Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Статус местного самоуправления в региональной системе власти ... 12
1.1. Понятие региональной системы власти 12
1.2. Социальные и управленческие функции местного самоуправления в региональной системе власти 37
Глава 2. Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в регионе: проблема разделения полномочий 59
2.1. Управленческая напряженность во взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти 59
2.2. Правовое регулирование полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления и государственной власти 92
Заключение 116
Литература 122
Приложения 145
- Понятие региональной системы власти
- Социальные и управленческие функции местного самоуправления в региональной системе власти
- Управленческая напряженность во взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти
- Правовое регулирование полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления и государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы. Проблема системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает актуальность в силу ряда причин.
В публичной политике декларируется отказ от административно-командного принципа управления с элементами самоуправления и переход к региональному самоуправлению (особенно в республиках РФ) с элементами централизованного управления. Замечено, что после перекоса в сторону регионального самоуправления, наблюдается, как правило, крен в сторону централизации и усиления государственного присутствия на местах. Соответственно, происходит резкое ослабление местного самоуправления. Сегодня местные власти ассоциируют властное вмешательство государства с полным, единовластным распоряжением общественными ресурсами. Властные органы в городах и районах являются, по сути, низовыми звеньями государственной власти и находятся в зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения . Формально органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Изучение процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления необходимо для самой управленческой практики.
Для того чтобы интересы граждан, проживающих на конкретной территории, были учтены, необходимо чтобы они были представлены органами местной власти в публичной политике и государственной власти. Поэтому местное самоуправление остается актуальной формой развития системы управления всем обществом. Другое дело, каким образом организовать взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, чтобы избежать их противостояния.
1 Тощсико, Ж. Т. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) /Ж. Т. Тошен ко, Г. Н.Цветкова // Социс. - 1997. - № 6. - С. 109-119.
В настоящее время, несмотря на попытки обновления и реформирования, отношения государственных и местных органов власти складываются по командно-административному типу, что не соответствует законодательной схеме взаимодействия и не позволяет органам местного самоуправления в полной мере выполнять свою функцию в изменившихся условиях жизни в обществе.
Необходимо учесть, что в условиях проводимых реформ постоянно меняется законодательство, регулирующее вопросы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этим частично объясняется слабая разработанность проблем взаимоотношений государственной и местной властей. Отсутствие функционального подхода к оптимизации взаимодействия региональных и местных властей сужает возможности местного самоуправления и искажает его предназначение. Нередко власть принимает форму единоличного управления со стороны аппарата государственной власти. Выборы нередко являются прикрытием для осуществления того же самого принципа единоначалия во власти. В подобных условиях о самоуправлении на местах говорить трудно.
Несмотря на принятие нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003-г. № 131-ФЗ и внесение изменений в закон «Об общих.принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на практике отношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по отдельным вопросам остаются напряженными и нуждаются в корректировке. Во многом это объясняется слабой регулятивной возможностью конституционного механизма на местах. Конституционное утверждение самостоятельности местного самоуправления (ст. 130, 131, 132 Конституции РФ) пока остается регулятором
лишь на перспективу. Кроме того, проблемой является дисбаланс отношений между региональной и местной властью. Это актуализирует заявленную нами диссертационную тему, поскольку она предполагает изучение правового механизма, регулирующего отношения государственной власти и местного самоуправления. Вопрос этот актуален с позиций построения правового демократического государства и развития гражданского общества с его атрибутами инициативности и самодеятельности самих граждан.
Актуальность темы объясняется и тем, что в социологии управления слабо изучены предконфликтные процессы взаимодействия, столкновения интересов государственной власти и местного самоуправления на территории и не определены возможности правового механизма в снятии управленческой напряженности в рамках целостной региональной системы власти.
Разработанность темы в научной литературе. Тема диссертационного исследования охватывает несколько аспектов. Исследование поставленных в диссертации проблем требует анализа научного опыта,в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам теории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма, государственного и социального управления, местного самоуправления, муниципального права, социологии права, социологии управления.
Общие вопросы теории властных отношений и управления нашли отражение в работах Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Б. Н. Габричидзе, Ю. М. Глазунова, А. А. Замотаева, Б. П. Краснова, Г. Г. Филиппова и др.
Вопросы государственного и муниципального управления рассмотрены С. В. Бирюковым, Д. И. Васильевым, Н. Е. Кованевой, М. Ю. Мартыновым, В. С. Мокрым, В. В. Наумкиной, В. Н. Панкращенко, О. А. Саловым, Ж. Т. Тощенко, А. М. Тулеевым, В. Е. Чиркиным и другими.
Среди ученых, изучавших структуру региональных органов государственной власти и местного самоуправления, нужно отметить таких, как
B. М. Ануфриев, И. В. Бабичев, Н. И. Захарова, А. П. Кривец, А. Н. Мельни
ков, А. А. Меньшов, И. И. Овчинников, Т. Н. Пабузина, А. А. Сапожников и
другие.
В последние годы появились научные публикации по вопросам, касающимся взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Имеются в виду работы таких авторов, как С. К. Дряхлов, Н. А. Игнатюк, М. Н. Кирюхина, Ю. Н. Ковалев, А. Н. Кубарков,
C. Г. Наймущина, Н. И. Соломка.
Однако вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления мало изучены в аспекте предконфликтных напряжений и их разрешения с помощью правового механизма. Сохраняется необходимость в научной разработке проблем оптимизации существующих управленческих отношений между государственными и самоуправляющимися местными органами в региональной системе власти.
Проблема диссертационного исследования. Правовой механизм имеет регулятивные возможности в снятии напряженности между органами государственной власти и местного самоуправления при разграничении их полномочий на территории. Однако в социологии управления этот аспект не получил должного внимания. Слабо освещены также «точки соприкосновения» органов государственной власти и местного самоуправления, игнорируется факт остаточного «огосударствления» местного самоуправления при решении вопросов разграничения полномочий и обеспечения ресурсами в региональной системе власти.
Объектом диссертационного исследования являются органы государственной власти и местного самоуправления в регионе.
Предмет исследования - разграничение полномочий региональных органов государственной власти и местного самоуправления и снятие напряженности в управленческих отношениях с помощью правового механизма.
Цель исследования - изучение возможностей использования правового механизма для совершенствования системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в регионе.
Задачи исследования:
охарактеризовать правовой механизм, регулирующий отношения в региональной системе власти;
охарактеризовать компетенцию государственных органов власти и местного самоуправления в региональной системе власти;
выявить направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по предметам совместного ведения и реализации полномочий;
охарактеризовать напряженность в управленческих отношениях во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления;
определить пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов о реализации полномочий и возможности использования правового механизма для снятия напряженности в управленческих отношениях.
Методы исследования: сравнительный анализ документов, включенное наблюдение, ситуационный анализ. Кроме того, были применены формально-юридический метод (исследование норм права), сравнительно-правовой метод (сопоставительный анализ различных правовых норм с целью уяснения сходства и различия между ними).
Гипотеза исследования. Функциональные внутрисистемные связи региональных органов государственной власти и местного самоуправления позволяют оптимизировать деятельность органов местного самоуправления на территории и обеспечить выполнение ими своих функций.
Для оптимизации взаимодействия региональной государственной власти и местного самоуправления необходимо разграничить предметы ведения
и обеспечить финансирование передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий. Правовой механизм обеспечивает регулирование управленческих отношений и снятие напряжений в региональной системе власти.
Теоретико-методологической базой исследования стали структурно-функциональный и системный подходы, метод системного анализа.
Автором использованы отдельные положения теории рациональной бюрократии М. Вебера, теории конфликта Р. Дарендорфа, А. Г. Здравомы-слова.
Особое влияние на процесс формирования представлений диссертанта о сущности объекта исследования оказали положения, идеи и концепции современных авторов, разрабатывающих проблемы властных отношений, в том числе и в региональном аспекте (Г. В. Атаманчука, В. В. Желтова, Б. П. Краснова, И. И. Овчинникова, А. М. Тулеева и др.).
С опорой на теоретические разработки крупных ученых и их методологические приемы в диссертации сделаны обобщающие выводы и выработаны предложения по регулированию системного взаимодействия региональ:-;' ных органов государственной власти и местного самоуправления с помощью правового механизма.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления за 2001—2004 годы. Источником анализа послужили документы органов местного самоуправления г. Кемерово и нормативные документы органов государственной власти Кемеровской области, принимаемые по вопросам разграничения полномочий. Существенным образом пополнила эмпирическую базу профессиональная деятельность автора в качестве юриста Администрации города Кемерово в течение трех лет.
Теоретическая значимость. Диссертационная работа вносит определенный вклад в научное осмысление управленческих отношений разных
уровней и расширяет существующие подходы к исследованию данной проблемы.
Систематизированы материалы о напряженных формах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в пределах предметов их ведения. Определены критерии и признаки управленческой напряженности в региональной системе власти и показаны регулятивные возможности правового механизма в снятии внутрисистемного давления.
Диссертация освещает вопросы оптимизации системного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на территории. Местное самоуправление рассматривается как социальный механизм народовластия.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных выводов для принятия управленческих и политических решений, оптимизирующих взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления на территории.
Исследование может быть полезно при разработке вузовских курсов социологии управления, политического менеджмента, спецкурса по местному самоуправлению. Кроме того, работа может быть использована при составлении научно-методических и учебных пособий в вузах, рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности социологов и работников управленческой сферы.
Научная новизна исследования. Показаны возможности правового регулирования отношений органов государственного и муниципального уровней в регионе в ситуациях управленческой напряженности при разграничении полномочий и предметов ведения. К таким возможностям автор относит: реализацию принципа адекватности полномочий и ресурсного обеспечения, конвенциальное оформление совместных действий и решений органов государственной власти и местного
самоуправления, экспертное обоснование соответствия полномочий предметам ведения на сопряженных управленческих уровнях и другие.
Разграничение полномочий и предметов ведения в региональной системе власти, преодоление противоречий в отношениях рассматривается как процесс управленческого взаимодействия, требующий применения правового механизма. Выявлены противоречия в системном взаимодействии органов местного самоуправления и государственных органов на региональном уровне, обозначено смешение вопросов местного значения и предметов ведения, предметов ведения и полномочий.
Дано обоснование основных путей совершенствования управленческих отношений в региональной системе власти с использованием правового механизма. К основным путям совершенствования диссертант относит: четкое разграничение полномочий различных уровней власти в пределах одной сферы ведения, реализацию социальных и управленческих функций в пространстве правового взаимодействия, ресурсное обеспечение действий и решений органов местного самоуправления в пределах их полномочий.
На защиту выносятся следующие положения: ' * Правовой механизм - это формы, способы, средства, меры, конкретные нормы и учреждения, с помощью которых осуществляется регулирование отношений между государственной властью и муниципальными образо-ваньями, органами местного самоуправления на основе конституционной законности и правопорядка. Основное социальное назначение правового механизма во взаимодействии государственной власти и органов местного самоуправления - разграничение полномочий в реализации интересов населения конкретных территорий.
Разграничение полномочий осуществляется в единой системе региональной власти и сопровождается определением предметов ведения различных органов власти на конкретных управленческих уровнях. Это требует соотнесения местных интересов с интересами вышестоящего уровня
социальной организации и оптимального использования общих ресурсов, включая природные, финансовые, социальные ресурсы.
Необходимость разграничения полномочий и предметов ведения возникает в ситуациях противоречивости действия имеющихся правовых регуляторов, в условиях обострения проблем ресурсного обеспечения, снижения компетентности управленческого персонала, а также в предконфликтных ситуациях на управленческом уровне, особенно при позиционной управленческой напряженности между организационными структурами различных уровней в региональной системе власти. Использование правового механизма позволяет снять управленческую напряженность,-ввести отношения в правовое поле, выстроить приоритеты интересов различных территорий и упорядочить отношения на управленческом уровне, а также между властными структурами и населением.
Апробация диссертационной работы. Ряд положений диссертации нашли отражение в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, в том числе на международной научно-практической конфе-ренции «Местное развитие: теория и практика» (г. Кемерово, 4 июня 2002 г.)
Для Администрации города Кемерово в 2002-2004 годах автором подготовлены пять аналитических записок. Автор принимал участие в заседаниях круглых столов по проблемам местного самоуправления и взаимодействия органов власти в регионе, которые проходили в 2003-2004 гг.
Структура диссертации. Диссертация состоит из «Введения», двух глав (четырех параграфов), «Заключения», списка литературы (277 наименований) и приложения. Основной текст содержится на 144 страницах. Общий объем диссертации - 175 страниц.
Понятие региональной системы власти
В Указе президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. за № 803 под регионом понимается «часть Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий». В России регион может совпадать с границами территорий субъектов Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.
Словарь-справочник «Социальная структура и социальные процессы» дает социологическое понимание региона: будучи социально-территориальной системой, регион должен обладать социально-пространственной общностью организации проживающего в его рамках населения. Отличаясь своеобразием природных условий, сложившейся специализацией производства, определенным уровнем развития производительных сил, производственной инфраструктуры, регион в то же время характеризуется спецификой социальной культуры и инфраструктуры, а также образа жизни населения2.
Н. Н. Некрасовым предложена трактовка региона как территориального развития производственных сил и производственных отношений, что позволяет рассматривать территориальное образование с позиций его экономической и социальной природы. В. И. Сигов рассматривает регион как экономическую и социальную общность, отмечая, что в регионах складываются территориальные общности, члены которых помимо экономических отношений связаны общим отношением к окружающим их условиям жизни - природной и социальной среде. В территориальных общностях осуществляется обмен всеми основными видами деятельности людей, обеспечивающими социальное воспроизводство населения. Вследствие этого они могут функционировать как относительно самостоятельные социальные образования. С. Барзилов и А. Чернышов понимают под регионом социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественноисторическое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления.
Итак, в современной научной литературе регион рассматривается с различных позиций как единство социального, экономического, культурного, естественноисторического и политического пространства0.
Политическую власть можно определить как способность субъекта (класса, группы, индивида) претворять в жизнь свою волю, обусловленную -объективными и субъективными интересами. Средствами осуществления политической власти являются политика, административные и правовые способы воздействия.
В публикациях подчеркивается, что государственная власть может осуществлять реализацию своих целей различными способами: идеологическим воздействием, экономическим стимулированием, политическими манипуляциями, но при этом только государственная власть имеет специальный аппарат принуждения и обладает монополией на его применение.
Система власти основана на отношениях субординации, то есть многоуровневом подчинении, иерархии и авторитете.
Успех функционирования государственной власти зависит от многих факторов. Важная роль отводится основаниям государственной власти, обоснованию ее законности, признанию обществом ее права руководить.
Любое взаимодействие между людьми предполагает наличие власти. В этом смысле организация общества как оформленной системы взаимодействий есть система власти. Система власти является условием эффективной деятельности, от состояния которой зависит способность общества в целом к оптимальному функционированию.
Множественность центров власти предполагает распределение власти. Распределение власти, которое способно создать эффективную власть, можно охарактеризовать как сбалансированное, а саму систему власти - как сбалансированную власть. Сбалансированная власть так распределяет издержки, что результатом является совпадение индивидуальной системной функции полезности определенного субъекта. Она принуждает субъектов к такому поведению, результатом которого является эффективное использование ограниченных общественных ресурсов. И напротив, нарушение равновесия в распределении власти создает условия для такого поведения субъектов, которое не способно обеспечить достижение системой общества эффектив-ных результатов.
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Субъектам Российской Федерации предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации основана на следующих принципах: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Социальные и управленческие функции местного самоуправления в региональной системе власти
Анализируя осуществленные за последнее десятилетие реформы, следует считать их важнейшим итогом формирование новых черт в облике местного самоуправления. Его органы образовали дееспособный уровень региональной власти, реализующий основной объем государственных обязательств перед гражданами в здравоохранении, образовании и в других сферах обеспечения жизнедеятельности общества. В то же время на этом уровне выявилось огромное несоответствие между масштабом законодательно установленных «вопросов местного значения» и делегированных государственных полномочий, с одной стороны, и переданных в распоряжение местных органов ресурсами, с другой стороны. Чрезмерно высока фактическая зависимость конституционно самостоятельных органов местного самоуправления от субъективных предпочтений региональных лидеров. Политика местных властей формируется без широкого участия населения, крайне низкой остается политическая активность граждан, проявляющаяся на выборах в местные органы.
Назрела потребность в продолжении муниципальной реформы, которая призвана, сохраняя в целом преемственность политики развития местного самоуправления, внести в этот курс необходимые коррективы. Прежде всего, необходимо новое содержание деятельности местного самоуправления привести в соответствие с предметами ведения и полномочиями между всеми уровнями власти. Настало время качественного обновления базового федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Кроме того, требуется скоординированная корректировка действующих кодексов (гражданского, налогового, бюджетного, земельного и градостроительного).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», развивая положения Конституции Российской Федерации, использует для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Произошла, по существу, идентификация предметов ведения с вопросами местного значения. Более того, в перечень вопросов местного значения, содержащийся в ст. 6 данного Федерального закона, включены не только предметы ведения, такие как организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования и т. п., но и конкретные полномочия, в частности представительных органов местного самоуправления, по установлению местных налогов и сборов, принятию и изменению уставов муниципальных образований.
Видимо, с учетом высказанной в юридической литературе критики этой терминологической нечеткости в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ст. 14-16 перечислены вопросы местного значения, а в ст. 17 - полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.9
Однако и в новой редакции Федерального закона по-прежнему смешиваются вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Так, в числе вопросов местного значения названо установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. Между тем этот вопрос входит в компетенцию представительных органов местного самоуправления и относится к их полномочиям, а не к предметам ведения муниципального образования. Думается, права и обязанности органов местного самоуправления нужно выводить из предметов ведения, так как они являются продолжением и конкретизацией этих «предметов» ведения10.
Федеральный закон 1995 г. допускает возможность расширения круга вопросов местного значения законами субъектов Федерации, а также за счет включения самими муниципальными образованиями в этот перечень вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Такой подход позволяет учесть специфику организации местного самоуправления в различных регионах страны, выделить конкретные задачи решения местных проблем с учетом исторических, национальных традиций, принять во внимание особенности социально-экономического, географического положения муниципальных образований, создать условия для самостоятельной деятельности органов местного самоуправления.
В новом законе изменяются принципы правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. В п. 1 ст. 18 прямо говорится, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в настоящий закон. Таким образом, закон не наделяет субъекты Российской Федерации правомочием расширять перечень предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. Если сравнить этот принцип с действующим в соответствии с законом 1995 года, то можно сделать вывод о значительно большей централизации правового регулирования местного самоуправления.
В новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще не используется понятие «предметы ведения». Возникает закономерный вопрос: что это - упущение законодателя или сознательный отказ от давно укоренившейся в науке и законодательстве юридической категории?
Анализ многочисленных публикаций, содержащих комментарии законодательных новаций в правовом регулировании местного самоуправления, наводит на мысль, что этот отказ от термина «предметы ведения» сделан не случайно.
Экспертные оценки путей реформирования местного самоуправления указывают на необходимость четкого разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении разнообразных вопросов жизнедеятельности поселений и адекватного финансового обеспечения функций. Выбранный вектор реформирования верно отражает общественные потребности в разграничении власти по вертикали, а также в финансовом обеспечении исполнения полномочий всеми органами власти. Однако объяснимая и оправданная увлеченность этой идеей не должна выхолащивать более богатое, чем может показаться на первый взгляд, содержание взаимоотношений различных уровней публичной власти.
Управленческая напряженность во взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти
Серьезной причиной, препятствующей достижению большего результата в государственном и муниципальном управлении, является, по бытующей оценке, низкая эффективность действия законов, программ, проектов или отдельных мер, осуществляемых федеральным центром. Основной причиной этого 35,3 % экспертов считают то, что нормативные акты и действия федеральной властью принимаются и намечаются без учета реальных условий; 24,8 % - общий низкий уровень исполнительской дисциплины; 23,8 % -отсутствие четкого механизма реализации принципа ответственности; 15,1% - недостаточность юридической ресурсной и организационной обеспеченности .
Как известно, в первые годы перестройки и начале демократических преобразований в общественном мнении доминировала устойчивая ориентация на то, что отказ от административно-командных методов управления и предоставление большей свободы в принятии управленческих решений на различных уровнях управления, отказ от декларируемой коллегиальной ответственности усилит тенденцию повышения личной, персональной ответственности, что и обусловит укрепление порядка в стране. Однако, как свидетельствуют исследования, этого не произошло.
Основными причинами неоправдавшихся соответствующих прогнозов 33 % респондентов-экспертов в указанном выше исследовании считают неготовность основной массы общества к демократии; 34,2 % - ослабление правопорядка в стране; 26,5 % - экономические проблемы; 18,8% - отсутствие жестких административных методов в государственном и муниципальном управлении19.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления до сих пор является предметом дискуссии. С одной стороны, в силу публичного характера власти подчеркивается неразрывная связь органов местного самоуправления и органов государственной власти, а обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти признается только в организационном плане. С другой стороны, особо подчеркивается первичность общественного начала местного самоуправления и вторичность его государственного признания и. регулирования, законодательного определения пределов и меры обязательности решений местного самоуправления, делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий20.
Практика деятельности органов местного самоуправления все больше показывает, что, будучи выведенными из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они связаны с ней функционально. Принадлежность местного самоуправления к одной из форм народовластия, наряду с осуществлением наро-, дом власти через органы государственной власти, объективно обусловливает необходимость тесного взаимодействия двух форм народовластия: государственной и муниципальной.
Процессы функционирования двух востребованных социальной практикой форм властей выявляют пересечение и столкновение интересов в отдельных сферах общественной жизни. Изучение этих «соприкосновений» различных форм власти показывает исследователям, политикам, улравлендам, что дисбаланс в отношениях властей может быть не только при посягательствах на «чужие полномочия» и «предметы ведения», но и при наличии предметов совместного ведения.
Исходя из природы местного самоуправления как одной из разновидностей публичной власти, тесно взаимодействующей с государственной властью, в законе было дано определение понятия «предметы совместного ведения органов государственной власти области и муниципальных образований». Это сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти и муниципальных образований по осуществлению ими функций субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, находящиеся в компетенции как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований, правовое регулирование по которым осуществляется органами государственной власти области, органами местного самоуправления или непосредственно населением. Предметами совместного ведения являются: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, порядок предоставления медицинских услуг населению; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования; порядок предоставления образовательных услуг населению; рациональное использование земель, сохранение и восстановление других природных ресурсов, охрану природы, улучшение экологической сферы; строительство, транспорт, дорожное хозяйство и связь; социальная защиту населения; обеспечение законности, правопорядка, охрану прав и свобод граждан; содействие занятости населения и др. Практика совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления развивалась, подтверждала реальное сушествование сфер общественной жизни, где осуществлялось совместное ведение дел. В конечном счете это находило свое отражение в федеральных нормативно-правовых актах. Так, согласно концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ 28 апреля 1997 г. № 425, контроль над наличием и соблюдением условий договоров между собственниками объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями и потребителями услуг, а также надзор за состоянием государственного, муниципального и частного жилищного фондов, за выполнением обязательных технологических процессов, обеспечивающих экологическую безопасность населения, могут осуществляться как органами местного самоуправления, так и органами государственной жилищной инспекции субъекта Федерации. В Бюджетном кодексе (ст. 84) предусмотрено разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Правовое регулирование полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления и государственной власти
Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления носит непростой характер из-за сложного механизма взаимодействия.
Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению своих полномочий не только обладает функциональным содержанием и ресурсным обеспечением, но и облечена в правовую форму. При этом правовая форма институтов власти обладает собственным содержанием («верховенство права»), что задает свои требования и накладывает ограничения на деятельность власти, распределение предметов ведения, полномочий и функций между ее ветвями, уровнями и органами, а также распоряжение ресурсами.
Это - принципиальный момент властно-управленческой практики, которому практически не уделялось внимания вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. и раскрытия ее правового потенциала: закрепление полномочия за конкретным уровнем власти и управления должно соответствовать природе этого уровня.
Исследователи исходят из тройственности природы полномочия и ут- . верждают, что функционально-деятельностное, ресурсное и правовое наполнение полномочия должно быть облечено в правовую форму. Поэтому рассмотрение проблематики введения новых полномочий опирается на понимание их правовой природы: вопрос в том, кому принадлежит то или иное полномочие (а, стало быть, и функция, и ресурсы), должен решаться исходя из прояснения того, кому оно принадлежит «по праву». Право не должно приноситься в ущерб интересам целесообразности — политической, экономической или какой-то иной. В спорах о разграничении полномочий значимы не только интересы сторон, но и правовые основания. Прерогатива «последнего слова» в подобном споре принадлежит суду. Данный подход позволяет, в частности, прояснить болезненный для многих регионов вопрос, где кончаются полномочия исполнительной власти субъекта Федерации и начинаются полномочия местного самоуправления.
Из тройственности природы полномочия вытекает многомерный характер проблемы разграничения полномочий. Как отмечает А. Н. Кубарков, суть этой многомерности состоит в том, что каждая из трех составляющих природу полномочия (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) имеет свою особую логику, требующую вполне определенных принципов разграничения полномочий. Трудность заключается в том, что принципы разграничения полномочий не стыкуются друг с другом30.
В публикациях отмечается, что функциональная сторона природы полномочия подразумевает кооперацию и координацию деятельности. Это применительно к власти воплощается в требовании упорядоченного закрепления функций за определенными органами власти, специализации управленческих функций. От разграничения полномочий требуется такое приписывание функций к органам, чтобы обеспечивалось воспроизводство предмета ведения (управляемой системы) и самой власти (управляющей системы).
Ресурсная сторона природы полномочия подразумевает хозяйственно-экономическую логику «игр обмена», циклов экономической конъюнктуры и т. д., в которой существуют и воспроизводятся ресурсы. Правовая сторона природы полномочия подразумевает логику «сдержек и противовесов», взаимного взвешивания и балансирования, в рамках которой живут полномочия как права. Предельный случай - конституционный принцип разделения властей. Однако в каждой ветви власти или институциальном компоненте власти наблюдаются сходные эффекты - даже если подразумевается «вертикаль»: аппарат администрации пытается «сбалансировать» полпредов, аппарат правительства - министров, вице-премьеры - друг друга и т. д31.
Полномочие выступает способом практически-деятельного (а не теоретического) применения как отношения властвующего к отведенной ему области жизни - «предмету ведения» в рамках «компетенции».
Поскольку предметы ведения в реальной жизни неким образом упорядочены, выстроены в социальном пространстве, соорганизованы, то властвующие субъекты, используя определенные полномочия, удерживают предметы ведения в управленческом пространстве системы власти, но реконструируют их конфигурации и свои иерархизированные отношения по поводу предметов ведения.
Существует определенная категория ситуаций, в которых «вышестоящий» уровень власти будет обязан - в силу субсидиарной ответственности - в интересах общего блага «взять огонь на себя», осуществить вмешательство в деятельность «нижестоящего»: отобрать у последнего полномочия, но и приобрести для себя дополнительные обязательства.
При любом повороте дел работа по разграничению полномочий будет опираться на ту или иную модель пространственного развития (страны, регионов и городов).
Напряженность заложена в таких допускающих самые различные толкования формулировках, характеризующих предметы совместного ведения, как «общие вопросы», «установление общих принципов» и др. Остаются открытыми вопросы о том, что является «общими» вопросами, принципами и т. п., или о том, например, в чем должно было проявляться совместное ведение региональных органов власти и органов местного самоуправления. Но даже и в тех случаях, когда предмет согласованных действий однозначно зафиксирован в федеральном законе, на бесконфликтное решение вопроса рассчитывать не приходится, поскольку нет ни правообеспеченного порядка взаимодействия соответствующих органов, ни способов принятия ими согласованных решений, ни юридических форм этих решений, и норм ответственности за их исполнение, ни методов контроля и т. д.
Особая зона напряжения между региональными органами власти и органами местного самоуправления возникает при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в принятых по предметам совместного ведения нормативных актах, где субъект Федерации в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов» и определяет единый порядок конкретных действий по решению этих «общих вопросов» на территории муниципального образования.
Аналогичные по смыслу (но значительно более серьезные по масштабам и последствиям) ситуации возникают не потому, что в интересах дела возникает потребность в согласовании интересов и в организации взаимодействий по предметам совместного ведения.
Проблемы, трудности, волокита, коррупция появляются тогда, когда согласования (самые естественные действия в структуре отношений) лишены установленных законом понятных, прозрачных и контролируемых процедур и механизмов. Было бы неверным утверждать, что в реальной действительности таких процедур и механизмов вообще не существует. Но их мало, они не системны и не всегда облечены в четкую правовую форму.
