Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Формы социальной организации управления в современной России 17
1. Самоуправление как форма социальной организации 17
2. Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления 36
ГЛАВА II. Пути совершенствования организации местного самоуправления 61
3. Структуризация социальной системы местного самоуправления 61
4. Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне 81
Заключение 115
Список использованной литературы 125
Приложение 139
- Самоуправление как форма социальной организации
- Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления
- Структуризация социальной системы местного самоуправления
- Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне
Введение к работе
Динамизм развития современной Российской Федерации, многогранность и взаимопроникаемость правоотношений ставят перед социологами не столько задачи научного обоснования процесса формирования органов местного самоуправления (несмотря на всю их значимость), сколько проблемы разработки и обоснования новых теоретических положений, объясняющих процессы формирования профессионального кадрового состава исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Речь идет о формировании новой кадровой идеологии - совокупности научно-обоснованных идей, теорий, взглядов, которые в концептуальном, систематизированном виде отражают и оценивают современную кадровую политику.
В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина развитию и реформированию местного самоуправления уделяется отдельное место. Президент отмечает: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.
Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления». И далее: «Ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральными, региональными и местными уровнями власти. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью»1.
См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) от 19 апреля 2002 года.
4 В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой постоянно обновляющееся и поэтому, на наш взгляд, требующее постоянного изучения явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти2. Положение муниципальных образований, в отличие от субъектов федерации, замечательно тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер, но их административная автономия абсолютна, то есть органы местного самоуправления обладают полным набором управленческих функций.
С середины XIX века по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. Его ограничения проявляются в ряде форм. Во-первых, создаются специализированные правительственные органы и центральным властям передается ряд управленческих функций местных сообществ. Во-вторых, специализированные министерства наделяются полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде административной опеки. В-третьих, административный контроль дополняется финансовым, выражающийся в политике выделения государственных субсидий муниципальным образованиям. Последнее положение нашло свое отражение в послании Президента РФ: «Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы... Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной
2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.,1997. С. 5.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 1998. С. 34.; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив авторов/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 66-69.
5 недвижимости. При этом государственная власть — учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулярных налогов»3.
Таким образом актуальность развития и реформирования системы органов самоуправления всегда остается повышенной, ибо будучи наиболее динамичной социальной организацией местное сообщество постоянно нуждается в поступательном развитии системы органов и институтов самоуправления. Только развитое самоуправление, основанное на заинтересованном отношении к местным проблемам и своим гражданским обязанностям местных жителей, может стать надежной основой демократического федерализма.
При достаточной исследованности всей совокупности отношений, складывающихся на муниципальном уровне, можно констатировать, что большинство авторов уходит от анализа характера взаимодействия субъектов муниципальных правоотношений, от социологической оценки причинно - следственных связей.
Концепция децентрализованного управления, применяемая на современном этапе в Саратовской области, имеет специфический социальный характер отличающий его от подлинного самоуправления. Местные органы власти обладают здесь двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного сообщества и представителями государства на данной территории.
Отличительной чертой данной концепции являются следующие факторы:
- местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые (в частности в Саратовской области представительные органы власти муниципальных
3 См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) оті 9 апреля 2002 года.
образований избираются жителями. А главы окружных администраций назначаются из районного центра, представительных органов на окружном уровне вовсе не существует);
- административная автономия институтов самоуправления сущест
вует. Но ограничена региональными и федеральными законами то есть го
сударственные органы выполняют свои управленческие функции в полном
объеме, тогда как другие поделены между государством и местными со
обществами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме то
го, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как
назначения должностных лиц так и собственной деятельности;
- муниципальные образования имеют статус юридического лица и на
делены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.
На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация4. Государство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления даже в странах «западной демократии».
При переходе к рыночным отношениям в Российском государстве, при перемещении большей части функций управления хозяйственным комплексом из центра в регионы, при концептуальном изменении и перераспределении роли федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в структуре управления жизнедеятельностью государства, как никогда ранее возникает необходимость проведения активной нормотворческой деятельности, с целью юридического закрепления происходящих в обществе перемен. И очень важно, чтобы вновь принимаемые правовые акты, регулирующие становление и развитие местного самоуправления в России не воспроизводили старые образцы государственных территориальных программ, регулирующих порядок развития местного хозяйства в условиях СССР, то есть
4 См.: Токвиль А. Американская демократия// Западная социология XIX века. СПб., 1997.
7 в условиях директивного управления и планирования. Это возможно только в случае постоянного и Целенаправленного учета публично-правовых интересов населения, проживающего в муниципальных образованиях, на основе научных методов (организационных, юридических, экономических) определения основных направлений работы органов и должностных лиц местного самоуправления.
Одной из фундаментальных проблем нашего времени является дефицит культуры целеполагания и целеосуществления в процессах политико-правового развития, в том числе и на муниципальном уровне. Целенаправленность власти, как государственной, так и местной, целесообразность ее действий, прямо связаны с заранее осмысленным результатом. Применительно к человеческим сосуществованию, под целесообразностью понимается соответствие между действиями и заранее поставленной целью, которая вырастает из потребностей человека или группы людей, и в этой деятельности реализуется. Однако, далеко не всегда постановка властными структурами целей и подбор необходимых средств для их достижения, основываются на оценке реальных потребностей и интересов населения, на объективных и субъективных возможностях и условиях их осуществления.
Методологическая база социального менеджмента, созданная фундаментальными работами М. Вебера, Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера, Романова П.В., Ярской Е.Р., Быченко Ю.Г. позволяет проводить научно-обоснованные социологические исследования механизмов становления местного самоуправления в системах государственной власти и гражданского общества5. Несомненно, заслуживают внимание исследования в области
5 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М, 1990. С.44-639; Дюркгейм Э.О. Разделение общественного труда. М., 1994; Дюркгейм Э. Социология. М., 1995; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Смелзер Н. Социология. М., 1994; Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003; Алексеев О.А., Быченко Ю.Г., Голованов И.А. Совершенствование социальной организации муниципальной службы в современной России. Саратов, 2003.
8 управления социальными структурами таких социологов как Р. Будон, Ж. Бур ден, Э. Гидденс, Э. Дюран, П. Ленд, Ж. Шевалье6.
Изложенные выше соображения и определили характер содержания, выбор и актуальность темы диссертационного исследования. Анализ категории «социальной организации муниципальных образований», степень ее влияния на социальную организацию местного самоуправления и предложенные выводы - это не самоцель, а средство решения актуальных в современных условиях для Российской Федерации в целом, для субъектов Федерации и отдельных муниципальных образований общественно значимых проблем.
На современном этапе развития социологической мысли усиливается внимание к проблемам научно-обоснованного развития местного самоуправления как со стороны ученых саратовских школ социологии (Л.С. Аникин, О.А. Алексеев, А.В. Ляпин)7, так и со стороны должностных лиц органов городского и сельского самоуправления (Ю.Н. Аксененко, В.В. Баксаляр, А.Г. Воронин, В.А. Лагин, Ю.П. Рогачев, Д.Ю. Шапсугов)8. При этом исследования затрагивают уже не общие положения становления и развития самоуправления, а более узкие аспекты, характеризующие обра-
6 Будон Р. Место беспорядка. М., 1998; Бур ден Ж. Государственная служба и госу
дарственные служащие во Франции. М., 1996; Дюран Э.Местные органы власти во
Франции. М., 1996; Ленд П. Менеджмент - искусство управлять. М., 1995; Шевалье Ж.
Государственная служба. М., 1996.
7 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Са
ратов. 1997; Алексеев О.А. Инновационные тенденции в государственном управлении
России // Инновационные процессы в управленческих системах России. Астрахань,
2002; Ляпин А.В. Современные социально-политические и экономические аспекты в
деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и
управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.
8 См.: Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий
оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные тех
нологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999;
Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России //
Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского
общества. Саратов, 2002; Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д-Пятигорск, 1998; Воронин А.Г.,
Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997;
Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995.
9 зовательные потребности работников государственной и муниципальной службы, специфику городского и сельского самоуправления, роль управленческих и национальных традиций в процессе институциализации местного самоуправления в различных районах Саратовской области и различных регионах Российской Федерации. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом. Наиболее интенсивно разрабатываются организационные аспекты построения различных ветвей муниципальной власти на местах, нашедшие отражение в работах И.И. Овчинникова, В.В. Малетина, В.М. Рябова, Е.С. Шугриной, Т.А. Ореховского9.
Наряду с трудами, освещающими аспекты исторического формирования местного самоуправления (И.А. Емельянов, В.В. Еремян, А.В. Иванов, В.Ф. Абрамов, А.В. Венков, А.Л. Ябров), в контексте заявленной диссертантом темы необходимо указать и на работы, посвященные анализу современных практик (Г.В. Барабышев, В.И. Васильева, В.В. Скребнев, М.В. Кузьмичев, И.В. Стазаева), в которых содержатся положения, касающиеся роли традиций в становлении самоуправленческих форм.
Несмотря на разноплановость и неоднозначность работ авторов, они оказали существенную помощь автору в разработке избранной проблемы. В работах этих авторов рассматривается широкий круг проблем, связанных с развитием и формированием низовых сельских институтов и их влиянием на местные органы управления. Обращение к вышеперечисленным работам позволяет не только в определенной степени оценить перспективы и наметить некоторые направления в развитии отечественной модели институтов местного самоуправления, но и предвидеть возможные препятствия
9 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. Малетин В.В. Состояние экономики Саратовской области и необходимость ее трансформации // Инновации в экономике региона. Саратов, 1997; Макаров Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1992; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999.
10 и трудности в социальной институциализации местного самоуправления в России.
Проведенный анализ специальной литературы дает основание заключить, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не разработанный исследователями. Недостаточно определена степень необходимой привязки кадровой политики в органах сельского самоуправления к социально-управленческим потребностям сельских муниципальных образований. Нет достаточно разработанной схемы бесконфликтного для сельских социальных институтов образования новых форм самоуправленческих структур в социальном пространстве села. Не в полной мере используется отечественный опыт реализации демократических традиций управления сельским сообществом, в частности, опыт использования социальных институтов села как фактора развития органов местного самоуправления.
Целью диссертационной работы является выявление приоритетных форм и направлений совершенствования структуры социальной организации органов и институтов местного самоуправления на районном и окружном уровнях в условиях стабилизации социально-экономической и политической обстановки в современной России.
Для достижения этой цели сформулированы следующие исследовательские задачи:
раскрыть наиболее значимые, на современном этапе, основы организации социального и кадрового менеджмента на местном уровне в современной России;
определить российскую ментальность характера функционирования бюрократической системы местного самоуправления и сравнить ее с мировыми аналогами;
в соответствии с новыми политическими реалиями обосновать важность научно-обоснованного подхода при формировании районного и окружного бюрократического звена органов местного самоуправления;
проанализировать организацию работы с кадрами в органах муници-
пальной службы, с учетом социально-политических особенностей формирования органов самоуправления в Саратовской области;
- по результатам проведенного эмпирического исследования, создать социологический портрет чиновников различного ранга муниципальных органов управления, соответствующего запросам наибольшего числа избирателей.
Объектом исследования является социальной организации государственного и муниципального управления районного уровня.
Предмет исследования - социальные формы, факторы и последствия функционирования местного (сельского) самоуправления.
При решении поставленных исследовательских задач автор старается придерживаться синтеза различных социальных теорий в той степени, насколько это помогало достижению поставленной цели. Принципиально важные для нас тезисы содержат концепции участия в управлении М. Вебера, обучающейся организации А. Этцони, организационного общества Р. Престхаса, делегирования полномочий Р. М. Кантер и Ф. Шумахера. Применялись положения Р. Парка и Э. Берджеса о типах социального контроля, Т. Парсонса о структурном функционализме, Дж. К. Хоманса о социальном обмене, Э. Гидценса об уровне демократического участия, Ч. Кули о символическом интеракцизме.
Тема диссертации находится на стыке нескольких социально-гуманитарных дисциплин, поэтому потребовалось привлечение социологических теорий, правовых основ деятельности органов и институтов самоуправления, исторических факторов реализации самоуправления в России, методик и практик муниципального управления. В связи с этим, мы обращались также к социологическим идеям, содержащимся в трудах представителей русской социально-философской мысли -И.А. Ильина, П. Сорокина, А. Соловьева. При подготовке всех разделов исследования применялся метод научного моделирования, как один из главных методов современной социологии управления и социального менеджмента.
12 Исследовательская гипотеза строится на предположении о необходимости коренного реформирования современной модели социальной организации местного самоуправления, в свете предложений внесенных Президентом Российской Федерации, в связи с социально-политическими, экономическими и управленческими изменениями, произошедшими в Российской Федерации с начала XXI века. Современная структура государственной власти и изменение во властных полномочиях региональных управленческих элит, требует приведение в соответствие с новыми управленческими реалиями социальной организации муниципального уровня власти.
Проверка гипотезы осуществлялась через изучение как материалов, позволяющих характеризовать содержание социальной организации современного самоуправления, сложившейся в ходе эволюционного развития муниципальных органов в России, так и данных о социальных ожиданий населения по деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправления, являющееся инструментом самостоятельного и под собственную ответственность решения местным сообществом вопросов местного значения, должно стать реальным противовесом региональной системе власти и органом контроля с низу деятельности региональных элит на местном уровне. Местное самоуправления должно во взаимодействии с федеральными органами власти контролировать деятельность регионального звена власти, что существенно повысит эффективность как общегосударственного управления, так и проведения социальных программ направленных на повышение благосостояния населения. Научная новизна диссертации:
предложено построение вертикали власти в государстве на основе делегирования полномочий в противовес директивному руководству, с учетом российских традиций народовластия;
обоснована необходимость превращения органов местного самоуправления в дееспособную форму социального контроля за деятельность на местном уровне региональных государственных органов власти, со стороны местного сообщества;
в соответствии с последним изменениями в структуре управления государством и обществом проводимых Президентом РФ обоснованна ценность социальной организации местного (сельского) самоуправления отечественной модели;
на основе эмпирического материала и экспертных опросов специалистов показаны социологические портреты служащего органов сельского самоуправления отвечающего социальным ожиданиям местных жителей и изменившимся социально-экономическим и политическим факторам развития современного российского общества;
предложены пути превращения окружных органов сельского самоуправления в Саратовской области из проводников государственной политики на селе в легитимную форму контроля со стороны населения за деятельностью органов муниципального управления на уровне сельского района.
Эмпирическую базу исследования составили данные полученные в результате социологически опросов проводившихся специалистами Поволжской академии государственной службы и ФГУП НИПИ ГИПРОПРОМ-СЕЛЬСТРОЙ среди которых были социологи, политологи и экономисты. Составление анкеты и проведение опроса проходило при участии должностных лиц исполнительных и представительных органов Александрово-гайского, Балаковского, Красноармейского, Краснопартизанского, Мар-ксовского, Новоузенского, Энгельского муниципальных образований Саратовской области. Исследования проводились в 2001-2002 годах в рамках мониторинга общественного мнения жителей муниципальных образований, в преддверии выборов депутатов в представительные органы самоуправления и депутатов Саратовской областной Думы III созыва. Было изучено мнение жителей семи муниципальных образований Саратовской области, а также жителей города Саратова. Кроме опроса жителей был проведен экспертный опрос должностных лиц представительных и исполнительных лиц органов местного самоуправления указанных муниципальных образований, с целью изучения их мнения на возможные пути и методы совершенствования кадровой работы на муниципальном уровне. В процессе работы над диссертацией использован обширный банк данных По-
14 волжской Академии государственной службы, созданный за 90-е годы в результате социологического изучения кадрового состава муниципальных служащих в Саратовской области.
Выносимые на защиту положения:
Деятельность по управлению социальными сообществами и институтами включает не только директивные методы, основанные на жестком подчинении нижестоящих звеньев управления выше стоящим, но и на принципах делегирования полномочий органам власти со стороны местных сообществ. Самоуправление есть продукт социального взаимодействия местного сообщества с органами государственной власти основанное на добровольной самоорганизации членов местного сообщества. Использование такого вида самоорганизации в государственном управлении существенно повышает его эффективность и составляет важный фактор развития гражданского общества в целом.
Совершенствование организации местного самоуправления должно идти по направления развития научно обоснованной кадровой политики как на районном так и на окружном уровне. Достигнуть это можно созданием долгосрочной системы повышения профессионального и образовательного уровней работников всех структур и институтов местного самоуправления. Централизованная система обучения позволяет существенно улучшить качество муниципальной бюрократии, что будет способствовать повышению эффективности взаимодействия муниципального и регионального бюрократических аппаратов с целью защиты интересов местного сообщества.
3. Совершенствование организации местного самоуправления в со
временной России должно соответствовать изменившемуся государствен
ному устройству. Если советская форма самоуправления отвечала унитар
ному государственному устройству Советского Союза, то в современных
условиях построения демократического федерализма необходимо строить
взаимодействие государства и гражданского общества на принципах деле
гирования полномочий. Главным условием которого должно стать созда-
15 ниє жизнеспособным муниципальных образований, которые престанут выполнять роль административно-хозяйственных единиц, а станут полноправными участниками процесса организации управления жизнедеятельностью местных сообществ на районном и окружном уровнях. Важным при этом должен быть принцип экономической целесообразности существования того или иного муниципального образования, дабы создаваемые в нем органы и институты местного самоуправления не попадали в финансовую зависимость от региональных и федеральных структур государственной власти, что несомненно ограничивает их возможности в отстаивании социальных интересов местных сообществ.
Для эффективного функционирования системы управления муниципальным образованием помимо достаточных объемов финансирования местного жизнеобеспечения очень важно иметь слаженность в функционировании органов и институтов самоуправления, достигнуть этого можно если глава администрации, депутаты представительного органа, аппарат администрации смогут объединиться в сильную команду единомышленников, способных понять главную идею момента, организовать вокруг себя предельно возможное число граждан, и скоординировать их усилия для воплощения этой идеи в жизнь. Такая социальная управленческая система способна принести наибольшую социально-экономическую выгоду жителям муниципального образования и заметно повысить уровень их материального благосостояния.
Проводя социальные и кадровые реформы на муниципальном уровне необходимо по возможности более полно использовать имеющийся конструктивный опыт организации системы управления и кадровой подготовки. Полученный, в ходе эмпирического исследования социальных ожиданий населения в отношении личных качеств муниципальных чиновников, социологический портрет позволяет сделать вывод о значительном влиянии на управленческие ориентиры населения национальных и традиционных форм и методов управления. Поэтому, создаваемые органы самоуправления по возможности должны становится институциализированным выражением воли населения конкретного муниципального образования с
учетов различных социально-управленческих специфик того или иного местного сообщества. Система органов местного самоуправления, как наиболее демократической формы управления, не может быть унифицирована для всей страны, она должна отвечать запросам населения муниципального образования чтобы стать реальным инструментов выражения их интересов, а не превращаться в агентов влияния государства в местном сообществе. В таком своем качестве органы самоуправления быстро теряют доверие населения и как следствие этого не могут эффективно управлять местным сообществом
Проведенное исследование является прикладным в плане определения места и роли научно обоснованной совершенствование социальной организации органов местного самоуправления в период переживаемого российским обществом реформирования государственных и общественных управленческих структур.
Материалы и результаты исследования могут составить научную основу для разработки программ развития районного и окружного самоуправления, а также могут использоваться в научно-педагогической деятельности при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по социологии управления.
Теоретические положения, методологические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, применялись при разработке федеральной программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (на 1999 - 2014 г.г.), в выступлениях на научных конференциях проходивших в 2001-2003 годах в Поволжской Академии государственной службы, а также в трех публикациях.
Самоуправление как форма социальной организации
Термин «организация» (от франц.о аішаіїоп, позднелат. organiso -сообщаю, стройный вид, устраиваю) используется в нескольких значениях: 1) как элемент социальной структуры общества; 2) как вид деятельности какой-либо группы; 3) как степень внутренней упорядоченности, согласованности функционирования элементов системы. В этом плане социальная организация понимается как система отношений, объединяющих какое-то число индивидов (групп) для достижения определенной цели.
Понятие «организация» употребляют в экономике, социологии, политологии, многих других науках и сферах деятельности, т.е. везде где действуют социальные группы и упорядочивается их деятельность. Реальность существования социальных групп проявляется в их деятельности, которая возможна в рамках социальной организации (в форме производственных, религиозных, национальных, научных организаций, политических партий, профессиональных союзов и т.д.). Социальная организация оформляет социальные группы в сообщество. А.И. Пригожий определяет ее как группу людей, совместной координированно реализующую общую цель10.
Сообщество людей в форме социальной организации получает институциональное оформление социальных различий, сформировавшихся в разных сферах жизнедеятельности людей. Каждый член местного сообщества имеет свою собственную позицию, отражающую его положение в системе разделения общественного труда. Например социальная организация муниципального образования включает граждан - представителей разных профессий и возрастов. Она выполняет интегративную функцию со стороны социальной системы.
Социальные организации имеют ряд основных черт. Во-первых, они обладают целевой природой, поскольку создаются для реализации опреде 18 ленных целей, стремятся как можно быстрее и эффективнее достичь этой цели Организации представляют собой одновременно средство и инструмент обеспечения функции объединения людей, регулирования их деятельности для достижения цели, которой нельзя достичь в одиночку
Во-вторых, члены организации распределяются по иерархической лестнице соответственно ролям и статусам Таким разом, социальная организация — это сложная система связанных между собой социальных позиций и ролей входящих в нее членов. Она дает возможность индивиду реализовать свои потребности, интересы в тех границах, которые устанавливаются социальным статусом человека, нормами и ценностями, принятыми в конкретной социальной организации.
В-третьих, характерная черта организации, как считает А.И. Пригожий, обусловлена разделением труда, его специализаций по функциональному признаку. Организации строятся по вертикали и по горизонтали. В вертикальных структурах всегда имеются управляющая и управляемые подсистемы. Управляющая система координирует функционирование горизонтальных структур. Построение организации по вертикали обеспечивает достижение единства целей, придает организации эффективность и стабильность функционирования.
В-четвертых, управляющие подсистемы формируют свои механизмы и средства регулирования и контроля за деятельностью различных элементов организации. В числе важнейших средств значительную роль играют институциональные, или внутриорганизационные, нормы, которые создаются деятельностью институтов, обладающих особыми полномочиями. Эти институты проводят, реализуют нормативные требования в жизнь и для этого применяют свои санкции. Названные четыре фактора, мнению А.И. Пригожина, детерминируют организационный порядок.
Эффективность организационных форм объясняется возникновением эффекта синергии (греч synergia — сотрудничество, содружество). Именно синергия является тем соблазном, ради которого возникают организа 19 ции. А это зависит именно от способа организации людей, от того или иного сочетания их усилий.
Проявление синергии в социальных организациях означает прирост дополнительной энергии, превышающий сумму индивидуальных усилий их участников. Причем в муниципальных образованиях это явление оказывается управляемым, его можно усиливать, видоизменять, если понимать источники появления организационного эффекта, а именно: возрастание совокупной энергии в зависимости от типа связей внутри местного сообщества.
Можно выделить несколько стадий процесса возрастания социальной энергии местного сообщества. Ощутимый эффект дает уже простая массовость, то есть одновременность, однонаправленность усилий. Одно и то же бревно одни и те же люди не могут поднять по очереди, но вполне способны сделать это совместно. К тому же здесь возникает так называемый вторичный эффект объединения — психологическое взаимодействие участников, самоидентификация «мы», взаимное сравнение, состязательность, групповой контроль.
Введение даже простейших форм разграничения полномочий и распределения управленческих функций на муниципальном уровне, закрепление полномочий органов районного и окружного звена местного самоуправления и территориального общественного самоуправления по отношению друг к другу в последовательную зависимость еще больше усиливает совокупный эффект.
Новый уровень эффективности местного самоуправления как социальной организации придает наличие профессиональной, длительное время находящейся в системе руководства, бюрократии на муниципальном уровне, то есть когда служащий добивается высоких результатов управления благодаря совершенствованию навыков выполнении какой-либо одной управленческой операции. При этом появляется новый социальный продукт специализации - частичный чиновник. Таким образом, тайна организационного эффекта коренится в принципах объединения индивидуальных и групповых усилий: единство цели, разделение труда, согласование и прочее способы осуществления последних весьма разнообразны.
Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления
Само по себе принятие Конституции и наличие в ней положений, закрепляющих гарантии прав местного самоуправления, не решает проблему реального существования местного самоуправления. И вопрос по-прежнему состоит в том, состоится ли самоуправление как неотъемлемый институт правового гражданского общества, или его формальное существование останется лишь как неизбежный компромисс между государственной властью и политическими силами, поддерживающими идеи самоуправления.
В научный и правоприменительный оборот вошли следующие понятия. 1 .Муниципальное образование - городское, поселковое (городского типа), сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией (район, сельсоветы, округа), часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. 2.Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим законом. 3.Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения. 4,Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. 5.Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Следует отметить, что законодательная база местного самоуправления в Саратовской области развивалась параллельно, а в некоторых вопросах и с опережением законодательства СССР. Еще в 1991 году в Саратовском городском Совете Народных депутатов была создана постоянная комиссия по вопросам местного самоуправления. Именно инициатива депутатов этой комиссии позволили уже в 1993 году принять Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области». О завершении подготовительного этапа реформ местного самоуправления в Саратовской области, то есть создание законодательной базы для его дальнейшего развития можно говорить лишь с 22 декабря 1996 года. Именно тогда в 39 муниципальных образованиях Саратовской области прошли одновременно референдумы по утверждению Уставов муниципальных образований и выборы в представительные органы власти муниципальных образований.
Ключевую роль в развитии и функционировании системы управления играют ее кадры. От их компетентности, умения плодотворно работать во многом зависит эффективность решения экономических, социальных и других задач.
Социальное управление давно обратило внимание на необходимость специального анализа этого звена, так как это дает возможность критично оценить ситуацию, сделать соответствующие выводы и предложения.
Процесс формирования и развития местного самоуправления в России на современном этапе зависит от политических тенденций развития страны и от кадровой политики проводимой государственной и местной властью. Значимыми, как всегда, являются управленческие кадры низовых органов государственного и муниципального управления. В период все нарастающей децентрализации и смены, основных политико-нравственных ориентиров в обществе, нарастает апатия к политическим действиям, неверие в возможность законным способом отстоять гражданские права. В этих ус 38 ловиях все большее распространение получают тенденции научного подхода к формированию органов местного самоуправления и повышения квалификации кадрового состава. Именно чиновники низового и среднего звена управления оказывают решающее воздействие на мировоззрение населения, на формирование их гражданской позиции и отношения к формируемым органам местного самоуправления. В процессе изменения социальных институтов села реализуются основные формы активного и пассивного воздействия населения на государство и его связи с органами местного самоуправления.
Свободное общество - это всегда общество демократическое (демос -народ, кратос - власть), в котором самоопределение личности не вступает в конфликт с самоуправлением государства, а является необходимой предпосылкой последнего. Критерием истины в вопросах устройства общественных дел является благо всех членов общества. Но при этом каждый гражданин свободен сам решать, что именно есть благо для него лично, и свободен вести себя, как ему вздумается в рамках правил и законов, установленных обществом.
Современное местное самоуправление на Западе держится не столько силой закона, сколько благодаря тонко отработанным, отточенным и согласованным друг с другом нормам человеческих взаимоотношений, а также политической культуре, качеству личности21. Практически все исследователи местного самоуправления, как социальной организации, выделяют несколько общих позиций, а именно: - независимые от государства и друг от друга органы и институты управления; - автономные от государства источники доходов; - многообразие форм собственности; - структурированность общества и преобладание среднего класса; - материальная основа - развитое индустриальное и постиндустриальное общество; - естественно-исторический характер формирования институтов самоуправления; - постоянная изменчивость, незавершенность, открытость и внутренняя противоречивость; - укорененность в нем демократических ценностей; - неразрывность с правовым государством. Местное самоуправление - инструмент удовлетворения частных повседневных потребностей людей; государство, напротив, призвано выражать и защищать интегрированный интерес общества в целом. Если государство стремится к унификации, нивелированию различий в деталях, оттенках, то местное самоуправление создает предпосылки для их существования и механизмы их развития. Государство обеспечивает права гражданина, местное самоуправление - права человека.
Отличаются они и методами, способами реализации своего предназначения: государство использует для этого принуждение, налоговые механизмы, институты власти; местное самоуправление регулируется прежде всего нравственными нормами и требованиями.
Сформулируем понятие местного самоуправления, учитывая российский менталитет. Сегодня многие ученые: социологи, политологи обществоведы сходятся во мнении, что местное самоуправление - это, прежде всего свободное общество в интересах личности, сплочение всех ради выживания каждого, школа компромисса в интересах добрососедства, естественная российская соборность и самоорганизация граждан, самодеятельность населения на соответствующей территории на основе самохозяйствования и самофинансирования.
Структуризация социальной системы местного самоуправления
Социальная организация местного самоуправления есть не что иное, как структурированная целевая система. Её элементами, как и элементами всех социальных систем, являются люди, взаимосвязанные между собой на основе иерархии социальных статусов и социальных ролей. Социальной организацией является целевая общность, иерархическое соединение элементов которой обусловливается достижением совместной (групповой) цели. Это означает объединение людей ради такой цели, которая не может быть достигнута никем из них порознь, хотя и важна для каждого. Достижение этой цели вынуждает их распределиться по ролям, по целям - «го-ризонтально» и по руководству, подчинению (статусам) - «вертикально» .
Организационный эффект от структуризации социальной системы состоит из специализации, синхронности, однонаправленности действий, включенных в функционирование индивидов. Эффект может быть большим или меньшим в зависимости от того, как именно построены внутренние связи, и от социальных качеств индивидов (профессионализм, компетентность и так далее), являющихся реальными носителями этих связей. Перестройка связей и подбор, адекватных им социальных качеств индивидов могут дать значительный производственный и социальный эффект. Именно решение этой задачи является сущностной стороной нынешней перестройки, осуществляемой в нашей стране. Ее основу составляют гласность и демократия, призванные активизировать творческий потенциал личности.
Граждане объединяются в социальную организацию местного самоуправления в двух случаях: когда достижение какой-то общей цели возможно только через достижение индивидуальных целей — заработок, реализация своих способностей, престиж и так далее (так возникают предприятия и учреждения) или же когда индивидуальные цели оказываются достижимыми только через выдвижение и достижение общих целей. В то же время социальные цели имеют ценностно-рациональное содержание. Чем они масштабнее и шире, тем больше в них ценностное начало, тем менее точно и конкретно они описываются. Возникают существенные противоречия между, во-первых, целями каждого элемента социальной организации — человека, во-вторых, личными и групповыми целями остальных элементов организации, в-третьих, отношением последних к общеорганизационным целям. Гармонизировать эти расхождения, предотвратить целевые конфликты призвано социальное управление, опирающееся на научное социологическое знание.
Структуризация социальной системы воплощается, в частности, в организационной структуре местного (сельского) самоуправления. Учитывая широту сферы влияния органов местного самоуправления на социальную среду, можно сказать, что структура органов местного самоуправления района представляет собой социальную структуру муниципального образования.
Социальные связи, на основе которых формируются отношения между элементами социальных систем в организациях местного самоуправления, приобретают специфику, характерную для каждой конкретной формы организации. Все многообразие социальных связей и отношений организация местного самоуправления охватить и контролировать не в состоянии, да в этом и нет необходимости. Организация выделяет только те из них, которые связаны с реализацией ее целей. При этом она не учитывает индивидуальные особенности входящих в нее людей. Более того, она дает санкцию только на проявление определенных индивидуальных особенностей, тем самым, раскрывая собственную функцию социального института.
Институциализация отношений в рамках организационной структуры местного самоуправления неизбежно оборачивается известным обезличиванием, или деиндивидуализацией, человека и его социальных функ 63 ций (ролей), делает его формализованной социальной структурой, хотя этим, конечно, не исчерпывается весь объем реальных социальных отношений и способов поведения. В этой связи возникает острая проблема, связанная с наиболее рациональным совмещением всего многообразия социальных отношений с институциональными отношениями, свойственными данной организации. От ее решения во многом зависит ее производственная и социальная эффективность.
Функция формальных структур местного самоуправления состоит в том, чтобы все многообразие видов жизнедеятельности людей (ее элементов) в той или иной социальной организации условно свести к некоторому рациональному и обязательному их набору. Иначе говоря, формальные структуры местного самоуправления как бы упрощают организацию, преодолевают ее социальную сложность. Отношения и поведение элементов социальной организации подведены под образцы - институциализированы и в какой-то мере независимы от индивидуальных особенностей их носителей. Их целостная совокупность создает формальную (административную) социальную систему, неизбежную и необходимую для любой социальной системы местного самоуправления.
Местное (сельское) самоуправление обладает такими существенными для социальной организации свойствами, как обезличенность (значит, не зависит от субъективных колебаний индивидов — индивиды разные, а функции одинаковы), однозначность (то есть рассчитана на решение конкретных задач и в нее не вмещается все многообразие социальных отношений). Формальная система ограничивает поведение людей строго в рамках их статусов и социальных ролей.
Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне
Любая организация может быть представлена как совокупностью составляющих ее элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимодействующих друг с другом.
Так, одни авторы в качестве подсистемы управления персоналом выделяют техническую, административную (управленческую) и человеческую, или личностно-культурную подсистемы. Другие в управлении организаций выделяют две части: управление деятельностью и управление людьми.
Управление деятельностью складывается из планирования деятельности, постановки долгосрочных задач, создания системы измерения качества работы, контроля за выполнением заданий. Управление людьми включает обеспечение сотрудничества между всеми частями трудового коллектива, кадровую политику, обучение, информирование, мотивацию кадров.
В литературе вопросами определения системы управления персоналом и ее элементов уделяется недостаточно внимания. Не существует единообразного определения данного понятия.
Можно встретить в литературе и другие варианты структурирования организационной системы. Однако, обращает на себя внимание то обстоятельство, что практически всегда выделяется кадровая составляющая как элемент системы управления, что не случайно.
Важнейшей областью деятельности любой организации, в том числе и муниципальных органов, была и останется трудообеспеченность: привлечение профессиональных служащих их развитие, создание условий для использования их трудового потенциала. Система управления персоналом - совокупность приемов методов, технологий, процедур работы с кадрами. Под системой управления пер 82 соналом понимается также совокупность методов, процедур, приемы воздействия организаций на своих сотрудников с целью максимального использования их потенциала для достижения организационных целей. Следовательно, система управления персоналом на муниципальной службе - это целенаправленный, планируемый, координируемый и сознательно организуемый процесс в области работы с кадрами, способствующий достижению целей муниципальных органов и самих муниципальных служащих.
В качестве основных элементов системы управления персоналом на муниципальной службе можно выделить: подбор, конкурс, обучение и развитие, оценка, формирование резерва, вознаграждение, высвобождение персонала.
Формирование системы управления персоналом предполагает учет целей, как работников, так и администрации, обеспечение их наименьшей противоречивости, выявление роли и места управления персоналом в обеспечении главных целей муниципальной службы.
Далее решаются вопросы, касающиеся организационной структуры службы управления персоналом, выявляются структурные звенья службы, формулируются их целевые задачи и функции, построение структуры управления персоналом в зависимости от особенностей организации и сложившейся в ней структуры управления, вопросы о взаимосвязи структурных подразделений службы управления персоналом между собой и с другими управленческими структурами.
На следующем этапе в зависимости от организационно-структурного построения службы управления персоналом прорабатываются вопросы информационного обеспечения управленческих решений - содержание, пути движения и носители информации. Система управления персоналом основывается на использовании целого комплекса правовых документов, среди которых наиболее важное место занимает федеральный закон «Об основах муниципальной службы РФ», закон Саратовской области «О муниципальной службе Саратовской области». Также применяется целый комплекс норм и нормативов (численности, стажа) общепринятых процедур работы с документами.
В системе управления персоналом как процессе можно выделить следующие подсистемы:40 - планирование - определение целей управления персоналом, средств их достижения; - организация - работа по комплектованию кадров, профориентация, профотбор, привлечение персонала, найм, расстановка по рабочим местам, профессиональная подготовка, совершенствование организации труда, улучшение условий труда; - регулирование - движения кадров, изучение численности персонала, уровня заработной платы; - контроль - контроль численности, рациональности использования, соответствия занимаемой должности, исполнение кадровых приказов и т.д.; - учет - получение информации об изменении состава кадров, ведение государственной и внутренней отчетности по кадрам и т.д. Управление персоналом можно рассматривать и как процесс принятия решений. В этом случае система управления персоналом представляет собой, само принятие решения, контроль за исполнением решения, оценка результатов корректировка задач управления персоналом. Альтернативы по увязыванию систем управления персоналом с целями организации нет, вернее альтернатива - неэффективное использование человеческих ресурсов, неспособность достигнуть организационные цели, кризис и умирание организации.41
