Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические аспекты социологического анализа местного самоуправления в современном обществе
1.1. Понятие и признаки местного самоуправления 19
1.2. Институт местного самоуправления в условиях становления гражданского общества 44
1.3. Трансформация основных организационных моделей института местного самоуправления
ГЛАВА 2. Развитие и современное состояние местного самоуправления в России и Ставропольском крае
2.1. Становление и формирование местного самоуправления в России 120
2.2. Особенности организации современной системы местного самоуправления в России и Ставропольском крае
2.3. Современный этап формирования системы местного самоуправления в Ставропольском крае
ГЛАВА 3. Проблематика функционирования института местного самоуправления в Ставропольском крае
3.1. Социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края
3.2. Социальная среда как предмет деятельности местного самоуправления 208
3.3. Социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления
Заключение 242
Библиографический список 248
Приложение 280
- Институт местного самоуправления в условиях становления гражданского общества
- Становление и формирование местного самоуправления в России
- Современный этап формирования системы местного самоуправления в Ставропольском крае
- Социальная среда как предмет деятельности местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества, активно происходящее последние годы, затронуло все основные сферы жизнедеятельности и привело к появлению качественно новых институтов. Изменения социально-экономических взаимодействий, политического и административного устройства государства создает возможность предоставления населению выступить в качестве активного участника процессов управления, и прежде всего - на местном уровне. Реализация данной возможности характерна для такого элемента гражданского общества как институт местного самоуправления.
Выступая как самостоятельный институт общества, местное самоуправление представляется уникальным, имеющим свои особенности в зависимости от исторического опыта народов, феноменом. Существующие веками нормы управления общностями в естественной среде обитания, самоорганизация населения для достижения единой цели являются многообразными в современных социально-политических системах.
Оформившись в качестве необходимого участника взаимодействия властных структур и населения, местное самоуправление не могло избежать влияния трансформации общества. Процессы глобализации привели к выработке всего нескольких стандартов муниципальной власти, в то или иной мере распространенных сейчас в мире. Однако и в этих стандартах четко прослеживаются уникальные, истинно местные особенности.
Необходимость научного анализа развития и современного состояния местного самоуправления определяется тем, что реформирование и модернизация данного социального института, изменив практическую сторону его функционирования, вызвали устаревание и неадекватность теоретических концепций предыдущего периода. Таким образом, социологический анализ современных процессов, происходящих в системе местного самоуправления, представляется достаточно актуальным.
Российская практика местного самоуправления имеет, несмотря на влияние западноевропейских норм, свой собственный исторический путь. Переплетаясь с судьбами народа, местное самоуправление повторяло путь всего российского общества: можно найти периоды застоя, периоды бурного развития, этапы эволюционного развития местной власти. Законодательное оформление данного явления, как социального института и способа самоорганизации населения, в современной России насчитывает всего пару десятилетий. Однако за это время сформировались представления о местном самоуправлении, оформилась практика ведения местных дел.
Особенно бурно местное самоуправление в России трансформируется с 2003 года. Именно в этом году был принят судьбоносный для муниципалитетов Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который положил начало новому этапу реформирования. Теперь местное самоуправление переходит на поселенческую модель организации, что приближает его к населению, делает «доступнее» власть.
Одним из первых субъектов Российской Федерации к реализации нового закона переходит Ставропольский край. В итоге, к настоящему времени он является ориентиром для многих других субъектов в деле организации местного самоуправления.
Надо отметить, что сама по себе законодательная база еще никогда не давала какого-либо значимого эффекта. Необходимы социальные и культурные условия для успешного претворения законов в практику и отсутствие таковых в современной России вызывает значительные трудности в функционировании местного самоуправления. Население, имея негативный опыт командно-административной управленческой системы, не всегда адекватно воспринимает муниципальную власть.
В связи с этим особую актуальность приобретает социологический анализ местного самоуправления, который позволит прогнозировать и моделировать особенности регионального развития данного процесса, его результаты и тенденции развития.
Все вышеуказанное делает научное осмысление процесса развития института местного самоуправления в условиях реформирования России необходимым и важным направление социологических исследований.
Степень научной разработанности проблемы. Систематическое исследование местного самоуправления как самостоятельного объекта начинается со второй половины XIX века. Одними из первых проблематика местных сообществ описана в трудах Р. Гнейста, Г. Еллинек, А. Токвиля.
В российской науке исследования местного самоуправления начинаются примерно в этот же период и знаменуются работами В.П. Безобразо- ва, А.И. Васильчикова, Б. Веселовского, К. Головина, А.Д. Градовского, В.Ф. Матвеева, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова. В начале XX века в связи с актуализацией проблемы развития местного самоуправления в условиях Советской власти появляется ряд фундаментальных работ Л.А. Велихова, А.И. Елистратова.
Как самостоятельный институт, местное самоуправление в Советский период развития России практически не рассматривался. Изучение началось со второй половины 80-х годов XX века и на первых порах было посвящено анализу как зарубежному, так и российскому дореволюционному опыту местного самоуправления. Так, например, в работах Л.Е. Лаптевой, Н.П. Медведева, В.Н. Моргачева и других рассмотрены основы местного самоуправления в ряде зарубежных стран, прежде всего США, Великобритании, Франции, Германии.
По мере становления и развития института местного самоуправления на территории современной России появляется широкий спектр аналитических, теоретических и прикладных работ по соответствующей проблематике.
Общетеоретический характер носит целый ряд работ, авторы которых, опираясь, прежде всего на законодательную базу, делают попытку представить систематическую картину местного самоуправления.
Правовой характер местного самоуправления, его юридические права, взаимосвязь с иными институтами общества и уровнями управления раскрываются в работах В.А. Баранчикова, Н. Бондарь, Т. Бялкиной, М.А. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Широкова и других.
Экономическим основам функционирования и особенностям хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посвящены работы Ю.В. Абдурахимова, В.В. Авекова, Р.В. Бабун, B.C. Боголюбова, А.Г. Воронина.
Современный период изменения роли и функций местного самоуправления вызвал различные, часто дисскусионные точки зрения на ее нынешнее состояние и ближайшее будущее. Реформирование местного самоуправления и проблемы, которые возникают в современной России в связи с неоднозначностью трансформации местных органов власти исследованы в работах М.Н. Афанасьева, J1.B. Гильченко, A.A. Замотаева, Н. Соляника, А.Н. Широкова, С. Н. Юрковой.8
Региональные особенности развития местного самоуправления в Ставропольском крае рассматриваются исследователями различных отраслей знания: историками, экономистами, социологами, политологами. Большой вклад в изучение региональных аспектов внесли Н.Д. Судавцов, Н.В. Тарасенко, Н.Д. Жуков, Н.М. Кытманова и др.
Интерес к изучению местного самоуправления вызвал и рост числа диссертационных работ, в том силе по социологии. Среди сравнительно новых трудов по данной проблематике следует отметить диссертационные исследования В.Н. Лазарева, И.Д. Саначева, Г.А. Цветковой.
Вместе с тем анализ научной разработанности исследуемой темы показывает, что вопросы развития региональных особенностей местного самоуправления не нашли своего полного отражения в социологических работах. Это обстоятельство актуализирует необходимость дальнейших проработок заявленной темы.
Объектом исследования является местное самоуправление на современном этапе развития российского общества.
Предметом исследования выступают развитие, состояние и функционирование местного самоуправления в Ставропольском крае в условиях реформирования.
Цель диссертационного исследования — выявить особенности организации местного самоуправления в Ставропольском крае, и определить направления повышения эффективности его функционирования.
Реализация поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач:
провести анализ различных теоретико-методологических подходов к исследованию сущности местного самоуправления, его роли в обществе и общественном развитии;
рассмотреть динамику развития организационных моделей местного самоуправления в различных общественных социально-экономических условиях;
выявить значение местного самоуправления в становлении гражданского общества;
раскрыть механизмы становления и формирования современной системы местного самоуправления в условиях российского общества;
определить особенности организации системы местного самоуправления и муниципальной власти в Ставропольском крае;
изучить реальную социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях Ставропольского края;
исследовать существующие проблемы в функционировании местного самоуправления;
- эмпирически определить степень восприятия населением института местного самоуправления и степень готовности граждан к участию в деятельности местного самоуправления.
Основная гипотеза исследования. Развитие местного самоуправления является объективным фактором существования современного общества и определяется как историческими, так и социально-экономическими особенностями становления национальных моделей организации местного самоуправления. К настоящему времени в российских условиях сформировалась самостоятельная система местного самоуправления, имеющая региональные особенности организации, однако эффективность ее функционирования в целом не совершенна.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическая основа диссертации представлена совокупностью общенаучных принципов и методов социального познания, анализа и обобщения социологических источников по теме исследования. В связи с комплексностью заявленной темы важное значение приобретает междисциплинарный подход, позволяющий изучить местное самоуправление с объективной точки зрения.
Для изучения различных подходов к проблематике местного самоуправления применялся сравнительный анализ, в исследовании процесса развития местного самоуправления - конкретно-исторический подход.
Характеристика местного самоуправления дается с позиции институционального подхода, который позволил рассмотреть объект исследования как совокупность существенных признаков, социальных статусов, формальных и неформальных норм, выполняемых функций.
Использовались принципы системности, позволившие рассмотреть взаимосвязь элементов местного самоуправления между собой и обществом. Системный подход применялся в качестве базового при изучении организационных оснований функционирования местного самоуправления.
В ходе исследования применялись также приемы моделирования и прогнозирования.
Теоретическую базу исследования составили труды зарубежных и отечественных классиков в области местного самоуправления; исследования современных авторов по изучаемой проблематике, диссертационные исследования последних лет по рассматриваемой теме, нормативные и правовые документы органов государственного и муниципального управления, материалы конференций и периодических изданий, официальные сайты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертации представляют результаты проведенных диссертантом социологических исследований, включающие в себя:
ежегодные опросы населения Ставропольского края в 2005-2007 годах под общим названием «Проблемы развития местного самоуправления глазами жителей Ставропольского края». Репрезентативная выборка респондентов составляла от 2400 до 2500 совершеннолетних жителей Ставропольского края, и была квотирована по полу, возрасту и месту проживания (городское и сельское население, распределенное по районам и городам края). Метод опроса - устное анкетирование.
опрос жителей города Ставрополя в 2008 году «Муниципальная власть в краевом центре». Опрошено 2550 жителей, метод опроса - анкетирование, выборка квотная.
В работе использовались также результаты опросов населения края, проводимые Ставропольским региональным отделением Всероссийского центра мониторинга социально-трудовой сферы села ВНИИЭСХ РАСХН с участием автора в 2004-2006 годах в рамках ежегодного всероссийского исследования «Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по её регулированию». Опрашивалось от 1500 до 2300 жителей сельской местности, выборка квотная по возрасту и месту проживания (в зависимости от размеров муниципального образования), метод-устное интервью;
Для обработки результатов использовались такие программные продукты, как SPSS 13.0 и EXCEL 2003.
Использованы также результаты исследования группы «Циркон» на тему «Граждане оценивают местное самоуправление» проведенного в 2006 год, социологические исследования «10 лет российских реформ» и «Как живешь, Россия?», проведенные ИКСИ РАН с 2001 по 2005 год.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
предложена авторская концепция местного самоуправления в современном обществе, согласно которой развитие личности и местного сообщества зависит от исторических, политико-правовых и социально- экономических особенностей развития государства в целом и региональной специфики территории муниципального образования, что проявляется в уникальном практическом механизме взаимодействия всех участников муниципального управления и хозяйства;
разработана авторская методология исследования местного самоуправления, сочетающая комплекс разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, способствующая объективизации полученного результата и сведения его в систематическое знание;
показано, что местное самоуправление представляет многозначимое и многомерное социальное явление. Уложить его в рамки жёстких научных дефиниций и категорий крайне сложно — местное самоуправление чрезвычайно подвижный объект исследования, содержание которого меняется в зависимости от конкретной социальной и социокультурной ситуации, от того социального заказа, который в данный момент предъявляет общество к этому социальному институту.
выявлено, что становление местного самоуправления как элемента гражданского общества, столкнулось с рядом проблем. Во-первых, элементы гражданского общества, формирующиеся в нашей стране, не соответствуют его идеальной (западной) модели, действуют, как правило, на основе неформальных норм и установлений. Во-вторых, структуры гражданского общества в России имеют тенденцию сращивания с государством. Появление данных проблем связано с особенностями модернизации российского общества, со спецификой функционирования российской государственности и с традиционно слабо развитым правосознанием российских граждан. Очевидно, что процесс формирования местного самоуправления в системе гражданского общества имеет естественный темп, который нельзя ускорить каким-либо подталкиванием.
установлено, что элементы местного самоуправления, зародившиеся в древности, к настоящему времени оформились в самостоятельный социальный институт со всеми признаками и специфическими, но очень важными функциями. На формирование данного института оказывает влияние система и эволюция организации общества и эволюция государственных структур. В зависимости от комплекса исторических, социально-экономических и территориальных особенностей становления возникло несколько национальных моделей организации местного самоуправления. Отличия национальных моделей носят организационно-правовой характер, который оказывает влияние на взаимосвязь с государственной властью и населением, однако по своим функциям различные модели местного самоуправления практически не различаются.
выявлено, что одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в современной России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, и финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.
установлено, что в современной России организация местного самоуправления носит практически стандартизированный вид в связи с юридическим закреплением на федеральном уровне основных требований к муниципальной власти. Вместе с тем, региональные особенности организации местного самоуправления все же имеются. Связано данное обстоятельство с возможностью самих органов местного самоуправления и населения конкретного муниципального образования не только решать вопросы местного значения, но и формировать те организационные структуры (не входя в противоречие с федеральным законодательством), которые смогут эффективно действовать в местных условиях. В этом и проявляется гибкость и разнообразие организационной системы местного самоуправления в современной России.
показано, что процесс завершения правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае практически закончен. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Вместе с тем экономические и социальные условия существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления, в Ставропольском крае, так же как и в России в целом, до сих пор не сложились, решение данной проблемы может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества.
исследована социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края; показано, что она характеризуется двумя разнонаправленными векторами. С одной стороны, наблюдаются положительные тенденции роста экономики в городских поселениях, связанные с развитием промышленности, увеличения оборота торговли и т.д. Как следствие, в городской местности ниже уровень безработицы, выше средняя заработная плата. Города не перестают быть привлекательными для миграции населения сельской местности. В тоже время четко прослеживается обратная картина в сельских поселениях. Отсутствие значительных положительных сдвигов в сельскохозяйственном производстве вызывает целый ряд социально-экономических проблем: отток населения в города, высокий уровень безработицы, низкая заработная плата.
в ходе прикладного социологического выявлено, что местное самоуправление воспринимается населением Ставропольского края неоднозначно, большинство жителей не видят в данном социальном институте самостоятельного значения, не полностью понимают сущность выполняемых функций, не разделяют муниципальное управление с государственным. Результаты показывают слабость социальной готовности населения к участию в решении экономических проблем местного сообщества и низкую активность граждан в социально-политической сфере функционирования местного самоуправления.
Основные положения выносимые на защиту:
Местное самоуправление в современной России сформировавшись под влиянием как исторического опыта, так и в связи с реформированием общества, приобрело все наиболее значимые признаки социального института. Особенностью российской системы становления местного самоуправления является доминирование государственной власти при выборе форм и методов муниципальной власти, реформирование местного самоуправления «сверху», а не через участие населения.
Выступая в качестве необходимого элемента гражданского общества, местное самоуправление потенциально является основой для дальнейшего развития самостоятельности и повышения социальной активности населения. Однако реальная картина, сложившаяся в настоящее время показывает, что наличие организационных структур местной власти и возможностей для проявления социальной зрелости населения не является гарантом вовлеченности жителей в решение и обсуждение вопросов местного значения. В данном положении проявляется основная причина слабости российской системы местного самоуправления.
При анализе местного самоуправления традиционно используется ограниченный набор методологических подходов в связи с широтой понимания места и роли данного института в обществе. Такое рассмотрение дает односторонний взгляд на функционирование местного самоуправления, в связи с чем необходимо сочетание комплекса разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, что способствует объективизации полученного результата и сведения его в систематическое знание.
Особенности регионального развития местного самоуправления зависят от ряда объективных факторов (прежде всего, социально- экономическая ситуация в регионе), и совокупности субъективных позиций (уровня социальной активности населения, взаимоотношение государственных структур региона и органов местного самоуправления и т.д.). В зависимости от складывающихся условий региональные особенности вызывают разнообразие организационных форм и структур местного самоуправления, проводимой органами муниципальной власти социально-экономической политики и, соответственно, приводят к различным результатам развития местного сообщества.
Несмотря на широкий спектр проблем местного самоуправления, сложившихся на данном этапе развития современной России, основными являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.
Процесс правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае практически завершен. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Вместе с тем экономические и социальные условия существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления, в Ставропольском крае до сих пор не сложились, решение данной проблемы может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества.
Социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края зависит, в том числе, от их принадлежности к городскому или сельскому поселению. В зависимости от этого позитивная, в целом картина развития муниципальных образований наблюдается в городах, и обратная ситуация в сельской местности.
Результаты проведенных социологических исследований показали, что население не готово на данном этапе воспринимать институт местного самоуправления как полностью отвечающий запросам жителей, при этом не наблюдается роста активности граждан участвовать в решении проблем местных сообществ.
Эффективность деятельности института местного самоуправления будет определяться степенью вовлеченности жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем методы и формы вовлечения населения в управление и повышение активности граждан является важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов и выводов для дальнейшей разработки теоретических положений анализа особенностей местного самоуправления. Материалы диссертации могут способствовать расширению понимания местного самоуправления как саморазвивающегося института современного российского общества, углублению знаний о природе муниципальной власти и месте человека в самоуправлении местным сообществом.
Практическая значимость исследования связана с возможностью применения результатов исследования в практике совершенствования местного самоуправления, налаживания позитивного диалога населения и местной власти, повышения активности участия населения в общественных мероприятиях. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут применяться в разработке программ социального развития муниципальных образований, в обосновании решений, принимаемых местными органами власти. Материалы диссертации могут быть использованы преподавателями высшей школы при составлении учебных курсов по социологии управления, муниципальному управлению и т.д.
Апробация диссертации. Отдельные положения и результаты исследования были апробированы на: III Международном конгрессе «Стратегии и инновационные факторы устойчивого развития рекреационных территорий» (Пятигорск, 2008), Международной научно-практической конференции «Инновации аграрной науки и производства: состояние, проблемы и пути решения» (Ставрополь, 2008), Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения национальной безопасности, гражданского мира и согласия в контексте глобализационных вызовов и угроз постсовременности» (Невинномыск, 2007), международной конференции «Дополнительное образование: современное состояние и перспективы» (Ставрополь, 2006), международной научно-практической конференции «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий» (Ростов-на-Дону, 2006), I международной научно-практической конференции «Россия: экономические проблемы в условиях глобализации» (Ставрополь, 2005) III Международной научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики, экономики и права». (Москва, 2000). Материалы исследования были использованы при разработке и проведения дисциплин «Основы муниципального управления», «Городское управление».
Диссертация обсуждена на заседании кафедры социально- гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета и рекомендована к защите.
Результаты исследования отражены в 44 научных публикациях общим объемом 33,3 п.л., в том числе в 3 монографиях, 41 научной статье, из них 7 в рецензируемых изданиях.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, библиографического списка, приложения.
Институт местного самоуправления в условиях становления гражданского общества
Оживленное обсуждение проблем гражданского общества в современном российском социуме является неслучайным. Оно в значительной степени обусловлено определенной стабилизацией социально-экономического и политического положения в стране. Складывающаяся обстановка не только позволяет сконцентрировать внимание на решении тех назревших задач, которые вплотную связаны с дальнейшим развитием государственных и негосударственных (в том числе местного самоуправления) институтов современного российского социума, с поисками новых, оптимальных средств и методов их взаимодействия. Одна из главных, ключевых предпосылок успешного практического решения подобных задач - выработка достоверного понимания природы данных институтов.
Контуры современной обществоведческой концепции гражданского общества определяются как социально-философскими теориями (формаци- онный и цивилизационный подходы, концепции модернизации и постмодернизации), так и идейно-политическими доктринами (либеральная демократия, демократический социализм, авторитаризм и др.). Идеи этой концепции можно разделить на две группы: положения, характеризующие структуру гражданского общества и его связь с другими сторонами социума (структурный аспект концепции); положения, касающиеся социокультурных особенностей гражданского общества (социокультурный аспект концепции). Стоит рассмотреть их более подробно.
Положения, характеризующие взаимосвязь сторон процесса формирования гражданского общества в современном социуме (структурный аспект), заключаются в следующем:
1. Современное состояние и развитие социального мира определяется характером взаимодействия между «системным» («целерациональным», объективно или нормативно обусловленным) и «жизненным» («ценностно- рациональным», интерсубъективным) началами. Это взаимодействие исторически изменяется. В традиционном обществе преобладает устойчивое, равновесное состояние этих двух начал. Их взаимодействие опосредуется здесь при помощи семейно-родственных и общинных связей, которые оказывают на них стабилизирующее воздействие. Не случайно семья рассматривается многими мыслителями прошлого как первая историческая предпосылка общества современного типа. Местное самоуправление носит характер общинного самоуправления, регулируя различные отношения, не носящие государственного характера.
В процессе эволюции общества происходит не только дифференциация жизненного мира, в ходе которой возрастает его рационализация, но и дифференциация системы. «Этот процесс, - отмечает В.Н. Фуре, - предварительно и в самом общем плане можно представить так, что жизненный мир, который в архаическом обществе еще коэкстенсивен со слабо дифференцированной общественной системой (поскольку здесь системная дифференциация ведет лишь к тому, что структуры данной системы родства становятся все сложнее), при последующем развитии во все большей мере превращается в одну из подсистем общества наряду с другими». Для того, чтобы укоренить системные механизмы в жизненном мире, необходима их новая инсти- туализация, требующая эволюции морали и права. Появление норм, регулирующих местное самоуправление - результат эволюции общества, требующего закрепления прав местных сообществ.
2. В современном индустриальном обществе на смену общинному строю, сохраняющему незыблемые устои системного и жизненного порядков, приходит инновационный тип культуры и общественных отношений.
Традиционная культура и общинные отношения уже не могут выполнять роль сдерживающего фактора по отношению к противоречиям между системным и жизненным мирами. Новые социально-экономические отношения трансформируют систему самоуправления. Одной из наиболее общепринятых характеристик современного общества является его обозначение в качестве рационального. Э. Гидденс, к примеру, выделяет следующие институты модерна как исторического периода: капитализм, индустриализм, всепод- надзорность, нация-государство и военная сила. При таком подходе современное общество предстает в качестве «посттрадиционного» социального порядка, отличительными особенностями которого становятся рациональность, инновации и динамизм. Институт местного самоуправления также приобретает данные особенности.
Ускоренное развитие экономической и научно-технической сфер системного мира обостряет его противоречие с жизненным миром, приводит к «колонизации» последнего или вытеснению его в периферийную область. Еще одна опасность состоит в чрезмерной рационализации (в том числе ком- мерционализации и бюрократизации) жизненного мира, что приводит к росту отчуждения и самоотчуждения людей. Как отмечает Ю. Хабермас, «разъединение системы и жизненного мира отражается внутри модерных жизненных миров прежде всего как овещнение: общественная система окончательно разрывает горизонт жизненного мира, высвобождая его от предпонимания коммуникативной практики...». Все это делает настоятельной потребность в появлении более эффективных опосредующих механизмов, регулирующих взаимообмен системного и жизненного начал социума.
3. Гражданское общество возникает из потребности жизненного мира упорядочить и привести в соответствие с логикой собственного развития отношения с системным миром и в первую очередь с государством и экономической системой. Оно является организованной реакцией индивидуальных и коллективных субъектов на технократическое воздействие этих систем, их экспансионистские устремления.
Административная и экономическая рациональность разрушает «защитные», естественно сложившиеся социальные и культурные перегородки, проникает в сферу межличностных отношений и повседневных действий. Подчинение жизненного мира системному сопровождается ростом напряженности и конфликтов в современном обществе. Из области экономики и политики они перемещаются постепенно в область культуры, затрагивая жизненные ценности и ориентации людей. Так появляются разнообразные социальные движения и ассоциации, призванные приостановить или нейтрализовать системную колонизацию жизненного мира и не допустить вторжения экономики и государства в частную жизнь людей. Ю. Хабермас называет такие ассоциации и движения автономными и описывает механизм их возникновения следующим образом: «Автономными я называю такие объединения общественности, которые не производятся и не содержатся политической системой ради получения легитимации. Спонтанно возникающие из микрообластей повседневной практики центры сгущения коммуникации могут развиться в автономные объединения общественности и стабилизироваться как самостоятельные формы интерсубъективности лишь в той мере, в какой потенциал жизненного мира используется ими для самоорганизации ...». Самоуправление, возникающее помимо государственных структур, в полной мере подтверждает данное положение.
Становление и формирование местного самоуправления в России
Представляется правомерным тезис, в соответствии с которым три разных пути сформирования местной власти в России тесно связаны с разными способами образования собственности местной общины.
В первом случае местную власть в форме Советов фактически подменяла собой государственная вертикаль в виде партийной системы. Формально существовало самоуправление со всеобщими, равными и тайными выборами, формальной независимостью местных советов, с системой контроля законодательной местной власти (Совет) за исполнительной (Исполнительный комитет Совета).
Во втором, потребовав в 1995 г. от созданной ими же командной вертикали в полугодовой срок перейти чуть ли не к полному местному самоуправлению, тогдашние власти России практически профанировали саму идею самоуправления, поскольку у государственных органов остались мощнейшие финансово-экономические, политические и бюрократические рычаги давления и контроля. И в том, и в другом случае наличествовала лишь видимость самоуправления. Это мнимое самоуправление нельзя отнести ни к одному из трех видов; оно представляет собой скорее чисто политическое явление, не имеющее глубинных корней в социальной практике, говорящее о необходимости для административной вертикали маскировать свою реальную власть.
В случае, если местная власть образуется первым способом, никакой муниципальной собственности нет и быть не может. Всякая собственность находится лишь только в пользовании городских или сельских органов власти, собственником же ее является государство. Именно эта ситуация наличествовала в России, во всяком случае, до 1991 г. В случае третьего пути неотъемлемой частью последнего являются: — наличие муниципальной собственности на землю, т.е. собственности жителей (граждан) данного города на территорию города; - уступка гражданами города части своей собственности в пользу органов самоуправления (муниципальные налоги, независимый от государства местный бюджет, недвижимость, принадлежащая гражданам города, и т.п.). Область вмешательства государства и деятельность органов местного самоуправления в случае делегирования гражданами местного сообщества части своей собственности очень узка, и последнее обладает большой долей экономической самостоятельности и независимости. С другой стороны, в том случае, если собственность государства на землю, недвижимость уже установлена, если местный бюджет уже существует, являясь частью государственного бюджета, то путь уступки гражданами местного сообщества части своей собственности в пользу органов местной власти полностью исключен, т.к. фактически это будет уступка в пользу государства. В этом случае возможен лишь только путь уступки государством части своей собственности в пользу местных органов самоуправления. Местное самоуправление выполняет ряд характерных для него организационно-управленческих функций, участвует в реализации хозяйственно- экономических, политических, социальных, духовных процессов на территории местного сообщества. Социальным институтом в социологии характеризуют исторически сложившиеся формы организации и регулирования общественной жизни, обеспечивающие выполнение жизненно важных для общества функций, включающие совокупность норм, ролей, предписаний, образцов поведения, социальных учреждений, систему контроля. Местная власть обслуживает разные по своей природе хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений. Причины, побуждающие правительства почти всего мира мириться с органами местного самоуправления, кроются в необходимости организации удовлетворения хозяйственных, культурных и иных потребностей местного сообщества. Органы власти на местах - в каком бы виде и в каких бы формах они не существовали - обязаны организовать свою работу так, чтобы эти потребности были удовлетворены. Они обязаны исполнять свое функциональное предназначение, свои функции. Функциями местной власти обычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей местного сообщества, которые объективно возникают в процессе существования и развития этого со 197 общества. Если же возникает ситуация, при которой местная власть не исполняет свои функции, то следствиями этой ситуации являются либо, во- первых, медленное увядание местного сообщества, либо его восстание против государства и гибель, трансформация последнего. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы и их место в системе государственного управления. Современные ученые трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Вместе с тем высказываются и иные взгляды на эту проблему: одни подчеркивают, что право коммуны на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство; другие - придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга (коммуна старше исторически, а следовательно, государство не следует рассматривать как орган, давший право на самоуправление). Исходя из вышеуказанного, сегодня существует несколько моделей социальной организации местного самоуправления. Приведем основные, получившие наибольшее распространение системы организации муниципального управления. Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Одна из отличительных особенностей этой модели - отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Черты данной модели: - высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; - отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Современный этап формирования системы местного самоуправления в Ставропольском крае
Первичным субъектом местного самоуправления является личность. Личности - индивиды, преследуя свои осознанные интересы, стремятся упорядочить свою совместную деятельность, придать ей организованный характер. Это проявляется в создании жестко закреплённой системы социальных норм, предписывающих индивидам определённые образцы и стандарты поведения. Практика закрепления норм индивидуального поведения имеет тенденцию превращаться в привычную, регулярно повторяющуюся деятельность, что ведет к ее институционализации. Долговременные устойчивые социальные практики, санкционируемые и поддерживаемые с помощью социальных норм и имеющие значение в обществе, принято называть социальными институтами. Любой социальный институт можно рассмотреть с двух сторон. С формальной внешней стороны, он может выглядеть как совокупность лиц организации, учреждений разного типа и масштаба, которые создаются для реализации многообразных социальных потребностей людей. Институт местного самоуправления, с этой стороны, есть совокупность жителей, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, органов местного самоуправления, межмуниципальных структур, муниципальных предприятий и учреждений, обеспечивающих социальные потребности людей на местном уровне. С содержательной внутренней стороны, институты — это устойчивые ценностно-нормативные комплексы, регулирующие совместную деятельность людей в определённых сферах их жизнедеятельности. Социальные институты выступают здесь как совокупность социальных норм, которые включают в себя как формальные, так и неформальные нормы. Норма — это предписание определённого поведения, обязательное для выполнения и имеющее своей функцией поддержание порядка в системе взаимодействия.
Включение неформальных норм в институт местного самоуправления определяет по существу его новое качество, его социальность. Неформальные нормы не носят внешний характер; они естественны настолько, насколько сама реальная жизнь отличается от её формально-правового регулирования. Наконец, они менее осязаемы, потому что писаных неформальных норм не существует. Неформальные социальные нормы закрепляются в традициях, обычаях, привычках, индивидуальных и коллективных соглашениях, внутренних ограничениях деятельности. Изменения в неформальных нормах осуществляются на основе изменения стандартов и стереотипов поведения, они совершаются гораздо медленнее, чем изменение формальных правил, и нередко происходят на уровне подсознательного. А. Токвиль говорил об этом так: «Более чем законы, значимы для людей привычки ума и сердца».
Что касается института местного самоуправления, особая значимость для него неформальных норм обусловлена исторически. Самоуправляющая сельская община или городская коммуна строго регулировали все аспекты жизни своих членов, по при этом никаких писаных норм не существовало. В качестве социальных регуляторов выступали традиции и обычаи, выразителями которых чаще всего являлись наиболее авторитетные члены общины.
Каждый социальный институт обладает определённым набором признаков, которые могут быть общими для всех институтов по форме, но различными по содержанию. Для анализа этих признаков воспользуемся скорректированной и дополненной схемой и применим её к институту местного самоуправления. Институциональные признаки объединены в восемь групп. Среди них: 1) основное предназначение, или главная цель-функция института; 2) основные статусы; 3) образцы поведения (основные роли); 4) формы поддержания образцов поведения (санкции); 5) символические культурные черты; 6) физические черты; 7) правовое регулирование; 8) идеология. Рассмотрим институциональные признаки местного самоуправления в сравнении с признаками некоторых основных социальных институтов.
Социальные институты имеют свое основное предназначение, или главную цель - функцию. Так, государство призвано обеспечить социальный порядок на уровне национального сообщества, а институт местного самоуправления призван обеспечить социальный порядок на местном уровне. Существует немалое количество определений, что означает социальный порядок.
Нам кажется, что под обеспечением социального порядка применительно к институциональному анализу можно понимать соответствие деятельности всех членов социального института тем нормам и ценностям, которые присущи данному институту.
Но для этого в каждом институте необходимо наличие статусно- ролевой структуры, регулирующей поведение членов института. Социальный институт, как и роль, означает установленные образцы поведения. Однако институт включает в себя множество ролей, они носят более постоянный, устойчивый и деперсонифицированный характер. Институционализированная роль - это модель поведения, ориентированная не на личный, а на социальный статус, который в свою очередь означает положение человека или группы людей в данном социальном институте. Плохой или хороший человек — это обозначение ролевого поведения человека, связанного с его личным статусом в соответствии с его личными качествами. Житель городского или сельского поселения, муниципальный депутат, глава или мэр муниципалитета, муниципальный служащий, учитель муниципальной школы, врач муниципальной больницы, работник коммунального хозяйства - это социальные статусы, включённые в социальный институт местного самоуправления.
Поскольку обладателями, носителями этих социальных статусов являются отдельно взятые личности, то личные качества, разумеется, воздействуют на их ролевое поведение. Добросовестный сантехник может лучше исправить водопроводный кран, чем откровенный халтурщик. Но тот и другой находятся в пределах тех ролевых требований, которые задаются системой.
Можно утверждать, что роль становится институционализированной в той ситуации, когда ролевое поведение больше зависит от иерархии социальных статусов внутри социального института, чем от личных качеств носителей этих статусов. В рамках отдельных социальных институтов формируются сходные для соответствующих статусов модели или образцы поведения, т.е. то, что мы называем ролью. Следует заметить, что при этом учитываются наиболее характерные, типичные, достаточно устойчивые модели поведения.
Когда мы говорим об институционализированной роли, она всегда характе- ризируется должным, то есть тем, каким должно быть поведение людей в этом социальном институте. Для семьи — это привязанность, ответственность, послушание; для государства - гражданская ответственность, законопослу- шание; для бизнеса - рациональность, социальная ответственность; для образования - компетентность, любовь к знаниям; для церкви — роль «святого отца» и поклонение — для прихожанина.
Социальная среда как предмет деятельности местного самоуправления
Исторически местное, или муниципальное самоуправление, возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединённые суровыми условиями жизни люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определённые правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В данных условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.
С развитием человеческой жизни усложнились формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения.
Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные администрацию и судебную власть, внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности. Местное самоуправление зарождается, когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определённой территории и образовавшие вертикальное соподчинение власти, например, в Греции, Риме, Сербии и т.д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в первом веке до нашей эры. Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей, вече) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. Вот как оценивает роль этого института Н.М. Карамзин: «Скоро по кончине великого князя съехались ростовцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных». Отличительными чертами организации можно считать нерегулярность собраний, отсутствие формальных основ, неопределенность вопросов, выносимых на обсуждение.
В сельской местности издревле существовала крестьянская (мирская) община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между её членами. Община, получившая обобщенное наименование «земля», характеризовалась различными видами промыслов и производства. Если следовать мысли А.Е. Преснякова о том, что русская история есть история колонизуемой страны, становится очевидной тенденция формирования новых общин в результате переселенческого движения населения. Интересы, связывающие группы вновь образованных поселений в крупные волостные соседские общины, были отчасти хозяйственного, отчасти административно- бытового характера. А.Е. Пресняков так и называет волость - замкнутым в себе самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над волостной территорией. На волости лежали забота об охране внутреннего порядка, борьба с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений. Сход жителей имел высший статус общинной власти, рассматриваемый круг вопросов зачастую был шире, чем у городского вече.
B.C. Соловьев, подчеркивая главные черты исторически сложившегося строя русской жизни, так характеризовал значение общины: «...Монастырь, дворец и село - вот наши общественные устои, которые не поколеблются, пока существует Россия». Любопытно, что роль городской общины оценивается совсем иначе. Так, А. Быстрицкий, анализируя точку зрения дореволюционных авторов по этому вопросу, указывает, что городские сословия не составляли социокультурной основы тогдашнего Российского государства.
Однако со времён Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917г. в России установилась жёсткая система центральной власти. Но и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.
Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. На практике их функции сводились главным образом к исполнению казенных поручений, возложенных на них «коронной» властью, перед которой земским старостам приходилось давать отчет в выполнении поручений. Выборы на эти должности воплощали принцип коллективной ответственности населения за выбираемых. Благодаря этим фактам очень скоро коллективная порука стала иметь принудительный характер, а избирательная процедура подменилась назначением. Таким образом, указанные институты были всецело зависимы от государства и играли роль его вспомогательных служб. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно 1 бюрократическим. Периоды дружественного сотрудничества земских и государственных институтов сменялись их резким противостоянием. Укрепление государственных начал в деле управления страной имело место в эпоху восстановления порядка и законности, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктовалось введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного самоуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Они превратились в подчиненных исполнителей распоряжений воевод, выполняющих черновую административную работу. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра всё вернулось к назначению чиновников. Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. С завершением правления Екатерины процесс снова пошёл вспять.
Существенный толчок в развитии местного самоуправления дали земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II, преследовавшие цели децентрализации. Одним из важнейших мотивов земской реформы была необходимость роста собираемости налогов, говоря современным языком — поиск источников и мотивов экономического роста. В 1860-х годах первоначальная идея правительства состояла в том, чтобы после отмены крепостного права распространить по всей стране порядок управления «казенными крестьянами», согласно которому ответственность за сбор податей, образование, помощь в случае пожара или голода лежала непосредственно на государстве. Это означало бы принятие ответственности за более чем 23 млн. крестьян, на что правительство в принципе было готово пойти, если бы не проблемы с налогами. Налоги тогда постоянно росли, но собирались плохо.
