчиков у этих двух типов интеллектуалов: для бюрократического интеллектуала ими являются политические деятели в организации, для которых он прямо или косвенно исполняет штатные функции; для независимого интеллектуала заказчиком является общество»141.
Консультирование как элемент «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов
Для заключения об оценке регулирующего воздействия не существует стандартной формы, однако в нем должны быть отражены семь основных аспектов: 1. Вопрос или проблема, которые стали поводом для предпринимаемых действий; 2. Цель управленческого воздействия; 3. Перечень альтернативных решений (регулятивного или иного характера), которые представляют собой возможные пути достижения намеченной цели; 4. Оценка воздействия альтернативных решений, т.е. оценка их последствий для потребителей, бизнеса, правительства и общества в целом; 5. Сведения о публичных консультациях; 6. Вывод и рекомендуемый вариант решения проблемы; 7. Стратегический план внедрения и последующей оценки воздействия выбранного варианта решения161.
Для различных проектов предусмотрена различная глубина анализа (для проектов актов, последствия которых представляются значительными -большая глубина анализа; проекты ранжируются по 4 категориям), которую орган-разработчик определяет по согласованию с Департаментом ОРВ. в случае если Департамент ОРВ отрицательно оценил качество заключения об ОРВ, орган-разработчик не имеет права передавать проект акта в уполномоченный на принятие решения орган. Также Департамент ОРВ проводит мониторинг принятых инициатив на предмет того, проводилась ли в их отношении «оценка регулирующего воздействия».
Вместе с тем, в случае, если орган-разработчик уклонится от проведения ОРВ и это будет выявлено Департаментом ОРВ, каких-либо санкций не предусмотрено. Но на этот случай будет указано в ежегодном отчете Департамента ОРВ о качестве государственного управления.
В Австралии «оценку регулирующего воздействия» могут проводить внешние консультанты, но ответственность за нее в любом случае несет привлекший консультантов орган власти.
Обязательны при проведении ОРВ и публичные консультации, причем орган-разработчик может проводить и двухступенчатую оценку, когда для направления мнений представляется проект нормативного правового акта, подготовленный по результатам первого раунда оценки. Предметом консультаций могут быть: причины возникновения проблемы, цели государства в рамках решения этой проблемы, варианты ее решения, сравнение последствий этих вариантов, оценка инициативы в целом и др.
Количественный анализ «издержки-выгоды» проекта акта является предпочтительным, но не всегда обязательным. По согласованию с Департаментом ОРВ может проводиться только качественный анализ издержек и выгод.
В Австралии на федеральном уровне ежегодно подготавливается от 80 до 100 заключений об оценке регулирующего воздействия162.
В Австралии публикуются ежегодные отчеты о соблюдении девяти показателей эффективности государственного регулирования. Эти
показатели были разработаны в 1997 году, и три из них непосредственно касаются качества ОРВ:
Процент ОРВ, в которых надлежащим образом проанализирован вопрос о чистых выгодах регулирования для общества;
Процент ОРВ, в которых надлежащим образом обосновано то бремя издержек, которое должен понести бизнес в связи с регулированием;
Процент ОРВ, в которые включен надлежащим образом оформленный отчет о консультациях с общественностью. Зарегистрированный уровень соблюдения оказался в целом высоким: в 2003-2004 годах по всем трем показателям он достиг 91% . 4. В СШВ проведение ОРВ еегламентировано Руководствод по Оценке регулирующего воздействия Службы управления и бюджета США 2003 года164.
В США ОРВ применяется только по отношению к подзаконным нормативным актам, т.е. к ведомственным нормам регулирования, которые могут повлечь совокупные расходы на общегосударственном или местном уровне или в частном секторе в размере 100 миллионов долларов США или более в год или которые чреваты существенными негативными последствиями для конкуренции, занятости, инвестиций, производительности или инноваций.
Вопросы проведения ОРВ и полномочия Службы управления и бюджета США в этой части закреплены Указом Президента. Ни одно ведомство в стране не имеет права опубликовать проект планируемой нормы регулирования до тех пор, пока Административно-бюджетное управление не даст свое заключение о том, что возможные выгоды от введения этой нормы оправдывают сопряженные с ней издержки. Таким образом, в ходе процесса нормотворчества данный контрольный орган имеет право вето.
Ключевые аспекты российской модели «оценки регулирующего воздействия» проектов нормативных правовых актов
Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. №1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 1079) закреплена предельная численность работников центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации в количестве 749 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий). В первоначальной редакции Указа (в 2004 году) она составляла 547 человек. Наконец, в 1999 году согласно Указу Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 предельная численность сотрудников Минюста России равнялась 725 служащим (без уголовно-исполнительной системы Минюста России).
По результатам проведенного исследования было установлено, что количество ежегодно принимаемых в России нормативных правовых актов постоянно увеличивается. Особенно, как отчетливо видно на рисунке № 3, эта тенденция характерна для ведомственных актов. Так, по сравнению с 2000-м годом количество издаваемых в год федеральными ведомствами регулирующих актов (как правило, это приказы) к 2011-му году выросло на 327 % (с 1009 до 4307). При этом среднегодовой темп прироста издаваемых федеральными ведомствами актов составил 14,1 %.
Схожая тенденция наблюдается в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, хотя темпы прироста здесь не столь высоки. Так, по сравнению с 2000-м годом количество принимаемых в год Правительством постановлений и распоряжений к 2011-му году выросло на 39 % (с 2256 до 3136), среднегодовой темп прироста составил 3 %.
Что касается законодательной ветви власти, то и здесь наблюдается существенный рост вырабатываемых управленческих решений: по сравнению с 2000-м годом количество принимаемых в год Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов к 2011-му году выросло на 160% (со 166 до 432), среднегодовой темп прироста равен 9 %.
Одновременно, за практически аналогичный период (с 2001 по 2009 гг.) численность сотрудников федеральных ведомств (бзз учета их территориальных органов, которые, как правило, не участвуют в нормотворчестве) выросла с 26000 до 29400 человек, то есть на 13 %, среднегодовой темп прироста составил всего 0,015 %. При этом численность сотрудников Минюста России с 1999 год по настоящее время практически не изменилась. Следует отметить, что численность сотрудников федеральных органов исполнительной власти в ближайшее время будет снижена -согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. №1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов»231 до 31 марта 2013 г. она должна быть сокращена не менее чем на 20 % по сравнению с численностью на дату вступления Указа в силу.
Необходимо подчеркнуть, что в настоящей работе нами не ставились задачи по полноценному изучению количественных показателей функционирования федеральных органов государственной власти. Так, не рассматривались иные показатели их деятельности: уровень реализации тех или иных программ, количество проведенных контрольно-надзорных мероприятий, рейтинг органов по реализации мероприятий административной реформы, количество и среднее время ответа на обращения граждан и организаций и т.д. - то есть те функции, которые органы выполняют наряду с нормотворчеством. Также не рассматривались вопросы уровня компетентности сотрудников федеральных ведомств. Равным образом нами не анализировались движения численности сотрудников отдельных подразделений Минюста России (прежде всего, из-за отсутствия таких данных в открытом доступе).
Таким образом, нами было сделано достаточно условное допущение, что в ситуации, характеризующейся, с одной стороны, существенным ежегодным приростом разрабатываемых и принимаемых федеральными ведомствами актов (среднегодовой темп прироста по разным актам составил 14,1, 9 и 3 % в течение 11 лет), а с другой стороны - гораздо меньшим увеличением численности разработчиков таких актов (среднегодовой темп прироста не более 0,015%), сохранением численности сотрудников органа, призванного проводить правовую и антикоррупционную экспертизу ведомственных актов и утвержденными планами сокращения указанных групп чиновников, может быть сделан вывод, что при прочих равных условиях уровень проработки каждого отдельного проекта акта неуклонно снижается.
Одновременно, экспертную позицию о низком уровне проработки всех видов нормативных актов как на федеральном, так и на региональном уровне регулярно высказывают политики, граждане, представители предпринимательского и экспертного сообществ232.
Таким образом, следует признать, что в настоящее время (и на протяжении последних лет) развитие в России «оценки регулирующего воздействия» является необходимым для повышения эффективности государственного управления.
