Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологическая основа профессионального развития муниципальных служащих
1.1 Институциалшация муниципальной службы в условиях трансформации российского общества 10
1.2 Профессиональное развитие кадрового корпуса муниципальной службы как социальный процесс 45
Глава 2. Управление профессональным развитием муниципальной служащих
2.1. Анализ процессов профессионального развития корпуса муниципальной службы 78
2.2. Совершенствование системы управления профессиональным развитием муниципальных служащих 101
Заключение 136
Список литературы 145
Приложения 155
- Институциалшация муниципальной службы в условиях трансформации российского общества
- Профессиональное развитие кадрового корпуса муниципальной службы как социальный процесс
- Анализ процессов профессионального развития корпуса муниципальной службы
- Совершенствование системы управления профессиональным развитием муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы. В условиях децентрализации управления, становления системы местного самоуправления вопрос кадрового обеспечения и развития кадрового потенциала особенно актуален для муниципальной службы. Проблема повышения социально-экономической эффективности муниципальной службы связана с ее профессиональной организацией, качественной подготовкой кадров и решением научно-методического обеспечения функционирования. Особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с развитием кадрового потенциала муниципальной службы, повышением уровня профессионализма муниципальных служащих.
В исследованиях по проблемам муниципальной службы все более четко формируется идея использования инновационных технологий управления кадровыми процессами, в том числе профессионального развития, но в тоже время в науке и управленческой практике еще не выработаны достаточно обоснованные критерии комплексной оценки кадровых процессов, отсутствует концептуальная основа управления профессиональным развитием муниципальных служащих.
Степень научной разработанности. В настоящее время проблемы местного самоуправления рассматриваются в различных отраслях научного знания, но исследования в данной области носят разрозненный характер, отсутствует комплексный анализ и целостная концепция развития муниципальной службы в Российской Федерации. Анализ научных публикаций свидетельствует о том, что идет осмысление изменений, поиск научных подходов к организации муниципальной службы в современных социально-политических условиях. Проблемы становления новой российской государственности, проблемы взаимодействия государственной и муниципальной служб, управления кадрами государственной службы рассматривались в работах Г.В. Атамачука, В.Э. Бойкова, Г.В. Мальцева, В.А. Мальцева, Е.В. Охотского, А.В. Понедел-кова, Ж.Т. Тощенко, Ю.Н. Старилова, СО. Майбороды, В.А. Сулемова, A.M. Омарова.
Вопросам государственной кадровой политики и уделено существенное внимание в работах В.Г. Игнатова, Г.В. Атамачука, Е.В. Охотского, В.И. Лукьяненко, А.И. Турчинова, B.C. Нечипоренко, Б.Л. Еремина, Т.Ю. Базарова, СВ. Шекшни, М.Я. Клепцова, муниципальная кадровая политика и проблемы ее реализации рассматривались в трудах А.Г. Гладышева, В.И. Патрушева, П.А. Марченкова, СБ. Мельникова, В.Г. Моисеева.
В последнее время усилилось внимание ученых к проблеме анализа профессиональной деятельности и профессионализма, с позиций социологии, психологии и акмеологии она освещается в работах Б.Г. Ананьева, А.Г. Ас-молова, А.А. Деркача, Т.Г. Калачевой, А.К. Марковой, А.П. Чернышова, В.П. Зазыкина. Теоретические и практические вопросы, связанные с формированием и развитием системы подготовки и повышения квалификации служащих, эффективностью их обучения, рассматриваются в трудах В.В. Бизлеп-кина, В.И. Видяпина, B.C. Кабакова, А.Е. Балобанова, Т.П.. Фокиной, A.M. Смолкина, Л.В. Фаткина.
Вместе с тем, комплексный анализ научной литературы показал, что проблемам профессионализма и управления профессиональным развитием муниципальных служащих, совершенствования системы подготовки высококвалифицированных специалистов в области муниципального управления уделяется недостаточное внимание. Практически отсутствует методология разработки и создания эффективной системы управления развитием кадрового потенциала муниципальной службы.
Целью исследования является анализ процесса управления профессиональным развитием муниципальных служащих. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
исследование институциализации муниципальной службы в условиях трансформации российского общества;
определение факторов, влияющих на управляемость и эффективность муниципальной службы как социального института;
выявление сущности профессионализма кадрового корпуса муниципальной службы как особой интегративной характеристики качества и на-
правленности деятельности в конкретной социально-профессиональной среде;
анализ системы профессионального развития кадрового корпуса муниципальной службы как социального процесса;
разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию системы управления профессиональным развитием муниципальных служащих.
Объектом исследования является профессиональное развитие кадров муниципальной службы. Предмет исследования - управление профессиональным развитием кадров муниципальной службы.
Теоретической и методологической базой исследования являются современные концепции общей теории управления, общей социологии и социологии управления, социологические и психологические аспекты управления кадрами, результаты системного анализа методов, приемов и процедур развития кадрового потенциала муниципальной службы. В исследовании профессионального развития кадров муниципальной службы использованы различные подходы, такие как структурно - функциональный, институциальный и синергетический, современные методы системного анализа и статистики.
При характеристике муниципальной службы как профессионального и социального института автор обращается к классическим теориям - концептуальной модели социальных систем Т. Парсонса, теории социального действия (М. Вебер, Т. Парсонс), к модели рациональной бюрократии М. Вебера, рассматриваемой как идеальный тип, к работам Т.Веблена, Дж. Команса, У. Митчелла, У. Гамильтона, а также Р. Коуза, Д. Норта, Д. Найата, концепции П. Бурдье, Э. Гидденса, П. Штомпки.
В исследовании сущности муниципальной службы автор опирался на работы В.М. Манохина, В.И. Фадеева, С. Ю. Фабричного, В.Л. Романова. Рассматривая проблемы профессионализации муниципальной службы и управления профессиональным развитием муниципальных служащих, автор обращается к работам Б.Т. Пономаренко, В.А. Сулемова, В.Е. Охотского, В.Г. Игнатова, Г.В. Атамачука, В.И. Лукьяненко, А.И. Турчинова, B.C. Нечипо-
ренко, Т.Ю. Базарова, СВ. Шекшни, А.Г. Гладышева, В.И. Патрушева, П.А. Марченкова, СБ. Мельникова, В.Г. Моисеева, Климова Е.А., Кулагина Б.В., Зазыкина В.Г., Чернышева А.П., Марковой А.К., Зеера Э.Ф. Сыманюка Э.Э., Турчинова А.И. С, Васильева И.Г., Лукьяненко А.Е, . Калачевой Т.Г., А.А. Деркача.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные и результаты социологических исследований по проблемам эффективности органов власти и управления, отношения населения к властным структурам и направлениям их реформирования, исследования по проблемам профессионального развития государственных и муниципальных служащих.
Для вторичного анализа использовались данные социологических опросов 1993 - 2000 годов: результаты социологического мониторинга населения и государственных служащих РФ «Государство и общество», проводимого Информационно-социологическим центром РАГС; данные социологических опросов населения, проводимых институтами РАН в 1994-2000 гг. об отношении населения к деятельности федеральной и региональной власти; результаты сравнительного анализа статистических данных за 1995 - 2002 гг. о муниципальной службе, качестве и уровне жизни россиян (материалы Госкомитета РФ по статистике), а также результаты социологических исследований РАГС «Профессионализм муниципальных служащих. В качестве респондентов выступило 1200 муниципальных служащих.
Лично автором был проведено формализованное интервью муниципальных служащих администрации Энгельсского муниципального образования по проблемам профессионального развития муниципальных служащих. В качестве респондентов выступили как руководители структурных подразделений, так и служащие среднего и низшего звена. Кроме того эмпирической базой послужили результаты SWOT- анализа муниципальной системы управления Энгельсского муниципального образования (февраль 2002 г.), целью которого являлось выделение сильных и слабых сторон деятельности местной администрации, определение ресурсов и рисков муниципального развития, диагностики управленческой компетентности и типа организационной куль-
туры по методике, предложенной К. Камероном и Р. Куинном. Анализ данных позволил выявить основные тенденции кадровой политики на уровне муниципалитета, определить эффективные формы и методы повышения квалификации служащих.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования связана с самой постановкой проблемы управление профессиональным развитием кадров муниципальной службы, недостаточно разработанной в отечественной литературе - обоснования и решений задач совершенствования управления муниципальной службой. Среди результатов исследования, обладающих новизной, можно выделить следующие:
- определена специфика процесса институциализации муниципальной
службы в современной России и выделены факторы, способствующие повы
шению ее эффективности и управляемости;
- уточнено понятие профессионализма кадрового корпуса муници
пальной службы, при этом отмечена необходимость его анализа как особой
интегративнои характеристики качества и направленности деятельности в
конкретной социально-профессиональной среде.
- раскрыта сущность профессионального развития кадрового корпуса
муниципальной службы как социального процесса, на основе разработанного
социологического инструментария выделены основные тенденции формиро
вания профессионализма муниципальных служащих.
- разработаны авторские рекомендации по совершенствованию системы управления профессиональным развитием муниципальных служащих. На защиту выносятся следующие положения:
1. Становление муниципальной службы как социального института происходит в условиях трансформации старой социальной структуры и изменения социального порядка. На современном этапе можно выделить ряд факторов, обусловливающих процесс институциализации муниципальной службы, препятствующих повышению эффективности данного института. Во-первых, как на федеральном, так и региональном уровнях власти отсутству-
ет полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, миссии муниципальной службы. Во-вторых, существующая модель местного самоуправления продолжает по сути оставаться низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения. Процесс институциализации муниципальной службы осложняется и неразвитостью гражданского общества, на сегодняшний день отсутствует ряд существенных социально-нормативных регуляторов, наблюдается несоответствие параметров внутренней среды муниципальной службы и окружающей социальной среды, ослаблены механизмы социальных взаимодействий.
2. Незавершенность процесса институциализации муниципальной службы влияет на процесс профессионального развития муниципальных слу-жащих, ее профессионализацию. При этом существует диалектическая взаимосвязь между социализацией и профессионализацией муниципальных служащих, личностным и профессиональным развитием кадрового корпуса муниципальной службы как единого целого, как системы.
Профессионализация муниципальной службы связана с повышением профессионализма муниципальных служащих, так как именно профессионализм является одной из определяющих характеристик профессиональной деятельности. Профессионализм должен рассматриваться не только через индивидуально-личностную диспозицию, но и через его социальную детерминацию, в диалектическом единстве трех его составляющих: профессионализм деятельности, профессионализм личности и коммуникативная компетентность. Вершиной профессионализма муниципального служащего является его интегративная компетентность, то есть способность к интефации знаний, умение выделить приоритетные направления и наиболее действенные формы деятельности, наличие навыков рационального и эффективного действия в условиях быстро изменяющейся среды;
Профессиональное развитие персонала муниципальной службы необходимо рассматривать в содержательном и процессуальном смысле. В содержательном смысле данный процесс представляет собой наполнение струк-
турных компонентов профессионального опыта служащего новым, отличным от предыдущего, содержанием. В процессуальном смысле профессиональное развитие персонала муниципальной службы - это качественное изменение профессиональных способностей в структуре опыта служащего и его способность выполнять более сложные управленческие функции. Профессиональное развитие муниципальных служащих, являясь одной из форм социального процесса, представляет собой направленный процесс, выводящий на более высокий уровень профессионализма. Профессиональное развитие муниципальных служащих осуществляется в процессе деятельности, в связи с этим оно имеет свою динамику, этапы, уровни.
5. На профессиональное развитие муниципальных служащих оказывают влияние различные факторы, как объективные потребности местного сообщества, значимость и престиж муниципальной службы, профессиональные требования, организационная культура, нормы и ценности служебной деятельности, так и субъективные - индивидуально-личностная диспозиция, свойства и состояния личности, направленность личности, иерархия личных мотивов, ценностных ориентации; динамика жизненных циклов служащих. Важнейшим условием создания современной системы муниципального управления является инновирование управленческой и организационной культуры, принципов управления кадровыми процессами в органах местного самоуправления.
6. Система управления профессиональным развитием муниципальных служащих должна представлять собой несколько взаимосвязанных структурных элементов, каждый из которых может быть рассмотрен в качестве подсистемы, таких как нормативно-правовая подсистема, подсистема управления профессиональным обучением муниципальных служащих, подсистема формирования содержания, форм, методов обучения и образовательных методик, подготовки и повышения квалификации педагогических кадров, занимающихся подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации муниципальных служащих. Основными субъектами управления профессиональным развитием муниципальных служащих должны выступать единый федераль-
ный орган управления муниципальной службы, определяющий государственную кадровую политику в системе местного самоуправления, органы местного самоуправления, кадровые службы, институты образования и сами служащие, то есть в основе системы - принцип полисубъектности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в анализе актуальной для развития местного самоуправления в Российской Федерации проблемы повышения эффективности такого сложного социального института как муниципальная служба, объективной необходимости выявления и анализа факторов, влияющих на профессионализм служащих.
В диссертационном исследовании с социологической позиции были рассмотрены проблемы профессионализма и управления профессиональным развитием муниципальных служащих. Выдвигаемые положения являются одной из предпосылок нового концептуального подхода к пониманию сущности профессионального развития кадров муниципальной службы, оптимизации системы управления профессиональным развитием муниципальных служащих в условиях трансформации политической и социальной систем.
Результаты диссертационного исследования и рекомендации, разрабо-тайные автором, могут быть использованы работниками органов местного самоуправления, а также для подготовки специалистов в высших учебных заведениях, в обучении управленцев различных уровней в центрах профессиональной подготовки и переподготовки.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяются непротиворечивостью теоретико-методологических положений, составивших его основу, комплексным использованием диссертантом системы теоретических и эмпирических методов. Основные выводы исследования лежат в контексте базовых положений современной социологии и социологии управления.
Институциалшация муниципальной службы в условиях трансформации российского общества
Организация местного самоуправления в России - это важнейшая задача, решение которой во многом определяет функционирование демократического государства и прочность гражданских институтов. Общесистемными предпосылками местного самоуправления является реальная децентрализация государственного управления, суть которого заключается не только в делегировании на более низкий уровень части властных полномочий, но и объединение локальных сообществ в целях повышения эффективности управления.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что "в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные".1 Местное самоуправление представляется как определенная система противовесов государственной машине, как механизм гарантии баланса государственных и местных интересов.
Понятие местного самоуправления достаточно многомерно, оно рассматривается и как право местных органов власти самостоятельно решать круг вопросов, относящихся к их компетенции, и как деятельность местных органов власти по управлению на данной территории, и как практика решения текущих административных, хозяйственных, социальных и иных вопросов в пределах данной административно-территориальной единицы, и как система демократических институтов, посредством которых управляется местное сообщество. Самоуправление развивается не отдельно от государства и общества, а путем углубления демократических основ организации его деятельности, усиления взаимодействия официальных и общественных учреждений, все более активного включения людей в непосредственное участие в решении перспективных и текущих проблем развития.
Ж.Т. Тощенко отмечает, что становление местного самоуправления происходит трудно и противоречиво, что обусловлено целым рядом факторов. По его мнению, это связано с во-первых, с тем, что на федеральном и региональном уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества (сфер деятельности, прав и ответственности). Во-вторых, с реальностью местного самоуправления, причем Ж.Т. Тощенко подчеркивает, что по сути существующая модель местного самоуправления таковой не является, так как реальность местного самоуправления определяется реально существующей властью на местах, которая старается решить местные проблемы всеми возможными и доступными для нее средствами. " Властные органы в городах и районах фактически являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения... Существующая структура власти на местах в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в местное самоуправление, а также отражает ту реальную ситуацию, которая складывается на этом уровне социальной организации общества."3 По его словам, местное самоуправление является той базой, тем фундаментом, без укрепления которой грозит рухнуть вся пирамида государственной власти. "Местное самоуправление выступает основой того, как нужно и как можно соединить интересы государства с повседневными заботами, тревогами и устремлениями людей."
Становление местного самоуправления как минимум предполагает, во- первых, институциализацию норм и ценностей (выбор желаемого типа социального управления), во-вторых интернационализацию их в массовом сознании. Предпосылкой формирования ценностного консенсуса является исследование социальных ожиданий местного сообщества от деятельности органов местного самоуправления, поиск местной властью наиболее эффективных методов социальной коммуникации с населением является реальной возможностью сокращения дистанции между ними.
Развитие системы местного самоуправления в России формирует муниципальное управление как новую, специфическую сферу управленческой деятельности, а следовательно и новую профессиональную квалификацию. Как справедливо отмечает профессор Т.П. Фокина, "муниципальное управление имеет дело не просто с очень непростыми задачами. Ему необходимо связать воедино разные сферы жизни "места" в едином решении, а кроме того, уловить, выявить, высказать уникальность места, его метафизику... Иначе говоря, муниципальное управление глубже, чем любое другое, погружено в ценности, в так называемый провинциальный менталитет"4.
Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, заложила основу для становления муниципальной службы как нового вида служебной деятельности в нашем обществе. Исходя из законодательно установленного определения, муниципальная служба рассматривается преимущественно в деятельностном аспекте, то есть как профессиональная деятельность на постоянной основе на муниципальной должности,
Профессиональное развитие кадрового корпуса муниципальной службы как социальный процесс
Наличие устойчивого равновесия между объектом и субъектом управления в местном сообществе зависит от разумного сочетания методов управления и самоуправления, позволяющих адекватно реагировать на вызовы постоянной меняющейся среды, как внешней, так и внутренней. Муниципальное управление базируется на общеметодологических принципах фундаментальных общественных наук (философии, экономики, социологии, политологии), на организационно-управленческих и социально-технологических принципах построения сложных систем, их проектирования и развития. Низкий уровень управленческой культуры, отсутствие навыков и умений стратегического управление, низкая степень владения социальными технологиями обрекает местное сообщество к функционированию на грани выживания, не обеспечивая развитие имеющегося потенциала.
Неэффективность муниципального уровня управления отрицательно влияет на всю системы управления, управления общественными процессами, этой связи особую значимость приобретают вопросы, связанные с особенностями методологии муниципального управления, которое должно базироваться на целостном познании муниципального сообщества и комплексном, целенаправленном воздействии на муниципальные процессы, на изменении философии выживания на философию развития. Такая ориентация в управлении муниципальным образованием предполагает необходимость выработки и реализации собственной концепции и стратегий развития местного сообщества, основанных на выявлении внутренних ресурсов, их всестороннем анализе и рациональном использовании.
Парадигма социального развития местного сообщества заключается в том, что " не экономика определяет его вектор, не само по себе хозяйство, наращивание или сокращение его объемов, а его совершенствование для повышения качества жизни граждан , улучшение социальных параметров. Разработка современной инновационной методологии занимает одно из ведущих мест в становлении муниципального управления, необходимо изменение местного сообщества как субъекта муниципального управления, к его развитию как института гражданского общества, основанного на принципах подлинного местного самоуправления. Развитие местного сообщества предполагает утверждение корпоративной идеологии, широкого применения в муниципальной практике научных методов социального управления, информационно-аналитических систем, современных норм права, в том числе муниципального нормотворчества, формирование инновационной управленческой культуры муниципальной службы.
Важнейшим условием создания современной системы муниципального управления является инновирование управленческой и организационной культуры, принципов управления кадровыми процессами в органах местного самоуправления. "Консерватизм мышления, отторжение неординарных идей, предложений, особенно в сфере муниципального управления, - это тот груз ..., который тянет местное сообщество назад. Имеется глубокое противоречие между тем интеллектуальным инновационным потенциалом и уровнем его использования..."48 Формирования управленческой корпоративной культуры муниципального неразрывно связано с преодолением негативных тенденций бюрократизма, безынициативности, подмены в деятельности органов власти интересов местного сообщества узковедомственными.
Научное осмысление кадровых процессов на муниципальной службе и построении модели управлениями ими, повышение эффективности системы профессионального развития кадрового корпуса муниципальных служащих требуют разработки концептуальных положений, определения центральных категорий, которые и определят суть теоретических и методических подходов, таких понятий, как кадровый корпус, кадровые процессы, профессионализм, профессиональное развитие. Определение базовых понятий выполняет определенные методологические функции в познании состояния кадрового корпуса муниципальной службы, служит важным источником и инструментом более глубокого и предметного анализа кадровых процессов и отношений.
Кадровый корпус (от лат. corpus - тело, состав; собрание однородных в одно целое) понимается как совокупность постоянно занятых работников, рассматриваемых как одно целое, и объединенных на основе какого-либо существенного признака (служебного положения, принадлежности к одному ведомству и т.д.).49 Особенности кадрового корпуса муниципальной службы отражены в законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении и муниципальной службе.
Муниципальные служащие занимают значительный удельный вес среди работников органов власти и публичного управления. В органах ме-стного самоуправления РФ на районном, городском и сельском уровнях было занято 436 697 человек, что составляло 38,2% от общей численности работников государственной власти и местного самоуправления России, в Приволжском федеральном округе в органах местного самоуправления насчитывается 97004 человек, в Саратовской области работников органов МСУ - 9850. В муниципальных органах утверждено 283,7 тыс. должностей, в том числе 271,5 тыс. должностей муниципальной службы.50
Становление и развитие кадрового корпуса муниципальных служащих протекает в условиях неравновесности социальной среды, на динамику кадровых процессов оказывает влияние целая система факторов как объективного, так и субъективного характера, инвариативность факторов, определяющих динамику кадровых процессов и степень их значимости во многом зависит от региональных особенностей. Динамика численности работников органов государственной власти и местного самоуправления, представляющих все уровни и ветви власти, свидетельствует об увеличении работников органов исполнительной власти местного самоуправления, если на начало 1999 г. их число составляло 3743 человека, то уже на конец 2000 г. их численность в органах местного самоуправления Саратовской области составила 9671 человек, а в 2002 г. - 9850.
Анализ процессов профессионального развития корпуса муниципальной службы
Анализ профессионализма муниципальных служащих не сводится лишь к оценке профессиональных качеств разрозненных индивидов, исследование процессов профессионального развития требует рассмотрения проблем профессионализации муниципальной службы в контексте профессионального развития кадров как целостного социально-профессионального организма. Рассмотрение муниципальных служащих как единого целого, как кадрового корпуса позволяет применить системный подход к анализу кадровых процессов в муниципальной службе. При этом необходимо тот факт, что сама муниципальная служба находится в процессе становления, одним из проявлений которого является неустойчивость правового и социального положения работников органов местного самоуправления. Модернизация современной системы муниципального управления предельно актуализирует проблему кадрового обеспечения реформаци онных процессов, которая может быть решена при выработке научных основ формирования и функционирования корпуса муниципальных служащих. Решение этой задачи возможно лишь при активизации исследований в области теории и практики организации деятельности персонала муниципальной службы. В настоящее время происходят резкие качественные изменения как во всей системе общественных отношений, так и в принципах местного самоуправления на фоне трансформации социальной структуры, значи тельного отставания правового и организационного обеспечения функционирования муниципальной службы от изменений самих реалий управ ленческой практики. Необходимо отметить, что современное развитие процессов формирования высокопрофессионального кадрового корпуса муниципальной службы зависит от целого ряда сложившихся объективных условий и субъективных факторов. Во-первых, становление муниципальной службы проходит в условиях кардинального изменения структуры управления, перераспределение полномочий между центром и регионами повысило роль субъектов Федерации, но, вместе с тем вывело в разряд первоочередных проблем и задачи формирования кадрового корпуса муниципальной службы на уровне региона.
Формирование кадрового корпуса на начальном этапе осуществлялось без какой бы то ни было определенной системы, частые организационные перестройки приводили зачастую к массовым, не всегда оправданным, ротациям управленческих кадров и значительному обновлению управленческого аппарата. Развитие кадрового потенциала, рациональной использование кадров является одним из важнейших факторов ресурсного обеспечения реформирования муниципальной служб, повышения ее эффективности.
Основными методами исследования процессов профессионального развития корпуса муниципальной службы являлись:
1. Анализ статистических данных о кадровом корпусе муниципальной службы Саратовской области, анализ количественных и качественных характеристик муниципальных служащих.
2. Вторичный анализ результатов социологических исследований по проблемам эффективности органов власти и управления, отношения населения к властным структурам и направлениям их реформирования, исследования по проблемам профессионального развития государственных и муниципальных служащих94.
3. Включенное наблюдение, позволяющее выделить особенности организации, организационной культуры и поведения муниципальных служащих, идентификационные процессы и организационный .климат.
4. SWOT- анализ муниципальной системы управления Энгельсского муниципального образования (февраль 2002 г.), целью которого являлось выделение сильных и слабых сторон деятельности местной администрации, определение ресурсов и рисков муниципального развития.
5. Анкетный опрос муниципальных служащих администрации Энгельсского муниципального образования по проблемам профессионального развития муниципальных служащих. В ходе целевого исследования было опрошено 66 муниципальных служащих. В качестве основных задач были выделены оценка кадрового потенциала муниципальных служащих, анализ уровня профессионализма, важнейших его составляющих: возможности самореализации, профессиональные достижения, востребованность профессиональных знаний и опыта, исследование профессиональных установок, мотивов и стимулов профессиональной деятельности. Респондентам предлагалось оценить возможности карьерного роста, степень удовлетворенности трудом и выделить основные мотивацион-ные установки, определить приоритеты профессионального развития служащих и в целом пути повышения эффективности института муниципальной службы.
6. Диагностика управленческой компетентности и типа организационной культуры по методике, предложенной К. Камероном и Р. Куинном95.
Анализ данных позволил выявить основные тенденции кадровой политики на уровне муниципалитета, определить эффективные формы и методы повышения квалификации служащих.
Совершенствование системы управления профессиональным развитием муниципальных служащих
Проблема профессионализма, профессионального развития корпуса муниципальной службы в последние годы вызывает все больший научный интерес, становится предметом обсуждения как ученых, так и практиков. "Если на стадии разрушения старой системы, командно - административных механизмов управления проблемы государственного персонала, его эффективность были позади проблем приватизации, ценовой реформы, то на стадии, когда необходимо развитие элементов новой рыночной экономики, демократического общества, они приобретают приоритетное значение"98, данное высказывание вполне применимо по отношению к персоналу муниципальной службы.
Профессионально-квалификационное развитие муниципальных служащих необходимо рассматривать через призму взаимодействия основных факторов, определяющих процесс модернизации муниципальной службы. Определяющими профессиональное развитие кадрового состава муниципальной службы являются следующие факторы: институциализация муниципальной службы, процесс становления ее как социального и правового института, профессионализация персонала муниципальной службы, а также ее вероятностная природа, профессиональная востребованность муниципальных служащих, совокупность профессионально значимых качеств личности муниципального служащего в зависимости от его статуса и особенностей профессиональной деятельности, структуризация должностей муниципальной службы, организационная культура муниципальной службы. Организационный и кадровый аудит является важным технологическим фактором в системе муниципальной службы, определяющим процесс ее оптимизации. Необходимо отметить и систему непрерывного опережающего профессионального образования кадров для органов местного самоуправления.
В современной России муниципальная служба как профессия проходит этап становления, в связи с этим важно выявить условия, влияющие на оптимизацию профессионально-квалификационного развития муниципальных служащих в процессе институализации муниципальной службы. Одним из них является процесс децентрализации публичной власти, что соответствует негосударственному характеру природы ,местного самоуправления. В то же время государством признается местное самоуправление, что означает и признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, которые существуют как бы параллельно с общегосударственными, отсюда двойственный характер природы местного самоуправления.
Профессиональный муниципальный служащий частично наделен функциями государственного служащего, но имеет особый социальный, правовой и профессионально-должностной статус. Важным является положение ст. 132 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и осуществлять государственные функции. Таким образом, муниципальная служба востребует профессионалов, содержание подготовки которых шире по специализации, чем государственных служащих. Если администрация муниципального образования по своему функционалу реализует все направления обеспечения жизнедеятельности людей, то государственная служба - сугубо по направлению специализации. Разница в данном случае в объеме функций, прав, полномочий и ответственности.
Проблема оптимизации профессионально-квалификационного развития муниципальных служащих имеет общегосударственное значение. По оценке зарубежных специалистов, у России "... нет двадцати лет, да и десяти тоже, может быть есть два, три года. Если вы не сможете переучить работников за этот срок, - считает проф. М. Балдуччи, - то процесс децентрализации станет неудачей, причем эта неудача будет гораздо серьезнее, чем в Западной Европе, поскольку экономика Западной Европы была более развита .
Когда речь идет о профессиональной подготовке муниципальных служащих, важное значение приобретает овладение и применение в практике управления муниципального менеджмента. Процесс этот труден в силу ряда обстоятельств, во - первых, муниципальный менеджмент как предмет науки стал складываться лишь с конца XIX в., и еще не достаточный уровень его теоретического осмысления и обобщения. В результате научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно, хотя в последние два-три года интерес к этой проблеме значительно возрос.
Местное самоуправление как социальный институт, включает в себя особую социальную подсистему - муниципальную службу, имеющую право на самостоятельную социальную, правовую, профессиональную и организационную институциальность. Одна из важнейших задач этого института - овладение новой культурой управления и самоуправления в муниципальных образованиях.
В последние годы проявился целый ряд исследований, направленных на определение, классификацию персонала муниципальной службы. Анализ различных подходов к персоналу муниципальной службы позволяет глубже осмыслить проблемы оптимизации профессионально-квалификационного развития муниципальных служащих, определиться в их профессионализме. Е.В. Козиевская предлагает выделить три категории работников по уровню готовности к профессиональной деятельности, самооценки и мотивации достижения: - "сложившиеся управленцы" - служащие, которые самодостаточны, обладают практическим опытом, специальными навыками, знаниями, но со слабой мотивацией к дальнейшему профессиональному совершенствованию; - "молодое поколение" - служащие, обладающие сильной мотивацией к карьере, завышенной самооценкой, но недостаточно профессионально подготовленные; - "новый состав" - служащие, пришедшие на службу на волне социальных преобразований, большей частью с неадекватной профессиональной самооценкой, не владеющие специальными знаниями и технологиями, приспосабливающиеся к требованиям и нормам специфики деятельности органов управления. И. Куколев и Т. Рыскова предлагают другую классификацию работников управления, имеющую значение и для муниципальных служащих: - "прагматики" - руководители старших поколений, подавляющее большинство которых - управленцы со значительным производственно-партийным стажем работы, богатым жизненным опытом и достаточно высоким авторитетом в своих регионах; - "хозяйственники" - бывшие руководители крупных производственных коллективов или соответствующих структур в ведомствах. Некоторые обладают опытом руководящей работы в органах исполнительной власти регионального уровня. Отличительная черта - отсутствие серьезного опыта политической и организаторской общественной работы.
Похожие диссертации на Управление профессиональным развитием муниципальных служащих
