Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы профессионального развития управленческих кадров 16
1.1. Методология анализа социальных факторов профессионального развития кадрового потенциала . 16
1.2. Приоритеты профессионального развития кадров государственной службы 35
1.3. Социальные барьеры на пути профессионального развития кадров управления 53
ГЛАВА 2. Социальные детерминанты регулирования профессионального развития кадрового потенциала государственной службы 75
2.1. Регулирование профессионального развития кадрового потенциала государственной гражданской службы . 80
2.2. Механизмы профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы 96
2.3. Адаптация зарубемсного опыта управления профессиональным развитием государственных служащих 112
Заключение 136
Список использованных источников и
Литературы 146
Приложение 164
- Методология анализа социальных факторов профессионального развития кадрового потенциала
- Социальные барьеры на пути профессионального развития кадров управления
- Регулирование профессионального развития кадрового потенциала государственной гражданской службы
- Адаптация зарубемсного опыта управления профессиональным развитием государственных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется повышением роли профессионального развития кадрового потенциала органов государственной власти в процессе реформирования государственной службы Российской Федерации, выявлением социальных факторов, влияющих на профессиональное развитие кадров. Это не только предполагает установление соответствующих детерминант процесса профессионального развития государственных служащих, но и предопределяет разработку научно обоснованных критериев определения общекультурных и профессиональных требований к кадрам, формирование их нравственной и профессиональной компетентности в целях полноценного исполнения социальных функций государственной должности.
В ходе административной реформы предстоит оптимизировать структуру и функции государственного аппарата, обеспечить повышение эффективности управления профессиональным развитием кадрового потенциала органов государственной власти. Возрастает потребность в создании прочной нормативной правовой базы государственного управления и профессионального обучения государственных гражданских служащих. Важное значение имеет преодоление неблагоприятных тенденций в процессе формирования и ч востребованности кадрового потенциала, снижения ангажированности, инертности и конфликтности государственных служащих по отношению к социальным запросам и потребностям гражданского общества.
Важно также рационально использовать резервы организационного развития системы профессионального обучения государственных гражданских служащих на основе прогнозных характеристик кадрового состава, что предполагает выявление закономерностей и тенденций развития кадров государственной службы. Нельзя не учитывать, что при
4 реализации государственной кадровой политики в государственной службе имеются как положительные стороны, так и недостатки, в частности, в регионах слабо учитываются социокультурные и этнонациональные особенности развития кадровых процессов в субъектах Российской Федерации.
Актуальность диссертационной работы определяется
необходимостью углубленного анализа социальных аспектов реализации кадровой политики в органах государственной власти. Требуют обстоятельной научной проработки проблемы оценки деятельности государственных служащих с позиций социальной значимости их труда. При всей широте спектра исследований кадровых проблем социальная обусловленность профессионального развития кадров государственной службы рассматривалась фрагментарно в научной литературе в качестве предмета социологического анализа. Все это явилось основанием для выбора темы исследования, определения направлений и задач диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблемы исследования.
По теме диссертационного исследования опубликованы научные работы, дающие разноплановое представление о методологии и организации профессионального развития государственных гражданских служащих. Анализ публикаций по проблемам социологии управления указывает на недостаточное изучение социальной обусловленности профессионализации кадров органов государственной власти. Монографии и научные публикации по теме исследования разделены автором на ряд групп.
К первой группе отнесены научные труды, в которых разработаны фундаментальные проблемы социологии управления, имеющие теоретико-методологическое значение для исследования социальных аспектов профессионального развития кадрового потенциала российского общества и органов государственной власти. Здесь речь идет о работах Е.М. Бабосова,
Г.В. Осипова, П.А. Сорокина, П. Штомпки и др. . Для управленческой практики в системе государственной службы полезны теоретические представления о воспроизводстве кадрового потенциала общества, разработанные А.Н. Абдуловым, Г.А. Балыхиным, Б.С. Гершунским, В.И. Добреньковым, СИ. Змеевым, ВЛ. Нечаевым, М.М. Поташником, А.И. Ракитовым, М.Н. Руткевичем и др.2. Эти работы содержат выводы о роли и месте реформируемой системы образования в профессиональном развитии кадров управления. Однако большинство авторов анализируемой группы работ социальные аспекты профессионального развития кадрового потенциала общества в прямой постановке не рассматривали.
Ко второй группе работ можно отнести те, в которых отражаются социологические, организационные, информационные аспекты профессионального развития управленческих кадров, в том числе в системе государственного управления (В.М. Анисимов, В.А. Дятлов, А.П. Егоршин, В.И. Жуков, В.Н. Иванов, В.В. Лабекин, В.И. Патрушев, О.В. Ромашов, Б.Ф. Усманов и др.) . Особенностью работ данного направления является
БабосовЕ.М. Социология управления. Мн., 2002; Осипов Г.В. Социальное мифотворчество и социальная практика. М., 2000; Социальное управление: теория и практика / Н.П. Пищулин, С.Н. Пищулин, А.А. Бетуганов. В 2-х тт. М., 2003; Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992; ШтомпкаП. Социология социальных изменений. М., 1996.
2 Багаутдинова Н.Г. Высшая школа сегодня и завтра: пути преодоления
кризиса. М., 2003; БалыхинГ.А. Управление развитием образования. М., 2003;
Гершунский Б.С. Философия образования для XXI века. М., 1998; Добренькое В.И.,
Нечаев В.Я. Общество и образование. М., 2003; Зиятдинова Ф.Г. Социальные
проблемы образования. М., 1999; Змеев СИ. Технология обучения взрослых. М.,
2002; Поташник М.М. Качество образования: проблемы и технологии управления. М.,
2002; Ракитов А.И., Авдулов А.Н., Иванова Н.И. Государственные приоритеты в
науке и образовании. М., 2001; РуткевичМ.Н. Социология образования и молодежи.
М., 2002; Шереги Ф.Э. Социология образования: прикладные исследования. М., 2001.
3 Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. М.,
2003; Егоршин АЛ. Управление персоналом. Н.Новгород, 1999; Жуков В.И.
Российские преобразования: социология, экономика, политика. М., 2003; Иванов В.Н.,
Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и
муниципального управления. М., 2001; Комиссарова Т.А. Управление человеческими
ресурсами. М, 2002; Пономаренко Б.Т., Лабекин В.В. Профессионализм и
компетентность государственных служащих: состояние и пути
развития // Государственная служба в современной России. М., 2003; Магур М.И. Поиск
и отбор персонала. М., 2001; Пугачев В.П. Руководство персоналом организации. М.,
2002; Ромашов О.В., Ромашова Л.О. Социология и психология управления. М., 2002;
РоммМ-В. Адаптация личности в социуме. Новосибирск, 2002; Смирнов Е.А.
Современный руководитель: стратегии жизни и деятельности. М., 2002; Травин В.В.,
Дятлов В.А. Менеджмент персонала предприятия. М., 2002; Усманов Б.Ф. Социальная
инноватика. М., 2000; Шаталова Н.И. Трудовой потенциал работника. М., 2003.
углубление теоретических представлений о социальных основаниях профессионального развития кадров государственной службы. В научных публикациях данного цикла остается нераскрытой социальная специфика кадровых процессов и отношений в государственной гражданской службе.
Третья группа научных публикаций содержит социологический анализ проблем стратегии профессионального развития кадрового потенциала российского общества в условиях масштабной социально-экономической трансформации (С.Г. Атаманчук, Н.М. Байков, В.В. Бакушев, Ф.Д.Демидов, В.И. Лукьяненко, В.И. Матирко, B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономаренко, В.М. Соколов, В.А. Сулемов, Ю.А. Ткаченко, А.И. Турчинов и др.)1.
Отдельно соискатель выделяет научные публикации, в которых раскрываются проблемы освоения и адаптации зарубежного опыта профессионального образования управленческих кадров, содержатся полезные для российской практики материалы о современных
Атаманчук С.Г., Матирко В.И. Государственная служба: кадровый потенциал. М., 2001; Байков Н.М. Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления. Дисс. ... докт. социол. наук. М., 2002; Бакушев В.В., Демидов Ф.Д. Профессиональное образование в начале нового века и подготовка государственных служащих. М., 2003; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Лукьяненко В.И., Сулемов В.А. Профессионально-квалификационное развитие персонала как основа должностного продвижения служащего // Служебная карьера. М., 1998; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003; Обучение государственных служащих: современное состояние и перспективы / Под общ. ред. В.И. Матирко. М., 2002; Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование кадров управления: тенденции и приоритеты//Государственная служба и кадровый потенциал России: история, современность, будущее. Курск, 2002; Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации//Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002; Нравственные основы государственной службы России // Под общ. ред. В.М.Соколова. М., 2003; Сулемов В. А. Кадровый потенциал общества и государственного управления: состояние проблемы, перспективы развития//Государственная служба и кадровый потенциал России: история, современность, будущее. Курск, 2002; Ткаченко Ю.А. Организационные и правовые основы обучения государственных служащих. М., 2001; Турчинов А.И. Глобализация и кадровый потенциал России//Кадровик. №4, 2003; ТурчиновА.И. Реформа государственной службы и проблемы качества работы с кадрами // Профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: опыт, проблемы и пути совершенствования. М., 2002.
7 технологиях обучения, специфике переподготовки и повышения квалификации государственных служащих за рубежом1.
Обширный диапазон исследований посвящен социально-ценностным аспектам профессионального образования государственных и муниципальных служащих. В этом плане представляют интерес работы М.П.Бочарова, B.C. Карпичева, Б.В. Лытова, В.Г. Смолькова, Ж.Т. Тощенко. В рассматриваемых трудах представлены полезные для теории и практики государственного управления взгляды, отражающие состояние и перспективы социализации кадров государственной службы. Однако целостного изучения социальной обусловленности и соответствующей нацеленности процесса профессионального развития кадрового потенциала государственной службы не проводилось, что и обусловило выбор автором темы данного исследования.
Объект исследования — кадровый состав государственной гражданской службы.
Предмет исследования — анализ влияния социальных факторов на профессиональное развитие кадров государственной гражданской службы.
Цель исследования — выявление содержания социальной обусловленности профессионального развития кадрового потенциала государственной гражданской службы Российской Федерации.
Основные задачи исследования;
- раскрыть методологические подходы к исследованию социальных аспектов профессионального развития кадров государственной службы;
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001; Журавлев П.В., Олегов Ю.Г., Волгин Н.А. Управление человеческими ресурсами: опыт индустриально развитых стран. М., 2002; Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003; Лытов Б.В. Зарубежный опыт работы с кадрами и его адаптация к условиям России//Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1998; Можаева Л.Г. Развитие систем образования в западных странах в условиях глобализации//Глобализация и образование. М., 2001; МэннингН. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003.
проанализировать социальные приоритеты профессионального развития кадров государственной службы;
выявить социальные противоречия и барьеры на пути осуществления профессионального развития кадров управления;
определить особенности регулирования профессионального развития кадрового потенциала государственной службы;
охарактеризовать социальные механизмы профессионально-квалификационного развития кадров государственной гражданской службы;
обобщить результаты анализа отечественного и зарубежного опыта управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих.
Теоретико-методологическую основу диссертационного
исследования составили общенаучные подходы к познанию социальных процессов, включая принципы диалектики, системности, объективности. Для достижения поставленных в диссертации целей и решения соответствующих задач использованы социологический, сравнительно-исторический и статистический методы анализа социальных аспектов профессионального развития кадров государственной службы. Кадровые процессы в государственной службе рассмотрены в контексте проводимой в Российской Федерации административной реформы.
При раскрытии социальных аспектов профессионального развития государственных служащих автор обращался к основополагающим научным трудам, в которых интерпретируются современные концепции и перспективные направления социологии управления применительно к государственной гражданской службе. Использованы также методы экспертных оценок и социального мониторинга, применяемые в государственной службе.
Источниковую базу диссертации составляют положения Конституции Российской Федерации; Закона Российской Федерации «Об
9 образовании», федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О высшем и послевузовском образовании в Российской Федерации»; ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации, постановления и решения Правительства Российской Федерации, посвященные развитию кадрового потенциала страны; данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике; Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
Эмпирической базой для диссертационного исследования являются результаты социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в которых диссертант принимал непосредственное участие. К их числу относятся:
Социологическое исследование «Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы Российской Федерации», проведенное в ноябре-декабре 2001г. Опрошено И 80 государственных служащих 6-ти центральных аппаратов федеральных органов власти, а также региональных государственных учреждений в 19-ти субъектах Российской Федерации. Руководитель исследования - профессор К.О. Магомедов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Индекс исследования в диссертации: АПГС-01.
Социологическое исследование в рамках научного проекта «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации», проведенное в сентябре 2002 г. Опрошено 1325 человек населения и 280 экспертов. Руководитель - профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКПМР-02.
3. Социологическое исследование по теме «Актуальные проблемы государственной службы в самооценке государственными служащими», проведенное в сентябре 2003 г. Опрошено 1202 человека из числа населения и 964 государственных служащих. Руководитель исследования - профессор К.О. Магомедов. Индекс: АП ГС-03.
При разработке диссертации автор использовал результаты вторичного анализа социологических исследований, проведенных учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 1999-2003 гг.:
Исследование «Организационная культура государственной службы» (октябрь-ноябрь 1999 г.). Опрошено 1250 государственных служащих и 82 эксперта 11 федеральных органов власти и 13 регионов Российской Федерации. Руководитель - профессор В.Л.Романов. Координатор — профессор B.C. Нечипоренко. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Индекс: ОК ГС-99.
Исследование «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации», проведенное в сентябре-октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих 11-ти федеральных органов власти и 12-ти регионов Российской Федерации. Руководитель исследования - профессор В.Л.Романов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Индекс: СПРКК-00.
Исследование «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти», проведенное в мае 2001г. Руководитель исследования — профессор А.И. Турчинов. Опрошено 2707 человек, из них 1434 респондента из числа населения, 1183 - государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий. Индекс: ГКПИВ-01.
4. Опросы социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, выполненные под руководством профессора В.Э. Бойкова в 2003 г. Индексы в диссертации: СО ГС-03, ЭО РКС-03.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
Обоснованы методологические подходы к исследованию социальных аспектов управления процессом профессионального развития кадрового корпуса государственной гражданской службы. На основе социологического анализа факторов, влияющих на формирование и реализацию государственной кадровой политики, раскрыта социальная . сущность и содержание управленческого воздействия на профессиональное развитие служащих, включая механизмы реализации кадровой политики, направленные на профессионализацию деятельности государственных гражданских служащих.
Управление профессиональным развитием кадрового корпуса гражданской службы рассмотрено как разновидность и результат социальной деятельности по реализации государственной кадровой политики, характеризующейся изменениями количественных и качественных параметров кадрового корпуса, гибкостью развития по отношению к меняющимся социальным условиям.
Показано, что социальные приоритеты профессионального развития кадрового потенциала органов государственной власти имеют важное значение для удовлетворения потребностей российского общества в эффективной системе государственной гражданской службы, достижения долгосрочных целей социально-экономического развития. Установлено, что реализация социальных приоритетов профессионального развития кадрового корпуса государственной службы взаимосвязана и взаимообусловлена с решением проблем профессионального обучения государственных гражданских служащих.
В качестве социальных барьеров на пути профессионального развития кадров управления представлены: отрицательное влияние состояния социально-экономической среды на развитие кадрового потенциала государственной службы; несовершенство законодательной базы; ограниченность ресурсного обеспечения; неразработанность технологий стратегического планирования механизмов социальной поддержки профессионального развития государственных служащих; слабая связь программ профессионального обучения управленческих кадров с социальной практикой. Определены социальная сущность и причины возникновения барьеров на пути профессионального развития кадров управления. Выявлены тенденции, раскрыты социальные противоречия и барьеры на пути профессионального развития кадрового потенциала российского общества.
Проанализированы социальные особенности регулирования профессионального развития кадрового потенциала государственной службы. Показано, что социальная обусловленность профессионального развития государственных служащих предопределяет необходимость совершенствования системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров управления, потребность опережающей нацеленности образования на достижение социально значимых результатов. Предложены меры по совершенствованию механизмов регулирования кадровых процессов в органах государственной власти.
Обосновано, что механизмы управления профессионально-квалификационным развитием кадров государственной службы как согласованная совокупность средств и методов воздействия на кадровый процесс обеспечивают достижение оптимальных характеристик кадрового потенциала государственной службы. Для обеспечения социальной обусловленности профессионального развития кадров государственной гражданской службы рекомендовано вносить изменения
13 в организационные структуры с учетом результатов научного анализа, своевременно корректировать профессионально-квалификационные требования к работникам, совершенствовать реестр должностей государственной службы и содержание программ профессионального образования кадров органов государственной власти в соответствии с социальными потребностями.
7. Определены особенности адаптации зарубежного опыта управления профессиональным развитием государственных служащих. В процессе анализа эмпирических данных по изучаемой проблеме выделены полезные для российской практики механизмы адаптации зарубежного опыта профессионализации государственной службы. Охарактеризованы доминирующие тенденции в профессиональном развитии персонала зарубежной государственной службы. Раскрыто своеобразие менталитета зарубежных государственных служащих, исторических и социокультурных традиций стран - носителей опыта профессионального развития кадров управления.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в систематизации социальных аспектов профессионального развития государственных служащих с учетом условий, в которых происходит формирование кадров государственной службы.
Материалы диссертационной работы могут быть полезны для исследования проблем управления профессиональным развитием кадров государственной службы с учетом складывающихся социальных отношений. Предложенная методология анализа социальной обусловленности профессионального развития кадров государственной службы, результаты социологических исследований и сформулированные в диссертации выводы могут быть полезны для актуализации учебного процесса при освоении программ дополнительного профессионального образования государственных служащих.
14 Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отдельные теоретические выкладки прошли апробацию в докладах и научных сообщениях автора на:
Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов» (г. Москва, 22-23 мая 2002 г.);
межрегиональной научно-практической конференции «Государственная служба и кадровый потенциал России, современность и будущее» (г. Москва, 22 марта 2002 г.);
межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Теоретическое наследие П.А. Сорокина и актуальные проблемы научных исследований» (г. Москва, 15 апреля 2002 г.);
первой межвузовской аспирантской конференции «Государственность России и государственная служба: пути развития» (г. Москва, 26 апреля 2002 г.);
- второй междисциплинарной аспирантской конференции «Государственность и государственная служба России: пути развития» (г. Санкт-Петербург, 14 июня 2002 г.);
- Российской научно-практической конференции «Проблемы
внутренней безопасности России в XXIвеке» (г.Москва, 10-11 декабря
2002 г.);
- межвузовской научно-практической конференции молодых
ученых «Идеи А.А.Богданова и современность» (г.Москва, 15 апреля
2003 г.);
— третьей межрегиональной аспирантской конференции
«Государственность России и государственная служба: пути развития»
(г. Санкт-Петербург, 15-16 мая 2003 г.);
- научно-методическом и учебно-практическом семинаре
«Использование зарубежного опыта в практике обучения
государственных служащих» (г. Москва, 12-14 ноября 2003 г.).
Диссертационная работа сострит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Методология анализа социальных факторов профессионального развития кадрового потенциала
Исследование социальных аспектов профессионального развития кадров государственной гражданской службы требует использования выверенных теоретических и методологических подходов. В данном диссертационном исследовании в единстве представлены теоретико-методологические и эмпирические уровни познания целостного кадрового процесса в органах государственной власти. Теоретические положения работы базируются на общенаучных подходах к анализу кадровых процессов как социальных.
Для исследования социальной обусловленности профессионального развития кадров государственной службы автором избраны следующие методологические принципы.
1. Принцип диалектики, означающий изучение социальных проблем в их. возникновении и развитии. Следование этому принципу обусловило необходимость использования дедуктивного (частные положения выводятся из общих) и индуктивного (по частным фактам устанавливаются общие принципы и законы) методов. Этим обеспечивается целостность социологического познания и, следовательно, формирование представления о социальной обусловленности кадровых процессов государственной службы. Согласно положениям социальной диалектики как общей теории социальных процессов, феномен социализации представляет собой субъектно-объектный процесс. Выработать рациональный и научно обоснованный подход к изучению кадровых проблем-в этом состоит цель и смысл обращения к принципам диалектики, необходимость описания процесса развития кадровых явлений, анализа профессионального . развития кадров государственной службы. Выявление противоречий и тенденций профессионального развития кадров государственной гражданской службы требует рассмотрения его как развивающегося процесса. При этом использование диалектического метода для исследования проблем профессионального развития кадров позволяет выяснить общие и частные законы социального развития, предложить пути их рационального использования в управлении социальными процессами.
2. Принцип системного познания предопределяет всестороннее рассмотрение проблем кадровой деятельности через выделение определенного системообразующего параметра, который обусловливает поиск совокупности элементов системы, связи и отношения между ними. В теоретическом и практическом отношениях системный подход позволяет получить объективную информацию о кадровом корпусе, которая необходима для сравнительно-исторического и статистического анализа социального состояния, противоречий и закономерностей профессионального развития кадров. Системный подход открывает возможность для составления целостного представления об обществе, основных его системах, законах и тенденциях развития и эффективного использования кадрового потенциала1.
3. Принцип объективности предполагает изучение объективных закономерностей, которыми определяются процессы управления профессиональным развитием кадров государственной службы во всей их многогранности и противоречивости. При объективном характере социологических знаний о формировании и развитии кадрового корпуса прослеживается стремление подчинить процесс исследования объективной реальности, а научные выводы базировать на доказательности и социологической аргументации. Содержательное представление о методологии вытекает из реализации эвристической функции предметной области социологического анализа, которая является своеобразным инструментом поиска нового знания. Методология анализа процесса профессионального развития кадров по содержанию представляет собой совокупность принципов и способов организации, а также выбор методов и оценки теоретического и эмпирического социологического знания, систему норм и правил проведения данного исследования.
Методология как логическая схема организации исследования и совокупность принципов, форм и методов научного познания базируется на исходных понятиях, используемых для описания конкретных социальных явлений. Установление взаимосвязей между основными понятиями открывает возможность не только для их систематизации, но и уточнения. Система раскрываемых в диссертации понятий выступает своеобразной моделью исследуемого объекта, в качестве которого выбран кадровый состав государственной гражданской службы Российской Федерации.
Отвергая упрощенное понимание развития как всеобщего и постоянного однолинейного движения к некоторому идеальному обществу, социальное развитие рассматриваем как реальный процесс и объект социологического анализа. По утверждению Л.Н. Москвичева, существует «различие между понятиями «социальное изменение» и «социальное развитие». Различие сводится к тому, что понятие «социальное изменение» фиксирует факт перемены безотносительно к ее направленности. Понятие «социальное развитие» —иного характера и применяется для обозначения процессов совершенствования, улучшения, усложнения, не только фиксируя факт социального изменения, но и включая определенную оценку данного изменения, характеризуя его направленность. Социальное развитие как реальный процесс характеризуют закономерность, направленность и необратимость»1.
Социальные барьеры на пути профессионального развития кадров управления
Устойчивое социально-экономическое и политическое развитие Российского государства всецело зависит от успешной реализации задач, связанных с активизацией и рациональным использованием трудовых ресурсов страны и прежде всего кадрового потенциала общества, являющегося самым значительным национальным достоянием.
Своевременное выявление и анализ условий, тенденций и противоречий профессионального развития кадров государственной гражданской службы важны не только для определения содержания, принципов и структуры системы государственной службы , но и достижении ее стабильности и эффективности, удовлетворения интересов гражданского общества.
В государственной службе Российской Федерации, как показывает анализ уровня эффективности ее кадровой деятельности, сложился комплекс противоречий, связанный с процессом профессионального развития кадров и тормозящий развитие государственной службы как социальной системы. На основе анализа результатов социологического исследования процесса профессионального развития корпуса государственных служащих автором выделены противоречия между: - количественными параметрами: кадрового корпуса государственной службы и эффективностью его деятельности как социального института; - потребностью в стабилизации кадрового состава и необходимостью его профессионального обновления и снижения возрастного уровня государственных служащих; - профессиональным развитием кадрового корпуса как самостоятельной подсистемы государственной службы и расширяющимися социальными функциями органов государственной власти; - конституционным правом граждан на равный доступ к государственной службе на конкурентной основе и реальной практикой реализации государственных интересов в процессе отбора и подбора кадров в органы государственной власти; - возросшими требованиями общества к государственной службе, включая профессионализм ее кадров, и ограниченными возможностями гражданских служащих в развитии своей профессиональной компетентности. Противоречия профессионального развития государственных служащих органически вытекают из проблем системы государственной службы, формирования институтов гражданского общества, демократического характера социально-экономических трансформаций в стране, что обусловлено изменением роли, функций и задач Российского государства. Устранение противоречий объективно достижимо лишь в условиях утверждения подлинной демократии в качестве наиболее социально приемлемой формы организации и деятельности органов государственного управления, формирования правового государства, возрастания роли и ответственности государственных служащих за результаты своего труда. Как показывают результаты социологических исследований, на пути профессионального развития кадрового потенциала российского общества возникли заметные социальные барьеры1. Для их определения важное значение имеет общая оценка состояния кадрового потенциала Российской Федерации. Результаты социологического опроса, проведенного учеными кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в рамках исследования «Актуальные проблемы государственной службы в самооценке государственных служащих» (август-сентябрь 2003 г.)1, свидетельствуют, что, с одной стороны, проблема кадрового обеспечения органов государственной власти профессионально подготовленными кадрами далека от разрешения, а с другой, — в ее решении наметились определенные позитивные тенденции. Общая оценка сегодняшнего состояния кадрового потенциала России в понимании государственных служащих, выступивших в качестве респондентов, довольно посредственна. Лишь один из десяти респондентов оценивает уровень кадрового потенциала высоко (10,8%), немногим более половины из числа опрошенных считают его уровень средним (57,3%), а около 18,9% респондентов дают низкую оценку состояния кадрового потенциала российского общества. Состояние кадрового потенциала Российской Федерации в оценках государственных служащих меняется незначительно. Это следует из анализа социологического исследования проведенного в рамках научного проекта «Государственная кадровая политика и механизм ее реализации» в августе-сентябре 2002 г. (см.: табл. 4). Низкие оценки объясняются существенными причинами — слабой активизацией профессиональных ресурсов общества (население - 59,8%, эксперты — 54%); слабой нацеленностью государственной кадровой политики на профессиональное развитие кадрового потенциала (население — 25,5%, эксперты — 47,7%), нерациональным использованием возможностей профессионально подготовленных кадров (население — 33,9%, эксперты-46,9%). Среди других причин респонденты отметили изменения в области трудовых ценностных ориентации, массовый отъезд высококвалифицированных специалистов из страны, а также разрушение систем профессиональной ориентации молодежи и подготовки специалистов массовых профессий1.
В Российской Федерации складывается новый по содержанию рынок труда, участники которого - государственные, негосударственные,., а также иностранные субъекты. К особенностям формирующихся социально-трудовых отношений можно отнести: - невостребованность кадров, подготовленных 15-20 лет назад и находящихся в средних и старших трудовых возрастах. В этом возрасте, по данным Госкомстата России, около 60% занятых в экономике и почти 50% в структуре безработных, высшее профессиональное образование среди занятых имеют 22,3%, а среди безработных 8,6%2. Использование данного потенциала в соответствии с их профессиональной компетентностью находится на низком уровне;
Регулирование профессионального развития кадрового потенциала государственной гражданской службы
Результаты системной трансформации российского общества, реализация курса организационного управления на интеграцию в мировую экономику всецело зависят от человеческого фактора. В последние годы к проблеме человеческих ресурсов привлечено внимание ученых различных отраслей. В Докладе о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2002-2003 гг. ситуация в этой области оценивается как неблагополучная. Об этом, в частности, свидетельствует общепринятый индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Основные причины низкого уровня российского ИРЧП состоят в снижении жизненного уровня населения и ухудшении демографической ситуации за годы реформ. В определенной мере более устойчивым оказалось положение в сфере образования. За последнее время наметилось повышение данного индекса, и страна по этому показателю с 72-й позиции в 1995 г. переместилась в 2000 г. на 60-ю позицию (среди 175 стран)1.
Согласно данным Госкомстата России, итоги автоматизированной обработки материалов Всероссийской переписи населения 2002 г. показали рост образовательного уровня населения России. Из 1000 человек в возрасте 15 лет и более 902 человека имели образование основное общее и выше (в 1989 г. —806). Их численность в целом составила 109,4 млн. человек и увеличилась за межпереписной период на 20%. В полтора раза возросла численность лиц с высшим и средним профессиональным образованием. Число граждан, имеющих послевузовское образование (закончивших аспирантуру, докторантуру, ординатуру), составляет 369 тыс. человек .
Отметим, что образовательный уровень государственных служащих Российской Федерации в федеральных органах государственной власти остается на высоком уровне. Так, высшее профессиональное образование имеют 77,0% специалистов, 19,4% — среднее профессиональное образование, и только 3,7% государственных служащих не имеют профессионального образования1.
На основе анализа состояния и динамики развития кадрового потенциала нами сделан вывод, что накопленный научный, образовательный, интеллектуальный потенциал России при условии его развития, активизации и эффективного использования позволяет преодолеть кризисные явления, решить важные социально-экономические задачи, стоящие перед российским обществом. Основная нагрузка в решении этих задач неизбежно ложится на государство с его широким спектром воздействия на профессиональное развитие как человеческого потенциала страны, так и кадрового потенциала государственной службы, в частности.
К началу XXI в. государство оказалось не готовым справиться с выполнением функции регулирования, поскольку устойчивый рост показателей человеческого потенциала невозможен без конкурентоспособного качества управления. По текущей конкурентоспособности в 2001 г. Российская Федерация занимала 58-е место, а по перспективной (в расчете на ближайшие пять лет) — 61-е место в мире (из 75 стран). Согласно докладу Мирового экономического форума, по рейтингу конкурентоспособности среди 80 стран в 2002 г. Россия занимала 64-е место (см. табл. 6) .
Анализируя данные, приведенные в таблице, замечаем, что по ряду основных критериев конкурентоспособности Российская Федерация по сравнению с другими государствами, занимает одно из последних мест. При этом разница в уровне конкурентоспособности с наиболее развитыми странами мира весьма ощутима.
К стратегическим факторам повышения конкурентоспособности страны проф. Р. Фатхутдинов относил критерии, среди которых можно выделить имеющие приоритетное значение для профессионального развития кадрового потенциала. Это расходы на развитие личности; индекс развития человеческого потенциала; уровень безработицы; продолжительность жизни1. Дж. Грейсон и К. О Делл утверждали, что образование прямо связано с конкурентоспособностью. Образование создает «человеческий капитал», который в соединении с «физическим капиталом» и дает увеличение производительности и качества .
Как показывают социологические опросы, знания становятся основным средством достижения высоких социально-экономических результатов. Профессиональные знания проявляются в навыках и умениях человека, то есть в виде интеллектуального капитала, который «в современном обществе становится основой богатства, определяет конкурентоспособность различных систем, являясь ключевым ресурсом развития»2. Приоритетное положение образования в развитом государстве является не следствием его благосостояния, а причиной. В этом ракурсе возможен поиск подходов к умножению человеческого капитала страны. Формирование и использование человеческого капитала в системе государственного управления Российской Федерации определяется тем, как растут компетенция и профессионализм работников органов государственной власти и как они используются для повышения конкурентоспособности и эффективности государственной службы в целом.
Адаптация зарубемсного опыта управления профессиональным развитием государственных служащих
Развитием процессов глобализации как самоорганизующегося явления обусловлено освоение современных подходов к выбору рациональной методологии и эффективной организации профессионального развития управленческих кадров в зарубежных странах. Изменившиеся под воздействием глобализации условия и возможности профессионального развития государственных служащих оказали заметное влияние на основы функционирования и организации системы их профессионального обучения. Глобализация содействует также росту международной составляющей в деятельности не только высших учебных заведений, но и органов управления профессиональным развитием государственных служащих.
Глобализация, предполагающая высокую степень интернационализации, заметно влияет на распространение накопленного в различных государствах национального опыта профессионального обучения и развития кадров управления, включая государственных служащих. Поскольку глобализация носит объективный характер и является результатом социальных, экономических и политических перемен, она распространяется на различные сферы общественной и индивидуальной жизни, все стороны человеческой деятельности.
В последние десятилетия самые разные компоненты опыта мирового сообщества предопределили развитие процесса взаимозависимости, взаимообусловленности и взаимопроникновения стандартов профессионального образования, информационных технологий, рыночной идеологии. Растет конкуренция на международном рынке образовательных услуг, в западных странах бурно развивается дистанционное обучение, активизировалось международное научное сотрудничество.
Названные факторы обусловливают необходимость всестороннего изучения опыта профессионального развития управленческих кадров. В процессе становления новой российской государственности, а теперь и административной реформы становится оправданным обращение к зарубежному опыту организации государственной службы и особенно к изучению эффективных форм и методов профессионального развития государственных гражданских служащих, выработанных и апробированных в других странах.
Полезность изучения зарубежного опыта объясняется тем, что ряд государств занимает лидирующие позиции в социально-экономическом развитии и по некоторым показателям конкурентоспособности опережает Россию. Поэтому полезно сопоставить российский опыт с зарубежным, обратив внимание на результаты, достигнутые в области повышения эффективности государственной службы и управления, и на необходимость адаптации передового зарубежного опыта к государственной службе в Российской Федерации.
Проблема адаптации является одной из весьма сложных проблем социологии управления, которая рассматривается как общественное явление. В ее основу положена общественная потребность в гармонизации взаимоотношений социальной среды и субъекта. В процессе исследования проблему адаптации зарубежного опыта профессионального развития кадров управления автор изучал в связи с возможностью использования эффективных технологий, применяемых в зарубежной образовательной практике, а также задачами социализации служащих в результате их профессионального обучения, которую трактуем как развитие личности чиновника.
В зарубежных странах используются различные модели государственного и правового развития. Одни из них определяют глобальный характер и могут быть использованы в различных условиях. Другие действуют эффективно только в конкретных экономических, исторических, географических условиях, имея вследствие этого ограниченный радиус действия. Третьи ввиду различных причин оказываются неприемлемыми для России. Здесь автор солидарен с Е.А. Литвинцевой, которая полагает необходимым «критический и одновременно творческий подход к использованию зарубежного опыта государственного управления и государственной службы как главный методологический принцип его исследования»1.
Опыт становления реформирования государственной службы Российской Федерации подтверждает целесообразность использования зарубежного опыта. Однако при его адаптации в российских условиях необходимо, чтобы живой опыт был максимально технологизирован, выделены его закономерности, принципы, стадии, операции. В обобщенном виде зарубежный опыт может быть соотнесен с историческими, социально-экономическими, политическими и культурными особенностями России, ее ресурсами, возможностями в настоящий момент.
При различных подходах к организации государственной службы органы государственной власти зарубежных стран стремятся обеспечить ее устойчивость за счет сохранения и совершенствования профессионально подготовленных кадров, имеющих солидный опыт работы в органах власти и управления. Профессиональный состав кадров редко зависит от результатов парламентских выборов, изменений в политическом строе зарубежных стран. Этим обеспечивается высокий уровень профессионализма государственной службы, степень ее влияния в государственной и общественной жизни зарубежных стран.
В развитых зарубежных странах статус работника государственной службы определяется законом. Непременным условием приема на государственную службу является не только наличие базового образования, но и предварительное обучение государственных служащих разных уровней. Требования профессионального образования дифференцированы в зависимости от должности (ранга), категории, места в системе государственного управления.
Во многих зарубежных странах создана разветвленная система подготовки кадров для государственной службы. В США к специалистам, претендующим на должности в органах управления, предъявляются такие требования:
