Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологическое обоснование роли социологической информации в государственном управлении
1.1. Социологическая информация в системе государственного управления
1.2. Социологическая информация в деятельности организации бюрократического типа: проблемы рациональности
Глава 2. Институциализация социологической службы органа государственной власти субъекта Федерации: проблемы и перспективы
2.1. Региональные факторы социологического обеспечения деятельности органа исполнительной власти субъекта Федерации
2.2. Социологическая служба в формальной структуре администрации области
2.3.Оптимизация деятельности социологической службы органа исполнительной власти в регионе : основные направления
Заключение
Список использованной литературы
Приложение
- Социологическая информация в системе государственного управления
- Социологическая информация в деятельности организации бюрократического типа: проблемы рациональности
- Региональные факторы социологического обеспечения деятельности органа исполнительной власти субъекта Федерации
- Социологическая служба в формальной структуре администрации области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На всем протяжении российской истории государство определяло формы и степень жизнеспособности общества. В ближайшей перспективе особая роль государства в процессе модернизации России видимо сохранится. Успех преобразования российского общества во многом зависит от деятельности управленческих структур государства.
Формирование современной государственной службы выделяется как одно из приоритетных направлений политических реформ. Реформирование государственной службы ориентировано на создание такой модели, которая бы не механически копировала зарубежный опыт, а соответствовала российской ментальносте и современным требованиям.
Новая государственная служба в России находится сегодня в процессе становления. Пока недостаточно отлажен механизм нормативного регулирования ее деятельности, не проявилась в полной мере система элементов организационной культуры учреждений государственной службы. В наследство от командно-административной системы управления российской государственной службе достались инерционность, бюрократизм, узкокорпоративное сознание служащих. В результате, эффективность социального управления, осуществляемого государственной службой, характеризуется как достаточно низкая1.
Одним из значимых факторов, препятствующих становлению нового
российского государственного управления, является отсутствие
механизмов широкого и эффективного использования имеющихся информационных ресурсов управления. В преодолении инерции обоюдной отчужденности государства и граждан, в формировании
' См. например, Государственная служба в России: проблемы становления. -М., 1993; Государственная служба: состояние и проблемы функционирования. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Хабаровск, 1996; Граждан В.Д. Государственная служба субъектов Федерации : трудности становления // Федерализм, 1996, № 4.
современных работоспособных организаций государственной службы в
России социологическая информация является ценным и своеобразным
ресурсом, потенциал которого используется очень незначительно.
Социологическая информация представляет собой специфический
вид информации с точки зрения методологии, методов и процедур
формирования, оценки качества и визуализации массивов информации.
Доминирующим в организационной среде государственной службы
является представление о социологической информации как об
информационном ресурсе, имеющем незначительную сферу применения в
управленческой работе. Распространенным в практике управления
является формальный подход, при котором имеют место простая
информированность руководителей органов управления о результатах
социологических исследований, не имеющая значительного влияния на
процесс принятия решения, либо привлечение социологических данных
только в таком объеме, в котором они позволяют «обосновать» уже
готовое решение.
Не находит своего применения в практике реализации
информационных потребностей учреждений государственной службы
разнообразие методов социологического исследования. Данные опросов
общественного мнения являются абсолютно доминирующим видом
социологической информации в каналах служебной и общественной
информации, используемых в деятельности государственной службы.
Значительное количество недобросовестных исследований и отсутствие явных признаков повышения эффективности управления при использовании социологической информации в конкретных управленческих ситуациях формируют скептическое отношение к этому виду информации в среде государственных служащих.
Налицо социальное противоречие между объективной тенденцией развития социального управления в сторону повышения качества
информационного обеспечения и его социологической составляющей, с одной стороны, и отсутствием адекватных представлений о социологических информационных ресурсах среди государственных служащих, определяющих меру и характер их применения в сфере государственного управления., - с другой.
Закономерно возникают вопросы, ответы на которые определяют позиционирование социологической информации среди информационных ресурсов государственного управления, а именно :
во-первых, не являются ли сущностные характеристики социологической информации непреодолимым препятствием для эффективного использования ее в управленческой деятельности?
во-вторых, не создает ли организационная среда учреждений органов государственного управления условий, в которых социологическая информация не может быть эффективно использована?
в третьих, каким информационным ресурсом является социологическая информация для органов государственного управления: обычным или специальным, к использованию которого они должны прибегать только в некоторых случаях своей деятельности?
Многообразие проявлений общих тенденций социально-
экономического и политического развития в субъектах Российской Федерации обуславливает необходимость учитывать региональные особенности при рассмотрении любой проблемы. До сих пор специфике региональных факторов развития социологического обеспечения деятельности органов государственной власти и управления не уделяется должного внимания при организации каналов социологической информации в регионах, что несомненно сказывается на качестве получаемой информации и общих результатах использования этого вида информационных ресурсов в практике регионального управления.
Таким образом, важность исследования роли и места социологической информации в деятельности современных органов государственной власти субъекта Федерации и факторов, оказывающих влияние на процессы ее получения и использования в организациях государственной службы обусловлена следующими обстоятельствами:
посредничество государственной службы во взаимоотношениях государства и гражданского общества определяет ее потребность в использовании комплексной социальной информации, в том числе информации о феноменах общественного и группового сознания;
в условиях реформирования и обновления государственного управления приобретает еще большее значение информация о социальных процессах в самой системе государственной службы;
в условиях отсутствия механизма использования социологической информации в деятельности государственной службы широко распространены случаи симулирования работы органов власти с социологической информацией, что ведет к дискредитации этого информационного ресурса в глазах государственных служащих, а также в глазах российской общественности;
учет региональных факторов социологического обеспечения государственного управления и создание условий адекватного затратам использования социологической информации позволит повысить эффективность управленческих решений в каждом субъекте Федерации.
Все это вместе взятое обуславливает актуальность выбранной темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности проблемы.
Анализ социологической литературы позволяет выделить следующие научные направления, отражающие различные аспекты проблемы, сформулированной в теме диссертации:
исследования проблем рациональности и эффективности социального управления, в том числе государственного управления ;
исследования социальной информации как феномена объективного мира и информационной сферы социального управления;
- исследования социологической информации как вида социальной
информации и характеристик качества социологической информации.
Рациональность и эффективность социального управления явились важнейшими темами теоретического анализа в европейской и американской социологии начала XX века. В работах Г. Зиммеля, Г. Шмоллера, М. Вебера, В. Зомбарта и других зарубежных исследователей были рассмотрены формы управления, существовавшие в различные исторические периоды, изучены различные аспекты взаимосвязей этих форм и конкретных социально-экономических и политических условий, предприняты попытки выявить сущность рациональности применительно к социальному управлению.
Прежде всего значимы разработки в сфере изучения бюрократических организаций как современной формы управления, а также исследования учреждений государственной службы как частного случая бюрократической организации. Истоки теории бюрократии восходят к работам А. Сен-Симона, который обратил внимание на роль организации в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, а будет сосредотачиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Значительное воздействие на развитие социологических концепций бюрократии и изучения рациональности социального управления оказали идеи М. Вебера. Они получили критическое осмысление и развитие в работах теоретиков Франкфуртской школы (прежде всего Г. Маркузе и Ю.Хабермаса), Т.Парсонса, Р.Мертона, К.Мангейма, Н.Лумана.
Результативными являются классические разработки в отношении принципов структурирования организации (работы В. Вильсона, Р. Тейлора А. Файоля).
В дальнейшем анализом структуры и функций бюрократического аппарата занимались Р.Бендикс, П. Блау, А. Гоулднер, М. Крозье, А. Этциони, Ф.Селзник, С.Уди. Работы этих исследователей дополнили концепцию «рациональной бюрократии» Вебера теоретическими моделями, включавшими наряду с рациональными и формальными моментами - иррациональные и неформальные.
В процессе развития данной проблематики рациональность
социального управления связывается с рациональностью
организационных структур, осуществляющих управление. Основными
выводами исследователей в отношении функционирования
бюрократической организации явились положения о том, что
бюрократическая организация имеет особенности структурирования и
характеристик своей социальной среды, обуславливающих специфику ее
организационных процессов, основанных на взаимосвязи рациональных и
иррациональных элементов.
Среди современных исследований проблематики рациональности и
эффективности бюрократической организации выделяются работы Д.
Валдо, В. Острома, И.Бернса и Дж.Столкера. Можно отметить также
вклад в разработку проблем деятельности государственного аппарата
материалов регулярно проводимых совещаний экспертов ООН, в которых
систематически представляются обзоры административных возможностей
различных стран в целях их развития, предлагаются концепции
реформирования государственной службы.
Отечественная социология также имеет значительный опыт
теоретических изысканий в области социологии управления и
организаций. В дореволюционное время предметная область и
социологическое видение проблематики рациональности социального управления были намечены в трудах М. Ковалевского, П. Новгородцева, М. Острогорского, Г. Плеханова, В. Ленина. Активно изучалась природа бюрократии, ее наиболее характерные черты, культурно-историческая миссия. В начале XX века А.А. Богдановым была предложена общая методология исследования организационных структур любой природы. Технологические и операциональные аспекты эффективности управления изучались А.К. Гастевым, П.М. Керженцевым. Идеологическое вытеснение данной проблематики, генетически связанное с тезисом марксистской теории о будущем отмирании государства, обусловило прерывность отечественной традиции исследования проблем управления. Возрождение ее связано с именами Д.М. Гвишиани, B.C. Рапопорта, А. И. Пригожина.
В 70-80-е гг. проблематика эффективности социального управления
активно разрабатывалась в отечественной социальной философии и
социологии. Советские исследователи сосредоточили свое внимание на
выявлении факторов повышения эффективности социального управления
в существовавших социально-экономических условиях, разработке
проблем осуществления социального управления научными методами,
исследовании социальных резервов управления.
Развитие исследований эффективности и рациональности
социального управления в 90-е годы детерминировано изменением
' Антонюк Г.А. Социальное проектирование и управление общественным развитием. - Минск: Наука и техника, 1986; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования).- М.: Политиздат, 1973; Общество: системность, познание и управление. - М.: Политиздат, 1981; Гвишиани Д.М. Организация и правление. Социологический анализ буржуазных теорий.- М.: Наука, 1970.; Наука и управление. - М: Знание, 1973; Иванов В.Н. Совершенствование научного управления развитием социалистического общества. - М.: Знание, 1974; Лебедев П.Н. Очерки теории социального управления. -Л.: Изд-во ЛГУ, 1976; Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления .- М.: Экономика, 1983; Омаров A.M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. - М.: Мысль, 1980; Попов Г.Х. Проблемы теории управления. - М.: Экономика, 1974; Пригожий А.И. Социологические аспекты управления.-М.:Знание,1974; Организация: системы и люди. Эффективность трудовой организации в социалистическом обществе. - М.: Политиздат, 1983;Суворов Л.Н. Аверин А.Н. Социальное управление: опыт философского анализа. - М.: Мысль, 1984.
политического режима и социально-экономических условий в России. Снятие идеологических ограничений, знакомство с многочисленными зарубежными теоретическими исследованиями и опытом социального управления определили творческую активность отечественных исследователей в сфере изучения социального и государственного управления. В научной литературе обсуждались общие теоретические проблемы социального управления1, особенности бюрократической формы управления в современных условиях2, процессы функционирования и развития организаций и проблемы управленческого консультирования3.
Социологические проблемы государственной службы в России являются наиболее молодой областью исследований. Выделяются два основных аспекта в социологическом анализе проблем государственной службы: исследование государственной службы как социально-правового института и изучение государственных служащих как социально-профессиональной группы. Среди отечественных исследований институционального аспекта важными для диссертации являются работы Г.П. Зинченко, Н.В. Романовского, Ю.Н. Старилова, Д.Н. Овсянко, связанные с выяснением цели, функций государственной службы по отношению к другими институтам государства и общества, статусно-ролевой структурой организаций государственной службы. В работах
'Атаманчук Г.В. Управление- социальная ценность и эффективность. - М.: РАГС, 1995; Колесников А.А. Синергетическая теория управления. - М., 1994; Мильнер Б. Кризис управления // Вопросы экономики, 1993, № 1; Новые концепции общей теории управления. Сб.ст.- М., 1995; Осипенко Г.В. Концепции государственного управления и социальная жизнь общества,- Ростов н/Д, Ростов, кн. Изд-во, 1998; Слепенков И.М. Аверин Ю.П. Основы теории социального управления, М.,1990; Франчук В.И. Современные основы социального управления. - М., 1997; Хунагов Р.Д. Проблема рациональности в политике и управлении. - Ростов н/Д, 1995.
2 Бузгалин А.В. Колганов А.И. Анатомия бюрократизма. - М., 1988; Оболонский А.В. Бюрократия и
государство: очерки. - М., 1996;Охотский E.B. Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. - М., 1996;
Смольков В.Г. Зацепилин А.Н. Рациональная и иррациональная бюрократия. - М.: Луч, 1994; Масловский
M.B. Политическая социология бюрократии. - М., 1997.
3 Козина И. Изменения социальной организации промышленного предприятия // Социс, 1995, № 5;
Мурзоев К., Глебанова Д. Управленческие нововведения // Российский экономический журнал, 1994, №
5; Радугин А.А., Радугин K.A. Введение в менеджмент: социология организаций и управления. -
Воронеж, 1995; Степанов С.Ю., Маслов С.Н., Яблокова Е.Я. Управленческая инноватика:
рефлепрактические методы.- М.,1993; Управленческое консультирование. Сб.ст. - ,М, 1993.
В.П. Макаренко, Р.Д.Хунагова, В.Э.Бойкова рассматривались особенности социально-профессиональной группы государственных служащих: проблемы корпоративной сплоченности в учреждениях госслужбы, характер группового взаимодействия, структура власти, коммуникации в подразделениях госслужбы, характеристика связей и отношений чиновников с другими группами в обществе, особенности конфликтности, удовлетворенность деятельностью среди госслужащих, особенности социально-демографических характеристик чиновничества.
Вторым важным для диссертации крупным направлением исследований явились исследования феномена «социальной информации», характерные для отечественной социологии 60-80 гг. Среди трудов по этой проблематике следует отметить работы А.Н. Аверина, В.Г. Афанасьева, А.Д. Урсула, М.Ю. Тихонова, Б.Е. Евладова, А.Н. Михайлова, B.C. Рапопорта. В исследовательское поле были включены вопросы, связанные с сущностью и базовыми характеристиками социальной информации, классификацией ее по различным основаниям.
Социологическая информация рассматривалась как один из видов
социальной информации. Проблемы качества социологической
информации подробно изучались в работах отечественных
исследователей.1 Качество информации представлено как важнейшее
условие применимости социологической информации для целей
совершенствования социальной жизни. Были подробно
проанализированы критерии качества и характеристики качественной информации. В работах А.П. Куприяна, Н.Н. Чурилова, И.А. Бутенко, Г.А. Погосяна, В.Е. Семенова, О.М. Масловой, В.Э.Шляпентоха
1 Батыгин Г.С. Обоснование научного вывода в социологии. - М.: Наука, 1986; Волович В.И. Надежность информации в социологическом исследовании. Проблемы методологии и методики. - Киев: Наукова думка, 1974; Саганенко Г.И. Социологическая информация: статистическая оценка надежности исходных данных.- Л.- Наука, Ленингр. отд-е, 1979; Надежность результатов социологического исследования. - Л.: Наука, Ленингр. отд-е, 1983; Докторов Б.З. О надежности измерения в социологическом исследовании.-Л.: Наука, Ленингр.отд-е, 1979; Паниотто В.И. Качество социологической информации. Методы оценки и процедуры обеспечения.- Киев: Наукова думка, 1986; Тавокин Е.П. Эффкктивность социологического исследования: вопросы методологии и методики,- М., 1989; Чесноков СВ. Основы гуманитарных измерений. М., 1985.
рассматривались взаимосвязи качества информации и методических характеристик исследования.
В последние десять лет в периодической социологической
литературе актуализировалась проблематика роли и места
социологической науки в деятельности органов власти.1 Утверждается
несомненная польза более широкого вовлечения социологов в решение
практических вопросов государственного управления, придания
социологической информации большего статуса, как минимум равного с другими видами социальной информации, традиционно используемыми в управлении. Например, Н. В. Романовский выступает за строительство государственной службы, которая включает «постоянный социологизм государства, отслеживание импульсов, идущих от общества, их концептуализацию».2 В диссертационных исследованиях рассматриваются различные аспекты информационного обеспечения государственного
управления, в том числе проблемы социологического обеспечения.3
В то же время, до сих пор открытым остается вопрос о том, какое
место должна занимать социологическая информация в государственном
управлении. Без четкого понимания того, к чему следует стремиться,
процесс формирования механизмов взаимного приспособления
характеристик социологической информации и норм управленческой
'Зинченко Г.П. Социология госслужбы //Социс, 1994, №11 ; Социологическое обеспечение государственной службы// Инф. бюллетень .М.: РАГС, 1996 г.; Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция, Социс, 1996 № 6; Романовский Н.В. Социология и институт государственной службы// Социс, 1999, № 2; Тодчук Ю.Н. Турчанинова И.Б. Социологическая служба в регионе // Социс, 1995, № 1.
2 Романовский Н.В. Социология и институт государственной службы // Социс, 1999, №2, стр.20
3 См. например, Кускова Л.И. Социологическая информация в структуре информационно-аналитического
обеспечения местных органов власти. Дис. ... канд. социолог. Наук / РаГС -М., 1998; Мухамедзянов Р.А.
Проблемы оптимизации информационного обеспечения социального управления на региональном
уровне. Дис. ... канд. социолог. Наук / Баш ГУ- Уфа, 2000; Огнева Н.Л. Информационно-аналитическое
обеспечение уаправления социально- экономическим развитием субъекта Российской Федерации. Дис. ...
канд. эконом, наук / РАГС М, 1998; Охэндзан Э.Г. Информация в управленческом решении в условиях
перехода к рыночным отношениям. Дис. ... канд. эконом, наук _ РАГС -М., 1992; Сейдуманов СТ.
Социологические службы в системе социального управления. Дис. ... канд. социолог. Наук / AOH ЦК
КПСС -М, 1991; Худенко E.B. Социальный мониторинг в системе управления регионом. Дис. ... канд.
социолог. Наук / РАГС, М., 1997; Щербина В.В. Средства социологической диагностики в системе
управления. Дис... доктора социолог. Наук /РАУ -м., 1993.
деятельности не может быть инструментально ориентирован.
Недостаточно изученными представляются процессы функционирования социологической информации в качестве информационного ресурса в современной организации государственной службы.
Кроме того, недостаточно разработаны региональные аспекты
социологического обеспечения государственного управления, в то время
как именно региональные особенности определяют возможности и
перспективы совершенствования социологических информационных
ресурсов государственного управления в субъекте Федерации.
Существенный разрыв наблюдается между разработками этой проблематики в общетеоретическом плане и на основе конкретных социологических исследований.
Указанные аспекты и определили выбор цели и задач, объекта и предмета диссертационного исследования.
Цель исследования - определение места и роли социологической информации в деятельности региональных органов исполнительной власти.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
уточнить содержание понятия «социологическая информация» и особенности социологической информации как специфического для управленческой деятельности информационного ресурса
выявить характер влияния формальной структуры и социальной среды организации на процесс получения и использования социологической информации
определить организационные принципы системы социологического обеспечения деятельности регионального органа исполнительной власти
раскрыть принципы эффективного позиционирования социологической службы в формальной структуре регионального органа исполнительной власти
определить основные направления совершенствования социологического обеспечения управленческой деятельности органов исполнительной власти
Объектом исследования является социологическая информация в сфере управленческой деятельности исполнительных органов власти
Предмет исследования- факторы, влияющие на получение и использование социологической информации в деятельности органа исполнительной власти субъекта Федерации
Теоретико-методологическую базу исследования составили общеметодологические диалектико-материалистические подходы к анализу социальных явлений, в частности конкретно-исторический и системный подходы, принципы единства исторического и логического, единства эмпирического и теоретического. В работе использованы теоретические конструкции и понятийный аппарат, разработанный в трудах российских и зарубежных ученых при формировании теории информации и концепций социальной информации, социологии организаций, социологии управления, социологии труда, а также принципы и методы сравнительного анализа, структурно-функционального анализа. При эмпирическом исследовании применяются комплексные методы, особое внимание уделено использованию качественных методов социологического исследования. Эмпирическую базу исследования составили:
материалы федеральной государственной статистики, а также специальных статистических источников Оренбургского областного комитета государственной статистики
Федеральные законы, законы Оренбургской области, нормативные акты
и официальная документация администрации Оренбургской области
результаты социологических исследований, проведенных под
руководством или при участии автора в период 1995-1999 гг.:
«Влиятельность публичных политиков и аппаратных работников в
Оренбургской области », метод: экспертный опрос, группа экспертов 69 чел. ( октябрь-ноябрь 1998 г.)
«Кадровый потенциал государственных органов исполнительной власти» (рук. Бойков В.Э.), метод: опрос в форме анкетирования, выборочная совокупность -1437чел. - госслужащие аппаратов администраций 13 субъектов Федерации (октябрь 1997 г., июль 1998 г.)
«Социологическая информация как информационный ресурс в представлениях госслужащих», метод: глубокое интервью, выборочная совокупность 28 чел.- госслужащие аппарата администрации Оренбургской области (ноябрь- декабрь 1999 г.)
«Влияние фактора внутриорганизационной конкуренции на процесс использования социологической информации», методы: включенное наблюдение, анализ документов; объект исследования: госслужащие аппарата администрации Оренбургской области (январь 1998 г.- июль 1999 г.)
«Социальное самочувствие населения Оренбургской области и оценки органов власти», мониторинговые опросы; объем выборки одного исследования - от 1000- до 1500 чел, общая выборочная совокупность 13642 чел. ( июнь 1995 года - декабрь 1999 года) Основные научные результаты, полученные лично соискателем и их
научная новизна: - уточнено содержание понятия « социологическая информация» и
предложено основание типологии социологической информации в
зависимости от уровня теоретичности формулировок, используемых для ее выражения:
тип концептуально-теоретической информации включает знания и сведения в формулировках научных теорий и законов;
тип инструментально-прикладной информации включает знания и сведения в формулировках конкретных понятий исследованной сферы социальной реальности
- выделены основные региональные факторы, оказывающие влияние на социологическое обеспечение государственного управления в субъекте Федерации:
уровень развития прикладной социологии в регионе
состояние рынка специализированных социологических услуг в регионе
уровень развития региональной системы государственной службы
размеры финансовых, организационных и технических ресурсов органа государственного управления, используемые для информационного обеспечения деятельности;
предложено использование междисциплинарного подхода в процессе адаптации социологической информации к условиям управленческой деятельности, предполагающем использование методов социологии, статистики, информатики, социальной психологии и управленческого консультирования
определены основные условия обеспечения позиций социологической службы в формальной структуре органа исполнительной власти, необходимые для реализации задач ее деятельности:
четкое определение функций
придание прав, достаточных для реализации функций
высокий статус руководителя службы в иерархической системе организации, обеспечивающий непосредственные контакты с руководящими уровнями иерархии
придание официального статуса структурам внештатных сотрудников социологической службы
- выявлены основные характеристики профессионального сознания группы госслужащих на современном этапе формирования государственной службы в регионе, определяющие отношение к социологической информации как информационному ресурсу управленческой деятельности, а именно:
диссонанс высокой профессиональной самооценки и низкой удовлетворенности социальным престижем госслужащих;
отсутствие мотивации к повышению уровня квалификации и компетентности, повышению интенсивности труда на государственной службе;
распространенность представлений об имеющихся информационных ресурсах как достаточных и отсутствие потребности в расширении базы информационных ресурсов своей деятельности;
противоречивость отношения к социологической информации как информационному ресурсу управленческой деятельности: с одной стороны, сформированные представления о ней как о недостаточно адекватно отражающей реальность, с другой стороны, признание полезности использования социологической информации в отдельных управленческих ситуациях ;
- выявлено противоречие между декларированной целью профессиональной деятельности социолога в учреждении государственной службы и деформацией ее в реальности в пользу
корпоративных целей организации, являющееся основным препятствием в решении его профессиональных задач в государственном управлении. Практическая значимость исследования. Теоретические и практические выводы диссертации использованы при формировании и коррекции стратегии деятельности социологической службы администрации Оренбургской области.
Основные результаты проведенных исследований могут быть
использованы при разработке содержательных аспектов и
организационных схем региональных систем социологического
обеспечения деятельности органов государственной власти и управления.
Материалы диссертации являются источником информации о
состоянии и развитии социально-профессиональной группы
государственных служащих, а также уровне развития информационных
ресурсов на современном этапе формирования института государственной
службы и могут быть использованы при подготовке теоретических курсов
в сфере обучения управленческих кадров в качестве иллюстрации
региональных аспектов развития государственной службы.
Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры
социальной политики Российской академии государственной службы при
Президенте РФ. Основные положения и выводы исследования отражены в
публикациях автора в научных изданиях. Некоторые теоретические
положения и практические рекомендации изложены в ходе научных
.чтений им. В. Поляничко (Оренбург, 1996 г)
Социологическая информация в системе государственного управления
Характер современной цивилизации определяется выделением информации в качестве ведущего фактора общественного развития. Именно этот процесс обуславливает основные характеристики формирующегося нового социума:
- превращение информации в важнейший стратегический и экономический ресурс и становление рынка информационных товаров и услуг;
- становление и широкое распространение во всех сферах деятельности информационной технологии как технологии нового типа;
- расширение свободы доступа членов общества к разнообразным источникам информации и связанное с этим возможное возникновение новых форм демократии;
- превращение образования и науки в основные институты современной социализации;
- развитие информационных ресурсов социального управления как необходимое условие его адекватности социальным процессам. Вопрос о сущности новой глобальной цивилизации во многом остается
открытым.1 Однако большинство исследователей признают, что современное цивилизационное пространство постепенно, но необратимо развивается в направлении информационного качества. Происходящие в связи с этим развитием изменения касаются всех социальных институтов, в том числе и института управления.
Социальное управление как устойчивая система способов социального взаимодействия представляет собой субъектно-объектное отношение, в рамках которого субъект социального управления реализует сущность управления, которая в наиболее общем виде может быть определена как "направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные процессы".1 Развитие концептуальных взглядов на социальное управление в последние десятилетия привело к изменению понимания сущности взаимоотношений субъекта и объекта управления. Длительное время была широко распространена концепция социального управления, предполагавшая, что источником социального порядка является исключительно объект управления. Таким образом, постулировалась жесткая линейная связь между состоянием управленческого воздействия со стороны субъекта управления и состоянием социального порядка в объекте управления. Переосмысление основ социального управления связано прежде всего с развитием синергетических теорий.2 В соответствии с ними в социальной системе, как и любой другой, действуют два противоположных начала- « создающее» и «размывающее» социальный порядок. При преобладании « размывающих» процессов общество приходит в неравновесное состояние , определяющим фактором его развития становится случайное отклонение от нормального развития. Новая система социального порядка зарождается в «глубине» объекта управления, роль субъекта управления перестает быть решающей.
В свете теории синергетики социальное управление предстает как механизм самовоздействия индивидов и социальных групп по упорядочению своей социально-деятельностной структуры для достижения значимой цели, устойчивого воспроизводства своей целостности. Объект в руках субъекта управления является инструментом организации такого самовоздействия для обеспечения социального порядка. Управляющие воздействия в условиях неравновесного состояния объекта не должны быть жесткими, подавляющими все «размывающие « процессы. Важно, чтобы они были направлены в резонанс с изменениями социального порядка, которые генерируются самими индивидами и социальными группами.
Смещение акцентов с субъекта на объект управления в качестве источника социального порядка определяет еще большую актуализацию проблематики «обратной связи» между объектом и субъектом управления. Если раньше важной составляющей информационной подготовки управленческого решения было измерение контрольных показателей состояния объекта управления и сравнение их с нормой, то принятие решения в рамках инициирующе - резонирующей модели социального управления1 требует применения более разнообразной и глубокой по сути информации о происходящих социальных процессах. Это обуславливает объективную ценность информации в качестве основного элемента и условия эффективности современной управленческой деятельности.
Государственное управление является разновидностью социального управления, при котором субъектом управления выступает государство, представленное специальными административно-политическими институтами- органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Рационалистический идеал системы государственного управления предполагает, что получая на своих "входах" социальную информацию об изменениях в обществе, органы управления, используя инструменты государства, подают на "выходы" управленческие решения, адаптирующие социальные отношения к этим изменениям.
Процесс управления осуществляется, как известно, посредством системы действий циклического характера. Сбор и обработка информации- этап, который начинает фазу цикла, являясь одновременно завершающим этапом предыдущей фазы цикла. На начальном этапе акцент делается на информацию о состоянии проблемной ситуации, на заключительном этапе - на информацию о результатах реализации управленческого решения.
Содержание деятельности структур системы государственного управления составляют:
а)производство управленческих решений (т.е. перевод социальной информации в содержание нормативных актов, обеспечивающих управление); б)реализация управленческих решений (т.е. трансформация нормативно-правовой системы в социальное поведение людей); в)контроль последствий реализации управленческих решений (т.е. отслеживание адекватности изменений в социуме целям, ради которых производилось управленческое решение)
Социологическая информация в деятельности организации бюрократического типа: проблемы рациональности
Процесс управления как общественная деятельность базируется на рационалистических предпосылках. Это выражается прежде всего в том, что эта деятельность призвана обеспечить организованность, упорядоченность в функционировании социальных субъектов и направлена на реализацию сознательно выраженных интересов. Исследование возможностей рационализации управленческой деятельности привели к тому, что в работах философов и социологов в XX века проблема рационального управления стала одной из ведущих.
В «Словаре русского языка» Ожегова содержание слова «рациональность» интерпретируется как- «разумно-обоснованный, целесообразный».1 Западная социальная философия рассматривает понятие « рациональность» двухаспектно: с одной стороны, как онтологическую характеристику бытия сознания, противопоставляемую «чувственности» бытия вне сознания, с другой стороны- соответствие характеризуемого этим понятием объекта законам логики, целесообразности, устойчивости, упорядоченности, равновесия.
В последние десятилетия в понимании рациональности
социальными науками происходит фундаментальный сдвиг. Содержание понятия приобретает черты характеристики культур и человеческих сообществ разных типов, разных времен. Социальность в целом выступает мультирациональной. Разные типы рациональности претендуют на то, чтобы служить основанием для успешной деятельности, легитимации ее результатов. А.И. Ракитов широко определяет рациональность как "единство стандартов, эталонов, норм поведения, принципов деятельности, правил и ценностных установок, общезначимых для данного социума и транслируемых от поколения к поколению, зафиксированных в языке социума и осуществляющих функцию адаптации и выживания в социоприродной среде обитания".1 Поскольку социоприродная среда, исторический опыт, условия бытия и жизнедеятельности различных человеческих сообществ различны, то разные социумы обладают разными рациональностями, характеризуемыми определенной устойчивостью и социальным иммунитетом по отношению к другим рациональностям. Рациональность, при таком взгляде на нее, выступает как характеристика содержания цивилизации.
Рациональность западного типа, оказывающая большое влияние на российскую современность, - это "стремление к повторяющемуся, безличному, аналитически разложимому, прагматическому, непрерывно новящемуся, экстравертному, технологизированному«. Восточная рациональность в противоположность западной, «тяготеет к уникальному, личностному, целому, жизненно ценному, углубляющемуся, интровертному, ... поискам смысла, а не пользы".3 Современный философский дискурс отмечен активным взаимодействием западного и восточного типов рациональности.
В контексте западной цивилизации категория "рациональность" явилась важнейшей категорией, представленной западной социальной наукой в качестве познавательного начала, которое призвано послужить основой в создании обладающей широкими объяснительными возможностями теории общества в целом и отдельных его сфер. Отдельные аспекты проблемы рациональности организационных структур рассматривались в трудах А. Сен-Симона, О. Конта, Г. Спенсера, Э. Дюркгейма. Более глубокий теоретический анализ рациональности социального управления представлен в работах немецких социологов Ф.Тенниса, Г. Зиммеля, В. Зомбарта, Г. Шмоллера, М. Вебера в конце XIX в.- начале XX в. Рациональность применительно к социальному управлению рассматривается, в целом, как принцип обеспечивающий возможность регулирования действий отдельных индивидов, возможность интегрировать их активность в одно общественное целое, в русло общезначимых результатов. Система управления является механизмом этой регуляции, поэтому ученые сосредотачивали свое внимание на выявлении такого ее воплощения, которое максимально соответствовало бы современным для них представлениям о рациональности.
Наиболее полно и всесторонне анализ проблемы рациональности управления, в том числе государственного, был проведен М. Вебером. Обоснование тезиса о наибольшей рациональности бюрократического типа управления по сравнению с другими известными в истории типами связано прежде всего с веберовской концепцией "рациональной бюрократии". С позиций этой концепции, бюрократическая организация возникает как проявление тенденции к развитию рациональности в человеческом обществе и использует научные подходы в управлении.
Вебер выделяет характеристики бюрократической организации : она "состоит из отдельных чиновников, которые 1. лично свободны и подчиняются лишь деловому служебному долгу 2. имеют жесткую служебную иерархию 3. имеют конкретно определенную служебную компетенцию 4. работают по контракту, т.е. принципиально на основе свободного выбора 5.назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной квалификацией- в наиболее рациональном случае- подтвержденной экзаменом и заверенной дипломом 6. вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чаще всего и пенсионным обеспечением 7. рассматривают свою службу как единственную или основную профессию 8. четко представляют свою карьеру : " повышение" в соответствии со служебным стажем или со служебным стажем и заслугами, в т.ч. в зависимости от мнения начальства 9. работают " в полном отрыве от средств управления" и без апроприации рабочих мест 10. подлежат строго единой служебной дисциплине и контролю".1
Региональные факторы социологического обеспечения деятельности органа исполнительной власти субъекта Федерации
Органы государственного управления располагают двумя путями включения социологической информации в структуру своего информационного обеспечения. Первый - пользоваться услугами специализированных социологических организаций (как научных, так и коммерческих), профессионально занимающихся проведением прикладных социологических исследований. Второй путь связан с организацией специализированных социологических подразделений в структуре органа управления.
Рассмотрим преимущества и недостатки каждого из вариантов социологического обеспечения в ситуации, когда и внешняя социологическая организация, и специализированное подразделение в структуре организации производят качественную с точки зрения прикладной социологической науки информацию.
Необходимо учитывать то, что для современного российского рынка специализированных социологических услуг характерны деформации и региональные диспропорции развития. В центральных регионах России и некоторых периферийных регионах, исторически связанных с развитием отечественной прикладной социологии, он относительно развит и структурирован. В других регионах этот рынок неразвит, цены на нем формируются в основном под воздействием субъективных факторов, отсутствие механизмов профессионального контроля определяет значительное количество некачественных услуг и даже случаев полной профанации профессиональной работы.
На наш взгляд, выбор того или иного варианта организации социологического обеспечения и перспективы его развития должны определяться конкретными региональными факторами, а именно: уровнем развития прикладной социологии в регионе характеристиками рынка специализированных социологических услуг в регионе уровнем развития региональной системы государственной службы наличием финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении органа государственной власти и управления для целей информационного обеспечения.
В противоположность унифицированным подходам, характерным для советского периода организации социологического обеспечения государственного управления, современные перспективы социологии в управлении связаны с ориентацией на неповторимое сочетание региональных факторов развития государственного управления.
В идеальном случае, органы государственного управления должны использовать обе организационные формы привлечения социологической информации, сочетая их в соответствии с конкретными целями в своей деятельности.
Остановимся подробнее на влиянии указанных факторов на материалах Оренбургской области.
Взаимодействие объективных и субъективных факторов исторически определило Оренбургскую область как регион, характеризуемый низким уровнем развития социологии. Это касается как содержательных, так и институциональных аспектов социологии как науки.
Традиционно аграрный регион только в 40-50-е годы XX века стал развиваться в промышленном отношении, когда в недрах на его территории были разведаны месторождения 75 видов полезных ископаемых (среди них такие важные как газ, нефть, медные и железные руды, никель, каменная соль, асбест). Несмотря на наличие нескольких крупных машиностроительных производств, сложившаяся структура экономики области определила специализацию ее как преимущественно аграрно-сырьевой регион. В общей структуре экономики региона добывающие отрасли промышленности и отрасли сельского хозяйства составляют около 60 %.
Научная сфера и система высшего образования региона получили импульс в своем развитии только в период Великой Отечественной войны, когда в область были эвакуированы несколько научно-исследовательских институтов и высших учебных заведений из Ленинграда и Харькова.
Аграрно-сырьевая специализация области во многом обусловила средний в сравнении с другими регионами уровень развития науки и высшего образования в целом при доминировании технической и естественно -научной ориентации развития регионального научного сообщества. Гуманитарный спектр наук не получил равного с техническими и естественными науками развития.
Происходящие в последние несколько лет изменения региональной научной сферы и системы высшего образования учитывают имеющиеся отраслевые диспропорции. Оренбургский государственный технический университет преобразован в классический университет и в нем открыты традиционные гуманитарные факультеты (философский, юридический, факультет журналистики); Оренбургская государственная педагогическая академия дополнена факультетом психологии; активно создаются новые гуманитарные кафедры в различных вузах города; приглашаются на работу высококвалифицированные преподаватели гуманитарных дисциплин из других регионов России и Казахстана. Все эти меры в будущем возможно изменят региональную ситуацию развития гуманитарных наук вообще, и социологической науки в частности.
Социологическая служба в формальной структуре администрации области
Формальная организационная структура администрации Оренбургской области в основном соответствует структуре бюрократической организации в универсалистской модели. Характер и содержание деятельности различных подразделений администрации области качественно различаются между собой, однако формальная структура подразделений администрации практически унифицирована.
Принципы структурирования администрации (специализация, стандартизация норм, правил и процедур деятельности, централизация, иерархия и контроль) обуславливают зависимость возможностей реализации целей деятельности подразделения, степени влияния подразделения на общий процесс социального управления регионом от его позиции в формальной структуре администрации. Позицией подразделения в формальной структуре организации называется официально зафиксированный статус подразделения в организации, выраженный в обозначении его функций, прав и соответствующей ему ступени в иерархической системе.
Позиции подразделения администрации области в формальной организационной структуре определяются, на наш взгляд, следующими параметрами: значимостью документально зафиксированных функций подразделения для сохранения и функционирования организации достаточностью документально зафиксированных прав для реализации функций высотой ступени в иерархии, на которой расположено подразделение высотой ступени в иерархии, которую занимает руководитель подразделения В октябре-ноябре 1998 года был проведен опрос экспертов «Влиятельность региональных публичных политиков и аппаратных работников в Оренбургской области». Одной из задач исследования было ранжирование фиксированного набора факторов влиятельности по степени значимости для реализации влияния в условиях функционирования власти в Оренбургской области.
Материалами исследования зафиксировано, что наиболее значимыми факторами влиятельности в сфере аппаратной работы эксперты считают два фактора: наличие личных способностей оказывать влияние на людей (70% опрошенных экспертов указали на него) и вес возглавляемого подразделения (61 % экспертов). Вес подразделения определялся в рамках исследования как « значимость функций подразделения, имеющиеся права и положение в иерархии органа управления».
Термин «вес подразделения», использованный в рамках опроса экспертов, по сути дела, отражает содержание понятия «позиция в формальной структуре организации». Положение в формальной структуре администрации области выступает одним из ключевых моментов в осуществлении возможности подразделения администрации области влиять на процессы функционирования организации.
Деятельность социологической службы администрации Оренбургской области включена в систему видов деятельности подразделения, специализирующегося на работе с информационными ресурсами и информационными системами. Особенности положения социологической службы в структуре администрации области во многом
определяются положением этого более крупного информационно-аналитического подразделения.
На протяжении периода своего существования (с августа 1994 года) оно эволюционировало от информационно- аналитического центра, жестко подчиненного заместителю главы администрации-руководителю аппарата главы администрации до информационно-аналитического управления, возглавляемого самостоятельным заместителем главы администрации. В период с августа 1994 года по февраль 2000 года информационно-аналитическое подразделение администрации области было дважды реорганизовано. В феврале 1998 г. при реорганизации претерпели значительные изменения функциональные задачи подразделения, его структура, изменился его статус в структуре организации и статус руководителя подразделения. Реорганизация в феврале 2000 года изменения коснулись в основном только структуры подразделения.
Управление контролирует специфические каналы информационных ресурсов: СМИ, Интернет, социологические исследования. Кроме того, Управление контролирует контакты с религиозными, национальными организациями, лицензирование регионального телерадиовещания, финансирование значительной части региональной прессы.
Положение Управления по сравнению с положением Центра в структуре администрации более определенно, сфера компетенции подразделения расширяется. Центр выступал прежде всего как «техническое средство» для формирования массивов комплексной информации хорошего качества и передаче их пользователям из числа руководящих работников администрации. Управление является системообразующим элементом, стержнем, вокруг которого формируется и развивается информационное пространство региональной сферы управления. Значимость функций Управления в целом возрастает по сравнению с Центром. Приведенные данные проявляют целевые направления, которым соответствует деятельность каждой из анализируемых структур. Если в деятельности Центра превалируют направления информатизации и отработки форм аналитических материалов, то в деятельности управления явно просматривается акцент на деятельность по связям с общественностью, на пропаганду деятельности администрации среди населения и формирование позитивного имиджа исполнительной власти области.
