Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы научного анализа социального управления муниципальным образованием 16
1.1 Муниципальное образование как территориально-поселенческая общность 16
1.2 Теоретико-методологические аспекты проблемы социального управления на муниципальном уровне 45
Глава 2. Научно-практические основания разработки стратегии социально-экономического развития на муниципальном уровне 75
2.1 Стратегическое планирование как ресурс социального развития 75
2.2 Стратегическое управление как процесс согласования интересов 98
Заключение 121
Список литературы 125
Приложения
- Муниципальное образование как территориально-поселенческая общность
- Теоретико-методологические аспекты проблемы социального управления на муниципальном уровне
- Стратегическое планирование как ресурс социального развития
- Стратегическое управление как процесс согласования интересов
Введение к работе
Транзитивное общество России, рассматриваемое с позиций М. Вебера
(как продукт социальных действий) и Т. Парсонса (как система со
связующими её нормами и ценностями), в настоящее время пребывает в
особом состоянии, обусловленном ходом и результатами его
реформирования. Специфика этого состояния проявляется в противоречии
между общемировой тенденцией общественного развития,
ориентирующегося на индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), и российской тенденцией снижения величин всех его составляющих. В России ИРЧП ниже аналогичных в большинстве стран мирового сообщества, что определяет социальную реальность в стране, которая по многим основополагающим показателям сдерживает или даже делает невозможным общественное развитие на ближайшую, как минимум, перспективу.
Последнее десятилетие Россия переживает состояние глубокого системного кризиса, охватившего многие сферы общественной жизни. Общая характеристика существующей социальной реальности в России представляется следующим образом. Резко снижается контингент трудоспособного населения страны и самого населения, прожиточный минимум постоянно растет ив результате около 30% населения имеют доходы меньше прожиточного минимума. При этом 65% населения составляют пенсионеры, а на каждого налогоплательщика приходится один, кто налог проедает, поскольку налогооблагаемую базу составляют всего 23 млн. человек на 145 млн. жителей России.
Действительность такова, что уровень средней зарплаты в нашей стране составляет 60 долларов, а в США - 3,5 тыс. долларов и реальный социально-экономический рост станет возможным тогда, когда уровень в 60 долларов будет поднят до уровня в 3,5 тыс. долларов. Это связано с тем, что Россия продаёт нефть за доллары, а не за рубли (в других странах нефть продают за собственную валюту) и основной принцип реализации — «нефть за продовольствие», что не стимулирует развитие собственной
продовольственной базы. К тому же происходит утечка капитала из страны и она компенсируется ростом внутренних цен. Поэтому расходная составляющая прибавочного продукта мала за счёт мизерной оплаты труда, а отсюда и жизненно важные показатели социальной реальности1.
Спад производства, разрушение социальной инфраструктуры, рост безработицы приводят к нарастанию социально-экономического напряжения как в стране, в целом, так и в отдельных регионах. Действительность такова, что чем дальше к периферии, тем более ярко выражены эти тенденции, свидетельствующие о социально-экономическом кризисе провинциальной России. Негативные тенденции особенно остро сказались на градообразующих предприятиях ив монопрофильных городах, которые в силу отсутствия государственной стратегии адаптации их к новым экономическим условиям оказались в наиболее тяжёлом положении2. Для малых и средних городов, являющихся районными центрами, характерными оказались проблемы оттока в большие города финансовых и других ресурсов, снижение уровня жизни, нарастание процессов распада социально-культурной инфраструктуры, снижение объёма и качества трудового потенциала, несоответствие структуры народно-хозяйственной базы требованиям социально ориентированной рыночной экономики. Падение производства в традиционных для малых городов отраслях привело к разрушению экономической базы как основы их существования. Занятость населения составила 59% по отношению к показателю по стране, равному 90%.
По целому ряду признаков вымирает и село. Из 158 тыс. населённых пунктов брошены уже 18 тыс. Это, в первую очередь, характерно для Северо-Западного, Центрального районов и Поволжья: 73% россиян здесь предпочитают жить в городах или посёлках городского типа.
Годзинский А. Экономический рост в отдельно взятом кармане // Финанс -18.08-24.08 2003. С. 24-27. 2 Дулич В.А. Социально-экономические проблемы развития малых и средних городов России // Промышленное и гражданское строительство. №1,2003. С. 36-38.
Оказалось, что муниципальная казна имеет устойчивый, не покрываемый доходами, дефицит и чем дальше, тем - больший. Принятые федеральными властями программы; развития малых и средних городов в условиях экономической реформы пока ни каких результатов не дали, а финансирование подобных программ из федерального бюджета практически прекратилось. На Расширенной сессии Конгресса муниципальных образований РФ В.В. Путин в адрес глав муниципальных образований сказал: «Если люди будут доводить до цугундера свой город или посёлок, то иногда лучше их сверху отстранить, чем ждать, пока снизу на вилы поднимут». Из этого высказывания следует, что на руководителей муниципальных образований фактически ложится ответственность за состояние муниципального образования и им необходимо самим организовывать население и осуществлять социальное управление, не дожидаясь помощи государства, перспектива которой в значительной степени проблематична.
В этой ситуации местное самоуправление подчинено скорее задачам обеспечения выживания сообщества как целого4. Отсюда возникает научно-практическая проблема обеспечения такого выживания, как проблема самосохранения провинциального социума. Необходим научный анализ возможностей обеспечения самосохранения, которое становится целью социальной организации, достижимой, однако, только лишь в социальном развитии. Анализ перспектив развития в сложившихся условиях предполагает осуществление социальной диагностики как подготовительного этапа поиска путей и средств решения социальных проблем. Диагностическая характерология социальной реальности направляется на проблемное поле диагностируемого объекта с целью выделения ключевых
3 XI11 Расширенная сессия Конгресса муниципальных образований РФ "Три заветных слова"// Российская
газета №229 (3343), 2003, 12 ноября.
4 Ляпин А.В. Традиции в системе механизмов организации местного самоуправления в Росссии /
Автореферат на соискание степени кандидата социологических наук. - Саратов, 2002.
6 проблем, а также и стартовой проблемы, решение которой, как первоочередной, позволяет реализовать прорывные социальные программы. Такой подход к решению проблемы самосохранения и развития муниципального сообщества переводит процесс управления на; стратегический уровень и должен иметь преимущественно инновационный характер. Инновационная политика выхода из кризиса приводит изначально
А-
к противоречию между инновационной и традиционной деятельностью, что порождает очередную проблему, решение которой возможно, если
~ ориентироваться на преодоление рутинных компонентов традиционной
деятельности.
Причины возникновения ситуации выживания имеют комплексный характер, однако следует отметить (с точки зрения необходимости и возможности сохранения государственного единства страны) и то, что на пути радикального реформирования,. возникло противоречие между двумя тенденциями: с одной стороны усиления централизации власти в стране, а с другой стороны, передачи властных функций регионам и муниципальным образованиям в условиях, когда эти функции не обеспечены не только материально, но ив правовом отношении так, чтобы использовать государственные ресурсы для своего развития. Возникшее противоречие образует проблему, решение которой усугубляется состоянием кризиса периферийных муниципальных образований
У Становится актуальной разработка теории социального управления в
условиях кризисного состояния общества на уровне управления;
'^ муниципальным образованием; имея в виду, что в соответствии с
Конституцией РФ субъектом управления является; не та или иная власть, а
общество в целом.
В связи с этим, одна из актуальных теоретических и практических задач современной науки социального управления - разработка инновационных концепций (с технологиями их реализации) муниципального образования, направленных на стимуляцию роста потенциала развития
местных сообществ. Реализация концепций должна предполагать разработку соответствующих стратегий, которые определяют универсальные социальные технологии развития не только общества в целом, но отдельных регионов и муниципальных образований. Стратегическое управление в условиях кризиса означает то, что социально-значимые последствия изменений состояния управляемого объекта должны планироваться с целью снижения социальных рисков до минимально возможных величин.
В современной социологии недостаточно разработаны перспективные
Т^ формы социально-экономического прогнозирования, проектирования и
развития муниципальных образований в системе взаимодействия институтов
федеральной власти, местного самоуправления! и общественного мнения;
Вопросы, социального управления муниципальным образованием остаются
слабо проработанными социологической наукой и на уровне
фундаментальных исследований, и как средство решения реальных задач
жизнеобеспечения муниципальных образований. Это обусловливает
необходимость исследования особенностей организации объекта управления
- муниципального образования, и специфики субъекта управления -
государственного, регионального, муниципального и местного
самоуправления. В системе социального управления особым образом
пересекаются пространства позиций объектов управления и их субъектов,
составляя сетевую структуру, призванную способствовать наиболее полной
(л реализации потенциала развития местных сообществ. Вместе с тем* реальная
практика местного управления; зачастую связана с инерционностью
'^ следования старым образцам командно-административной системы. Таким
образом, актуализируются; задачи социологической рефлексии практик социального управления муниципальным образованием в целях разрешения существующих противоречий и порождённых ими проблем, что и обусловливает контекст настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы определения; стратегии социального управления муниципальными образованиями в транзитивном обществе не
позволяет осуществлять успешные практические действия, не отвечает реальным практическим потребностям. Известный вклад в разработанность проблемы вносят публикации о совершенствования методов хозяйствования, о путях: управления развитием регионов, городов, местных сообществ. Однако изучение различных аспектов управления наг муниципальном уровне пока не позволяет достигать нужных практических результатов.
Принципиальное значение имеют работы по социологии управления, теории социального управления, региональной социологии, региональной экономике, социологии города, в которых управление конкретными территориальными сообществами - регионами, городами, районами рассматривается в качестве междисциплинарной проблемы.
Концепции информационного общества; и ценностный характер социальных перспектив представлены в западной и отечественной социальной; науке (В.Анурин, Э.Гидденс, Р.Инглегарт, МКастельс, Т.Сакайя). Разработка рассматриваемой проблемы связана с вопросами социальной политики, социального государства и социального менеджмента, представленными, в частности, в трудах И.Григорьевой, Л.Константиновой, П.Романова, В.Ярской. Социальные проблемы, качество жизни, социальное самочувствие россиян выступают предметом изысканий В.Бойкова, Н.Голуб, Ж.Тощенко, Г.Широкаловой.
Общие организационные принципы современного управления; в. том числе и стратегического,. представлены в работах Л.Аверченко, И.Ансоффа, В.Афанасьева, А.Богданова, Н.Лапина, В.Патрушева, А.Пригожина, А.Радугина, И.Слепенкова, Ж.Тощенко, В.Щербины.
Социальные аспекты управленческой деятельности отражены в работах Р.Будона, Э.Дюрана, Ж.Шевалье. Исследования этих,авторов представляют несомненный интерес в методологическом и концептуальном аспектах, однако они, как правило, освещают проблемы менеджмента в устойчивых государственно-политических образованиях.
Социология управления и теория социального управления представляют собой наглядный пример поиска оптимального сочетания управленческого и социологического знания. Теория! социального управления представлена трудами Ю.Волкова, В.Доблаева, В.Иванова, П.Лебедева, М.Маркова, А.Пригожина, А.Радугина, Ж.Тощенко, В.Франчука, О.Уржи, в которых серьезное внимание уделяется теоретико-методологическим аспектам и анализируется содержание социального управления.
Теоретические и методологические основания социологического рассмотрения развития и управления территориальными социумами можно найти в трудах З.Голенковой, Т.Дридзе, А.Попова, В.Ядова. Фундаментальные исследования М;Вебера, Р.Мертона, Т.Парсонса, Н.Смелзера создают методологическую базу для исследования механизмов становления местного самоуправления гражданского общества. Проблемы местного самоуправления рассмотрены в работах Ю.Аксененко, Л.Аникина, С.Барзилова, Г.Дыльнова, С.Замогильного, В.Лагина, А.Чернышова. Специфика муниципального управления анализируется Г.Атаманчуком, А.Ворониным, Ю.Дулыциковым, В.Игнатовым, А.Омаровым, Т.Фокиной. Соотношение традиций и инноваций местного самоуправления изучено О.Алексеевым, А.Ляпиным, Л.Яковлевым.
В отечественной науке жизненная практика, неизбежно приводит к возрастанию роли "городской социологии". Особенности развития современного города, вопросы эффективного управления и власти в условиях кризисного общества рассматриваются российскими учеными - социологами и экономистами - выявляются и анализируются особенности развития современного города, рассматриваются вопросы эффективного управления и власти в условиях кризисного общества (В.Вагин, Т.Дридзе, Е.Заборова, А.Кузьмин, ОЛницкий).
Специфика социальных взаимодействий в урбанизированном и неурбанизированном пространстве, особенности городского и сельского
образа жизни, некоторые аспекты биопсихосоциального благополучия-неблагополучия и качества жизни населения представлены.в исследованиях П.Великого, В.Виноградского, В.Самсонова.
Вопросы инновационного менеджмента в конкретных его аспектах регулирования территориального развития, регионального и муниципального управления, анализ тенденций и перспектив развития городов и районов, социальной и экологической защиты населения исследовались Ю.Алексеевым, Я.Вишняковым, В.Комаровым, Н.Крюковой, Ю.Лебедевым, С.Шило.
В последнее время все больше специалистов-практиков управления, непосредственных руководителей областей и регионов пытаются осмыслить особенности пространственно-территориальной целостности. Однако часто приоритет отдается экономическому (Э.Россель, Ю.Спиридонов) и политическому подходам (А.Тулеев, Д.Аяцков). При этом остаются неразработанными целый ряд важных теоретических и практических аспектов исследования социального содержания управления на муниципальном уровне, в частности, остается неразработанной одна из наиболее актуальных социальных проблем нашего времени — определения стратегии социального управления муниципальным образованием в условиях кризиса.
Методологические и теоретические основы диссертации составляют фундаментальные работы ряда отечественных исследователей (Ж.Тощенко, О.Уржи, В.Щербины, В.Франчука) в которых рассмотрены научные проблемы социального управления, представлены основы теории и методологии социального управления. Важное методологическое значение для диссертационного исследования имеют идеи В.Иванова, В.Патрушева, А.Гладышева об инновировании муниципальных образований.
В диссертации применяется объяснительный потенциал классических теорий - концептуальной модели социальных систем Т.Парсонса, теории социального действия М.Вебера, теории социального конструктивизма
11 П.Бергера и Т.Лукмана. Автор опирается на идеи П.Бурдье об организации социального пространства с позиций взаимодействия трех типов капитала: экономического, культурного, социального.
Общие методологические подходы к проблематике стратегического
управления были определены в результате обращения к работам
Л.Аверченко, И.Ансоффа, В.Афанасьева, А.Богданова. При обсуждении
проблем становления местного самоуправления в российской провинции
автор общества сетевых структур (М.Кастельс). В диссертации использованы
ї* обращается к идеям, изложенным в работах А.Аникина, С.Барзилова,
Т.Фокиной.
Продуктивным оказывается обращение автора к концепции становления методологические основания исследования социологических проблем управления городским социумом, изложенные в трудах М.Вебера, Л.Вирта; нашли отражение идеи С.Роккана о структурировании социального пространства, об особенностях территориальной дифференциации и принципах разделения поселений на типы.
Автором учитывались принципы эволюционно-экологического подхода к изучению; общественных процессов А.А.Понукалина; принципы применения социально-управленческого знания к решению практических проблем управления В.Глухова, Л.Карася, А.Посадского, А.Пригожина
Разработка методологии прикладного исследования и дизайна
i^ инструментария основана на трудах В.Ядова.
Объект исследования: пространство социального управления в
\t$ муниципальном образовании.
В качестве предмета исследования определены стратегии социального управления в муниципальном образовании в транзитивном обществе.
Эмпирическую базу исследования составляют данные статистики, периодической печати, нормативные документы федерального и регионального центров, социологические материалы, данные, полученные автором в ходе проведения в 2002-2003 г.г. массовых анкетных опросов
населения трех муниципальных образований Саратовской области. Выборка составила 870 человек, среди которых: 500 человек - жители Хвалынского района, 200 человек - жители Ртищевского района, 170 - жители г.Балаково. Проводилось полуформализованное интервью с отобранными муниципальными служащими администрации Хвалынского муниципального образования, а также с жителями района.
Целью диссертации является исследование проблем социального
управления муниципальным образованием в транзитивном обществе в
т* аспекте стратегии местного самоуправления как ресурса общественного
развития. Реализация поставленной цели предполагает решение следующих
задач:
разработать теоретико-методологические основания изучения социальной реальности муниципального образования (малого города) как территориально-поселенческой общности;
проанализировать проблемы социального управления муниципальным образованием в аспекте устойчивого развития общества;
выявить основные проблемы социального управления муниципальным образованием в транзитивный период развития общества;
выявить особенности и пути развития сетевой структуры управления муниципальным образованием;
- разработать принципы стратегического управления социально-
\- экономического развития муниципального образования;
- провести эмпирическое исследование, направленное на выявление
\Щ особенностей общественного сознания в плане выбора приоритетов
социально-экономического развития (на примере Хвалынского, Ртищевского и Балаковского районов Саратовской области).
Центральной гипотезой исследования выступает предположение о том, что муниципальное образование обладает социальными резервами и управленческими ресурсами, которые возможно реализовать в стратегии
выхода из социально-экономического кризиса в транзитивный период общественного развития.
Научная новизна исследования проявляется в авторской постановке, обосновании и решении * задач совершенствования стратегии социального управления муниципальным > образованием в транзитивном обществе. В рамках выполненного исследования в качестве новых результатов, определяющих вклад диссертанта в разработку проблемы, можно; выделить следующие:
определены теоретико-методологические подходы к изучению? социальной реальности муниципального образования (малого города) как территориально-поселенческой общности;
по-новому проанализированы и: систематизированы теоретические подходы к пониманию проблем социального управления муниципальным образованием в аспекте устойчивого развития общества. Стратегическое планирование, основанное на данных социального диагноза, выступает как важнейшее условие создания эффективного муниципального управления в нынешних условиях;
аргументирован курс на частичную децентрализацию власти, показана необходимость системного взаимодействия различных социальных институтов при разработке стратегических планов развития и обеспечения управленческих механизмов их реализации;
разработаны основные принципы стратегического планирования на муниципальном уровне, которые реализуются через программы социально-экономического развития;
выявлены ^ особенности и обозначены пути развития сетевой структуры управления муниципальным образованием;
разработана авторская программа и инструментарий эмпирического исследования отношения населения муниципального образования к местному самоуправлению; выявлены значимые для создания социально-психологической атмосферы поддержки процесса стратегического
управления аспекты общественного сознания в плане выбора приоритетов социально-экономического развития.
Достоверность научных результатов определяется адекватностью теме исследования выбранных теоретико-методологических подходов. Теоретические положения, сформулированные автором, являются утверждениями, логически выведенными из анализа существующих социологических теорий мирового уровня, апробированных практически и рассматриваемых автором диссертации в системе, подчиняющейся строгим законам логики. На этом основании оригинальные теоретические положения имеют статус (в определённой степени обобщения) закономерностей, характеризующих изучаемые явления. Эмпирические данные получены в социологическом исследовании, разработанном и проведенном в соответствии с принципами современной социологии. Достоверность полученных результатов определяется и сопоставимостью результатов проведенных эмпирических исследований с аналогичными результатами отечественных авторов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем фактом, что в настоящих условиях объективной необходимостью становится создание системы эффективного социального управления, способного увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы и обеспечить устойчивое, управляемое развитие на муниципальном уровне; материалы и результаты настоящего исследования составляют научную основу для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований, формирования четкого. и целостного понимания сущности стратегического планирования в практике муниципального управления, выступают в качестве методологического сопровождения процессов стратегического управления. Полученные результаты могут быть использованы при подготовке образовательных программ по курсам "Социология управления", "Муниципальное управление", "Социальный менеджмент".
Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации,
изложенные в диссертации, докладывались на методологических семинарах,
заседаниях кафедр социальной антропологии и социальной работы,
психологии и акмеологии СГТУ (2003-2004); на международных и
российских конференциях: "Россия на рубеже веков: история и
современность" (Саратов, 2002), "Актуальные проблемы социального и
производственного менеджмента" (Саратов 2002), "Современные стратегии и
перспективы социально-экономического развития" (Саратов, 2003), "Города
региона: культурно-символическое наследие как гуманитарный ресурс
будущего" (Саратов, 2003), "Научные проблемы национальной безопасности
России" (Саратов, 2003), "Комплексный анализ современных проблем
общества и науки" (Саратов, 2003), "Качество дополнительного
профессионального образования научно-педагогических работников вузов"
(Саратов, 2003); "Образование в современном мире: глобальное и локальное"
(Саратов, 2004); основные результаты диссертационного исследования
получили апробацию в разработке мероприятий по совершенствованию
стратегии социально-экономического развития Объединенного
муниципального образования Хвалынского района Саратовской области.
Муниципальное образование как территориально-поселенческая общность
Мировой опыт свидетельствует: государство, если оно желает процветать, должно передавать местным властям под их ответственность ресурсы и полномочия, чтобы люди сами распоряжались своей судьбой5. В местных сообществах развитых стран Европы, Америки, Азии растет муниципальная собственность, развивается местное производство, возникают промышленно-финансовые группы, муниципальные предприятия, банки, w страховые компании, совершенствуется социальная инфраструктура, демократизируется местное самоуправление на основе муниципального менеджмента, развития науки, культуры, образования. Проявляются подобные тенденции и в России: происходит переосмысление моделей; развития современного общества - от тоталитарных, организованных "сверху" к организации "снизу" за счет самоорганизации и саморазвития местных сообществ, делегирующих часть полномочий. Иными словами, наблюдается постепенное перераспределение ответственности от центра (Федерального уровня власти) к региональному уровню и далее к местному самоуправлению, однако, эти процессы сопровождается резким обострением противоречий между существующей организацией управления и новыми требованиями к ней. В 90-х годах на территории России было положено начало формированию новых территориальных социально-экономических целостностей под названием муниципальные образования, население которых получило право на местное самоуправление. Т Понятие "муниципальное образование" введено в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой 21 октября 1994 г. В соответствии с Федеральным законом «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования - это "...городское, сельское поселение, часть поселения, иная населенная территория..., в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. .."6. Из этого определения следует, что основными проблемами развития муниципальных образований становятся характеристики населения территории, специфика местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы. В реальной Xі. действительности, они; и являются основными в становлении различных муниципальных образований. Поэтому сегодня местное самоуправление, ьЩ муниципальные образования, по-прежнему составляют достаточно новый компонент властной и социальной структуры российского общества, не совершенный в силу таких проблем. В настоящее время в России насчитывают более 12 тыс. муниципальных образований различных типов: административных центров, моногородов, средних и малых городов, частей или районов крупного города; сельских районов и поселений7. Причем социально-экономическое положение различных муниципальных образований; уровень жизни населения и иные характеристики далеко не одинаковы. "Одни; муниципальные образования развиваются, другие влачат жалкое s существование и ждут дотаций, при этом не используя в полной мере как местные, так и законодательно предоставляемые ресурсы! 8. Муниципальные образования и создавались с:целью саморазвития посредством, властности, Т того, чтобы постепенно добиться роста самосознания населения, ответственности за свои поступки и более активного использования собственного ресурсного потенциала. Очевидно, назрела насущная необходимость научного осмысления специфики сложившейся ситуацию и социальной? реальности малых и средних российских городов, нужна рефлексия социальных процессов управления; и развития; в этой сфере; В первую очередь необходимо разработать методологию исследования таких процессов с точки; зрения концептуализации научно-практических задач, привлекая тезаурус соответствующих социологических категорий, заимствованных из классических теоретических концепций. Вначале рассмотрим, что представляет собой муниципальное образование: город, район, как; социально-экономическая система? Основная его социальная характеристика: на территории муниципального образования проживает и работает население, имеющее ту или иную социальную- структуру, и составляющее местное сообщество. Эта система не обладает экономической? самостоятельностью государства; в ней; действуют законы и решения»государственных органов власти. На ее территории не может быть введена своя денежная единица, население свободно в выборе места работы, а предприятия самостоятельны в определении направления хозяйственной деятельности и реализации производимых товаров и услуг9. Хотя, если брать по аналогии зарубежную концепцию муниципальных образований, то в перспективе территориальные образования могут приобрести больше независимости. Муниципальное образование в концептуальном смысле - своеобразная корпорация, призванная решать местные проблемы своими силами, средствами и под свою гражданскую ответственность, однако, Т муниципальные образования решают и общегосударственные проблемы тем или иным образом. В основе термина "муниципальное образование" лежит заимствованное с иностранного языка понятие "муниципалитет", что в переводе (с немецкого), означает "самоуправляемая община . По Мнению лингвистов, наиболее близкими и тождественными понятию "муниципальное образование" выступают понятия "местное сообщество" и "общность населения"10. Хотя, следует отметить, термин «самоуправляемая община» на русском языке вполне понятен и характеризует сущность рассматриваемого социального феномена. Из этого следует, что на территории муниципального образования население должно составлять общину в том смысле, как она понимается в традиционной культуре России.
Теоретико-методологические аспекты проблемы социального управления на муниципальном уровне
Все более очевидным становится тот факт, что объектами социального управления в переходный период российского развития являются преимущественно конкретные сообщества: региональные, городские, муниципальные, сельские социумы. Политическая и социальная практика последних лет подтвердила, что именно они выступают сформированными системными единицами социального реформирования, в которых могут быть достигнуты конкретные управленческие и социально-экономические результаты43.
Реальность такова, что из более чем 12 тысяч муниципальных образований, насчитывающихся сегодня в России, лишь несколько сот являются донорами, и те с огромным трудом решают вопросы жизнеобеспечения городов, поселков, деревень. Качество включенности местной власти в решение собственных проблем на уровне социального управления во многом зависит от интеллектуального и профессионального потенциала управленцев.
Социологи считают, что роковая ошибка современной российской политики - все действия сводятся к захвату власти. Между тем, суть политического руководства при наличии власти — управление общественными делами, привлечение к этому всего общества, его общественных институтов и всех граждан, делегируя им властные функции, ресурсы и вместе с ними развивая самодеятельность, самоуправление людей, организуя работу общества на пути социального прогресса44. Мы солидарны с позицией ученых Саратовской социологической школы, которые утверждают, что российское общество сегодня находится в переходном состоянии, а переходным состояниям, как правило, соответствуют и переходные состояния власти"!5.
Управлению надо учиться: научиться управлять — это значит овладеть наукой и искусством воздействия на объект управления, не подавляя творческий потенциал І общества, а способствуя его пробуждению и развитию. На сегодняшний день, система управленческих и организационных отношений становится«все более сложной, и никакой прошлый опыт отдельного руководителя или целой организации не может быть адекватным тем многообразным и неординарным: управленческим ситуациям, которые требуют определения стратегии реагирования или принятия единственно правильного решения.
В І связи с этим, избежать управленческих ошибок, цена которых для общества по мере его усложнения все возрастает, можно только в одном случае — если опереться на теорию управления, общие законы и принципы науки управления. Ее основы начали складываться со времен античности, когда люди, общественные институты искали эффективные способы управления! общественными; делами в различных сферах: производстве, торговле, военном деле, политике, дипломатии. И.Слепенков и Ю.Аверин утверждают: "Исследование механизма управления делами общества социологическими методами осуществляется в рамках теории социального управления. Социологический подход направлен на выявлении социальной; сущности управленческой деятельности и управления как способа организации современной жизнедеятельности к людей. Социология управления и теория социального управления представляют собой наглядный пример поиска оптимального сочетания управленческого и социологического знания. Социальное управление, как особый тип управления,, приковывало к себе внимание на всех этапах развития человеческого общества, и ему отводилось ведущее место в системе взглядов Конфуция, Аристотеля, Н. Макиавелли, Г. Гегеля, К. Маркса, В.И. Ленина и др. Современные западные теоретики, такие как Дж. Бэрнхем, Д. Белл, Дж. Гэлбрэйт, видят в социальном управлении силу, способную избавить общество от присущих ему социальных недугов, повысить его жизнеспособность. Отечественные ученые-управленцы предприняли значительные усилия для более полного толкования; понятия «социальное управление». Еще в 1968 году профессор Г.И. Петров опубликовал статью «Предмет науки социального управления», в которой подчеркивал, что «науку социального управления, следует определять как науку о целенаправленной организующей деятельности людей или, другими словами, как науку об оптимальной организации управленческого труда»47. Теория социального управления представлена трудами Ю.Аверина, Ю.Волкова, В.Иванова, П.Лебедева, М.Маркова, И.Слепникова, Ж.Тощенко. В.Франчука. В них серьезное внимание уделяется теоретико-методологическим аспектам: конструирование теории социального управления как самостоятельной научной дисциплины, разработка основных понятий, раскрывающих феномен социального управления, выявление субъектов и объектов социального управления, анализ их структуры, анализ содержания управленческих отношений. Данные исследования демонстрируют определенный стиль применения социально-управленческого знания. В то же время само определение «социальное управление», как и целый ряд других определений, позволяющих теоретически полноценно говорить о современной управленческой инноватике, окончательно не сформулировано. Отдельные исследователи отождествляют его с самоуправлением, некоторые делают акцент на социальном объекте или общественно значимых целях управления, многие говорят о специфическом характере применяемых принципов, методов и технологий. Однако социальное управление включает в себя все эти качества и характеристики, в то время как центральным его элементом является актуальный социальный стимул, позволяющий максимально мобилизовать свободный потенциал конкретного человека. Если принять подобную дефиницию за основу, то в свете происходящих изменений в системе общественной регуляции следует признать, что управление становится все более и более «социальным»,диффузному) распределению управленческой воли, полномочий и ответственности среди всех действующих субъектов. Причем этот вывод может показаться теоретически гипертрофированным только в рамках реалий российского административно-управленческого консерватизма48.
Стратегическое планирование как ресурс социального развития
По мнению ученых и практиков, к настоящему времени в России наиболее разрушенными и невостребованными оказались ресурсы местных образований, провинций - средних и малых городов, а также прилегающих к ним сельских территорий. Слабо развивается их хозяйственная жизнь, рынки, социальная инфраструктура, наблюдается спад промышленного производства, что влечет за собой сокращение рабочих мест и обнищание населения . Для того, чтобы объяснить причины этого явления, необходимо рассмотреть складывающуюся на сегодня в России социально экономическую ситуацию, которая, по мнению аналитиков, характеризуется двумя противоречивыми тенденциями76. Во первых - это ставшая уже общепризнанной тенденция к оживлению экономики, восстановления производственной активности. Во многих крупных городах все еще имеющийся кризис промышленности в определенной мере компенсирован быстроразвивающейся сферой услуг, приносящей хорошие прибыли в местный бюджет и способствующей повышению качества жизни населения.
Другая тенденция фиксируется статистикой только на муниципальном уровне. Падение производства в отраслях, традиционно тяготеющих к малым городам - аграрный и военно-промышленный комплексы, текстильная, горнодобывающая, лесозаготовительная и лесообрабатывающая отрасли- -привело к разрушению основы существования местных сообществ - их экономической базы. В этих отраслях на периферии пока не произошла реструктуризация производств, которая еще предстоит, со всеми социальными неприятностями и проблемами. Кроме того, наблюдается критическое состояние социальной инфраструктуры провинций. Все прошедшие десять лет реформ социальная инфраструктура не только не обновлялась и не развивалась, но даже не поддерживалась должным образом. При ее неудовлетворительном состоянии накануне реформ в настоящее время в подавляющем большинстве поселений она полностью исчерпала всяческие ресурсы дальнейшей эксплуатации.
Социологические исследования выявляют как следствие происходящего - неуверенность в завтрашнем благополучии, неудовлетворенность жителей провинций собственным социально-экономическим положением, отсутствие перспектив.
Подобная тенденция практически отсутствуют в столичных городах и не выражена ярко в крупных городах - административных центрах благополучных регионов. Она не характерна или характерна в малой степени для городов - центров добывающей промышленности, связанных с экспортноспособной продукцией (нефтяные и газовые столицы, центры отдельных отраслей металлургии). Но она доминирует в поселениях, которые можно отнести к категории малых городов и становится подавляющей в муниципальных образованиях сельского типа (район с преобладанием сельского производства) и смешанного типа (сельский район с райцентром, расположенным в малом городе).
Чем далее на периферию, тем хуже обстоят дела, ниже уровень социально-экономического развития, ив результате этого тенденция к накоплению кризисного потенциала возрастает. Тяжелое экономическое положение подавляющей части населения провинциальной России сопровождается кризисным состоянием социальной сферы. Следствием является полное отсутствие видения перспективы, веры в лучшее будущее. В результате социологи выявляют снижение уровня доверия населения ко всем уровням власти, утерю социальных ориентиров. Налицо! признаки специфического кризисного состояния, которое фиксируется в масштабах государства и которое можно назвать кризисом провинциальной России.
Сегодня в России насчитывается 929 малых и средних городов и это составляет 85% всех российских городов. Проживает в них 28,4 миллиона человек. К тому же более 70% малых и почти все средние города являются районными центрами; Это значит, что в них сосредоточена базовая инфраструктура; для окружающих поселений77. Однако, статистические характеристики положения небольших городов - неутешительны. За последние 5 лет 160 малых городов превратились в села или вообще исчезли с географической карты России . Сокращается число жителей; экономически активное население сокращается ускоренными темпами.
Соображения о кризисных тенденциях, охвативших российский муниципальный мир - малые и средние города, сельские районы и поселения, которые, во многом и составляют фундамент России, должны быть сопровождены предложениями по поиску путей выхода из создавшейся ситуации, и по сути дела, по мерам антикризисного характера. По мнению ряда ученых, антикризисные решения должны сочетать первоочередные, срочные решения, направленные на стабилизацию ситуации, и набор выверенных действий; ориентированных на будущее79. К первым следует отнести набор мер, направленных на повышение качества социального управления на территории, муниципального образования. Ко вторым -организацию системы мер по управлению развитием.
Основополагающей является и концепция социальной политики, разработка которой становится одной из важнейших задач новой российской власти. От того, как будет решаться эта задача, зависят не только условия жизни простых людей, но и перспективы, социального и экономического развития страны, обеспечение национальной безопасности, сохранение российского государства80. Одна из актуальных теоретических и практических задач современной науки социального управления - разработка инновационной концепции муниципального образования; и технологий ее реализации, направленной не на деградацию местных сообществ, а на их подъем всеми средствами, в І том числе и организационно-правового регулирования. Реализация концепции предполагает разработку соответствующих стратегий, которые являются универсальными социальными технологиями развития не только общества в целом, но и отдельных регионов муниципальных образований.
Стратегическое управление как процесс согласования интересов
Проведенное исследование специфики социального управления муниципальным образованием в транзитивный период развития общества, направленное на разработку научно-практических оснований исследования и решения проблем социального управления на муниципальном уровне позволило сформулировать следующие теоретические выводы и практические рекомендации:
Социальное управление - один из важнейших и сложнейших видов человеческой деятельности, стратегической целью которого является повышение качества жизни населения; разновидностями социального управления являются государственное, региональное, муниципальное, местное самоуправление, управление предприятиями и организациями.
Муниципальное образование - особый тип социальной; организации, целью которой является удовлетворение корпоративных интересов в условиях кризиса и необходимости решать местные проблемы своими силами и под свою гражданскую ответственность. Особенностью данной социальной организации в транзитивном обществе является специфика отношений общественной власти, отношений между социальными группами, властными структурами и населением.
Необходимо рассматривать проблемы местного сообщества комплексно в историческом, правовом, экономическом, культурологическом, политологическом, и, конечно главным образом, социологическом аспектах, которые пока не объединены целостным подходом - мировоззренческим, методологическим, концептуально-теоретическим. Объединительным началом в целостном подходе может служить понятие стратегии общественного развития.
Возрастающая ответственность органов местного самоуправления за настоящее и будущее муниципальных образований приводит к пониманию необходимости осознанного воздействия на развитие муниципального образования и заставляет искать методы, позволяющие разрабатывать планы с учетом текущей ситуации, определять цели и задачи, задействовать механизмы их реализации. Отсюда - усиление внимания к стратегическому планированию, которое начинает рассматриваться: как один из реальных шансов создания эффективного муниципального управления. Складывающаяся тенденция к сокращению финансовых ресурсов местного самоуправления объективно стимулирует к усилению функции планирования развития муниципальных образований.
Курс на децентрализацию власти предполагает системное взаимодействие различных социальных институтов в процессе разработки стратегических планов развития муниципального образования и обеспечения управленческих механизмов их реализации. Основой эффективности становится укрепление горизонтальных связей между ними. Целостность социального управления достигается при слаженном5 взаимодействии структур всех уровней власти (государственной, региональной, местного самоуправления) и поддержке населения, организованного по принципу сети. В системе социального управления особым образом пересекаются; пространства; позиций объектов и субъектов, составляя сетевую структуру, призванную, способствовать наиболее полной реализации потенциала местных сообществ.
Основной задачей подавляющего большинства муниципальных образований становится, содействие развитию своей собственной экономической базы в; целях социального развития. Реализация этой задачи требует изменения роли муниципальных властей в экономическом развитии территорий. Необходимо своевременно осуществлять социально-экономическое планирование, инициирование социальных программ: развития, оказывать поддержку деятельности производственных предприятий (особенно мелким и средним) и видов предпринимательской деятельности; уделять внимание развитию сферы производственных и социальных услуг, информационно-коммуникационной инфраструктуры, подготовке управленческих кадров, делая упор при этом на максимальное вовлечение в процесс социально-экономического развития местного инвестиционного, физического и человеческого (в первую очередь интеллектуального) капиталов.
Принципы стратегического планирования на муниципальном уровне могут быть осуществлены через разработку и реализацию программы социально-экономического развития, разработка которой есть сложный, многоплановый процесс, требующий соответствующего уровня подготовки исполнителей, умения грамотно поставить задачи; комплексно мыслить при принятии решений. Процесс выработки и реализации стратегии развития муниципального образования, должен базироваться на строгой научной основе, подкрепляемой системой научных прогнозов и целевых программ долгосрочного и краткосрочного развития.
Концепция комплексного социально-экономического развития муниципального образования является основным документом, связывающим социальный и экономический аспекты развития муниципального образования. В документе согласуются и объединяются интересы муниципального образования как социального организма с интересами государства к использованию экономического, научного, природного потенциалов муниципального образования; и его территории. При этом социальные интересы и цели населения, выраженные в виде различных социальных программ, увязываются с целями государства, реализуемыми на территории муниципального образования и оформленными в виде государственных программ различного статуса.
Пользуясь, достоверной, всесторонней и своевременной социологической информацией, институты муниципальной власти и местного самоуправления получают реальную возможность избежать ошибок и неудач в выборе стратегических целей и тактических приемов в принятии практических решений. Социальное партнерство муниципальной власти и населения отражает объективную потребность социально-ориентированного управления.
Результаты проведенного социологического исследования свидетельствуют о том, что в настоящее время отсутствует единое и адекватное понимание природы и сущности местного самоуправления со стороны населения. В большинстве случаев население воспринимает себя отторгнутым от властных структур, в тЪм числе от органов муниципальной власти; люди не имеют четкого представления о функциях и полномочиях властных органов, им не ясен смысл и механизм собственного участия в принятии значимых для них решений органами местного самоуправления. Отсутствуют эффективные социальные технологии вовлечения жителей в продуктивное социальное партнерство с властью, хотя, как показало исследование, часть населения уже сегодня готова к диалогу с местными властями, тем не менее, данный ресурс оказывается незадействованным.
