Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы исследования трансформации жилищно-коммунальной сферы 24
1.1. Институализация жилищно-коммунальной сферы: теоретические подходы к ее развитию 25
1.2. Жилищно-коммунальная сфера как объект социологического анализа 47
1.3. Концептуализация социального управления системным реформированием жилищно-коммунальной сферы 70
1.4. Место и роль совершенствования жилищно-коммунальной сферы в современной социальной политике 101
2. Состояние жилищно-коммунальной сферы России 131
2.1. Эволюция жилищно-коммунальной сферы и политика преодоления проблем ее дореформенного состояния 132
2.2. Формирование действующей концепции преобразования жилищно-коммунальной сферы 148
2.3. Социальные противоречия первых этапов реформирования жилищно-коммунальной сферы и альтернативные варианты их решения 165
2.4. Социально-структурная обусловленность государственного регулирования трансформацией жилищно-коммунальной сферы 192
3. Оптимизация управления процессами трансформации жилищно-коммунальной сферы 211
3.1. Мировой опыт решения жилищно-коммунального вопроса и возможности его использования в современной России 212
3.2. Совершенствование социально-правовых оснований современной жилищно-коммунальной политики 241
3.3. Ипотека как средство активизации участия населения в процессах трансформации жилищно-коммунального комплекса 260
3.4. Социологические исследования как средство информационного обеспечения управления трансформацией жилищно-коммунальной сферы 278
Заключение 317
Список использованных источников и литературы 328
Приложения 355
- Институализация жилищно-коммунальной сферы: теоретические подходы к ее развитию
- Место и роль совершенствования жилищно-коммунальной сферы в современной социальной политике
- Эволюция жилищно-коммунальной сферы и политика преодоления проблем ее дореформенного состояния
- Мировой опыт решения жилищно-коммунального вопроса и возможности его использования в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Перевод российской экономики на рыночные принципы хозяйствования обусловил трансформацию всей социальной сферы, в том числе и жилищно-коммунальной. В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» изменились институциональные основы функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы. Приватизация жилья повлекла за собой отмену государственной монополии в жилищном секторе, постепенный его переход в частную собственность. Однако объективная обусловленность и социальная востребованность этих мер (свобода выбора жилья, развитие рынка жилья и жилищных услуг и т.д.) не принесла позитивного социального эффекта.
Начатая в 1993 году реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) как важнейшая составляющая реформирования социальной сферы, имела одностороннюю целевую установку - сокращения бюджетных расходов. Практически государство стремилось переложить ответственность за состояние этой сферы на граждан. Однако снижение уровня благосостояния россиян и падение их платежеспособности при устойчивой тенденции повышения квартирной платы привели к тому, что потребность в дотировании расходов на содержание жилья не снижается, а повышается.
Уже в 90-е годы износ материально-технической инфраструктуры жилищно-коммунальной сферы превысил предельно критический порог в 60%. Частотность крупных аварий в этой системе, от которых страдают миллионы людей, возросла за последнее десятилетие в 6,3 раза; уровень соответствия питьевой воды санитарным требованиям снизился в городах в 2-2,5 раза, в водоемы сбрасывается ежегодно свыше 2 млрд кубометров неочищенных стоков; в пригороды городов вывозится 23-25 млн тонн твердых отходов. Все это негативно сказывается на состоянии и без того неблагоприятной для здоровья людей экологической среды.
Одной из главных причин неэффективности реформ в жилищно-коммунальной сфере является их сугубо технократический и политико-идеологизированный характер. В концепции реформ игнорируется главная витальная потребность, обеспечиваемая жилищно-коммунальной сферой, относящаяся к числу базовых, императивных условий жизнеспособности людей, их социального самочувствия и развития. В определенной степени технократизм этой концепции проистекает из отсутствия теоретико-методологической и прикладной социологической проработки социальной проблематики, связанной с состоянием жилищно-коммунальной сферы и путями оптимизации осуществляемых в ней рыночных преобразований.
Развитие рыночных отношений привело к резкой социальной поляризации в обеспеченности жилищными условиях разных групп населения. Расширение строительства элитного жилья, недоступного основной массе населения, махинации и коррупция в ЖКХ вызывают острые социальные разногласия и недовольство организацией и управлением в данной системе.
Проблемная ситуация в этой сфере состоит: а) в неадекватности функционирующей модели российской жилищно-коммунальной сферы потребностям развития в стране рыночной экономики и социального государства; б) в дискретности и фрагментарности научных представлений о социальной природе жилищно-коммунальной сферы, ее роли в жизнеобеспечении людей; в) в отсутствии концептуально-теоретического обеспечения практики ее трансформации, обусловленном недостатком социологических знаний об этом процессе.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена: во-первых, необходимостью теоретико-методологического осмысления жилищно-коммунальной сферы как ведущего компонента качества жизни населения; во-вторых, потребностью в социологическом изучении реального состояния жилищно-коммунальной сферы с точки зрения влияния ее на уровень жизни и социальное самочувствие людей; в-третьих, социальной востребованностью концепции жилищно-коммунальной реформы в рамках социальной политики, адекватной современному этапу общественного развития России.
Степень научной разработанности темы. Изучение жилищно-коммунальной сферы опирается на теоретическую и эмпирическую базу, созданную представителями различных наук. Междисциплинарность и многоплановость научной литературы позволяет классифицировать ее по ряду направлений.
Начало этой базе положил социально-статистический труд Р.Мальтуса "Первое исследование о населении" (1798 г.). Она была развита исследованием Ч.Бут "Жизнь и труд населения в Англии" (1880 г.). Первыми социологическими исследованиями явились работы Ф.Энгельса "Положение рабочего класса в Англии" (1845 г.) и «К жилищному вопросу»(1872 г.).
В России начало исследованиям данной проблемы положила земская статистика. Систематические обследования санитарных, культурных и жилищных условий жизни населения велись в 17 губерниях российской империи (Л.Минц, В.Пландавский, А.Соскина, А.Фортунатов и др.). В 20-30-е годы прошлого столетия активное развитие получило социально-статистическое изучение быта различных социальных слоев советского общества (С.Струмилин, С.Томилин, Е.Кабо и др.). В 50-70-е годы проблемы жилищной сферы рассматривались в логике теории детерминации рождаемости, связи ее с жилищными условиями. Позднее - в рамках эволюции репродуктивного поведения (Б.Урланис, А.Харчев, А.Антонов и др.).
Со второй половины XX века начинается осмысление жилищно-коммунальных проблем на уровне макротеории в рамках следующих подходов: - социально-институциональной организации и системности жизнедеятельности населения (Т.Парсонс, Р.Мертон, Р.Дарендорф, Л.фон Берталанфи, К.Маркс, Ф.Энгельс, В.Афанасьев, В.Кузьмин, М.Руткевич и
др.)1;
- трансформации социетальных систем (М.Вавьерка, И.Батанов, В.Бойков, М.Горшков, А.Данилов, Т.Заславская, В.Левашов, В.Локосов, И.Пригожин, И.Стенгерс, Э.Тоффлер и др.)1;
- социальных потребностей и места в их ряду потребности в жилищно-коммунальных услугах (Р.Лайкерт, А.Леонтьев, Д.Макгрегор, А.Маслоу, М.Мескон, Б.Узнадзе и др.)2;
- социально-экономических и социально-правовых основ современного реформирования российской жилищно-коммунальной сферы (АБабич, МГлазунов, Г.Жилин, В.Жуков, А.Кичихин, Ю.Любимцев, И.Марткович, Б.Ракитский, Е. Румянцева, П.Седугин, А.Титов, С.Шишкин и др.)3;
- влияния состояния социальной, жилищно-коммунальной сферы на уровень и образ жизни населения (С.Глазьев, Г.Осипов, Н.Римашевская, Л.Ржаницина
и др.)1;
- эффективности социального управления (Ю.Аверин, А.Акимов, В.Афанасьев, А.Богданов, Н.Волгин, Л.Дятченко, Э.Ожиганов, В.Смольков, И. Слепенков, В.Сперанский, Ж.Тощенко, С.Круглик, Л.Чернышев и др.)2;
Определенный интерес в аспекте темы диссертации представляют также исследования урбанизации и городской организации жизнедеятельности населения (О.Демченко, В.Есаков, ОЛковенко и др.)3.
Несмотря на значительный объем научной литературы, имеющиеся публикации не дают ни систематизации обширного комплекса социальных проблем современной трансформации жилищно-коммунальной сферы, ни целостного видения природы и специфики этой сферы, ни понимания ее сущности как особого социального института жизнеобеспечения. И, соответственно, из них не просматриваются практические выходы к созданию механизмов оптимизации процессов трансформации российской жилищно-коммунальной сферы. Системная взаимосвязь всей этой проблематики, выход ее в социальную проблематику жилищно-коммунальной сферы в этих публикациях специально не рассматривалась.
Специальных социологических исследований жилищно-коммунальной сферы пока нет. Фрагментарные социологические публикации отражают лишь отдельные
Глазьев С. Геноцид. М.,1998; Левашов В.К. Социополитическая динамика: опыт социологического исследования. М.,2003; Осипов Г.В. Социальное мифотворчество и социальная практика. М., 2000; аспекты функционирования жилищно-коммунальной сферы (Т.Белкина, О.Бессонова, В.Боголюбов, КВасильева, АГузанов, Н.Денисов, И.Ильин, СКара-Мурза, Г.Карасев, Б.Ракитский, В.Староверов, А.Хугаева и др.).1, в большей степени связанные с социальной ценой ее реформы или использованием положительного опыта реформ в развитых странах Запада.
Отсутствие системного социологического изучения жилищно-коммунальной сферы определило цель, задачи, объект и предмет данной работы.
Цель исследования - выявление социальной сущности жилищно-коммунальной сферы, оптимальных условий и факторов ее трансформации в современных российских условиях.
Реализация данной цели предусматривает решение следующих задач:
концептуально обосновать природу и строение жилищно-коммунальной сферы как детерминируемого витальными потребностями социального института современного общества;
на основе анализа эволюции научных представлений обосновать теоретико-методологические принципы социологического исследования жилищно-коммунальной сферы;
раскрыть сущность жилищно-коммунального хозяйства как социально-экономического института;
выявить механизмы и основные факторы, определяющие трансформацию жилищно-коммунальной сферы;
проанализировать зарубежный опыт организации, функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы как социального института, определить его избирательную применимость в современных российских условиях;
выявить социальные последствия реформ жилищно-коммунальной сферы России, приоритетность основных проблем и социальных противоречий этого реформирования;
разработать технологию использования прикладных социологических исследований в процессах разработки социальной политики и управления развитием ЖКХ;
изучить отношение населения к основным направлениям реформирования жилищно-коммунальной сферы, его участие в реализации современной жилищной политики;
выявить степень эффективности направлений и методов реализации современной государственной и муниципальной социальной политики, ее соответствие потребностям и ожиданиям населения;
дать прогноз тенденций развития социальных отношений, складывающихся в жилищно-коммунальной сфере в процессе рыночного реформирования ЖКХ и разработать на этой основе рекомендации по совершенствованию их с опорой на результаты прикладных социологических исследований.
Объект исследования - жилищно-коммунальная сфера как социальный институт российского общества и ее социальная трансформация.
Предмет исследования - факторы оптимизации процессов трансформации российской жилищно-коммунальной сферы.
Теоретико-методологическую базу диссертационного исследования составили классические труды в области: а) становления и функционирования социальных институтов (Т.Веблен, Э.Дюркгейм, Р.Мертон, Т.Парсонс и др.); сущности и противоречивости социальных потребностей, их институциональной роли в формировании и функционировании специфических сфер общественной жизни (АМаслоу, М.Мескон, Б.Узнадзе и др.); природы и ведущей роли социальных отношений в развитии общества, специфики их проявления в период кризиса (ПСорокин, Э.Тоффлер и др.); формационных и социально-культурных разломов в обществах переходного типа (МБавьерка, М.Маркузе, Г.Осипов и др.); работы современных отечественных ученых по проблематике социального управления (Ю.Аверин, В.Афанасьев, В.Бойков, И.Слепенков, Т.Сулимова, Э.Ожиганов, ЖТощенко, С.Фролов и др.).
В работе использованы принципы диалектико-материалистической теории познания, историко-сравнительный, структурно-функциональный, системный подходы к анализу сущности и динамики функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы как социального института, позволяющие изучать субъекты и объекты социальной политики и социального управления в соответствии с особенностями сущности выражаемых ими в их деятельности и реакциях потребностей, и, соответственно, обеспечивающие институциональное измерение взаимоотношений государства, общества, социальных групп и отдельных индивидов.
Использованы методы прикладных социологических исследований (анкетного опроса, экспертизы, включенного наблюдения, case-study), анализа и обобщения литературы, методы корреляционного и графического анализа и обобщения статистики и данных эмпирических исследований.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Результаты социологических исследований проблем жилищно-коммунальной сферы, проведенных под руководством и при участии автора. В их числе:
- Экспертный опрос руководителей и специалистов жилищно-коммунальной сферы Ленинского района Московской области по проблемам реформирования жилищно-коммунальной сферы России, а также ученых и руководителей муниципальных образований (июнь 2000 г., N=450 респондентов);
- Экспертный опрос участников секции «Проблемы развития жилищно-коммунального комплекса северных регионов» Всероссийской научно-практической конференции «Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы» (ноябрь 2004 г., N=117 респондентов) по проблемам реформирования жилищно-коммунальной сферы России;
- Результаты исследования «Проблемы развития жилищно-коммунальной сферы г.Волгограда». Метод - анкетный опрос населения Волгограда (июнь 1999 г., N=985 респондентов). Использовалась квотная выборка по трем признакам: пол, возраст и район проживания респондентов. Генеральная совокупность -постоянное городское население в возрасте от 17 до 70 лет, численностью 830 тыс. человек;
- Результаты исследования «Жилищно-коммунальная сфера Ленинского района Московской области: состояние и пути развития». Метод - анкетный опрос населения Ленинского района Московской области (июнь 2000 г., N=1000 респондентов). Использовалась квотная выборка населения района репрезентативная по социальному положению, образованию, полу, возрасту, району проживания;
- Результаты исследования «Качество жизни жителей Ленинского района: состояние и перспективы». Метод - анкетный опрос населения Ленинского района Московской области (октябрь 2001 г., N=1821 респондентов). Использовалась квотная выборка, репрезентативная по социальному положению, образованию, полу, возрасту, району проживания.
2. Результаты вторичного анализа материалов социологического мониторинга «Народ и власть», осуществляемого Социологическим центром РАГС при Президенте РФ, в частности, этапа мониторинга «Политические ресурсы осуществления социально-экономических реформ», проведенного в мае 2002 г. Опрошены 2000 человек в 25 субъектах РФ, репрезентирующих территориальное размещение российского населения (в том числе по федеральным округам), соотношение жителей разных типов поселений, социально-профессиональные и демографические группы людей в возрасте 18 лет и старше. Руководитель - проф., д. ф. н. Бойков В.Э.;
- Результаты всероссийских опросов общественного мнения в период весна-осень 1997 г., посвященных изучению отношения населения к преобразованиям в жилищно-коммунальном хозяйстве, проведенные Фондом «Общественное мнение» (ФОМ) (общероссийские опросы по репрезентативной выборке, 1500 респондентов, метод - интервью) и Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) (опросы по общероссийской репрезентативной выборке, 1600 респондентов, метод-интервью);
- Результаты опросов общественного мнения о важнейших направлениях жилищно-коммунальной реформы в Ярославской области (опрос проведен Аналитическим центром Администрации Ярославской области весной 1997 г.. Репрезентативная выборка. Опрошено 1010 жителей области) и в городах Ростов-на-Дону (опрос проведен Информационно-аналитическим отделом
Администрации Ростовской области осенью 1997 г. Маршрутная случайная выборка с корректировкой по демографическим квотам и по уровню образования. Опрошено 195 жителей всех городских районов), Воронеж (опрос проведен Институтом общественного мнения «Квалитас» совместно с ОИАОМ в феврале 1998 г. Репрезентативная выборка. Метод - интервью), Омск (опрос проведен Центром гуманитарных, социально-экономических и политических исследований (ГЭПИЦентр-1) совместно с ОИАОМ в феврале 1998 г. Репрезентативная выборка Опрошено 500 человек. Метод — интервью); Новгород, Волгоград, Рыбинск (опрос проведен Институтом сравнительных социальных исследований (ЦЕССИ) совместно с Оксфордским университетом по программе TASIS в декабре 1997 г. Репрезентативная выборка. Опрошено по 1000 респондентов в каждом городе. Метод - интервью)
- Результаты опросов общественного мнения москвичей о ходе проведения жилищно-коммунальной реформы, проведенный независимым исследовательским центром РОМИР осенью 2000 г., осенью 2001 г. и в феврале 2002 г. опрошено 500 взрослых жителей Москвы;
- Результаты выборочного социологического опроса работников различных предприятий и организаций РФ, проведенный Социологическим центром РАГС 5-10 февраля 2003 г. Опрошены 2010 человек в возрасте 18 лет и старше в 24 субъектах по репрезентативной общероссийской выборке. Руководитель - проф., д. ф. н. Бойков В.Э.;
- Результаты выборочного опроса участников Всероссийской научно- практической конференции «Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы» (2003 г.) Опрошены 420 человек. Руководитель - проф., д. ф. н. Бойков В.Э.;
- Результаты исследования «Социальная структура РФ: состояние, тенденции трансформации и предпосылки формирования среднего класса», проведенного Социологическим центром РАГС при Президенте РФ (2003 г.) по многоуровневой квотной выборке, представляющей основные социально-демографические группы общества (N = 1600 респондентов в 20 субъектах РФ). Руководитель - проф., д. ф. н. Бойков В.Э.;
- Результаты социологического исследования «Ценности социальной справедливости в массовом сознании российского общества», проведенного Социологическим центром РАГС при Президенте РФ по многоступенчатой квотной выборке объемом 2400 человек, репрезентирующей территориальное размещение россиян, соотношение жителей крупных, средних и малых городов, сел и поселков, основные социально-демографические группы в возрасте 18 лет и старше. Руководитель - проф., д. ф. н. Бойков В.Э.; 3. Материалы социологического мониторинга «Как живешь Россия?», проводенного в 1992-2004 гг. (рук. - к.ф.н. А.Хлопьев - д.с.н. В.Левашов) научными подразделениями ИСПИ РАН, данные исследований ИС РАН, ВЦИОМ и других социологических центров страны в 1992-2004 гг.;
4. Статистические данные Госкомстата РФ, ВЦУЖ Минтруда РФ и других учреждений и ведомств РФ за прошлое столетие, в том числе за 1991-2004 годы;
5. Статистические сборники; законодательные и нормативно-правовые документы, отражающие развитие жилищно-коммунальной сферы республик Казахстана, Украины и других стран ближнего зарубежья;
6. Законодательные и нормативно-правовые документы органов федерального и регионального руководства в РФ, а также органов местного самоуправления;
7. Материалы к заседаниям и стенограммы заседаний Совета Федерации и Государственной Думы РФ, программные и отчетные данные, аналитические материалы комитетов по промышленной политике, вопросам местного самоуправления и др. Совета Федерации РФ, посвященные проблемам реформирования жилищно-коммунальной сферы за последнее десятилетие, в частности: материалы совещаний, проведенных в январе и марте 2004 года в Совете Федерации РФ по обсуждению основных проблем в жилищно- коммунальном секторе страны в рамках подготовки доклада "Экономические проблемы реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства регионов", а также материалы представленные на "круглом столе" в рамках 7-го Петербургского экономического форума, проходившего 5 июня 2003 года в Совете Федерации РФ, участником которого был и автор.
Основные результаты, полученные лично автором и их научная новизна.
Диссертация развивает одно из важнейших направлений социологии, связанной с изучением социальной сферы и является одной из первых работ,
посвященных исследованию жилищно-коммунальной сферы как социального института и оптимизации процессов ее трансформации. В соответствии с этим:
- дано теоретико-методологическое обоснование социально- институциональной природы жилищно-коммунальной сферы и осуществлен анализ организационной структуры этой специфической сферы жизнедеятельности населения, исторически порожденной витальными потребностями и практикой их удовлетворения на материальной и экономической базе жилищно-коммунального хозяйства;
- обоснованы теоретико-методологические принципы междисциплинарного исследования жилищно-коммунальной сферы как специфической институциональной области общественного бытия, синтезирующая роль в нем социологических теорий социальных потребностей, социального воспроизводства человека, взаимообусловленности поведения и образа жизни;
- выработана целостная концепция трансформации жилищно-коммунального хозяйства на основе: подхода к нему как к системному институту жилищно-коммунальной сферы; понимания социальной политики в нем и социального управления им как инструментов оптимизации свойственных этой сфере социальных отношений;
- разработан, уточнен и обновлен понятийный аппарат социологического изучения жилищно-коммунальной сферы: жилищно-коммунальная сфера рассматривается при этом как институциональная область общественной жизни и специфическое социально-культурное пространство воспроизводства современного человека; жилищно-коммунальное хозяйство как материальная и организационно-экономическая основа системы социальных отношений жилищно-коммунальной сферы и обусловливающих их факторов; трансформация как кардинальная перестройка социальной природы и организации присущих этой сфере отношений и связей;
- обоснованы теоретико-методологические основания социальной политики на социально-сферном уровне, которые исходят из понимания ее как стратегии и тактики оптимизации социоструктурных отношений в рамках организации того или иного института, в нашем случае жилищно-коммунальной сферы и ЖКХ.
- дана социологическая интерпретация жилищно-коммунального хозяйства как социально-экономического института, выделены его структурные (материально- вещные и экономические основания и субъекты деятельности по производству и потреблению услуг) элементы, системные социальные связи между производителями и потребителями услуг, с одной стороны, тех и других с иными институтами общества, с другой, углублена трактовка их взаимовлияния, установлена социально-воспроизводственная природа механизмов его функционирования, развития и трансформации в новое качество;
- выделены обусловливающие неэффективность реформ в ЖКХ моменты, характеризующие современное состояние организации его институциональных оснований: несовершенство правовой базы, преобладание администрирования в управлении, неразвитое социальное партнерство, отсутствии синхронности в осуществлении экономических и социальных преобразований в этой сфере;
- показана исходная роль развития общественных потребностей в выработке стратегии рыночного реформирования ЖКХ как доминирующего фактора трансформации социально-экономических отношений в специфической сфере жилищного обеспечения и коммунального обслуживания населения и одновременно как одного из наиболее активных факторов, детерминирующих состояние социальной организации всего общества;
- дана характеристика реального состояния ЖКХ, выражающегося в неспособности обеспечить жилищно-бытовые условия для социально-демографического воспроизводства большей части россиян; зафиксировано противоречивое воздействие порождаемой современной рыночной реформой ЖКХ трансформации социальных отношений в жилищно-коммунальной сфере на развитие совокупного социального потенциала российского населения, в том числе на развитие человеческого капитала;
- выявлены основополагающая роль в обострении социальных противоречий в процессе реформирования ЖКХ разрыва в платежеспособности основных масс населения и поэтапном повышении оплаты жилищно-коммунального обслуживания, роста строительства элитного и увеличения объемов ветхого жилья;
- даны показатели отношения населения к состоянию жилищно-коммунальной сферы: преобладание ценностных ориентации на государственный патернализм и эгалитаризм, неспособность взять на себя социальную ответственность, неверие в возможности улучшить это состояние в рамках осуществляемой модели реформ ЖКХ;
- определены уровень качества жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), а также степень и знак (положительный или отрицательный), - реакции российских граждан на рыночные преобразования в жилищно-коммунальной сфере; обозначены перспективные направления разработки системы показателей, отражающих качество жилищно-коммунальных услуг, в основу которой положены установки на более последовательную реализацию принципов и целей социального государства, обозначенных в действующей конституции РФ;
- разработаны принципы построения системы показателей социальной трансформации жилищно-коммунальной сферы и ЖКХ, в соответствии с которыми конструируются агрегативные и частные индикаторы целостного и стратифицированного состояния, меры изменчивости и эффективности изменений соответствующего института;
- обоснованы основные направления оптимизации управления процессами трансформации жилищно-коммунальной сферы: а) систематический учет социальных последствий реформирования; б) создание социальных нормативов на основе максимального учета потребностей и интересов населения в этой сфере; в) создание экономических условий для последовательно рыночного реформирования ЖКХ путем совершенствования сложившихся распределительных отношений, развития новых элементов в ресурсном обеспечении удовлетворения жилишно-бытовых потребностей - ипотеки, кондоминиумов, социального страхования, создания конкурентной среды в жилищно-коммунальном сервисе;
- установлена несовместимость радикально-либеральной реформы ЖКХ с основным курсом нового российского государства на устойчивое социальное развитие страны, поскольку, будучи нацеленной на рьшочные потребности, она проводится зачастую нерыночными методами, в частности, конфискацией административными методами общественных фондов потребления, исторически
неразрывно связанных дореформенной практикой с деформациями
распределения по труду. К тому же население слабо вовлекается в процессы социальной трансформации жилищно-коммунальной сферы, а заинтересованная часть его оставляется реформаторами в информационном вакууме, что также обрекает этих граждан на роль пассивного объекта реформ, не позволяет в достаточной мере использовать потенциал местного самоуправления в реформировании ЖКХ;
- выявлены деструктивная природа и специфика социальных отношений, складывающихся в процессе проводимой рьшочной реформы ЖКХ, их обусловленность депрессивным характером функционирующей российской экономики; доказывается объективная потребность российского общества в новой модели трансформации жилищно-коммунальной сферы, постулированы основные посылки, принципы и составляющие новой модели реформирования данной сферы, в основе которых лежит соответствие необходимому для каждого исторического этапа развития российского общества уровню использования потенциала расширенного социального воспроизводства населения. Сохранение действующей модели реформирования ЖКХ приведет к долгосрочным негативным последствиям из-за фундаментальных противоречий, присущих сегодня функционированию российской жилищно-коммунальной сферы.
Практическая и теоретическая значимость диссертационной работы. Основные положения диссертационного исследования, выводы и рекомендации могут быть использованы:
1. В качестве теоретической основы рыночного, социально ориентированного реформирования жилищно-коммунальной сферы.
Теоретические положения, доведенные до практических результатов, использованы или используются:
2. В практике социального управления субъектов Федерации, управленческих структур муниципальных образований в процессе реформирования жилищно-коммунальной сферы;
3. Материалы диссертации включены в учебный курс самостоятельным спецкурсом кафедры труда и социальной политики, кафедры социологии Российской академии государственной службы при Президенте РФ для
подготовки и повышении квалификации государственньк и муниципальньк служащих, а также изложены в авторских учебниках и учебных пособиях для студентов и слушателей ВУЗов экономических и неэкономических специальностей, опубликованы в толковом словаре «Социальная политика»;
4. В качестве методологической и методической основы для социологических исследований жилищно-коммунальной сферы.
Достоверность и надежность полученных результатов исследования и сделанных на их основе выводов обеспечивается целостным подходом к решению исследовательских задач, применением комплекса адекватных предмету и задачам исследования методик, сопоставимостью применяемых методик сбора эмпирических данных (опроса, интервью, контент-анализа документов, экспертного опроса), корректным применением методов количественной и качественной обработки информации, данными многолетних исследований и проведенньк автором или с его участием репрезентативньк социологических опросов, выводы которьк корреспондируются с результатами исследования многих научных центров; содержательным анализом нормативных правовьк документов; обсуждением основньк положений исследования на международных и всероссийских научно-практических конференциях и других научных симпозиумах.
Апробация результатов исследования.
Результаты и основные положения диссертационного исследования были доложены автором в ряде выступлений на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях, методологических семинарах в РАГС при Президенте РФ и Всероссийского общества социологов и демографов, на научно-методологических семинарах кафедр труда и социальной политики, социологии РАГС. В их числе:
• Sociological in XX! CENTURY: View from Russia Papers of the Simposium «Towards XV World Sociological Congress in Brisbant. Jyly 2002» (Moscow, May 16, 2002). Moscow - Brisbane, 2002
• Всероссийская конференция «Проблемы регулирования социальной политики государства: состояние и перспективы» в Москве (14.04.1997 г.);
• Всероссийская научно-практическая конференция "Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы" в Москве (13-14.03.2001 г.);
• Всероссийская научно-практическая конференция "Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы" в Москве (5. 03. 2003 г.).
•Всероссийская научно-практическая конференция «Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы» (секция «Проблемы развития жилищно-коммунального комплекса северных регионов») в Москве (10-11. 11. 2004 г.).
Содержание диссертационной работы отражено в публикациях автора -восьми монографиях, брошюрах, статьях общим объемом более 90 п.л., в том числе в главах и разделах учебников, учебных пособиях, в числе которых: учебное пособие «Государственная жилищная политика», глава «Стратегия государственной жилищной политики и развитие жилищно-коммунального хозяйства» в учебнике «Социальная политика», в статьях по трансформации жилищно-коммунальной сферы в толковом словаре «Социальная политика» общим объемом более 40 п.л., которые используются в учебном процессе в РАГС и его филиалах.
Научные выводы и основные положения авторской концепции были использованы при подготовке аналитических документов и рекомендаций для федеральных и региональных органов государственной власти и управления РФ, Астраханской, Волгоградской, Московской, Самарской областей, Алтайского края, в научных статьях.
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры социологии Российской академии государственной службы при Президенте РФ и рекомендована к защите.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Жилищно-коммунальная сфера есть область общественного бытия,
порожденная особым видом социальной потребности, относящейся к роду
императивных условий физического и социального воспроизводства и
функционирования людей. Необеспечение этой потребности чревато социальной
напряженностью в обществе, отдельных его регионах, что обусловливает необходимость особых, социально ориентированных подходов к ее реформированию, которые должны доминировать над его технологическими, экономическими, политическими и прочими компонентами.
2. ЖКХ есть материально-экономическое основание жилищно- коммунальной сферы и одновременно выражающий системные связи этой сферы институт. Именно через него, прежде всего, реализуется социальная политика, обусловливающая трансформацию воплощенных в жилищно-коммунальной сфере условий общественного бытия, которые, в свою очередь, оказывают позитивное или негативное влияние на функционирование и развитие общества в целом.
3. Эффективна только та социальная политика и практика социального управления в охватываемой области общественного бытия, которые вытекают из закономерностей и императивного характера реализации институализирующих эту сферу социальных потребностей. В действительности сегодня имеет место ориентация не на социальные потребности населения, а на экономические, политические, идеологические интересы государственных структур. Это обрекает социальную политику и практику управления на неэффективность, чревато общественным напряжением, социальным сопротивлением, общественным недоверием и социальными взрывами. Такие пороки характерны для современной политики рыночного реформирования российского ЖКХ.
4. Декларируемая государством социально значимая цель реформы жилищно-коммунальной сферы - повышение уровня жилищного обеспечения и улучшение качества коммунального обслуживания населения - присущими ей сегодня методами недостижима, так как реализуемая концепция реформ и механизмы преобразований в этой отрасли не соответствуют объективно сложившимся в современной России социально-экономическим условиям.
5. Российское ЖКХ как социально-экономический институт переживает трансформацию, принципиально отличающуюся от преобразования других отраслей экономики. Это связано, прежде всего, со спецификой данной отрасли экономики, обусловленной, с одной стороны, высокой социальной значимостью жилья и коммунальных услуг и тесной связью с экономикой домашних хозяйств, а
с другой - с монополизмом предприятий ЖКХ и тесной зависимостью отрасли от не ограничиваемых, в сущности, монопольных интересов РАО ЕЭС и Газпрома. Функционирование ЖКХ базируется на пересечении противоречивых экономических принципов, требует активного государственного регулирования, особенно при обострении противоречий в периоды кризиса и спада производства.
6. Реформа ЖКХ в ее сегодняшнем виде крайне негативно влияет на социальные отношения в жилищно-коммунальной сфере и обществе в целом, и, соответственно, на развитие совокупного социального потенциала населения страны и ее регионов. Это связано с тем, что не соблюдаются базовые условия для преобразования системы оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, такие как:
- доходы большей части населения должны быть достаточны для оплат ЖКУ в нормативных пределах без сокращения расходов на потребление других товаров и услуг, входящих в стандартную потребительскую корзину;
- росту тарифов на ЖКУ должен предшествовать рост доходов населения;
- рост тарифов на ЖКУ должен быть экономически и социально обоснованным.
В результате, малообеспеченные и бедные домохозяйства, составляющие большинство населения России в целом и особенно ее депрессивных регионов, вынуждены или сокращать потребление товаров и услуг, необходимых для нормального физиологического воспроизводства, или становиться должниками коммунальных предприятий и управляющих жильем организаций. Первый путь ведет к росту демофафических проблем. Во втором случае потребитель услуг полностью теряет право на коммунальные услуги стандартного качества и количества, а коммунальные предприятия получают неофаниченные возможности для оправдания своей бесхозяйственности недостаточным финансированием.
7. Следствием первых двух социальных проблем становится третья - нарастание социального возмущения против реформы ЖКХ, принимающее во многих городах открытые формы протеста. Каузальность динамики роста социального протеста в том, что, во-первых, действующая модель реформ ЖКХ ущемляет жизненные интересы и деформирует потребности больышнства населения, а доля тех, кто удовлетворен ходом этой реформы, несравнимо мала;
во-вторых, противоречие между темпами роста тарифов на ЖКУ и роста доходов основной массы населения продолжает усиливаться, особенно в дотационных регионах.
8. Механизм адресной социальной защиты малообеспеченных слоев населения в процессе перехода ЖКХ на рыночные принципы функционирования несовершенен. Это связано, прежде всего, с тем, что потенциальными претендентами на эту помощь является большая часть домохозяйств России. При этом, чем беднее регион, тем большее число его граждан нуждаются в социальной поддержке при росте тарифов на ЖКУ, и тем меньше возможностей у региональных властей и органов муниципального управления оказать им эту помощь в силу дефицитности бюджетов и нецелевого характера трансфертов из федерального бюджета.
9. Таким образом, в качестве основного обосновывается следующий вывод. Действующая программа реформы ЖКХ в России рассчитана на общество, экономически развивающееся стабильно и быстро: его основу составляют широкие слои среднеобеспеченных и богатых людей; в нем нет существенных (прежде всего экономических) различий между регионами; развиты институты зашиты потребительских прав граждан; жилищная и коммунальная инфраструктуры не находятся в критическом состоянии; монопольные интересы энергоснабжающих организаций реально ограничены и регулируемы государством и т. д.
Ни одной из выше перечисленных предпосылок в России в целом, а тем более в ее отсталых и депрессивных регионах, нет. Следовательно, концепция реформирования ЖКХ не соответствует сложившимся кризисным социально-экономическим условиям и противоречия в ходе ее реализации закономерны. Результатом такого реформирования ЖКХ становится социальная напряженность, чреватая перерастанием в социальный конфликт общенационального характера.
10. Реальное состояние данной сферы предполагает принципиально новую концепцию рыночного реформирования ЖКХ эволюционного характера. В качестве ее основания выступают: последовательное признание социальной природы этого института; учет конкретики социально-экономического состояния страны, ментальности ее населения; органическая взаимосвязь обязанностей граждан с социальной ответственностью перед ними организаций и предприятий ЖКХ и органов власти всех уровней, регулятивная роль государства как ведущего фактора функционирования ЖКХ; понимание того, что рыночная экономика в современном мире перерастает функцию частного предпринимательства, особенно в сферах непосредственного обеспечения жизнеспособности людей, где, как свидетельствует опыт Запада и других динамично развивающихся стран, приоритет получает государственно-корпоративная собственность, ведущим фактором функционирования которых становится регулятивная роль государства.
Институализация жилищно-коммунальной сферы: теоретические подходы к ее развитию
Любое научное исследование начинается с анализа исходных понятий, необходимых для адекватного понимания его объекта, предмета и ведущих направлений составляющей предмет проблематики. Особенно это важно для социологического познания, объективность которого во многом зависит от характера когнитивных установок исследователя-интерпретатора. Последние, по мнению специалистов, выходят за пределы непосредственной методологии исследования, но оказывают на его результаты существенное влияние. И поскольку они проистекают из адекватности присущего исследователю знания социальной реальности, полнота которой обусловлена многими субъективными моментами, то легко подвержены искажениям. Отсюда вытекает императив дефинитивного определения в целях обеспечения объективности исследования используемого в нем исходного понятийно-категориального аппарата, обеспечивающего достаточно четкие представления о содержании и сущности изучаемых социальных объектов. В нашем диссертационном исследовании такими общими категориями являются социальная сфера, ее разновидность - жилищно-коммунальная сфера и социальная трансформация жилищно-коммунальной сферы. Начнем с понятия социальной сферы. В широком смысле слова социальная сфера есть обеспечиваемая обществом система поддержания постоянного воспроизводства субъектов социального процесса. Социальный процесс на сферном уровне многоаспектен, как многоаспектно само общество. Соответственно, необходимо или многообразие субъектов социального процесса или многогранность их деятельностного проявления в качестве такового и, следовательно, подсистемного разграничения пространственного поля социальной сферы. Отражая эту необходимость, пространственными сегментами или подсистемами социальной сферы являются отраслевые социальные организации, обеспечивающие постоянное воспроизводство того или иного специфического субъекта, в других аспектах, той или иной грани воспроизводства единого субъекта социального процесса.
Таким единым субъектом социального процесса является человек, а специфические субъекты не что иное, как ролевые ипостаси общественного человека. Одной из специфических организаций общественной практики является формирующаяся в процессе исторически обусловленного генезиса социальной сферы жилищно-коммунальная сфера - порождение дифференцирования данного целостного феномена, его подсистема и одновременно сама системная целостность сферного характера. Подробно специфику и организацию жилищно-коммунальной сферы мы рассмотрим во втором параграфе, где проанализируем ее как объект социологического анализа.
В социологической литературе генезис социальной сферы справедливо рассматривается как непрерывный процесс взаимодействия спонтанных и целенаправленно организуемых обществом и государством как властным органом общества социальных институтов, осуществляющих непосредственное жизнеобеспечение, взаимодействие и воспроизводство социальных субъектов в конкретных исторических условиях.1
Социальная сфера как социальный институт имеет сложную организацию и полисистемный характер. Ее системными уровнями и подсистемами выступают особые, типа жилищно-коммунальной сферы, и частные, подобные жилищно-коммунальному хозяйству, иерархически взаимосвязанные, отличные не только пространственным уровнем выражения общественного бытия, но и содержательной спецификой его социальные институты.
Все социальные институты выступают одновременно в ипостаси составных элементов социальной структуры. Социоструктурная организация присуща всем сферам общественной жизни - экономике, политике, культуре и т. д, что и делает возможным выход практики социологических исследований за рамки собственно социального, проникновения их в названные сферы.
Что касается понятия социальной трансформации, то оно подразумевает целенаправленное коренное, прогрессивное или регрессивное качественное преобразование социальной структуры общества и ее составных элементов, опирающееся на волевое изменение их организации и системообразующих для них социальных связей путем революций, контреволюций или кардинальных реформ. Сущностное приложение этого понятия к жилищно-коммунальной сфере мы рассмотрим позднее в третьем параграфе диссертации.
Из сказанного вытекает, что логика нашего исследования требует начать уяснение социальной сущности и характера жилищно-коммунальной сферы с анализа и уточнения дефинитивных признаков и сущности понятий «социального института» и «институализации», без которых невозможна адекватная интерпретация выше названного более общего социального феномена. Это тем более важно, что в более узком смысле своего значения социальная сфера есть специфическая область общественного бытия, то есть его сложный социальный институт. Между тем при очень широком использовании понятия «социальный институт», особенно в общественных науках, оно еще не приобрело общепризнанного категориального статуса, ему присуща чрезмерная многозначность и неопределенность.
Многозначно уже исходное понятие института (лат. institutum - установление, устройство). В общем социологическом смысле оно означает совокупность формальных и неформальных норм (правовых или в рамках обычного права), на основе которых регулируются различные виды общественных взаимодействий и взаимоотношений, составляющих социальную практику общества.
Место и роль совершенствования жилищно-коммунальной сферы в современной социальной политике
Устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества, что является определяющими для социального института, обеспечивается устойчивостью типов и форм социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь. С другой стороны, социальная политика должна основываться на некоторых базовых показателях ситуации в той сфере, которая исследуется в качестве социального института.
Обычно, для характеристики общей социально-экономической ситуации в жилищно-коммунальной сфере используются такие критерии экономического характера, как доля расходов от валового внутреннего продукта (ВВП), направляемая на ЖКХ; удельный вес в финансовых ресурсах ЖКХ государственных дотаций, платежей населения, частных инвестиций; структура и баланс расходов; техногенная устойчивость функционирования отраслевых структур и т. д.
Социальная же ситуация в жилищно-коммунальной сфере характеризуется совокупностями наиболее значимых показателей, отражающих: устойчивость функционирования структур и элементов ЖКХ; воздействие функционирования отрасли на экологию; обеспеченность населения жильем и ЖКУ; структуру и качество жилищно-коммунального комфорта; состояние экономических и, реже, социальных отношений в рамках противоречий данного отраслевого института.
Полагая, что этого недостаточно, мы дополняем анализ социальной ситуации в жилищно-коммунальной сфере показателями, выражающими социально-структурную дифференциацию населения: в потребностях и потреблении ЖКУ; по обеспеченности жилищно-коммунальными благами и их качеству; по доле расходов на жилищно-коммунальное обслуживание в совокупных доходах семей и т. п. Кроме того, используем показатели социальных отношений по поводу противоречий функционирования и развития ЖКХ: между разными социальными группами и слоями населения; между населением и органами управления структурами и учреждениями отрасли; между населением и органами государственной власти и т. п.
Помимо указанных социальных показателей для исследования трансформации жилищно-коммунальной сферы важны также показатели эффективности обеспечивающей ее социальной политики, но их мы рассмотрим в этом параграфе диссертации несколько позднее с учетом места в ней данного процесса.
Но прежде, чем перейти к анализу специфики места жилищно-коммунальной сферы в социальной политике, необходимо кратко сказать о нашем теоретико-методологическом видении самого этого феномена.
Социальная политика есть элемент управления обществом, его подсистемами и социальными институтами. Это стратегия, тактика и механизмы властного решения социальных проблем.
Социальная направленность управления является императивом функционирования любого государства, любого общества, любой экономики. В том числе эффективности рыночной экономики и тесно связанного с ней гражданского общества.
Являясь одной из сторон органического двуединства процессов социального и экономического развития, решения задач национального бытия и общественного прогресса, социальная политика в современных, наиболее продвинутых рьшочных странах приобретает все более приоритетное значение по сравнению с экономической. Последняя из самодовлеющей ценности постепенно, как это и положено ей логикой гуманизации человечества, становится средством реализации первой.
Это качественное изменение обусловливается фундаментальным пересмотром социальных ценностей человечества. В основе такого пересмотра лежит много объективных и субъективных факторов. Среди них наиболее значимо влияние: во-первых, роста социального самосознания масс и социального прогресса человечества; во-вторых, потребностей современной научно-технической революции во все более качественном «человеческом капитале»; в-третьих, аналогичных потребностей становления постиндустриального, информационного общества, немыслимого без удовлетворения все возрастающих потребностей социального воспроизводства населения.
В современной России все это наслаивается на значительное ухудшение социальных условий жизнедеятельности основной массы ее населения и возрастание необходимости в социальной защите его, которая объективно превращается в стержень современной социальной политики, становится условием сохранения нашей страной возможностей для последующего экономического и социального возрождения российского общества. Что существенно усложняет задачи выработки и реализации социальной политики.
Сложность эта тем большая, что сегодня вопросы социальной политики приходится решать в условиях нестабильности страны, с учетом высокого уровня взращенных в более благоприятные для этого времена стабильности социальных потребностей населения, при снижающихся материально-экономических возможностях государства и общества. Эти и другие, не менее важные, обстоятельства ставят перед разработчиками социальной политики и управленцами всех уровней новые задачи теоретико-методологического и практического характера.
Нерешенность проблем социальной политики, обусловленных новизной переживаемого современной Россией времени, усложняется и качественной трансформацией российского общества, обострением противоречий регионализации и национально-этнической организации страны, актуализацией вопросов местного самоуправления и т. п. новыми реалиями переходного этапа нашего общественного бытия.
Однако первым условием преодоления этих сложностей является предварительное решение некоторых общетеоретических и уточнение методологических проблем социальной политики. Ряда наиболее актуальных моментов этой сложной задачи мы и коснемся в данном параграфе диссертации.
Прежде всего, обращает на себя внимание многозначность употребления обществоведами самих исходных для нашей темы понятии - «политика» и «социальная политика», а также сущности категории «социального». Поэтому уточним содержание первых двух ключевых понятии и очертим тот смысл, который вкладывается в различные трактовки названной категории.
Советское обществоведение, чьи методологические традиции еще сохраняют в социальной российской науке сильные позиции, определяло политику как сферу деятельности, связанную с отношениями - или деятельность в сфере отношений, - между классами, нациями и другими социальными группами, ядром которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности.
В соответствии с таким подходом любая проблема рассматривалась политической, если ее решение связано с классовыми интересами, с задачами реализации их властными методами. Поскольку главным доминантным интересом всегда считался социально-экономический интерес классов, то политика характеризовалась по-ленински, как «концентрированное выражение экономики».
Эволюция жилищно-коммунальной сферы и политика преодоления проблем ее дореформенного состояния
Проблемность функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы в России всегда имела основания в нехватке ресурсов для расширенного воспроизводства в нужном объеме и с необходимым качеством ее материального основания в виде ЖКХ. Факторы и содержание этого дефицита в разные периоды истории страны различны, что обусловливает специфику направлений и содержания государственной социальной политики в данной сфере.
Одним из внешне сходных факторов и в советские времена, и в настоящее время является интенсивный прирост населения в крупных российских городах. Источники и движущие силы прироста в стране городского населения в прежние годы и сегодня существенно различаются. С начала XX вв. до конца 80-х годов его источником было сельское население, а главными причинами - индустриализация и урбанизация. Эти процессы свойственны всем развитым странам и результат их один и тот же: рост численности и доли городского населения.1 В России они имели своеобразие, связанное с особенностями советского устройства государства. Россия подтвердила репутацию страны не только новых городов — две трети их, т.е. более 650, возникли и развились в исторически непродолжительный советский период, - но и городской гигантомании: доля проживающего в городах-миллионниках населения оказалась в ней в последнюю четверть минувшего века наивысшей среди крупных развитых держав мира.
Сегодня приток населения в крупные российские города не уменьшился, но едут сюда уже не столько сельские мигранты, сколько русскоязычные беженцы из стран СНГ, переселенцы из депрессивных северных, восточных и северокавказских районов, а также из обреченных рынком на экономическое прозябание малых и средних российских городов. Особенно интенсивно растут крупные города центральных областей и южных краев России.
Особенностью урбанизации страны в советский период был быстрый рост средних и больших городов нового типа: моноиндустриальных центров (Новокузнецк, Магнитогорск, Тольятти и т.д.), наукоградов (Дубна, Черноголовка, Троицк, Новосибирский Академгородок и проч.), городов-спутников (Зеленоград, Солнцево, Пущино и т. п.), закрытых городов (Снежинск, Саров и т.д). Одновременно имела место консервация, превращение их в центры рекреации и архитектурных заповедников старых малых городов с населением до 50 тыс. человек.
Сегодня многие из этих городов становятся жертвами рынка, опустошающего и создающего поселения и системы расселения по своим законам, которые не оставляют места иллюзиям. Деиндустриализация, закрытие шахт, рудников, заводов, фабрик, кризис науки, культуры, системы здравоохранения и т.п. процессы вытесняют население из поселений, с которыми была связана жизнь людей, и они устремляются в крупные города с более разнообразным рынком труда и лучшими условиями для выживания.
Каждому типу городов характерны специфические и в то же время примерно схожие жилищно-коммунальные проблемы, классификация которых способствовала бы разработке типовых программ по их решению. Исходным условием разработки таких программ является учет сложившегося на сегодня состояния жилищного фонда России.
Нехватка жилья, особенно городского, в России существовала всегда. В советский период, на который пришлись наивысшие темпы урбанизации страны и, следовательно, численности нуждающихся в жилищах новоселов, эта нехватка усугублялась широкомасштабным разрушением жилищного фонда в годы первой мировой, гражданской и, особенно, второй мировой (Великой Отечественной) войн, а также политикой «государственного жилищного патернализма». Последняя предполагала государственную монополию на строительство, распределение и перераспределение жилья. Такая монополия требовала крупных, постоянно растущих бюджетных и общественных ассигнований, которые были невозможны в условиях хронического для СССР финансового дефицита государства, местных Советов и общественных организаций.
Поэтому жилищная проблема долгое время решалась преимущественно путем предоставления «коек» или комнат в общежитиях, а также вселения в многосемейные коммунальные квартиры. Десятки миллионов граждан годами стояли в очередях на получение отдельных благоустроенных квартир или на улучшение жилищных условий за счет общественных фондов потребления. Сформировался стойкий синдром социального иждивенчества, когда мало кто желал проявлять инициативу и тратить свои средства на решение личных жилищных проблем. К тому же население было пролетаризировано системой ограничений его доходов, количеством и размером жилых помещений, приходящихся на одного человека или семью, парализовано организационными трудностями и было не в состоянии участвовать в массовом жилищном строительстве.
Таким образом, сама система, подавляя всякую инициативу в решении жилищной проблемы, вела к созданию бесконечной очереди на получение государственного жилья, что искусственно стимулировало его дефицит.
Особенно ярко это проявилось в период перестройки, когда из-за начавшихся межнациональных конфликтов сформировалась интенсивная миграция населения из одних регионов страны в другие: в 1986 году очередь на получение жилья насчитывала 8 млн семей и одиноких граждан, 1988 году - 9 млн, в 1991 году - 10 млн, или 20% от общего числа семей, включая одиночек. Жилищная проблема усугубилась распадом СССР, который вызвал приток беженцев и вынужденных переселенцев в Россию. В последние годы сюда приехало более 5 млн вынужденных переселенцев и беженцев. В 1993 году 11 млн семей и одиноких граждан проживало в коммунальных квартирах, общежитиях или арендовало жилые помещения у частных лиц. Свыше 2 млн человек проживали в ветхих и аварийных домах, 17 млн. - располагали жилой площадью менее 5 кв. м на человека.1
Мировой опыт решения жилищно-коммунального вопроса и возможности его использования в современной России
Зарубежный опыт рассмотрен в работе преимущественно с позиций выработки стратегии реформирования национальных жилищно-коммунальных сфер. Определенную ценность составляет анализ практической реализации этого опыта.
В этом плане поучительна практика США, где по данным переписи 1997 года, в 50 штатах насчитывается 87453 органа местного самоуправления (local governments), включая 3043 округа (графства) и 1100 городов с населением 25 тыс. и более человек.
Соединенные Штаты имеют сложную систему государственного финансирования жилищного хозяйства, мощную строительную индустрию и оживленную сеть частных коммерческих и некоммерческих общественных организаций, которые с середины 80-х годов до настоящего времени обеспечили наибольший показатель приобретения нового жилья за всю историю страны, а также рекордный уровень продаж уже имеющегося жилого фонда.
Наиболее распространенной формой собственности в США является домовладение, которое к началу 2001 года достигло самого высокого уровня в сравнении со всеми предыдущими периодами. 72,1 млн американских семей (два из каждых трех) владеют собственными домами, а прирост за пять лет с 1996 года по 2001 год составил 6,7 млн новых домовладельцев. Американцы платят в среднем вполне допустимую сумму за домовладение — менее чем 30% своего ежемесячного семейного дохода. Одновременно существует заметный разрыв в платежеспособности различных социальных групп, ключевым показателем которого является значительное количество семейств с низким уровнем доходов, расходующих более чем 50% своего ежемесячного семейного бюджета на жилье, или проживают в домах с условиями ниже стандартного уровня. Это примерно 4,9 млн семейств или 4,6% от общего количества семейств в США.
К настоящему времени более чем половина (51,4%) всех семейств в городах стали владеть собственными домами. Это важный показатель в оздоровлении жизни американских городов, где домовладение является основой стабильности локальных сообществ и экономики. В тоже время показатель домовладения в центральных кварталах американских городов по сравнению с пригородными районами составляет 51,6% против 74,3%. Довольно заметный разрьш по данному показателю остается между белым населением и различными этническими меньшинствами - 74% и 48,5%, соответственно.
Абсолютное большинство населения США имеет доступ к базовым коммунальным услугам, таким, как водоснабжение, канализация, электричество, отопление и телефонизация. В настоящее 99% всех эксплуатируемых жилищ имеет внутреннюю сантехническую арматуру, 99,8% - трубопроводную систему, 99,6% - электротехническую инфраструктуру и 95,8% жилищ обеспечены телефонной сетью. Определенные проблемы с обеспечением доступа к базовым коммунальным услугам существуют для социальных групп с низким уровнем дохода, некоторых этнических групп в городах и аборигенных групп в сельской местности. Например, только 39% индейских общин полностью обеспечены услугами телефонных сетей, а уровень персонального доступа к компьютерным сетям Интернет не превышает здесь 15%, что считается для США весьма низким показателем.
Ключевую роль в повышении уровня домовладения, прежде всего для семей с низкими и средними доходами (по классификации, принятой в США), играют Федеральное министерство жилищного управления США (FHA) и его Департамент жилищного и городского развития (HUD). Основным фактором для обеспечения доступного жилья является партнерство между государством и частным сектором . Главную роль в этой области играет частный сектор, однако правительство имеет решающие позиции в преодолении разрыва между социальными группами на рынке жилья, используя для этого такие механизмы, как субсидии арендной платы, помощь при наличных платежах, налоговые и другие финансовые стимулы для частного сектора при инвестициях в сферу доступного жилья. Некоммерческие и общественные организации также играют большую роль в создании этого рынка, например, такие общенациональные организации, как Корпорация поддержки местных инициатив (LISC), Фонд предпринимательства, Корпорация окружных реинвестиций и другие. Дополнительное финансирование для приобретения и разработки свободных участков для строительства доступного жилья или коммерческого развития обеспечивается с помощью таких федеральных программ как Единовременные субсидии муниципального развития (CDBG), Реконструируемые районы (EZs) и Производственные сообщества (ECs), а также Федеральная программа транспортного развития.
Множество местных властей и наличие сильных местных традиций в США порождают проблему баланса полномочий и ответственности между федеральным и местным уровнями управления жилищным хозяйством.
Основная тенденция состоит в передаче федеральных полномочий на штатный и локальный уровни управления. В этом отношении наиболее важными являются два процесса: 1) смещение ответственности за социальное обеспечение и развитие рабочей силы на штаты как центральное звено реформы общественного благосостояния; 2) увеличение полномочий местного самоуправления как ведущего принципа развития и поддержки жилищного хозяйства1.
В частности, органам местного самоуправления предоставляются большие полномочия по распоряжению средствами федеральных программ. Так, в рамках федеральных программ финансирования жилищного строительства реконструируемые районы, производственные сообщества, органы местного самоуправления должны выработать свои «планы стратегического развития», которые объединяют усилия многих заинтересованных сторон на локальном уровне. Другим примером процессов децентрализации является начатая в 1998 году реформа государственного жилищного строительства, которая предоставляет местным организациям управление государственным жилищным хозяйством, насчитывающим более чем 1,1 млн объектов (в США действуют 3200 организаций такого рода) большую гибкость в определении финансовых и других приоритетов.
