Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность местного самоуправления 29
1.1. Понятие местного самоуправления и его классические концепции 29
1. 2. Социологизация теории местного самоуправления 50
1. 3. Определение социальной организации и функций местного самоуправления 73
Глава 2 Феноменология местного самоуправления 98
2.1. Местное самоуправление в российском социокультурном контексте 98
2.2. Основные этапы и модели модернизации местного самоуправления в России 142
Глава 3. Местное сообщество как базовый элемент социальной организации местного самоуправления 194
3.1. Понятийный и структурный анализ местного сообщества 142
3.2. Типология местных сообществ 169
3.3 Социальный капитал местных сообществ: эмпирическая модель измерения 222
Глава 4. Организационно - технологические формы местного самоуправления 222
4.1. Оптимизация совместной деятельности в местном само управлении 243
4.2. Социально-технологическая культура местного самоуправления
4.3 Механизм социальной защиты на местном уровне 262
Заключение 291
Литература 302
Приложение 336
- Понятие местного самоуправления и его классические концепции
- Местное самоуправление в российском социокультурном контексте
- Понятийный и структурный анализ местного сообщества
- Оптимизация совместной деятельности в местном само управлении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Самоуправление - одно из фундаментальных свойств человеческого существования. Оно неотделимо от социального управления, которое представляет собой осознанное, систематическое воздействие на общество в целях его упорядочения, функционирования и развития. В этом процессе осуществляется постоянное взаимодействие между субъектом и объектом управленческого воздействия по поводу различных сторон социальной жизнедеятельности. И чем больше субъект управления соответствует своему объекту, тем точнее объект управления воспроизводится в субъекте, тем это воздействие эффективнее1. Наибольшее соответствие субъекта управления объекту находит своё выражение в самоуправлении как одном из типов социального управления, общественном идеале и феномене.
Разновидностью самоуправления выступает местное самоуправление, которое является неотъемлемой принадлежностью всех цивилизованных обществ. Смысл его организации связан с потребностью максимального приближения уровня социального управления к уровню его исполнения на местах. Данный социальный институт имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, где общественная пирамида принципиально перевернута: не верхи определяют то, что нужно обществу и в каком объеме, а само общество посылает импульсы-требования к власти, а она, в свою очередь -управленческому аппарату. Есть все основания считать, что полноценное функционирование местного самоуправления является одним из факторов, который определяет положение человека в обществе, его способность к самореализации себя как личности, полноправного члена общества и гражданина. Поэтому его эффективное развитие - приоритетная задача любого демократического государства.
С начала 90-х годов, наряду с другими радикальными политическими и социально-экономическими реформациями, в России осуществляется реформи-
1 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973. - С.159.
рование местного самоуправления. За годы реформ оно приобрело все формально-правовые атрибуты и признаки, которые характеризуют современный облик демократической местной власти. Статус местного самоуправления закреплён в качестве одного из основных институтов государственного устройства в Конституции Российской Федерации. Обширна его нормативно - правовая база. В настоящий момент действуют около 400 законов общефедерального значения, так или иначе затрагивающих деятельность органов местного самоуправления. Значительная часть правоотношений в сфере местного самоуправления регулируется законодательством субъектов Российской Федерации, уставами и другими нормативно-правовыми актами муниципальных образований. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления включает в себя вопросы организации муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной обеспеченности местных органов управления, порядка осуществления муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов правовых отношений.
С проведением в большинстве регионов страны муниципальных выборов завершился первый этап становления современной системы местного самоуправления в России. На местах образованы муниципальные образования, органы управления которых получили право самостоятельно распоряжаться местными бюджетами, управлять муниципальной собственностью, предприятия и учреждениями. Ранее выполнявшиеся государством функции в сфере социально-экономического развития городов и районов, социальной защиты, содержания здравоохранения и образования, жилищного фонда переданы муниципальным образованиям.
Вместе с тем общеизвестен факт трудного становления местного самоуправления в России. Главные причины этому усматривают в отсутствии должного распределения полномочий между уровнями власти, ущемлении прав местных органов самоуправления в области финансов и налоговой политики, изъянах организационных и территориальных основ местного самоуправления. Действительно, реформа местного самоуправления включает в себя трансфор-
мацию всей политико-правовой системы отношений: нельзя сформировать эффективно действующую систему местного управления без устранений противоречий в законодательной базе, совершенствования и реорганизации схем и структур управления, разделения финансовых и налоговых полномочий и многого другого в плоскости организационно-правовых изменений.
Однако создание органов местного самоуправления, совершенствование муниципальной правовой базы не означает ещё, что близка к завершению сама его реформа - она только начинается. Социальная реформация предполагает законченность только в том случае, если происходят изменения поведенческого характера, которые, хотя и являются менее заметными и «формализуемыми», но имеют первостепенное значение для успеха любых преобразований. Речь идет об изменениях в мышлении и поведении людей и местных сообществ, включённых в систему местного самоуправления и играющих значимые роли в процессе ее становления и развития. Тем самым, акцент переносится с формальных норм жизнедеятельности местного самоуправления на обеспечение его «неформальной» составляющей, подкрепление доверием и практической поддержкой со стороны всех участвующих и заинтересованных в этом процессе социальных субъектов.
Опыт постсоветского времени свидетельствует, что в идеологии либеральных реформ господствовала авторитарная по своему замыслу установка. В глазах реформаторов население выступало лишь как объект регулирования, т.е. как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации и самоуправлению, самостоятельной социальной практике. Инициатива граждан не рассматривалась ими как значимая социальная сила, способная по-своему влиять на процесс модернизации общества. Радикальные реформаторы оценивали основную массу сограждан, как индивидов, не имеющих собственных национальных традиций и социокультурных корней. Поражение подобных идеологических и мировоззренческих установок требует искать устойчивую основу для ориентиров социального реформирования местного самоуправления не на его политической поверхностности, а в его «глубине» - на уровне повседневной
человеческой практики, обыденной жизнедеятельности людей, нормативно-ценностных структурах личностного и группового поведения. Местное самоуправление должно рассматриваться как важное звено механизма взаимодействия личности, общества и государства, необходимое условие реализации новой парадигмы развития человечества, в центре которой стоит человек со своими интересами и потребностями. Осмысление противоречивых процессов модернизации современного российского общества требует конструирования такой социальной организации местного самоуправления, которая будет способствовать воспроизводству каждого человека как личности, его полноценному воздействию на условия своего существования.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется потребностью выйти за рамки формально-правовых оценок, осуществить переход от однолинейных концептуальных построений, лежащих преимущественно в сфере макроэкономического и политического регулирования к целостному методологическому подходу, основанному на признании социальной и социокультурной обусловленности местного самоуправления. Всесторонний анализ местного самоуправления с точки зрения его социальной организации имеет существенное значение для формирования теоретических основ социального управления в современном российском обществе, разработки и реализации эффективных социальных технологий вовлечённости местных сообществ в деятельность по решению местных проблем.
Степень научной разработанности темы. Подтверждением высокого научного статуса проблемы самоуправления служит тот факт, что она присутствует в контексте общих проблем развития современной цивилизации в трудах К. Маркса, М. Вебера, А. Токвиля, П. Сорокина, Ю. Хабермаса, Р. Дарендорфа, Ф. Хайека.1.
1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. - Сочинения. 2-изд.; Вебер М. Избранные произведения.- М., 1990; Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992; Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. - М, 1992; Хабермас Ю. Понятие индивидуальности // Вопросы философии. - 1889. №2.; Дарендорф Р. Мораль, институты и гражданское общество // Путь. -1993, № 3.; Хайек Ф. Цивилизация на перепутье. - М, 1992.
Философско-теоретические аспекты самоуправления в рамках особенностей социокультурного развития России поднималась и обсуждалась в произведениях русских философов Н.А. Бердяева, С.Н. Булгакова, Н.Я. Данилевского, К.В. Леонтьева, В.В. Розанова, B.C. Соловьёва, С.Л. Франка, П.Н. Чаадаева и др.1.
Значительный вклад в теоретическое осмысление вопросов общей теории самоуправления и самоорганизации внесли В.Г. Афанасьев, В.В. Белоцерков-ский, Ф.М. Бородкин, А.Ю. Егоров, Т.И. Заславская, Г.Р. Латфуллин, Ю.Н. Левада, Н.Н. Моисеев, Л.Ф. Никулин, Г.В Осипов, В. Остром, А.И. Пригожий, И.Р. Пригожий, Г. Хакен, В.И. Франчук и др.2.
Российская школа местного самоуправления возникла в ходе проведения реформ 1860-х г.г., и была представлена трудами В.Н. Лешкова, А.И. Василь-чикова, В.П. Безобразова, Б.Н. Чичерина, М.И. Свешникова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова3. Эти и другие дореволюционные авторы на основе творческого применения теоретических положений о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутых и обоснованных в трудах представителей германской юридической науки4, с учётом отечественного
' См.: Бердяев Н.А. Судьба России. - М, 1990; Булгаков С.Н. Христианский социализм: споры о судьбах России.- М, 1992; Данилевский Н.Я. Россия и Европа.- М, 1991; Розанов В.В. Сумерки просвещения.-М, 1990; Россия глазами русского: П.Чаадаев, К. Леонтьев, В.Соловьёв.- СПб., 1991; Русское зарубежье: Бердяев Н.А. Философия неравенства; Франк С.Л Духовные основы общества.- СПб, 1991.
2 Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление - М.1991; Белоцерковский В.В. Самоуправление - будущее человечества или новая утопия? - М, 1992; Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. - Новосибирск, 1994; Егоров А.Ю,, Никулин Л.Ф. «Пульсирующий менеджмент».- Москва -Екатеринбург. 1998.; Заславская Т.И. Социальные результаты реформ и задачи социальной политики // Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика. 5-й международный симпозиум 16-17 января 1998 г. / Под. ред. Т.И.Заславской. М.,1998.; Латфуллин Г.Р. Современный менеджмент. Самоуправление в системе управления. - Российский экономический журнал, 1996. №10,11; Левада Ю. Н. От мнения к пониманию М, 2000; Моисеев Н.Н. Человек и ноосфера.- М,1990; Осипов Г.В. Социология и социализм.- МД990; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющее общество / Пер. с англ. - М., 1993; Пригожий А.И. Социология организации.- М, 1980; Пригожий И.Р. От существующего к возникающему. - М.: Наука, 1985; Франчук В.И. Основы общей теории социальной организации.- М., 1998; Хакен Г. Синергетика. Иерархия неустойчивостей в самоорганизующихся системах и устройствах. - М.: «Мир», 1985.
3 См.: Лешков В. О праве самостоятельности, как основе для самоуправления.- М.,1872; Васильчиков
А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. -
СПб.,1870: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874: Чичерин Б.Н. Курс
государственной науки: В 3-х томах. - М., 1884- 1888.; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Ч.
2. - СПб., 1892, Градовский А.Д. Органы местного самоуправления. Собр. соч. в 9 тт. - СПб., 1904; Лазаревский
Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. - СПб., 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное
право. Изд. 6-е. Т. П. - СПб., 1909.
4 См. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996.
опыта общинного и вечевого самоуправления разработали концептуальные принципы, которые были положены в основу деятельности земских учреждений.
Логическим завершением дореволюционного этапа в осмыслении проблем местного самоуправления стала книга видного деятеля земского и коммунального движения Л.Е. Велихова1. Ему удалось объединить правовые, экономические и исторические воззрения, и создать систематизированный курс муниципальной науки. Идеи Л.Е. Велихова о происхождении и национальных особенностях местного самоуправления, городской общине как основном субъекте самоуправления, организационных методах управления местным хозяйством стали своеобразным научным завещанием последующим поколениям исследователей.
В советский период вопросы самоуправления рассматривались в литературе либо в контексте государственного местного и территориального управ-ления , либо при изучении западного опыта муниципального управления , либо как производственное социалистическое самоуправление трудящихся4.
За годы реформ, особенно после принятия Конституции Российской Федерации, неоднократно проводились парламентские чтения, организовывались многочисленные совещания, научные конференции, симпозиумы, семинары, посвященные проблемам местного самоуправления5. Возникли специализированные периодические издания «Городское управление», «Муниципальный мир», «Муниципальное право», «Муниципальная власть», «Муни-
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - М.-Л. 1928; см также: Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. - М., 1999.
2 См. об этом: Лабудин А.В. Развитие территориального самоуправления в СССР: 1917-1991 годы,-
СПб. 1996
3 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М, 1971;
Транин А.А. Местные органы Франции / Местные органы в политической системе капитализма.- М, 1985. -
С.118-143 и др.
4 Бокарев Н.Н. Расширение участия трудящихся в управлении производством. - М , 1979; Белоусов Р.А.
Развитие демократических начал в управлении социалистическим производством. - М., 1980 и др.
5 См. например: Местная демократия — основа демократической системы: законодательные аспекты
усиления местной демократии в Российской Федерации, 19 июня 2001 г. / Государственная Дума РФ. - М., 2001;
Проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации: Всероссийская научно-
практическая конференция (12-14 сентября 2003г. Саранск); Практика реализации Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления организации местного самоуправления в Российской
Федерации»: Круглый стол (21-22 мая 2004 г. Чебоксары).
ципалитет», «Местное право», в которых публикуются статьи как теоретического, так и прикладного характера. Сформировались научные центры и различные направления, объединяющие исследователей, работающих в рамках определённой специализации.
Проблематика местного самоуправления разрабатывается, прежде всего, в работах российских правоведов. Это книги, учебники, статьи в сборниках и журналах, посвященные политико-правовому анализу проектов и законодательных актов о местном самоуправлении, правоприменительной практике; монографические работы концептуального и обзорного характера. Особенно следует отметить труды ученых-юристов: С.А Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, Н.А. Емельянова, А.А.Замотаева, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.И.Фадеева, Е.С. Шугриной и др.1. Можно утверждать, что сегодня в России сложилась новая отрасль права - муниципальное право.
Обогащают наши представления об отечественном опыте местного самоуправления публикации по истории самоуправления в России , а также по практике его организации в других странах3.
Авакьян С. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11, Право. - 1996. N2; Акмалова А.А Особенности самоуправления в Российской Федерации: Теория вопроса и опыт регулирования. - М, 2002; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы).- М., 2000; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Баранчиков В. А. Муниципальное право: Учебник для вузов - М., 2000; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ. - М , 1998; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Ковешников Е.М Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.,2001; Краснов М.А. Введение в муниципальное право.- М., 1993; Кутафин О. Е, Фадеев В И. Муниципальное право Российской Федерации.-М.,2001; Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. - Самара, 2003; Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы - М., 2001 комментарий к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. С приложением нормативных актов / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М., 2000; Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М.,1994; Шугрина Е.С. Муниципальное право - М., 2000.
2 Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: (Вторая половина XIX века). - М., 1998;
Кошман Л.В. Русский город в XIX веке: социокультурный аспект исследования: Автореф. дис. д-ра ист. наук. -
М., 2001;Салов О.А., Королёва-Коноплянова Г.И. Местное самоуправление: историческая практика и
современность. - М., 2003 и др.
3 Грибанова Г. И. Местное самоуправление в Западной Европе: Сравнительный анализ политико-
социологических аспектов.- СПб., 1998.; Курдюк П.М. Местное самоуправление как правовая форма выражения
и реализация интересов гражданского общества в странах Запада. Сравнительно-правовое исследование: Дис.
... д-ра юрид. наук. - СПб., 2001. Зарубежный опыт государственности: Под ред. Ю.С. Васютина. - Орёл, 2003
и др.
Расширяется круг социально-экономических исследований местного самоуправления, в которых обсуждаются вопросы муниципального менеджмента, анализируются методические вопросы управления муниципальным хозяйством, обосновываются принципы моделирования комплексных и отраслевых программ развития территорий (работы Р.В. Бабуна, А.Г. Воронина, СВ. Вобленко, А.Ф. Денисова, В.А. Лапина, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, П.А. Ореховского, А.Н. Швецова, А.Н Широкова, Э.А. Уткина, С.Н. Юрковой и
др-1).
Оформилось «гражданское» направление в изучении местного самоуправления, которое рассматривает его как институт гражданского общества. Эта группа исследователей консолидируется вокруг Московского общественного научного фонда, Института муниципального управления (Обнинск), фонда «Института экономики города» и других неправительственных организаций. (А.Е. Балобанов, В.В. Вагин, Ф.Г.Карасёв, Ю.В Кириллов, И. Е. Кокорев, М.И. Либоракина, В.Н. Якимец и др.).
Проблемы жизнедеятельности местных сообществ, их образа жизни затрагиваются в исследованиях средового характера,' материальной и духовной культуры города (М.А. Арефьев, В.Д. Глазычев, Т.М. Дридзе и др.3).
Повышению уровня социальных исследований проблем местного самоуправления способствует подключение к муниципальной тематике научных сообществ с устоявшимся методологическим и методическим
Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. - Краснодар: Экоинвест, 2001. Бабун Р.В. Вопросы муниципальной экономики: Учебное пособие. — M., 2001; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством.- M., 1997; Лексин В.Н. Швецов А.Н Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 томах, 12 кн. T.1 - М, 2001; Любовный В.В. Пчелинцев О.С. Герцберг Л.Я.и др. Кризисные города России: пути и механизмы социально-экономической реабилитации и развития. М, 1998.; Муниципальное управление: учебно-методическое сопровождение / Под. ред. С.Н. Юрковой. -М., 2001; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент.- М, 1999; Основы местного самоуправления: Учебное пособие для муниципальных служащих: В 3 ч. / Под ред. СВ. Вобленко. - Обнинск, 1997; Уткин Э.А Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. - М., 2001.
2 Школа муниципального служащего. Методические материалы / Под. ред. А.Е. Балобанова.- М, 1999;
Вагин В.Г. Городская социология: учебное пособие для муниципальных управляющих.- М, 2000; Город как
самоорганизующаяся система.- Сборник материалов / Под. ред. Ю.В.Кириллова. - Обнинск, 1997; Карасё'в Ф.Г.
Социальный капитал соседских сообществ. - М., 2001; Кокорев И. Соседские сообщества: путь к будущему
России.- М., 2001; Гражданские инициативы и будущее России. / Под общей ред. М.И. Либоракиной и В.Н.
Якимца. - М.,1997.
3 Арефьев М.А. Русская культорология. — Ч. 1: Культура русского самоуправления. М.: 2003.; Глазычев
В. Городская среда: технология развития. Настольная книга.- М, 1995; Дридзе Т. От социальной диагностики к
... урботерапии //Муниципальная власть, 1998. № 4;
арсеналом изучения социальных процессов и явлений. В частности, в рамках научного сообщества социальных технологов, которое организационно оформилось вокруг Академии наук социальных технологий и местного самоуправления, подготовлен целый ряд научных трудов, выделяющихся ориентацией на интегрирование различных исследовательских подходов в муниципальную науку (работы А.Г. Гладышева, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, Н.Н. Минакова, С.А. Шеденкова, П.А. Юдина и др.)1, разработаны и внедрены оригинальные социальные технологии муниципального управления2.
Выявлению особенностей функционирования органов местного самоуправления, сложившейся практики муниципальных выборов и муниципальной службы посвящены исследования социально-политической направленности (Д.Ф. Аяцков, О.А. Бударина, Ю.С. Васютин, О.В. Будовская, Д.А Тихонов, и др).
Со второй половины 90-х годов интенсивно развивается социологическое направление в исследовании местного самоуправления. Нарастает количество публикаций, в которых обобщаются результаты общероссийских и региональных конкретно-социологических исследований.
Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М, 1999; Гладышев А.Г., Иванов B.H., Патрушев В.И Муниципальная наука: теория, методология, практика. - М., 2003; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная кадровая политика.- М., 2003; Минаков Н.И. Социальные основы жилищно-коммунальной реформы. - Тула, 2001; Шеденков С.А. Социальная защита в местном сообществе: концептуальные основы и организационно - технологические формы. - Белгород, 1999; Юдин П.А. Социальные ресурсы. - Белгород, 1996.
2 См. Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. 2-е изд. - М., 2001; Мельников СБ. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса.- М.,1996.
3 Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки. -Саратов, 2001; Аникин Н.С. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества: Дис. ... доктора социол. наук.- Саратов, 1997. Бударина О. А. Коммуникативные технологии формирования и продвижения имиджа муниципальной власти (политологический анализ): Автореф. дис. канд. полит, наук. - М., 2002 Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества: политологический анализ: Автореф. дис. ... канд. пол. наук. - Орёл, 2001. Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. - Орел, 1998;. Волчков А. Ю.Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: компаративный анализ: На примере Северо-Востока России: Автореф. дис. канд. полит, наук. - М., 2001;.Тихонов Д. А. Политическая автономия местного самоуправления в России: исторический опыт и современные тенденции: Автореф. дис. канд. полит. наук.-М., 2001
Среди них следует выделить статьи Ж.Т. Тощенко, А.К. Агапонова, Г.А. Цветковой, опубликованные в журнале «Социологические исследования»1.
В докторской диссертации Л.С. Аникина содержится институциональный анализ местного самоуправления в рамках политической социологии2. На стыке социологии и права подготовлены кандидатские диссертации О.В. Гавриленко, Ю.Н Ковалёва, А.П. Кривца, В.В. Чепиля и др.3. Исследования Н.И. Мироновой, А.В. Чабановой характеризуют сложный и противоречивый процесс становления местного самоуправления в современной России4. Анализ социальных аспектов местного самоуправления представлен в работах Т.Ю. Богданович, Н.Н. Гугнина, В.В. Жучкова, Н.Г. Козленко, А.А. Полетаева и др.5. Социальные основы местного самоуправления в крупном городе рассматриваются в кандидатской работе О.В. Антоновой, а социальная организация местного самоуправления в сельском районе - в кандидатской работе В.В. Скребнева6.
Существенный вклад в становление социологии местного самоуправления вносят диссертационные и монографические исследования А.Н. Ершова, А.В.
Агапонов А.К. Регионы и муниципальное самоуправление: вопросы ответственности // Социологические исследования. - 2002. № 2; Тощенко Ж.Т., .Цветкова ГА. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социологические исследования. - 1997. N6; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социологические исследования. -2002. № 2.
2 Аяцков Д.Ф. Кадровый потенциал органов местного самоуправления: Проблемы и опыт оценки. -
Саратов, 2001; Аникин Н.С. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации
современного российского общества: Дис.... доктора социол. наук.- Саратов, 1997.
3 Гавриленко О.В. Проблемы становления местного самоуправления в современной России:
Социально-экономические и правовые аспекты: Дис. ... канд. социол. наук. - М., 1999; Ковалёв Ю.Н.
Региональные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: Дисс. ...
канд.социол. наук. Саратов 1999; Кривец А.П. Особенности формирования и развития государственных органов
власти и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. социол. наук. М, 1998; Чепиль В.В, Местное
самоуправление в Российской государственности: современность и перспективы развития: Дисс. ... канд
социол наук. - Ярославль 1996.
4 Миронова Н.И. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные
тенденции развития: Автореф. дисс. ... канд. социол. наук. — М, 2000; Чабанова А.В. Местное самоуправление
как объект социологического изучения: Дис. канд. социол. наук. -М., 1999.
5 Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления: Дис. ... канд. социол.
наук. - М., 1997; Гугнин Н. Н. Местное самоуправление: социальная сущность, факторы развития: на
\ материалах Липецкой области: Автореф. дис... канд. социолог, наук. - Орёл, 2001; Жучков В.В. Социальный
> эксперимент как инструмент совершенствования местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. социол.
наук. - М, 1999; Козленко НГ. Социальное обеспечение как принцип и направление развития местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд социол. наук. - М, 1999; Полетаев А.А. Местное самоуправление -субъект управления социальными процессами в современном Российском обществе: Дис. ... канд. социол. наук.-М, 1999.
6 Антонова О. В. Социальные основы МСУ. - Городское управление, 2002. .№7; Скребнев В. В.
Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района: Дис. ... канд. социол. наук. -
Саратов, 2000.
Новокрещёнова, В.А.Сологуба, Г.А.Цветковой, Е. Л Шилкиной, СИ. Шило.1 В этих работах обобщена современная практика местного самоуправления, выявлены организационные принципы функционирования его как социального института, детально проанализированы вопросы управления локальными социально-экономическими и политическими процессами.
В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что преобладающий массив исследований и публикаций посвящен правовым, территориальным, организационным, финансово-экономическим основам, а также социальной инфраструктуре местного самоуправления, т.е. таким вопросам, которые в той или иной степени можно интерпретировать с позиции муниципального права.
В исследованиях распространён традиционный правоведческий подход, основанный на том, что источниками концептуальных положений служат нормы формального права. Особенно это касается понимания узлового вопроса муниципальной теории - природы и сущности местного самоуправления. В данной связи следует обратить внимание на замечание одного из ведущих зарубежных исследователей местного самоуправления А. Нортона: «Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемые для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более лёгкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического института2». Процесс
Ершов А. Н. Социальные ресурсы местного самоуправления: Опыт социологического анализа в PT. — Казань, 2001; Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. -Новосибирск, 2002; Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства: Автореф. дис.... д-ра социол. наук. - Ростов/Д, 2001; Цветкова Г.А. Местное самоуправление в России (социологический анализ). - Орёл, 2002; Шилкина Е. Л. Местное самоуправление в России: Традиции, ценности, коллективные представления: Дис.... д-ра социол. наук.- Ростов н/Д, 2002; Шило С. И. Управление средним российским городом: социологический анализ: Дис. ... д-ра социол. наук. - Ростов, 2001
2Norton A. What East Eeuropean Democracies Might LI earn Ffrom the West. A-Coulson (ed.) Local Government in Eastern Europe, Edward Elgar, 1995, p. 279.
формирования системы местного самоуправления не является жестко регламентированным: законодательство задаёт лишь общие рамки этого процесса, в то время как его социальные основы складываются в повседневной практике.
Таким образом, говорить о завершении формирования социологической концепции местного самоуправления, как самостоятельной отрасли муниципальной науки, пока ещё рано. Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью организацией и развитием реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью социальных и социокультурных оснований его осуществления. С данным противоречием связана основная проблема диссертационного исследования, а именно проблема повышения социальной направленности и эффективности местного самоуправления на основе социологизации и гуманизации его внутреннего содержания.
Актуальность темы исследования, степень её научной разработанности и сформулированная проблема определили объект и предмет диссертационной работы, её цель и задачи.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление как вид социального управления, социальный и социокультурный феномен.
Предметом диссертационного исследования является социальная организация местного самоуправления.
Цель исследования заключается в обосновании социологической концепции местного самоуправления, разработки организационно - технологических форм его осуществления. В соответствии с этой целью решаются следующие исследовательские задачи:
- проведение семантического и понятийного анализа местного
самоуправления;
- раскрытие парадигмальных оснований местного самоуправления;
осуществление социокультурной интерпретации местного самоуправления, процесса его модернизации;
проведение комплексного анализа местного сообщества как базового элемента социальной организации местного самоуправления;
выявление уровня социальной эффективности местного самоуправления;
- определение и описание нормативной и инструментальной базы опти
мизации совместной деятельности местного самоуправления;
социологическая оценка технологической культуры местного самоуправления, её отдельных элементов;
характеристика механизма и разработка оптимальных методов социальной защиты и самозащиты на местном уровне,
Теоретико - методологической основой исследования послужили фундаментальные научные концепции, разработанные классиками социологии О. Контом (социальный позитивизм), К. Марксом (социально-исторический детерминизм), М. Вебером (теория социального действия), Ф.Тённисом (представления об «общине» и «обществе»), П.Сорокиным (концепция социокультурной динамики), Т. Парсонсом (структурно-функциональный анализ).
В диссертации использовались также теоретические положения: феноменологии повседневности (работы П. Бергера, Т. Лукмана, О.И. Генисаретского); социокультурного анализа (работы А.С. Ахиезера, Ю.Н. Давыдова, Н.И. Лапина, И.Г. Яковенко, О.Н. Козловой); институционального анализа (работы Д. Норта, А.И. Кравченко, СВ. Фролова); иерархической теории потребностей А. Маслоу; социологического анализа территориальной общности и сообщества (работы Т. Милза, Н. Смелзера, Я. Щепаньского, Э. Шилза, В.А. Ядова); концепции социального капитала (работы Дж. Коулмена, Р. Патнэма, Ф. Фукоямы); концепции социосинергетики (работы В.В. Васильковой, Н.В. Поддубного, Г.А. Котельникова, Г.И. Рузавина); теории демократии и гражданского общества (работы К.С. Гаджиева, Л.Б. Левина,
A.M. Миграняна, В.П. Пугачёва); поведенческой географии (работы Дж. Голда, А.А. Ткаченко).
В целях эффективной разработки организационно-технологических форм местного самоуправления потребовалось обращение к базовым принципам социально-технологической теории (труды Н.С. Данакина, В.Н. Иванова, В.А. Мальцева, В.И. Патрушева и др.!).
В диссертационной работе автор широко опирался на историко-сравни-тельный анализ местного самоуправления, который является традиционным для отечественной муниципальной школы. Это важно сегодня не только с точки зрения выяснения генетических корней исследуемого явления, но и в целях преодоления многочисленных мифов и искажений в оценке социокультурного наследия российского общества.
Эмпирические источники. В качестве эмпирических источников исследования выступают:
нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов;
статистические материалы официальных изданий Госкомстата;
данные всероссийской и региональной социально-экономической статистики, Союза малых городов;
информационно-аналитические и отчётные материалы органов местного самоуправления;
данные информационных бюллетеней Конгресса муниципальных образований Российской Федерации;
материалы центральной и местной периодической печати;
1 Данакин Н.С. Теоретические и методологические основы проектирования технологий социального управления. - Белгород, 1996; Иванов В.Н., Мальцев В.А., Патрушев В.И. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации.- Москва - Н.Новгород, 1995
результаты всероссийского выборочного социологического исследования «Роль субъективного фактора в становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации и повышения эффективности управления на муниципальном уровне» (N=309), данные всероссийских опросов общественного мнения (репрезентативная общероссийская выборка), проведённых Фондом «Общественное мнение», а также результаты других социологических исследований, проведённых в различных регионах страны и опубликованные в печати как предмет вторичного социологического анализа;
текущие архивы лаборатории социально-экономических проблем местного самоуправления (Новомосковск, Тульская область);
данные авторских наблюдений и фокус-интервью.
Методы сбора и анализа информации. В диссертационной работе применялись разнообразные методы сбора и анализа информации: документальный и статистический метод, анкетный и социометрические опросы, экспертная оценка, свободное и стандартизированное интервью, контент-анализ. Выбор и обработка эмпирического материала осуществлялись при соблюдении правил, обеспечивающих их репрезентативность, достоверность полученных результатов.
С 1995 по 2003 года автор принимал личное участие в следующих эмпирических исследованиях:
- социологические опросы жителей по проблемам местного самоуправ
ления, проведённых в Тульской области (1995г., N=2914) и Белгородской об
ласти (1997г., N=1085);
- социологические опросы муниципальных служащих (Белгородская об
ласть, 1998 г. N=210; Тульская область, 2000 г., N=86);
- социологическое исследование «Жилищно-коммунальная реформа:
оценки и ожидания жителей; (Новомосковск, Тульской области, 1999г. N=984);
- социологическое исследование «Социальная эффективность местных
сообществ» (Тульская область, 2001г. N=3282);
- социологическое исследование «Доверие» (Московская, Тульская и Во
ронежская область, 2003г., N=1450).
Основные гипотезы исследования:
В основе институционального кризиса местного самоуправления лежит противоречие между потребностью, направленной на становление и развитие местных сообществ и способностью общества и государства обеспечить нормальные условия для их жизнедеятельности. Сегодня наблюдается своеобразная переходная ситуация: старая система политико - правовых и социально-экономических гарантий разрушена, а иная, новая, ещё не создана.
Трудности проведения реформы местного самоуправления обусловлены слабой «проработанностью» её социальных основ. Если нет полноценных социальных основ местного самоуправления, то все остальные основы (правовые, организационные, материально-финансовые) останутся в бездействии. Поскольку все они образуют внешние условия местного самоуправления, а социальные основы - внутренний источник его жизнедеятельности и развития. Социальная активность населения остаётся невостребованной в нынешней стратегии реформ. Местное самоуправление должно по идее сопровождаться повышением социальной активности населения, а социальная активность населения, в свою очередь содействовать более успешному решению местных проблем. Такова принципиальная, логическая связь рассматриваемых явлений. Но в действительности, эта связь слабо заметна и почти не прослеживается.
Есть реальная возможность более эффективного курса реформ посредством включения в процесс местного самоуправления жителей, городских и сельских местных сообществ, более действенного их воздействия на деятельность местных органов власти и управления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в полученных следующих результатах:
- сформулировано предметное поле социального блока теории местного
самоуправления, в рамках которого теоретически и методологически обоснован
социологический подход;
определено содержание базовых понятий: «социальные основы местного самоуправления» и «социальная организация местного самоуправления», установлены социальные функции местного самоуправления;
выделены факторы социокультурной детерминации местного самоуправления, доказана его сильная зависимость от культурной программы, заложенной в основе национального развития;
уточнены этапы модернизации местного самоуправления в России, выявлены её модели и специфические черты;
обосновано социологическое определение понятия местного сообщества, его собственные признаки и особенности структуры;
построена поликритериальная типология местных сообществ;
разработана методика измерения социального капитала местных сообществ;
представлены и последовательно проанализированы основные элементы технологии оптимизации совместной деятельности в местном самоуправлении;
раскрыто противоречие между должным и реальным уровнем технологической культуры местного самоуправления, выявлены критерии её повышения;
показана органическая взаимосвязь между развитием местного самоуправления и обеспечением социальной защитой населения, разработаны принципы и методы её функционирования на местном уровне.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В отличие от формально-правового подхода социальное направление муниципальной науки методологически должно быть связано не с юридическим позитивизмом и не с естественным правом в его классическом просветительском варианте, а с социальным позитивизмом. Исходным пунктом выступает здесь положение о том, что социальная действительность является фактической основой и материальным источником права, тогда как само право - инструмент регулирования реальных отношений, закрепления и развития соответствующих форм общественной жизни. В рамках социального направления
муниципальной науки можно сформулировать шесть различных подходов: социально-экономический, социально-политический, социально-онтологический, социосинергетический, социоцентрический и человекоцентрический. Со-циоцентрический и человекоцентрический подходы составляют две разновидности собственно социологического подхода в муниципальной науке.
Согласно превалирующей в отечественной муниципальной науке дуалистической парадигме, местное самоуправление имеет двойственную государственно-общественную или общественно-государственную природу. В диссертационной работе обосновывается положение об актуализации личностного начала в местном самоуправлении. Введение личностного начала в концептуальное основание местного самоуправления обусловливает превращение дуалистической парадигмы в парадигму трёх начал: личностного, общественного и государственного. Ориентация на жизненный мир человека, уважение к его достоинству предполагает, что человек призван быть в центре всякой социальной системы, в данном случае местного самоуправления, стать её целью и главной движущей силой. При таком подходе суть местного самоуправления состоит в понимании его в качестве социального механизма, посредством которого осуществляется реализация сущностных интересов личности, общества и государства на местном уровне.
Исходным пунктом в определении социальных основ местного самоуправления является трактовка понятия «социальное», как интегрального результата взаимодействия социальных субъектов. На микроуровне в качестве субъекта этого процесса выступает отдельно взятая личность (индивид), на ме-зоуровне - местное сообщество, на макроуровне - социальный институт. Взаимодействие социальных субъектов может быть органичным, если оно опирается на общие ценности, т.е. становится «живым организмом». А последствия этого взаимодействия - социальные основы местного самоуправления, приобретают разумный характер. Известно, что даже безжизненные технологические основы, например оборудование промышленных предприятий, оживают, когда они соединятся с людьми, а предприятия превращаются в разумные
организации, живущие по своим законам. В этом смысле социальные основы можно отождествить с социальной организацией местного самоуправления.
Социальная организация как открытая система фиксируется в социальных функциях местного самоуправления. В муниципальном праве понятие функции местного самоуправления совпадает с направлением деятельности. Но это лишь её внешнее измерение. Если же брать во внимание внутренний критерий функции, то это будет полезность, совокупность оказываемых услуг. Именно через полезность инициируется деятельность социальных субъектов. Поэтому социальность функций местного самоуправления целесообразно рассматривать с точки зрения того, какую пользу приносит местное самоуправление обществу, организованному в рамках государства, местному сообществу как территориальному коллективу и личности. В соответствии с этим логично будет выделить и рассмотреть три группы социальных функций: 1) общественные, 2) коллективные, 3) личностные.
Представление социальной организации местного самоуправления в виде устойчивой социальной целостности, с присущим ей разумным поведением, означает, что её следует рассматривать не в качестве жёсткой социальной конструкции, раз и навсегда данной вне времени и пространства, а как некий социокультурный феномен. Отображать местное самоуправление как процесс, развивающийся в определённом социокультурном времени и пространстве, -это значить видеть те внутренние и внешние факторы, которые формируют или ограничивают сам процесс. В качестве внешнего формирующего фактора выступает ментальная специфика, как отражение совокупного национального культурно-исторического опыта, преломляемого в общественном сознании и реализуемого в практике конструирования социальных структур. Одним из главных внутренних формирующих факторов местного самоуправления выступает способ организации местной жизнедеятельности, как естественной формы самоорганизации населения. Среди внутренних ограничивающих факторов выделяется историческая форма совместной жизни, как территориальной основы местного самоуправления. Среди внешних ограничиваю-
щих факторов значимую роль играет характер взаимоотношений между субъектами местного самоуправления и государством.
Российский путь местного самоуправления не складывается с чистого листа. У российского народа есть собственные глубокие традиции и представления в части обустройства государственной и общественной жизни. «Чужое» на Руси укоренялось, лишь в том случае, если оно не противоречило собственной культурной традиции и укладывалось в её социокультурный контекст. В России феноменология самоуправления всегда обозначалась через способность совместно, сообща решать общественные дела. В смысловом плане такой подход отображает скорее не автономию субъекта местного самоуправления (западная муниципальная традиция), а самодеятельность, то есть проявление собственного почина, активной самостоятельной деятельности в каком-либо деле.
Проблему социокультурной укоренелости «чужого» не могли ни чувствовать правители России, по крайней мере, наиболее дальновидные из них. Большую часть новаций, заимствованных из чужого опыта, власти имущие стремились как-то облечь в национальные одежды, и это, следует признать, являлось значимым условием для их укоренения. Ускоренная модернизация рождала социальные структуры кентаврического типа, у которых содержание и формы соответствовали разным социокультурным системам. В этой «кентав-ричности» (полуестественности - полуискусственности) проявляется первая специфическая черта процесса модернизации местного самоуправления в России.
Модернизация местного самоуправления оказывалась инструментом в решении других задач, преимущественно политического и экономического характера. И эта инструментальность - ещё одна специфическая черта российского пути модернизации местного самоуправления. В рамках инструментальной модернизации можно увидеть «верхнюю» и «нижнюю» модели её реализации. «Верхняя» модель выражается в политике государства в отношении реформирования местного самоуправления, «нижняя» - в отношении к этому вопросу со стороны общества и общественных сил. Постоянно сохраняющийся
раскол в обществе воплощается в столкновение двух культурных программ, каждая из которых на переломных этапах оказывается неэффективной, чтобы предотвратить дезорганизацию общества. И в этом конфликте присутствует третья специфическая черта российской модернизации местного самоуправления. Программа, олицетворяющая «верхнюю модель» модернизации местного самоуправления, отличается социальной негибкостью, неспособностью ограничить своё «самовластие» в интересах стабильности устоев российской государственности. Программа, воплощенная в «нижней» модели модернизации, замешена на социальном нетерпении, знаковой формулой которой есть фраза «или всё или ничего». В начале и в конце XX века жертвами столкновения этих двух культурных программ стали земство и Советы - два первых этапа в российском модернизационном процессе местного самоуправления.
8. Местное сообщество выступает базовым идентифицирующим элемен: том системы местного самоуправления, отличающим его от других видов государственного, общественного, индивидуального, производственного управления и самоуправления. Посредством сопоставительного анализа с другими социологическими категориями «территориальная общность» и «сообщество» выявлены общие и особенные признаки местного сообщества. Обосновано восемь собственных признаков местного сообщества: смешанный порядок образования, субъектность, поселенческий уровень субъектности, коллективный тип организованности, территориальный вид коллективности, ассоциативная форма, «мягкие» целевые и мотивационные свойства совместной групповой деятельности, коммунитарный характер внутренней структуры.
Местное сообщество структурно представляет сообщество сообществ. Определение его внутренней структуры строится на основе поиска таких видов социальных связей, которые в совокупном сочетании способны накрыть большую часть социального пространства местного сообщества. К подобным видам социальных связей вполне можно отнести сетевые, соседские и гражданско -ассоциативные взаимодействия внутри местного сообщества. Соответственно
выделяются сетевые, соседские и гражданско - ассоциативные локальные сообщества как структурные элементы местных сообществ.
9. В исследовании обозначены три характеристики, которые необходимо
учитывать в первую очередь при построении типологии местных сообществ: 1)
вид и состав их территориальных основ; 2) фаза институционализации местного
самоуправления; 3) стадия развития местных сообществ как коллективных
субъектов местного самоуправления. Обосновываются пять стадий в развитии
местных сообществ. Это стадия территориальной (поселенческой)
самоорганизации; стадия номинального местного самоуправления; стадия
интегрирования самоорганизации и самоуправления; стадия автономизации;
стадия реального местного самоуправления.10. Социологическое выражение местного уровня жизнедеятельности
передано понятием повседневности, которое в свою очередь вписывается в
рамки концепции социального капитала. Объём социального капитала
измеряется чаще всего по двум показателям: индексу доверия и членству в
общественных объединениях. На местном уровне, где присутствует множество
неформальных взаимосвязей и взаимоотношений, этих двух обобщённых
показателей явно недостаточно, и требуется их дифференциация в процессе
построения эмпирической модели для измерения социального капитала
местных сообществ.Концептуальными особенностями представленной модели выступают два обстоятельства. Первое из них заключается в том, что социальный капитал не столько ориентирован на индивидуальные цели и потребности, сколько на укрепление позиции сообщества как целого и является предпосылкой эффективного управления. Второе обстоятельство выражается в том, что социальный капитал, тесным образом связан с иными формами капитала, и само его существование предполагает обязательное присутствие иных значимых форм капитала. Всё это позволяет представить модель измерения социального капитала местных сообществ в виде иерархичной системы оценки их социальной эффективности, которая рассматривается как интегральное
свойство всей совокупности основных форм жизнедеятельности местных сообществ, взятых в неразрывном единстве с условиями этой жизнедеятельности. В работе применено около сорока показателей, составляющих процедуру измерения и оценки социального капитала местных сообществ.
Критерием оптимальности в совместной деятельности при осуществлении местного самоуправления выступает степень участия в нём жителей. Несмотря на то, что само слово «участие» имеет некоторый оттенок периодичности, в действительности можно говорить об устойчивом институциональном процессе, который обладает собственными закономерностями. К закономерностям и принципам совместной деятельности в местном самоуправлении относятся закономерности партиципативности, синергии, интерсубъектности, информированности - устойчивости, принципы целенаправленности, мотивированности, организованности, целостности, согласованности, результативности, первичного звена, восхождения от частного к общему, разумной регламентации и разнообразия. В работе дано описание четырнадцати узловых методов совместной деятельности в местном самоуправлении.
Вектор повышения социально-технологической культуры местного самоуправления лежит в плоскости органического синтеза лучших социальных качеств муниципальных служащих: подвижничества земских служащих, исполнительности советских работников и рационализма муниципальных менеджеров. Концептуально это можно выразить в разработке понятия муниципальной миссии или миссии местного самоуправления. Миссия в данном случае это такое утверждение, которое раскрывает смысл существования организации местного самоуправления, специфику его деятельности и основные социальные обязательства перед местным сообществом.
Вывод неблагополучных местных сообществ из кризиса, а жителей из состояния бедности напрямую зависит от развития их социальной активности и совместной деятельности в местном самоуправлении. При анализе и конструировании механизма социальной защиты на местном уровне обосновываются
следующие элементы: составляющие социальной защиты, её типы, подуровни, принципы, формы, критерии и методы. Для успешного запуска механизма социальной защиты очень важно овладеть всем многообразием её методического обеспечения. В работе предлагается девятнадцать апробированных методов социальной защиты на местном уровне.
Научно-практическая значимость работы. Диссертационное исследование содействует расширению знания в области социологии управления; его положения могут быть учтены при проведении реалистической и научно-обоснованной государственной политики по отношению к формирующемуся институту местного самоуправления и местным сообществам. Предлагаемый в диссертации концептуальный подход к пониманию природы и сущности местного самоуправления, представление методики разработки организационно - технологических форм его осуществления, способствуют осознанию колоссального потенциала, возможностей эффективной организации, перспектив дальнейшего развития этого социального явления и процесса.
Диссертационное исследование представляет интерес, как для профессионалов-практиков муниципального управления, так и для исследователей занимающихся социальными аспектами местного самоуправления.
Основные положения и выводы, обоснованные в диссертации и публикациях автора, отражены и внедрены в следующих нормативно-правовых и социально-технологических проектах:
- участие в разработке проектов законов Тульской области «Об организации местного самоуправления» и «О территориальном общественном самоуправлении»;
руководство разработкой Уставов Новомосковского и Кимовского муниципальных образований;
разработка проекта социального развития города Новомосковска как модели развития средних городов России в условиях перехода к рыночной экономике;
разработка проектов нормативных документов муниципального образования и их организационно-методическое и консультационное сопровождение;
разработка принципов муниципальной системы общественного самоуправления и научное руководство её внедрением в Новомосковском районе Тульской области;
разработка комплекса мер по реализации жилищно-коммунальной реформы в г. Новомосковске и Новомосковском районе;
- разработка проекта микрорайонной системы общественного само
управления с элементами товарищества собственников жилья;Материалы исследования автор использовал при разработке и чтения ряда учебных курсов: «социология управления», «организационное поведение», «социология культуры». Им был разработан и прочитан спецкурс «Социальные основы муниципального управления» для студентов факультета экономики и управления Новомосковского института РХТУ имени Д.И. Менделеева. Автор был соавтором и ответственным редактором учебного пособия для учащихся общеобразовательных учебных заведений «Земля Новомосковская», где представлены материалы по местному самоуправлению.
Апробация работы. Основные положения диссертации, выносимые автором на защиту обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях: на международном научно-практическом симпозиуме «Социальное обслуживание населения в условиях местного самоуправления» (г. Новомосковск, 1995г.), международной научно-практической конференции «Технологии социального управления» (г. Белгород - Москва, 1996г.); международной конференции «Промышленность стройматериалов и стройиндустрия, энерго- и ресурсосбережение» в условиях рыночных отношений» (г. Белгород, 1997г.); международном симпозиуме «Проблемы развития социальной сферы села» (п. Ивня Белгородской области, 1998г.); межрегиональном научно-практическом симпозиуме «Реформа жилищно- коммунального хозяйства: состояние, проблемы, перспективы» (г. Новомосковск, 1998г.); на всероссийской научно-практической семинаре «Социальные технологии и
местное самоуправление» (г. Москва, 1999г.); международном российско-польском научном симпозиуме «Социальные коммуникации в современных условиях: состояние, проблемы, перспективы» (г. Белгород, 2000г.); межвузовской научно-практической конференции «Малые города России» (г. Тула, 2001г.), межрегиональной научно-практической конференции «Природно-антрополо-гический и социокультурный статус биоцентра» (г. Новомосковск, 2003 г.) межрегиональной научно-практической конференции «Самоорганизация, субординация и управление в природе, обществе и экономике: (Новомосковск, 2004г.) и др.
Основные положения и результаты исследования по материалам диссертации опубликованы в монографиях, брошюрах, статьях и других публикациях, общим объёмом около 70 п. л.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре социологии и психологии управления Орловской региональной академии государственной службы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырёх глав,
включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения, списка использован
ной литературы и приложений. ?Понятие местного самоуправления и его классические концепции
Понятие местного самоуправления имеет два аспекта: семантический и содержательный. Исследование семантического аспекта, по нашему мнению, должно предшествовать научной интерпретации этого понятия. Это утверждение основано на том, что понятие «местное самоуправление» в значительной мере сформировалось не в результате научных изысканий, а в ходе самой общественной практики. Его следует рассматривать с учетом этнонацио-нальных, политических, идеологических и социокультурных факторов, а также конкретно - исторической ситуации. Сложность терминологии, употребляемой при характеристике местного самоуправления и его отдельных элементов, состоит в возможности смешения отдельных значений, а также неясности, какое значение в данный момент подразумевается.
Большинство отечественных исследователей в поисках семантических корней местного самоуправления исходит из мнения Л. В. Велихова, который считал, что местное самоуправление вытекает из более общего и широкого понятия «самоуправление», как вид из рода1. Впервые термин самоуправление «selfgovernment» появился в английском политическом «языке» в конце XVII века. Он означал состояние всего английского народа, весь уклад жизни которого основывался на началах децентрализации, выборности, парламентского и общинного представительства. Идея самоуправления пронизывала различные уровни и сферы общественной и государственной жизни Англии: верховенство парламента, самостоятельность местных общин, выборность и независимость суда, наличие многочисленных обществ и союзов, широкое церковное самоуправление. По меткому замечанию Л.А. Велихова, «само государство в Англии есть лишь «mangna communa», колоссальная система, построенная по образцу и в духе мелкой общинной ячейки»1. Отдельно к местным органам власти в официальных английских источниках термин «самоуправление» никогда не использовался.
Если вслед за Л.А. Велиховым считать, что родиной понятия «самоуправление» является Англия, то своём первоначальном смысле оно носило ценностный характер, и отображало самоуправленческий идеал для всего общества. В 50-е годы XIX века понятие «самоуправление» было заимствовано представителями германской юридической школы, которые стали использовать его в немецкой транскрипции (Selbstverwaltung), но уже только по отношению к местным органам власти. Изменение его направленности было связано с тем, что требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства государственной бюрократии в общинную систему ведения хозяйства. Посредством использования понятия, заимствованного у авторитетной тогда британской политической системы, защищался особый самоуправленческий статус прусских земств и городского местного управления, тождественный английским муниципалитетам2. Применение же термина «самоуправление» по отношению ко всему германскому обществу было неправомерно, вследствие того, что здесь, как впрочем, и в других европейских континентальных странах, господствовала авторитарная политическая система. Поэтому, если в Англии самоуправление как ценность было имманентно присуще самой организации общественно-государственной системы, то в европейских континентальных странах самоуправленческий статус местных общин противопоставлялся внешней силе - государственно - бюрократическому центру. Понятие «самоуправление» преобразовалось в статусное словосочетание «местное самоуправление», смысл которого состоял в обозначении автономного статуса местной власти в государстве.
В настоящее время на Западе термин «местное самоуправление» не носит атрибутивный характер, иначе говоря, не используется непосредственно для обозначения местных органов власти. Местное самоуправление рассматривается, чаще всего, как принцип, выражающий, «функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, их способность решать местные проблемы»1.
Подтверждением этому можно найти в тексте Европейской Хартии о местном самоуправлении. Первоисточниками Хартии являются аутентичные тексты на английском и французском языках. Они основываются на терминологии, которая в течение десятилетий и даже столетий используется в этих языках. Исходя из наименования Хартии, словосочетание «местное самоуправление» является переводом с английского «lokal self-government» и французского «Fautonomie locale». Слова же в тексте Хартии, переведенные в русской версии как органы местного самоуправления, в английской звучат как «lokal authorities», во французской версии - «collectivites lokales». Эти термины на самом деле переводятся на русский язык как «местные власти», «местное начальство», «власть на локальной территории». Следует отметить также, что английское «authorities» - это множественное число слова, русскими синонимами которого могут быть «власть», «авторитет», «полномочие», а французское «collectivites locales» есть множественное число слова, которое можно перевести как «коллектив соседей», «общность местных жителей», «община». Причем во французском языке термин «collectivites locales» применяется также в отношении коммун и департаментов - административных единиц Франции2
Местное самоуправление в российском социокультурном контексте
Представление социальной организации местного самоуправления в виде устойчивой социальной целостности, с присущим ей разумным поведением, означает, что её следует рассматривать не в качестве жёсткой социальной конструкции, раз и навсегда данной вне времени и пространства, а как некий социокультурный феномен. Последнее предполагает введение социокультурной интерпретации местного самоуправления, которая интегрирует в себя два аспекта воспроизводственной человеческой деятельности - культуру и социальные отношении. Исследование влияния социокультурных факторов на процесс развития местного самоуправления будет осуществлено в двух направлениях: через оценку социокультурного контекста (фона) и этносоциальных особенностей модернизации этого процесса.
Понятие социокультурного контекста или фона можно связать с понятиями «естественности», «органичности», т.е., в конечном счете, с природной самобытностью того или иного общества. Лейтмотив такого понимания есть, легкость, отсутствие напряжения в жизнеустройстве и мироощущении. Человек дышит легко и свободно, если ему не приходится делать чрезмерных усилий, что-то преодолевать, с чем-то бороться. Свобода как синоним легкости означает добровольное подчинение течению жизни, погружение в ее поток, естественность ничем не стесненного движения по опробованному многочисленными предшествующими поколениями маршруту. А этот маршрут и есть традиция. С этой точки зрения традиция, культура - это уже нечто готовое, наличное. Она существует помимо нашего участия и усилий, как бы сама собой. И, чтобы продолжать традицию необходимо понять её истоки и корни, растущие из той почвы, которую обильно удобряли наши предки.
В основании социокультурной интерпретации лежит представление о том, что какими бы мотивами социум не руководствовался в своей деятельности, в терминах какой бы науки эти мотивы не описывались, всё это фиксируется в культуре. Культуру можно понять как программу деятельности любого социального субъекта - от общества в целом до каждой отдельной личности. При таком подходе общество, его отдельные структуры, и сам факт их существования, могут быть объяснены только тем, что они обладают некой культурной программой, реализация которой и воспроизводит это общество и его структуры. Все опасности, все дезорганизационные процессы люди должны уметь ограничивать, опираясь на эту программу1.
Социокультурная интерпретация позволяет определить, почему одинаковые по своей форме социальные институты действуют неодинаково в разных странах или же в силу каких-нибудь причин те или иные институты оказываются дееспособными в одних странах и оказываются непригодными в других. Культура рассматривается как чья-то культура, при этом основное внимание,, сосредотачивается на изучение различий, наблюдающихся в разных культурах. Всё это конкретизируется в виде социокультурных типов общественного жизнеустройства и жизнедеятельности, в том числе и местного; самоуправления.
В основе выделения социокультурных типов является принадлежность их к определённой цивилизации, к самобытному социокультурном миру. Особенность России заключается в том, что она возникла и развивалась на стыке христианской, мусульманской и буддисткой цивилизаций. С одной стороны, существовали социокультурные конструкции, присущие ценностям Востока. Например, среднеазиатская махалли, родовая горская община на Кавказе, - этносоциальные формы самоуправления, насчитывающие многие сотни лет, и дожившие до наших лет. С другой стороны, была достаточно развитая по европейским стандартам система городского самоуправления в западных регионах страны (Финляндия, Польша). При всём при этом правомерно говорить о вос производстве в российском социокультурном типе местного самоуправления культурной программы, заложенной, прежде всего, в русском народе. Ведь российское государство создавалось как русское, и именно русские на всех этапах развития России составляли не только большинство населения, но и в наибольшей мере определяли общие для всей страны духовные ценности, и сам образ российской нации. Со всеми далеко неоднозначными характеристиками, которые присущи богатейшей русской культуре, если её понимать широко, включая быт и повседневность.
Отображать местное самоуправление как процесс, развивающийся в определённом социокультурном времени и пространстве, - это значить видеть те внутренние и внешние факторы, которые формируют или ограничивают сам процесс.
В качестве внешнего формирующего фактора выступает ментальная специфика, как отражение совокупного национального культурно- исторического опыта, преломляемого в общественном сознании и реализуемого в практике конструирования социальных структур.
Одним из главных внутренних формирующих факторов местного самоуправления выступает способ организации местной жизнедеятельности, как естественной формы самоорганизации населения.
Среди внутренних ограничивающих факторов выделяется историческая форма совместной жизни, как территориальной основы местного самоуправления.
Среди внешних ограничивающих факторов значимую роль играет характер взаимоотношения между субъектами местного самоуправления и государством (рис.7).
Понятийный и структурный анализ местного сообщества
Необходимость в специальном анализе понятия местного сообщества обусловлена двумя обстоятельствами: с одной стороны, оно является одной из центральных категорий в нашем исследовании, и, следовательно, требует достаточно четкого определения. С другой стороны, отсутствует целостное толкование собственных признаков этого понятия, отличающих местное сообщество от других видов территориальных социальных групп.
Понятие местного сообщества вошло в отечественную муниципальную науку в начале 90-х годов. Особое значение в этом отношении имела научная конференция в Институте государства и права РАН на тему «Местное самоуправление в России. Теория и практика», состоявшаяся в октябре 1992 г. Именно на этой конференции впервые в столь авторитетной учёной аудитории была поставлена задача теоретической разработки понятия местного сообщества, как социального аспекта местного самоуправления. Примечательно, что кроме социального в качестве основополагающих аспектов было обозначено ещё только два: функциональный и институциональный.1
Поскольку инициаторами введения в научный оборот категории местного сообщества были учёные-правоведы, вскоре оно было воспринято законодателями. На этапе разработки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995г.) понятие «местное сообщество», использовались в одном из трёх законопроектов, внесённых в Государственную Думу, а также Уставах и законах многих субъектов Российской Федерации.
Посредством контент-анализа текстов около 30 региональных законодательных актов, было получено обобщённое понятие местного сообщества, используемого в этих законах. Местное сообщество в них отождествляется с населением, проживающим в городских и сельских поселениях (иных территориях), объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения и осуществляющее в границах этих поселений в соответствии с законодательством местное самоуправление. Как видно, при формально-правовом подходе понятие «местное сообщество» конструируется исходя, прежде всего, из внешних атрибутивных признаков местного сообщества. Среди них выделяются такие обязательные признаки: - совокупность совместно проживающего в городском или сельском поселении (иной территории) населения; - существование общих для всей этой совокупности населения интересов в решении вопросов местного значения; - осуществление в границах данного городского и сельского поселения (иной территории) законодательно установленного местного самоуправления.
Юридическая идентификация неизбежно означает сужение набора признаков местного сообщества до формализованных признаков. Это как бы взгляд на местное сообщество со стороны государства, признание его легитимности в рамках единой государственно-правовой системы. Но местное сообщество, по своей природе являясь элементом общественной, а не государственной системы, представляет такой тип организованности, который требует выделения не только и не столько формально-правовых характеристик, а социальных признаков, внутренне присущих местному сообществу, как одной из форм совместной жизнедеятельности людей. Не случайно, поэтому в окончательной редакции Федерального закона (1995 г.) и в новом Федеральном законе (2003 г.) понятие «местное сообщество» заменено понятием «муниципальное образование», которое юридически точнее и в большей степени отвечает задачам правотворческой практики.
Несмотря на то, что потребность «социологизации» понятия местного сообщества является очевидным фактом, существует проблема соотнесения этого относительно нового понятия с теми понятиями, которые уже прочно укоренились в категориальном аппарате социологического знания. Речь идёт в первую очередь о таких понятиях как территориальная общность и сообщество. Необ
ходимость уточнения этих понятий возникает в связи с тем, что отсутствует их однозначная интерпретация. Разные исследователи вкладывают в них различный смысл, что зачастую влечет за собой разночтение и взаимное непонимание. Одни авторы рассматривают эти понятия как синонимические, другие считают, что между ними имеется существенная разница
Понятие «территориальная общность» широко распространено в социологической литературе. По замечанию Н. Смелзера, «слово «общность» имеет много оттенков значений и поэтому почти невозможно дать точное определение этого понятия»2. Приведем несколько определений территориальной общности, которые используются разными авторами. «Любое множество социальных отношений, осуществляемых главным образом внутри некоторых границ поселений или территорий»3. «Социальная сеть взаимодействующих индивидов, обычно концентрированных в рамках определенной территории»4. «Это наименьшая территориальная группа, которая может объять все аспекты человеческой жизни... Это локальная группа, достаточно обширная, чтобы «включать» все главные институты, все статусы и интересы, которые может быть, и составляют общество. Это наименьшая группа, которая может быть и часто является обществом»5.
Оптимизация совместной деятельности в местном само управлении
Процесс оптимизации совместной деятельности в местном самоуправлении позволяет добиваться наилучших результатов при определённых обстоятельствах. Одним из основных таких обстоятельств является уровень муниципального менеджмента. При слабом менеджменте проявляется явление субоптимизации, которое можно рассматриваться как достаточно нередкий случай неправильного использования методов. Суть субоптимизации состоит в том, что стремление оптимизировать выполнение частной задачи может противоречить оптимизации всей системы в целом1.
Яркий пример узковедомственного подхода на местном уровне - решение коммунальных служб сэкономить средства, прекратив посыпать улицы песком в зимнее время. При этом в экономических расчётах не учитываются затраты на лечение последствий травм связанных с ростом числа дорожных происшествий. В итоге, то, что местные власти экономят для своих граждан за счёт сокращения расходов на эксплуатацию дорог, оборачивается для них же дополнительными расходами на медицинское обслуживание.
Применение подобных методов «оптимизации» указывает на невысокий уровень организационной культуры. Организационная культура представляет собой целостную совокупность ценностей, обычаев и традиций, норм и правил поведения, сложившихся или формирующихся в определённой социальной системе, в данном случае социальной организации местного самоуправления. Это понятие касается всех сторон внутренней жизни местных сообществ: образа жизни, мышления, действий и существования.
Разновидностью организационной культуры выступает социально-технологическая культура. Социально-технологическая культура призвана совместить, как свойства культурной деятельности, так и социальной технологии. Это не только готовность в той или иной мере следовать тем ценностям, которые свойственны данной социальной организации, но и способность реализовать эти ценности в практической управленческой деятельности. Социально-технологическую культуру можно определить как систему установок, диспозиций и действий, направленных на оптимизацию управленческой деятельности в соответствии с ценностями местного самоуправления. Это достаточно сложное образование, включающее, по меньшей мере, три уровня: теоретический, эмоциональный и поведенческий.
Теоретический уровень предполагает наличие у субъекта управления общих и управленческих знаний, общей и управленческой компетенции. Эмоциональный уровень состоит из чувств и эмоций, сопровождающих управленческую деятельность. Поведенческий уровень включает в себя используемую в данной социальной организации систему управленческих действий (рис. 15).
Социально-технологическая культура является одной из ведущих оценочных характеристик каждого участника местного самоуправления, но в фокусированной форме она значима в первую очередь для муниципальных служащих, для которых управленческая деятельность является профессией.
Очевидно, что успех в налаживании позитивной совместной деятельности в местных сообществах во многом определяется «субъективным фактором». Речь идёт о том, насколько муниципальные менеджеры способны обеспечить совместную деятельность в местном самоуправлении, как они используют эффективные методы муниципального управления, насколько активны в отстаивании интересов местного самоуправления и реализации его целей.
Чтобы ответить на эти вопросы обратимся к данным двух выборочных опросов, проведённых в семи муниципальных образованиях Белгородской области (N = 210) и трёх муниципальных образованиях Тульской области (N = 86). Поскольку эмпирические значения социально-профессиональных качеств муниципальных служащих незначительно различаются по отдельным муниципальным образованиям, анализ уровней социально-технологической культуры будет осуществляться по их суммарным характеристикам.
Похожие диссертации на Социальная организация местного самоуправления
