Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Управление кадрами муниципальной службы как объект социологического анализа 11
1.1. Теоретико-методологические подходы к исследованию управления кадрами в государственном и муниципальном управлении 11
1.2. Сущность и общая характеристика системы управления кадрами муниципальной службы 32
Глава II. Управление кадрами органов местного самоуправления: особенности и пути совершенствования 62
2.1. Особенности управления кадрами муниципальной службы в регионе 62
2.2. Пути совершенствования управления кадрами органов местного самоуправления 98
Заключение 133
Библиографический список использованной литературы 141
Приложение 164
- Теоретико-методологические подходы к исследованию управления кадрами в государственном и муниципальном управлении
- Сущность и общая характеристика системы управления кадрами муниципальной службы
- Особенности управления кадрами муниципальной службы в регионе
- Пути совершенствования управления кадрами органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном российском обществе в связи с демократическими преобразованиями, с переходом к рыночным отношениям изменяется сущность социального управления.
В числе проводимых в настоящее время реформ важнейшее место занимает реформа местного самоуправления. Муниципальное управление в России в период происходящей трансформации общественного строя находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов работы.
Исследования свидетельствуют о кризисе становления муниципальной службы в современной России. Большинство россиян до сих пор не знают, чем занимаются муниципальные чиновники, не видят изменений в лучшую сторону в своем муниципальном образовании '. Многих людей раздражают такие явления, как коррупция, бюрократизм, местничество, отсутствие открытости и прозрачности власти.
Совершенствование функционирования органов местной власти невозможно без создания эффективного механизма управления развитием их кадрового потенциала. Отсюда возникает проблема: противоречие между необходимостью эффективного управления персоналом муниципальной службы и отсутствием научно разработанной стратегии этого управления.
Ситуация в мире характеризуется гуманизацией всех общественных процессов. Общей тенденцией современного общества является переход к управлению человеческими ресурсами. Человеческий фактор - это все, что относится к человеку как субъекту деятельности. Это понятие характеризует «все социальные качества человека, совокупность его сущностных сил, которые
1 Галиев Г. Т. Глобальное и местное: социологический аспект : материалы респ. школы-семинара молодых ученых «Россия и Башкортостан в условиях глобальных трансформаций». Уфа, 2006. С.76 - 78; Егорышев С. В. Эффективность деятельности региональной и местной власти в зеркале общественного мнения // Роль и место субъекта Российской Федерации в политической, экономической и социальной модернизации страны : сб. науч. ст. респ. науч.-полит. чтений. Уфа, 2006. С. 84-88 . Ишмуратов М. М. Становление местного самоуправления в российских регионах как фактор социальной и политической модернизации государства//Там же. С. 46-50.
4 проявляются во всех видах человеческой деятельности, в отношениях с объективным миром, со всеми другими людьми»2.
Кадры органов местного самоуправления - ключевой фактор, определяющий эффективность их функционирования в целях обеспечения жизни локального социума. Муниципальные служащие представляют собой особую социально-профессиональную группу. От их компетентности, профессионализма, образованности, общей культуры, гражданской ответственности зависит качество осуществляемой ими профессиональной деятельности, конечной целью которой является обеспечение и организация благоприятных условий для жизнедеятельности местного сообщества. Это придает актуальность исследованию проблемы управления кадрами муниципальной службы.
Степень разработанности проблемы. В теоретической разработке темы исследования диссертант опирался на методологические разработки по изучению процессов и условий функционирования, развития, девиации социальных систем таких авторов, как В. Г. Афанасьев, В. С. Егоров, В. П. Бранский, Н. Луман, Дж. Николис, И. Р. Пригожий, В. Л. Романов, И. Стенгерс, П. Штомпка и др.
Проблематике строения и функционирования социальной организации посвящены работы Р. Григаса, Н. И. Лапина, В. Г. Подмаркова, Н. Ф. Наумова, А. И. Пригожина, О. И. Шкаратана и др.
Предметная область и социологическое видение проблематики государственного управления были заложены в трудах М. Вебера, В. П. Безобразова, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. И. Ленина, И. Т. Посошкова, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина и др.
Сущность и особенности социального управления рассматриваются в работах Ю. П. Аверина, Н. А. Аитова, Ал. А. Ахмадеева, Ю. Е. Волкова, В. С.
2 Файзуллин Ф. С. Методологические вопросы исследования человеческого потенциала // Экономика и упр. 2003. №1. С.59.
5 Егорова, С. В. Егорышева, В. Н. Иванова, А. Б. Курлова, Н. И. Лапина, Р. Т. Насибуллина, Н. М. Слепенкова, Ж. Т. Тищенко и др.
Особенности политического и социально-экономического положения России в период глобальных трансформаций рассмотрены в трудах X. А. Барлыбаева, Дж. М. Гилязетдинова, Ю. Н. Дорожкина, Л. М. Дробижевой, Т. И. Заславской, Ф. С. Файзуллина и др.
Общие вопросы теории и проблемы местного самоуправления раскрыты в исследованиях В. С. Абрамова, И. А. Адигамова, Е. Г. Анимицы, М. А. Аюпова, Е. Ю. Бикметова, Л. Ш. Галиевой, Г. Т. Галиева, И. Р. Гимаева, Ю. Н. Дорожкина, 3. И. Еникеева, М. М. Ишмуратова, С. Ю. Кабашова, Р.Х., Кунакбаева, Р. Г. Маннапова, Р. X. Мальцева, В. И. Патрушева, Г. Г. Подвижней, Н. В. Постового, А. Г. Тертышного, Ж. Т. Тощенко, М. И. Халикова и др.
Теорией муниципальной службы, разработкой методологии муниципального управления, изучения кадрового потенциала, проведения консалтинга отдельного муниципального образования занимались А. Г. Гладышев, В. А. Гневко, В. Д. Граждан, Г. П. Зинченко, Ю. В. Кириллов, К. О. Магомедов, В. П. Мельников, В. С. Нечипоренко, Е. С. Савченко, В. Г. Смольков, Е. Е. Охотский, А. В. Пикулькин, Б. Т. Пономаренко, И. Ш. Рысаев, А. И. Турчинов, А. О. Широков и др.
Проблемы современной кадровой политики, совершенствование стиля управления и системы профессиональной подготовки муниципальных служащих нашли отражение в работах Б. И. Габричидзе, Г. П. Зинченко, В. Г. Игнатова, С. Ю. Кабашова, С.Н. Лаврентьева, В. А. Сулемова, А. А. Хохлова и
др.
Проблемы становления, формирования и функционирования кадрового потенциала общества сквозь призму государственной кадровой политики и в контексте социальной профессионализации кадров, применение методов и технологий работы с персоналом представлены в работах Ю. П. Аверина, Т. Ю.
Базарова, В. Д. Граждана, В. А. Дятлова, А. П. Егоршина, А. Я. Кибанова, Е. В. Маслова, В. Митрошина, В. В. Травина, Г. В. Щекина и др.
Анализ литературы показал, что теоретическое и эмпирическое исследование целого ряда вопросов, касающихся специфики и проблем повышения эффективности управления кадрами муниципальной службы применительно к России в условиях трансформации не получило достаточного и всестороннего освещения. Практика поставила перед теорией актуальные и острые вопросы, которые требуют своего решения.
Объект исследования - кадровая работа в органах местного самоуправления.
Предмет исследования - система управления кадрами муниципальной службы в современных условиях.
Цель исследования: раскрыть сущность и особенности системы управления кадрами муниципальной службы как деятельности по совершенствованию работы органов местного самоуправления.
Задачи исследования:
1) основываясь на принципах системного подхода, раскрыть особенности
системы управления кадрами муниципальной службы;
2) осуществить концептуализацию понятия «управление кадрами
муниципальной службы»;
определить уровни системы управления кадрами органов местного самоуправления, субъекты и объекты управления, принципы и механизмы реализации;
выявить региональные особенности кадровой работы и кадрового обеспечения органов местного самоуправления в современных условиях на примере Республики Башкортостан;
определить пути совершенствования управления кадрами органов местного самоуправления.
7 Теоретико-методологическую базу исследования составили общеметодологические принципы диалектического и структурно-функционального анализа, а также системный, исторический и деятельностный подходы к исследованию социальных явлений, отношений, процессов и взаимодействий. В ходе исследования применялись как общетеоретические, так и эмпирические методы научного познания.
Эмпирическая база диссертационного исследования основывается на материалах следующих исследований:
«Оценка личного стиля руководства». Экспертный опрос 50 глав администраций муниципальных образований Республики Башкортостан. Опрос проведен автором в феврале - марте 2004 г.
«Кадровый мониторинг и кадровый аудит муниципального образования Республики Башкортостан». Исследование было проведено Администрацией Президента Республики Башкортостан и Научно-исследовательским центром проблем Академии управления и государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в сентябре-декабре 2005 г. при участии соискателя. Методом анкетирования было опрошено 487 человек.
В качестве важнейшей информационной базы в диссертации были использованы Конституция РФ, Конституция РБ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Башкортостан по вопросам кадровой работы и кадровой политики в сфере муниципальной службы.
В ходе работы нами привлекались результаты социологических опросов, наблюдений других исследователей, использовались материалы официальной статистики на федеральном, региональном и местном уровнях.
Научная новизна работы заключается в раскрытии особенностей управления кадрами муниципальной службы на основе системного и деятельностного подходов.
8 Основные результаты исследования, определяющие его научную новизну, выносятся на защиту в виде следующих положений:
1. Разработана концептуальная основа управления кадрами
муниципальной службы. Системный подход позволяет рассмотреть управление
кадрами муниципальной службы как систему, характеризуемую
определенными параметрами (правовыми, политическими, экономическими,
социальными условиями), обеспечивающими управление организационно-
кадровыми ресурсами муниципальной службы. Управление кадрами
муниципальной службы представляет собой целенаправленную деятельность
по формированию, развитию, рациональному использованию кадровых
ресурсов исполнительно-распорядительного органа системы местного
самоуправления.
2. Определена структура управления кадрами муниципальной службы.
Выделены следующие элементы системы управления кадрами муниципальной
службы: субъект и объект управления, подсистемы, механизмы реализации,
принципы, которыми руководствуется субъект управления при осуществлении
управляющего воздействия. В системе управления кадрами муниципальной
службы раскрыт характер взаимодействия и взаимосвязь федерального,
регионального и муниципального уровней.
3. Доказано, что сложность системы управления кадрами муниципальной
службы обусловлена специфическим положением местного самоуправления в
системе государственного управления. Муниципальное управление
представляет собой один из элементов организации публичной власти,
специфика которого заключается в его двойственной политической природе. В
институциональном аспекте органы самоуправления интегрированы в единый
государственный механизм управления страной. В функциональном аспекте
местное самоуправление является формой политической самоорганизации
локальных сообществ. В организационном плане муниципальная власть
характеризуется гибкостью и значительным разнообразием форм работы,
обусловленным особенностями исторического развития, составом населения,
9 административно-территориальным делением государства и типом политической системы.
Выявлены особенности кадрового состава и кадровой работы органов местного самоуправления в современных условиях. Показано, что системный кризис российского общества негативно отразился на кадровом потенциале муниципальной службы, рациональности и эффективности его использования, поскольку значительная часть кадров муниципального аппарата, будучи квалифицированной по уровню профессиональной подготовки, оказалась неспособной эффективно работать в новых условиях. В итоге обострилось противоречие между подготовкой значительной части кадров местной власти и современными общественными потребностями в них.
Разработан комплекс рекомендаций по совершенствованию управления кадрами муниципальной службы, включающий как меры направленные на оптимизацию и эффективное использование уже имеющегося кадрового потенциала муниципальной службы, так и подготовку и осуществление долгосрочных стратегических преобразований системы управления кадрами органов местного самоуправления: усиление демократических начал при решении кадровых вопросов, улучшение профессиональной подготовки работников, создание нормативно-правовой базы, отвечающей требованиям современности, совершенствование организационно-управленческой структуры местных органов власти.
Теоретическая значимость работы состоит в приращении научного знания о сущности и особенностях управления кадрами в институтах власти. Основные теоретические положения работы могут быть использованы в качестве методологической основы проведения дальнейших научных исследований проблем государственного и муниципального управления, управления персоналом муниципальной службы, повышения эффективности социального управления.
Практическая значимость работы состоит в том, что предложенные рекомендации могут применяться при разработке федеральной и региональной
10 кадровой политики в сфере муниципальной службы, при совершенствовании подготовки кадров органов местного самоуправления, а также при составлении программ и курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственная кадровая политика», «Муниципальная кадровая политика», «Социология управления».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на заседании кафедры философии Уфимского государственного авиационного технического университета, изложены автором на международных, всероссийских и региональных конференциях: «Интеллектуальная собственность в гуманитарном измерении» (Москва, 2005), «Проблемы устойчивого развития городов России» (Миасс, 2005), «XV Уральские социологические чтения «Возрождение России: общество - управление - образование - культура - молодежь» (Екатеринбург, 2005), «Роль и место субъекта Российской Федерации в политической, экономической и социальной модернизации страны» (Уфа, 2006), «Проблемы устойчивого развития городов России» (Москва, 2006), «Ценности общества и ценности интеллигенции» (Москва, 2006), «Наша социология: исследовательские практики и перспективы» (Москва, 2006), «Социально-экономические и политические факторы стабильного и устойчивого развития Республики Башкортостан». (Уфа, 2006), «Приоритетные направления социально-экономического развития Республики Башкортостан» (Уфа, 2006), «Политические и экономические условия развития российского региона» (Уфа, 2006), «Россия и Башкортостан в условиях глобальных трансформаций» (Уфа, 2006), «Профсоюзы и местная власть» (Москва-Уфа, 2006), «Научно-технический потенциал Башкортостана: формирование, использование, перспективы» (Уфа, 2007).
Результаты исследования представлены автором в 18 публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из 4 параграфов, заключения, библиографического списка, приложения.
Теоретико-методологические подходы к исследованию управления кадрами в государственном и муниципальном управлении
При исследовании социальных проблем первоначально необходимо найти исходную понятийную точку и методологию научного поиска, которые будут направлять исследование. В данной работе в качестве исходного понятия, отражающего предмет исследования, мы используем понятия «управление» и «кадры муниципальной службы».
В научной литературе понятие «управление» представлено в узком и широком значении слова. В узком значении управление определяется как процесс воздействия на различные процессы для достижения поставленных целей. В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей .
Ключевое понятие управления — воздействие. Нас интересует такое воздействие, которое осуществляется в социальных системах и может быть понято как воздействие субъекта управления на объект управления с целью перевода его в новое желательное состояние.
Отличительное свойство социального управления состоит в том, что это процесс целенаправленного воздействия управляющей системы на управляемую для достижения ее эффективного функционирования и развития 4.
Подчеркнем, что в социальных системах воздействие субъекта управления на объект не является стихийным, случайным, бессознательным, напротив, стремится к максимальной строгости, экономичности, целесообразности и последовательности 5.
Поэтому управление — это особый вид профессиональной деятельности, который не только сводится к достижению целей системы, организации, но и представляет собой средство поддержания целостности любой сложной социальной системы, ее оптимального функционирования и развития.
Теперь обратимся к понятию «кадры».
Под кадрами обычно понимают когорту квалифицированных работников, прошедших профессиональную подготовку и обладающих специальными знаниями, трудовыми навыками и опытом работы в избранной сфере деятельности.
В современной управленческой науке выделяются несколько способов концептуализации понятия «кадры».
А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев указывают на четыре основные концепции кадров.
1. Кадры как трудовые ресурсы. Вместо человека здесь рассматривается лишь его функция. Труд - живая рабочая сила, измеряемая рабочим временем и зарплатой. Эта концепция нашла свое отражение в тейлоризме и марксизме.
2. Кадры как персонал. Здесь человек рассматривается через формальную роль-должность. Эта концепция представлена в теориях рациональной бюрократии, управления, в теории организации.
3. Кадры как невозобновляемый ресурс. Здесь человек - элемент социальной организации в единстве трех основных компонентов (трудовой функции, социальных отношений, состояния работника).
4. Человек как условие существования организаций. Здесь человек -главный субъект организации и особый объект управления, который не может рассматриваться в качестве ресурса. В соответствии с этой концепцией стратегия и структура организации строится исходя из желаний и способностей человека. Основоположниками данной концепции являются К. Мацусита, А. Морита. В России эта концепция созвучна с концепцией всестороннего развития личности .
Согласно концепции кадров, предложенной А. А. Хохловым, кадры рассматриваются как социальная сущность, основа тех организаций, в которых они работают, «олицетворение этих субъектов» .
К кадрам органов государственного и местного самоуправления можно отнести ту часть персонала этих органов, которая непосредственно выполняет функции управления общественными делами государственного и местного значения .
Понятием «кадровые процессы» определяют последовательные изменения кадрового корпуса управления, направленные на развертывание во времени и на самовоспроизводство его сущностных характеристик, обеспечивающих реализацию функций управления. Кадровые процессы проявляют себя в смене состояний кадровых отношений и связей, количественных и качественных характеристик работников9.
В. П. Хренков определяет кадровые процессы как «объективно обусловленные, социально значимые изменения состояния кадровых отношений и связей, количественных и качественных параметров кадрового корпуса» 10.
При этом кадровая политика рассматривается как:
а) деятельность государства в области использования человеческих ресурсов для достижения стратегических целей проводимой государством политики;
б) феномен общественной и государственной жизни, имеющий социальные и функциональные параметры и соответствующее содержание;
в) одна из граней общественного сознания, являющаяся отражением специфических отношений кадровой практики .
Т. Ю. Базаров выделяет широкое и узкое определение кадровой политики. В широком смысле под кадровой политикой организации можно понимать систему принципов, норм и правил, на основе которых ключевые направления деятельности по управлению кадрами заранее планируются и согласовываются с общим пониманием целей и задач деятельности организации, а в узком -набор конкретных правил, положений и ограничений во взаимоотношениях человека и организации.
Сущность и общая характеристика системы управления кадрами муниципальной службы
В исследовании управления кадрами муниципальной службы системный подход используется не как строгая методологическая концепция, он выполняет свои эвристические функции, являясь совокупностью принципов, основной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей.
Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой лежит поиск конкретных механизмов управления кадрами и выявление достаточно полной типологии ее связей.
Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в структуре управления кадрами следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений54.
Системный подход служит методологической основой для системного анализа - совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам государственного и муниципального управления.
Основным принципом системного исследования кадровой политики является структурно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, и определении их места и функции в системе управления кадрами, а также следует показать, в какой зависимости эти факторы находятся между собой.
Необходимо иметь в виду, что закономерности управленческой деятельности функционируют как статистические, а не динамические. Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Другими словами, устанавливается тенденция изучения системы управления как целого, но с учетом отдельных конкретных моментов.
Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов управления кадрами. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления связей между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами; разработки структуры органа местного управления в зависимости от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.
Специфика системного исследования выражается в стремлении выдвинуть новый подход к кадровой работе. В самом общем виде эта ориентация выражается в стремлении построить целостную картину объекта и характеризуется следующими положениями:
1) При исследовании объекта как системы описание элементов не носит самодовлеющего характера, поскольку элемент описывается не как таковой, а с учетом его особенностей в целом.
2) Один элемент выступает в системном исследовании, как объект, обладающий одновременно разными характеристиками, параметрами, функциями и даже разными принципами устройства и функционирования. Одним из появлений этого является иерархичность строения систем. Конкретной формой реализации этой взаимосвязи является управление. Именно поэтому проблема управления возникает в любом системном исследовании.
3) Исследование системы оказывается, как правило, неотделимым от исследования условий ее существования.
4) Специфической для системного подхода является проблема порождения свойств целого из свойств элементов и, наоборот, порождения свойств элементов из характеристик целого. 5) В системном исследовании оказываются недостаточными чисто причинные объяснения функционирования и развития объекта. Для системы управления кадровой политикой характерна целесообразность как неотъемлемая часть их поведения, а целесообразное поведение не всегда может быть уложено в рамки причинно-следственной схемы.
6) Источник преобразований системы или ее функции лежит обычно в самой системе, поскольку это связано с целесообразным характером поведения систем, существеннейшая черта целого ряда системных объектов состоит в том, что они являются не просто системами, а самоорганизующимися системами. С этим тесно связана и другая особенность, присущая многим системным исследованиям: здесь нередко приходится допускать наличие у системы (или ее элементов) некоторого множества индивидуальных характеристик и степеней свободы55. Системный подход позволяет рассмотреть управление кадрами муниципальной службы как систему, характеризуемую определенными параметрами (правовыми, политическими, экономическими условиями), обеспечивающими управление организационно-кадровыми ресурсами муниципальной службы. Эти социальные параметры обеспечивают достижение устойчивости и изменчивость кадровых процессов в системе местного самоуправления. Как справедливо отмечает Е.П. Тавокин, современные социальные системы могут существовать только как системы управления. Это означает, что в них обязательно присутствуют специализированные структуры, «принимающие решения, их реализующие (воздействие на объект управления или систему в целом), контролирующие и полученные результаты»5 .
Особенности управления кадрами муниципальной службы в регионе
Специфика кадровой работы в каждом конкретном случае зависит от многих факторов. Исследователи выделяют следующие: тип власти в обществе, стиль руководства, философия организации и другие64.
Особенность управления кадрами муниципальной службы обусловлена специфическим положением исполнительно-распорядительного органа местной власти в системе государственного и муниципального управления65.
В результате политических событий 1993 г. был изменен характер эволюции института местного самоуправления. Разрыв преемственности с предшествующей традицией оказался столь глубоким и радикальным, что есть все основания квалифицировать события 1993-1997 гг. как "муниципальную революцию".
Основное отличие "революционного" проекта от "реформистского" (советского) заключается в том, что последний предполагал постепенную трансформацию уже имеющихся политико-правовых отношений, в то время как авторы второго конструировали новую социальную реальность с чистого лица. Поэтому постсоветский проект производит впечатление «более теоретического и умозрительного, нежели непосредственно связанного с жизненными реалиями, чем предшествовавший ему проект, основанный в большей степени на идеологическом и ценностном подходе»66.
Новым фундаментальным положением постсоветского проекта муниципализации явилась Ст. 12 Конституции РФ, выделившая местное самоуправление из системы органов государственной власти. Данное положение Конституции не имеет аналогов в законодательстве большинства стран с развитым местным самоуправлением. Например, в Германии коммунальное самоуправление считается частью исполнительной ветви государственной власти, хотя и организованной иначе, чем государственная структура. В США отсутствует четкое вычленение власти местных общин из общей системы государственной власти штатов.
Кроме того, Конституция 1993 года принесла принципиально новый тип отношений субординации между различными уровнями управления. На смену административному типу соподчиненности пришел регулятивно-правовой принцип взаимодействия. Место прямой субординации, основанной на административном подчинении, заняли отношения правовой зависимости, при которых воздействие федеральной и региональной администрации на самоуправляющиеся единицы ограничено исключительно рамками закона.
Ст. 12 Конституции РФ предопределила одно из главных направлений муниципальной политики федерального и регионального законодателя: обеспечение гарантий местного самоуправления. Конкретное содержание этих гарантий выражается в противодействии произвольному вмешательству субъектов РФ в муниципальные дела. Данный юридический постулат идет вразрез с традициями российской управленческой культуры.
"Революционная" ломка привычной системы властных отношений спровоцировала в ряде регионов нечто вроде "контрреволюции", выразившейся в попытке глав субъектов отнять полномочия у должностных лиц самоуправления. Этим же психологическим сопротивлением новой модели объясняется излюбленная главами субъектов тема "возвращения к вертикали исполнительной власти", которая сегодня столь активно подхвачена. Таким образом, попытавшись решить весьма важную задачу обеспечения гарантий от произвольного вмешательства в муниципальные дела, авторы муниципальных статей Конституции заложили основы системного конфликта между муниципальным и региональным уровнями власти.
С другой стороны, следствием данного положения Конституции является невозможность создания в России института профессионального надзора за деятельностью муниципальной власти. Спектр возможностей воздействия государства на органы местного самоуправления в России не выходит за рамки чисто правового (прокурорского и судебного) контроля. При помощи профессионального надзора государство могло бы устранять причины возможных нарушений; без него правовой контроль не может быть эффективным, особенно если принять во внимание огромное -количество муниципальных образований и отсутствие опыта взаимодействия с этим институтом у прокуратуры и судебной системы. В свою очередь, перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма является фактором, содействующим развитию благоприятной среды для коррупции в местных органах власти, способным в конечном счете привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления.
Вторым фундаментальным положением Конституции, предопределившим специфику постсоветского муниципального проекта, явилось отнесение вопросов местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов. При этом Конституция (Ст.72, п. 1 «н») обязывает федерацию устанавливать общие принципы регулирования, а более конкретные, следовательно, относит к компетенции субъектов РФ. Вышеуказанный пункт Конституции закрепил положение, согласно которому федеральная власть является главным субъектом управления кадрами муниципальной службы, разрабатывающим ее принципы. Это обстоятельство выделяло Россию на фоне других федеративных государств мира, поскольку ранее на долю субъектов РФ фактически приходилась лишь конкретизация и уточнение федеральных законов в области самоуправления.
Усиление федерального законодательства в регулировании вопросов местного самоуправления в известной мере ограничивает возможности субъектов федерации в законодательном решении вопросов организации муниципальной власти.
Кроме того, сложности и тупики процесса децентрализации муниципальной политики связаны с отсутствием эффективного механизма приведения региональных законодательств в соответствие с федеральным, равно как и невозможность применения федеральных санкций к субъектам РФ, практикующим систематические нарушения российского законодательства.
Пути совершенствования управления кадрами органов местного самоуправления
С принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, проведением в большинстве субъектов РФ муниципальных выборов завершен очередной этап реформы местного самоуправления.
Местное самоуправление напрямую зависит от экономической, политической, идеологической системы в стране. Поэтому реформа местного самоуправления в стране осуществиться лишь тогда, когда она станет не только составной частью, но и центром всех других проводимых преобразований -политических, правовых, экономических, бюджетно-финансовых и др.
Местное самоуправление предполагает такое кадровое обеспечение, такую кадровую работу, которая способствовала бы, с одной стороны, обеспечению свободы волеизъявления, широкого самоуправления и национальной самобытности граждан, привлечению их к участию в управлении во всех сферах деятельности, а с другой стороны, обеспечивала бы твердый общественный порядок и безопасность граждан на основе соблюдения законодательства.
Совершенствование управления кадрами в аппарате органов местного самоуправления - задача, решение которой должно осуществляться на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.
Становление новой системы управленческих отношений в системе муниципальной службы России должно осуществляться на фоне комплексного развития этого института, предполагающего множество направлений.
Выделим два основных блока реформ:
1) совершенствование и максимальное использование имеющегося кадрового потенциала муниципальной службы;
2) подготовка и осуществление принципиальных долгосрочных стратегических преобразований, отражающих и обеспечивающих эффективное функционирование органов местного самоуправления.
Их осуществление предполагает реализацию комплекса направлений. Мы, в свою очередь, предлагаем следующие: демократизация процедур принятия решений по кадровым вопросам, профессионализация муниципальной службы, организационно-правовое направление, организационно-технологическое направление, переход от методов администрирования к менеджменту, повышение престижа муниципальной службы, информационно-аналитическое направление.
Нам представляется необходимым описать каждое из направлений подробнее.
1) Демократизация процедур принятия решений по кадровым вопросам.
Принадлежность власти народу в государстве означает, что его граждане, равны и свободны, то есть сами определяют свое общественное устройство, самостоятельно принимают решения.
Система самоуправления становится одним из главных звеньев, обеспечивающих тесное взаимодействие государства и гражданского общества. По большому счету, развитие местного самоуправления следует рассматривать как составную часть процесса становления и совершенствования государства. Основа государственной политики в этой области - создание такой властной структуры, которая способна обеспечить нормальную жизнедеятельность населения. Только так можно создать оптимальные условия для реализации властных полномочий в интересах личности.
Следует признать, что, несмотря на достаточно интенсивные попытки осознания сути самоуправления в гражданском обществе, исследователи все же не вышли за рамки сугубо организационно-административной и организационно-экономической проблематики. За прошедшие годы много говорилось о гуманитарных технологиях решения проблем, о человеческом и культурном потенциале местных сообществ.
Между тем, для жизнедеятельности населения важна не только формально-юридическая разработанность правовых основ местного самоуправления, но и то, в какой мере уже принятые правовые нормы реализуются в практике управления и социальной политике, в какой степени эта управленческая практика ориентирована на использование человеческих ресурсов, в какой степени она опирается на инициативы населения.
Социологический анализ гражданских и демократических институтов развитых стран показывает, что непременным условием их эффективности является высокая степень социальной сплоченности, высокий уровень доверия населения власти, ориентация на социальный, культурно-образовательный и человеческий капитал77.
Основной причиной, препятствующей становлению местного самоуправления, является недоверие к гражданским ценностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, закрытость власти для населения.
В этих условиях нам предстоит ответить на вопрос: как не только сохранить, но и обеспечить развитие инициативного гражданского участия населения в разрешении самых разных вопросов78.
Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом территориального развития. Самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать, а не навязывать, создавая условия для его воспроизводства и развития. Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении местной политики, проводимой властями, в том числе и в отношении прав на самоуправление.
Важно понять, что местное самоуправление - универсальный инструмент обеспечения гарантий прав и свобод граждан на всей территории страны, без которого Россия не может считаться демократическим государством. А ведь именно ориентация на гражданское общество является основанием для восстановления доверия мирового сообщества к России.
Развитие местного самоуправления соответствует гуманистической направленности общественного развития, признанной в качестве наиболее актуальной в современную эпоху. Оно включает в себя возможности как прямого волеизъявления, так и участия в управлении через органы выборной власти и при этом основывается на традиционных коллегиальных формах деятельности. Если целью социального управления в целом, как правило, выступает стремление к повышению благосостояния народа, улучшения его жизни, то само участие народа, в принципе, может сделать данный процесс эффективным и приближенным к насущным потребностям людей.
По нашему мнению, самый острый момент в становлении местного самоуправления - это доверие к правам и возможностям местных сообществ по своей инициативе и под свою ответственность - решать свою человеческую судьбу, обеспечивать достойный человека уровень и качество жизни. Чем более развито гражданское общество, чем в большей степени оно включено в процесс принятия решений и разделяет ответственность за них, тем обоснованней и умереннее его требования к исполнительной власти и тем чаще эти требования удовлетворяются.
