Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Регулирование природоохранных отношений в социологическом измерении
1.1 Процессы глобализации в сфере обеспечения устойчивого развития экосистемы планеты. Роль муниципальных образований (МО) 10
1.2 Методологические основы социально-экологического управления на территории МО 20
1.3 Муниципальная система экологической безопасности Московского региона как часть совокупных усилий мирового сообщества 31
Глава 2. Особенности муниципальной системы экологической безопасности (МСЭБ) столичного региона
2.1 Специфика экологических угроз и рисков на территории МО 45
2.2 Экономический аспект муниципального социального управления природопользованием - возможности и резервы 55
2.3 Проблема консолидации всех участников природоохранной деятельности МО 67
Глава 3. Муниципальная общность как субъект социального управления экологической безопасностью в столичном регионе
3.1 Значение экологической позиции и личных усилий граждан в работе МСЭБ 81
3.2 Потенциал молодежных муниципальных природоохранных организаций 92
3.3 Актуальные вопросы осуществления социально-экологического учета и контроля 100
Заключение 112
Литература 115
- Методологические основы социально-экологического управления на территории МО
- Муниципальная система экологической безопасности Московского региона как часть совокупных усилий мирового сообщества
- Экономический аспект муниципального социального управления природопользованием - возможности и резервы
- Потенциал молодежных муниципальных природоохранных организаций
Введение к работе
Актуальность темы. Экологические угрозы сегодня приобрели явную тенденцию к усилению. В современных условиях, особенно важно закладывать в государственные антикризисные программы новую, более эффективную модель обеспечения экологической безопасности. Данная модель должна быть основана на понимании того, что российскому обществу сегодня жизненно необходимо выработать такие механизмы экологического управления на всех уровнях власти, в первую очередь на муниципальном, которые базируются на учете общественного мнения и экологических ожиданиях населения.
Уже начавшаяся в стране трансформация системы управления, предусматривает усиление роли социального управления, в том числе на муниципальном уровне, в экологизации хозяйственной деятельности, оздоровлении среды обитания человека, предотвращении возможных антропогенных загрязнений. Однако приходится констатировать, что в ходе социально-экономических и политических изменений, происходящих в России, механизмы совершенствования социального управления экологической безопасностью в муниципальных образованиях изучаются явно недостаточно. До сих пор не осуществлен поиск средств и методов интегрирования местного самоуправления в систему государственного, регионального и городского обеспечения рационального и безопасного природопользования.
Особое значение в последние годы приобретает фактор усиление экологического самосознания, причем широких слоев населения. Ученые обратили внимание на тот факт, что только при условии, если отдельный гражданин и все население в целом будут активно участвовать в регулировании экологических отношений, можно говорить об успехах в данном процессе. Однако, как показывают исследования, до этого еще очень далеко. Причем не развитость экологического самосознания наблюдается не только у недостаточно
образованных слоев населения, а и у тех людей, которые относят себя к элитному слою общества, во всяком случае, в России. Речь в данном случае идет о предпринимателях, чиновниках, управленцах разного уровня и пр. Развитие экологического самосознания - отдельная тема исследования, в то же время связанная со многими смежными дисциплинами, в первую очередь, с психологией и философией отношения к жизни. Если говорить о научной стороне этого вопроса, то мы видим, что современные работы и средства массовой информации не всегда уделяют этой проблематике должное внимание.
Процесс экологической безопасности не может обойтись без санкций к нарушителям экологической среды со стороны государственных, и, прежде всего, муниципальных органов. Здесь предстоит проделать большую научную и практическую работу по созданию свода специальных законов, норм экологического поведения. Не смотря на то, что сегодня имеется достаточно соответствующих законов и правил, тем не менее, как показывают исследования, часть из них является не работающими, в силу разных причин и, прежде всего, недостаточной проработанности отдельных законодательных положений. С другой стороны, сохраняются условия, при которых можно нарушать эти законы, санкции при этом не применяются совсем, или оказываются недостаточными. Это еще одна большая область для исследования, и часть настоящей работы посвящена этой проблематике.
Таким образом, исследование избранной темы с применением методов социологии, представляется актуальным в теоретическом и практическом аспектах.
Степень научной разработанности темы. Анализ научной литературы показал, что проблема социального управления экологической безопасностью человека рассматривается учеными, как многоаспектная и междисциплинарная. К ней обращаются философы, социологи, экосоциологи, экономисты, политологи, специалисты по национальной и экологической безопасности,
санитарии и гигиены, биологии, экологическому праву, медицине и другим дисциплинам.
Интерес к экологической проблематике существует достаточно долго и выражается, в основном, в изучении влияния окружающей среды на человека, и наоборот - влияние человека на природу. Достаточно сказать, что в середине XIX века о проблемах взаимоотношений человека и природы писали О. Конт, К. Маркс, Ф. Энгельс. В начале XX столетия проблему взаимодействия природы и человека подымали ряд известных зарубежных и отечественных социологов, в частности, Л. Вирт, Р. Э. Парк, В. И. Вернадский, Э. Леруа, П. Тейяр де Шарде, К. Э. Циолковский, Н. А. Бердяев и другие. Понятие экология, в различных модификациях, образовалось в конце XX века в работах Р.У. Биджиевой, Э.В.
Гирусова, в которых нашло отражение философское осмысление феномена
і экологического сознания .
На наш взгляд особый интерес вызывают работы середины 80-х прошлого
столетия Н. Г. Васильева, А. Н. Кочергина, Ю. Г. Маркова , В них авторы
связывают процесс совершенствования человечека в различных социальных
образованиях, с формированием, в первую очередь, экологического сознания.
Также эти проблемы, на теоретическом и эмпирическом уровнях, изучали В. В.
Бахарев, С.Д. Дерябо, Т.В. Иванова, И. В. Кряж, Д. Ж. Маркович, М. Межевич,
Н. А. Разыграева, Л.Н. Савина, Э. Хольцер, Й. Шан3. Стало заметно, как за
последний век изменились акценты исследования экологической проблематики:
от проблем общего взаимодействия природы и общества к самосознанию
человека и всего населения.
Биджиева Р. У. Диалектика формирования экологического сознания в условиях социализма. - М, 1981; Гирусов Э.В. Система "общество - природа" (проблемы социальной экологии) М.: изд-во Моск. ун-та, 1976.
2 Кочергин А. Н. Экологическое знание и сознание: Особенности формирования/А. Н. Кочергин, Ю. Г. Марков,
Н.Г. Васильев. -Новосибирск, 1987. - 218 с.
3 Бахарев В. В. Экологическая культура как фактор устойчивого развития социума. - Ульяновск: УлГУ, 1999. -
447 с; Дерябо С. Д. Экологическая психология: диагностика экологического сознания. - М.: Московский
психолого-социальный институт, 1999. - 310 с; Иванова Т. В. Экологические ценности в общественном
сознании/ЛЗопросы психологии. - 1999. - № 3. - С. 83 - 88; Кряж И. В. Психосемантическое исследование
обыденных экологических представлений/ЛЗопросы психологии. - 1998. - № 1. - С. 65 - 75; Маркович, Д. Ж.
Глобализация и экологическое образование//СОЦИС. - 2001. - № 1. - С. 17 - 24;
В начале XXI века проблемы экосознания, в многообразных вариациях, исследовались в различных аспектах. В частности, уделялось большое внимание вопросам традиционного экосознания. В этом плане наиболее значимыми можно назвать работы А.Н.Авдонина, Б.З. Докторова, В.В. Сафронова, Б.М. Фирсова, В.И. Данилова-Данильян, СМ. Мягкова, А.А. Горелова, М.В. Арапова, С. И. Колесникова, В. Протасова, В.Н. Василенко, А. Г. Егорова, М. А. Можейко, О. Н. Старостина и др.4
Большой интерес в последнее время, в силу актуализации экологической проблематики, вызывают работы Л.В. Корель, М.В. Лисаускене, Т.И. Лихачева, З.В. Грицынина, А.В. Мозговой, В. О. Рукавишникова, В.В. Сафронова, И.А. Сосуновой, Е.А. Кублицкой, Б.М. Фирсова , доказывающие необходимость незамедлительного включения в критерии социально-экономического роста страны, регионов и муниципальных районов, социальные и экологические параметры. Сегодня проблемы экологии и экологического сознания нашли отражение в работах социологов У. Бека, Р. Инглехарта, Н. Лумана, А. Г.
4 Егоров А. Г., Старостина О. Н. Амбивалентность традиционного экосознания в русской культуре //
Историософское и литературное наследие А. С. Хомякова и современная Россия: материалы международной
научной конференции. - Смоленск, 2001. - С. 183 - 190; Можейко М. А. Экологическое сознание восточных
славян как результат «встречи» экологических традиций Запада и Востока // Там же. - С. 166 - 173.; Докторов
Б.З., Сафронов В.В., Фирсов Б.М. Уровень осознания экологических проблем: профили общественного мнения
// СОЦИС. - 1992. - № 12. - С. 51 - 58 ; Корель Л.В. Экологическое сознание на дальнем острове // СОЦИС. -
1995. - №4. - С. 46 - 51; Лисаускене М.В., Экологические движения и экологическое сознание в Прибайкалье /
Т.И. Лихачева, З.В. Грицынина, Ю.В. Лисаускайте // СОЦИС. - 1999. - № 8. - С. 111-116; Мозговая А. В.
Экологически устойчивый образ жизни. Факторы становления // СОЦИС. - 1999. - №8. - С. 104 - 111;
Рукавишников В.О. Факторная модель структуры общественного мнения и проблемы экологии в современной
России // СОЦИС. - 1992. - №12. - С. 58 - 71; Сосунова И.А. Проблемы развития экологического сознания в
Российской Федерации: опыт конкретного социологического исследования / И.А. Сосунова, Е.А. Кублицкая //
Использование и охрана природных ресурсов в России. - 2004. -N4.-C. 106-111.
5 Авдонин А.Н., Экологическое сознание: состояние и причины пассивности / Р.Б. Камаев, Д.С. Рыжевская //
СОЦИС. - 1997. - № 8. - С. 88 - 92; Данилов-Данильян В.И. Возможна ли "коэволюция" природы и общества? //
Вопросы философии. 1998. №8.; Мягков СМ. Социальная экология. Этнокультурные основы устойчивого
развития. М., НИиПИ экологии города, 2001, 190 с; Горелов А.А. Эволюция культуры и экология. М., ИФ РАН,
2002, 245 с; Арапов М.В. Будущее фундаментальной науки в России / Арапов М.В. // Энергия: экономика,
техника, экология. - 2005. - N; 9.; Колесников С. И. Экология: учебное пособие для вузов по направлениям:
География Экология природопользования;/ С. И. Колесников.- М. Ростов н/Д: Дашков и К ; Наука-пресс;2007.;
Протасов В. Ф. Экология, охрана природы: законы, кодексы, платежи, показатели, нормативы, ГОСТы, эколог,
доктрина, Киотский протокол, термины и понятия, эколог, право : учеб. пособие / В. Ф. Протасов.- 2-е изд.,
перераб. и доп.- М. : Финансы и статистика, 2006.; Экология : учеб. пособие для вузов / А.И. Ажгиревич [и др.];
под ред. В.В. Денисова ; М-во образования РФ. - Изд. 3-е, испр. и доп. - М.- Ростов н/Д: МарТ, 2006.; Василенко
В.Н. Экологические конфликты общества как предмет социологии и социальной экологии. // Социс. - М., 1998,
№3.-С. 73-79.
Стегний, И. А. Халий, О. Н. Яницкого , которые фактически подготовили теоретическую основу для изучения феномена экологического сознания в социологии.
Подытоживая данный обзор, следует отметить, что если основные методологические подходы к социальному управлению экологической безопасностью и можно считать на сегодняшний день в какой-то мере раскрытыми, то концептуальный методологический подход к модернизации социального управления экологической безопасностью человека на муниципальном уровне обоснованным считать еще нельзя. В плане теории социального управления не было работ, базирующихся на таком подходе к экологическим угрозам и рискам, при котором местное самоуправление входит в число ответственных уровней за экологическую безопасность наравне с государством, регионом, городом. И не было еще сколько-нибудь серьезных попыток сформулировать принципы взаимодействия органов местного самоуправления с трудовыми коллективами, с населением, установить взаимосвязь между экологической безопасностью и качеством жизни людей, между муниципальной системой экологической безопасности человека и системой национальной безопасности страны.
Объект исследования - процесс взаимодействия субъектов в социальном пространстве, в целях обеспечения экологической безопасности человека.
Предмет исследования - специальные социальные отношения в системе социального управления экологической безопасностью на муниципальном уровне.
Цель исследования - выявить особенности и направления позитивного улучшения системы социального управления экологической безопасностью
6 Стегний А. Г. Артикуляция экологической проблематики; опыт контент-анализа/Шичность. Культура. Общество. - 2000. - Том П. - Вып. 1(2). - С. 181 - 194; Халий И. А. Экологические инициативы в крупном индустриальном центре//СОЦИС. - 1992. - № 12. - С. 71 - 80; Яницкий О.Н. Экологическая социология как риск-рефлексия//СОЦИС. - 1999. - № 6. - С. 50 - 66.
человека в современных российских условиях. Задачи исследования:
- исследовать и определить содержание понятия «экологическая
безопасность», как социологической категории;
- выявить характерные черты социального экологического пространства на
муниципальном уровне, его габитуса;
- эмпирически установить наиболее опасные экологические угрозы,
выявить причины возникновения экологического неблагополучия,
происшествий, угроз, рисков;
- определить условия мотивации и участия различных социальных групп и
организаций в данной сфере деятельности;
- выявить недостатки действующей системы социального управления
экологической безопасностью на местах; обосновать рекомендации по
совершенствованию форм и методов этой работы, по укреплению ее правовой,
кадровой, материальной, технической, финансовой, информационной базы;
- выявить технические, технологические, социально-экономические,
психологические и другие причины нарушений информационного и
гражданского права населения муниципального образования в области экологии.
Основные положения, выносимые на защиту:
- стратегия социального управления экологической безопасностью
определяется в настоящее время необходимостью преодоления антропогенных
угроз здоровью и жизни человечества, необходимостью выживания в сложных
природных и социально-экономических условиях;
- новые требования к социальному управлению на муниципальном уровне
обусловлены: трансформацией системы ценностей, прослеживанием прямой
зависимости между экономическими и социокультурными изменениями в жизни
общества, сменой управленческой парадигмы в изучаемой сфере;
- решение проблем управления экологической безопасностью на
муниципальном уровне связано, с одной стороны, с пониманием их сложности, а с другой — единством и консолидацией действий всех участников природоохранной деятельности на муниципальном уровне, независимо от ведомственной принадлежности;
- социальное управление значительно усилит свою эффективность, если
создаст условия, при которых будет не выгодно нарушать природоохранное
законодательство.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- уточнено понятие «экологическая безопасность», как состояние
экологического баланса, не вызывающего физических, социально-
экономических, психологических нарушений в жизни людей;
- эмпирически подтверждена необходимость модернизации социального
управления природоохранной деятельностью, доказана необходимость введения
эколого-социального приоритета в процесс преобразования экономической
парадигмы хозяйствования;
- определены социально-экономические условия соучастия и мотивации различных социальных групп и организаций в создание системы коллективной экологической безопасности;
- предложены формы и методы усиления контроля и санкций за
нарушения экологического законодательства, с учетом особенностей
муниципального образования и местного самоуправления.
Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертант в своем исследовании опирался на труды ведущих социологов и экологов, как у нас в стране, так и за рубежом. Использовал методологические и методические разработки при изучении экологической безопасности человека, представленные такими авторами как Г.И. Попов, С. Морозов, Ю. Козлов, Н. Нарбут и другие.
Эмпирической, информационной базой исследования являются:
данные анкетирования работников муниципальных образований, проведенные лично автором настоящей работы;
данные анкетирования руководителей предприятий и организаций, расположенных на территории столичного региона, по вопросам совершенствования социального управления экологической безопасностью человека, проведенные при участии автора;
данные ряда тематических анкетных опросов среди населения, в том числе опроса по теме «Место и роль общественности в социальном управлении экологической безопасностью на муниципальном уровне», проведенные при участии автора;
данные неформализованных интервью среди молодежи столичного региона на тему «Образование для устойчивого развития», проведенные при участии автора;
- результаты контент-анализа почты администрации муниципальных
районов и редакций местных газет на тему «Экология, здоровье и настроение
населения» проведенные лично автором;
вторичный анализ результатов социологических исследований, опубликованных документов и отчетов по данной проблематике, материалов государственных докладов по экологической ситуации в стране и регионах, аналитических материалов, опубликованных в научной литературе, профильной прессе, научно-практических и отраслевых журналах.
Практическая значимость диссертационной работы определяется
возможностью применения полученных теоретических выводов и практических
разработок для совершенствования эколого-законодательной базы
применительно к муниципальным образованиям, при составлении долгосрочных и среднесрочных программ по регулированию экологических угроз на местном уровне. Поднятые в данном исследовании вопросы и предлагаемые подходы к
их решению могут быть использованы в качестве основы для разработки методики принятия и реализации управленческих решений органов государственной и муниципальной власти в вопросах оздоровления социально-экологического пространства конкретного муниципального образования, с учетом его специфики и объективных сложностей вхождения в рыночную экономику.
Результаты исследования могут быть использованы в образовательных программах высшего профессионального образования по курсам социологии управления и местного самоуправления. Также они могут оказать практическую помощь руководителям региональных природоохранных служб в их деятельности по подбору и подготовке кадров для работы в области социального управления экологической безопасностью человека в муниципальных образованиях
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедр Московского государственного университета приборостроения и информатики, Российской академии инноваций, неоднократно представлялись на научно-практических конференциях и экологических форумах национального масштаба. В том числе были изложены автором в виде научного сообщения «Роль и место органов социального управления и местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности населения».
Структура диссертационной работы включает: введение, три главы, девять параграфов, заключение, список используемой литературы и интернет-ресурсы.
Методологические основы социально-экологического управления на территории МО
МСЭБ Московской области зиждется на правовой базе, выработанной на основе решений Межправительственных экологических организаций: 1. Программы ООН по проблемам окружающей среды — ЮНЕП; 2. Программы «Человек и биосфера» ЮНЕСКО; 3. Всемирной продовольственной и сельскохозяйственной организации, осуществляющей более 100 природоохранных программ на глобальном, региональном национальном уровнях; 4. Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ); 5. Всемирной метеорологической организации (ВМО); 6. Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ); 7. Европейского Союза (ЕС); 8. Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и других.
Среди национальных документов определяющими для построения и функционирования муниципальных систем экологической безопасности являются: 1. Указ Президента РФ №643 от 8.05.1993 г. «О гражданской обороне»; 2. Федеральный закон № 83-ФЗ от 21.12.1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; 3. Постановление Правительства РФ № 1113 от 5.11.1995 г. «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и другие. В этих документах определены принципы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными министерствами и ведомствами, а также с общественными организациями. Согласно данным документам субъектами природоохранной деятельности в области являются: Минприроды Московской области, областные органы Госатомнадзора, Гостехнадзора, Росгидромета, Госсанэпиднадзора, Росземкадастра, МЧС, Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Московской области, Прокуратура и природоохранная прокуратура Московской области, Мособлохотуправление Минсельхоза России, УБЭП ГУВД Московской области (МВД России), УФСБ по г.Москве и Московской области, Главное управление регионально безопасности ФСБ России, налоговая полиция по Московской области МНС России, Военная академия РВСН Минобороны России, Военный университет радиационной, химической и биологической защиты Минобороны России, Управление экологической безопасности Минобороны России, Управление по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды ГУВД Московской области МВД России, Департамент госконтроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды МПР России по Центральному федеральному округу.
Наряду с этим в природоохранной работе принимают участие Администрация Президента, губернаторский Международный Университет природы, общества и человека (г. Дубна), Главное управление государственного административно-территориального надзора Московской области, ФГУ «Мосрыбовод», ГУЛ «Экосистема», ГУЛ «Земля-информ», ФГУП «Канал им.Москвы», Отдел контроля по осуществлению контрольно-методических функций в области экологического и радиационного контроля на предприятиях Московской области аппарата Правительства Московской области, Московская областная антитеррористическая комиссия.
Из числа общественных организаций экологического направления — Всероссийское общество охраны природы, 12 охотничье-рыболовных обществ, включая Межрегиональную спортивную и общественную организацию «Московское общество охотников и рыболовов», Московское областное объединение профсоюзов, Гидрометеорологическое бюро г. Москвы и Московской области, Научно-производственный центр «Мос-облэкология» и другие. Наконец, сюда следует причислить экологические общества в школах и вузах Подмосковья, а также целую армию активистов «зеленого» движения.
Установлено наличие в каждом из обследованных МО Московской области комитета по охране окружающей среде, вокруг которого объединяются все заинтересованные в улучшении экологической обстановки члены муниципального сообщества. Например, Домодедовский районный комитет, созданный 18 лет назад, начинал свою работу с изучения экологических проблем МО, затем она расширилась до выработки системных подходов к их решению. А в настоящее время этот комитет уже работает совместно со всеми природоохранными службами и предпри ятиями, как муниципальными, так и немуниципальными, причем делает это постоянно и плодотворно.
Комплексная экологическая программа на 2006-20 Юг.г. в этом МО уже четвертая по счету. Она не только нацелена на обеспечение экологической безопасности и устойчивое развитие МО, на рациональное природопользование, но и согласована с вопросами социально-экономического развития территории МО в целом. Среди основных задач в программе обозначены такие: 1. снижение техногенной нагрузки хозяйственного комплекса МО на природную среду и экологические ограничения при интенсивном индивидуальном жилищном строительстве и развитии садовых товариществ; 2. усиление контроля за состоянием природной среды и здоровья населения; 3. развитие экологического образования, воспитания и просвещения населения.
Социологический опрос в Домодедовском р-не показал, что его жители получают своевременную и достоверную информацию по вопросам экологии. Так, в результате встреч с представителями администрации, а также благодаря работе СМИ население постоянно было в курсе ведения строительства очистных сооружений для хозяйственных и бытовых стоков в п. Белые Столбы, в аэропорту Домодедово, проведения реконструкции очистных сооружений на территориях баз отдыха «Москвич», «Лесное», «Подмосковье» и т.д. Эти работы осуществлялись в рамках программы и позволили уменьшить годовые сбросы загрязненных стоков в водоемы МО на 10 млн. куб. м. Если бы финансовых средств у муниципалитета было больше, то можно было также перестроить в экологических целях еще и сельхозпредприятия «Русь», «Константинове», «Ямская», «Ледово», «Ильинская». Однако и без этого население Домодедов 14 «Комплексная экологическая программа развития домодедовского р-на Московской области на 2006-2010 г.г.» ского р-на дало высокую оценку эколого-управленческой деятельности своей администрации, принимая во внимание, что ведомственное жилье и инженерные сооружения теперь находятся на балансе муниципальных предприятий. В целом муниципальные структуры Домодедовского р-на не только удержали, но в ряде случаев и улучшили экологическую ситуацию с водоемами МО.
Следует отметить, как успешную, систему санкций администрации МО Домодедовского р-на по отношению к объектам, нарушающим экологические нормы. Эффективно применяются, во-первых, административные меры - разного рода штрафы, судебные иски, обращения в Прокуратуру; во-вторых, экономические меры - установление лимитов и платежей на выбросы и стоки вредных загрязнений; и в-третьих, лицензирование условий природопользования, причем, комитет по охране окружающей среды МО сам дает заключение на каждую лицензию и в случае нарушений экологических требований комитет имеет право направить материалы на приостановку действия лицензии или отзыв.
Муниципальная система экологической безопасности Московского региона как часть совокупных усилий мирового сообщества
Следует отметить, как успешную, систему санкций администрации МО Домодедовского р-на по отношению к объектам, нарушающим экологические нормы. Эффективно применяются, во-первых, административные меры - разного рода штрафы, судебные иски, обращения в Прокуратуру; во-вторых, экономические меры - установление лимитов и платежей на выбросы и стоки вредных загрязнений; и в-третьих, лицензирование условий природопользования, причем, комитет по охране окружающей среды МО сам дает заключение на каждую лицензию и в случае нарушений экологических требований комитет имеет право направить материалы на приостановку действия лицензии или отзыв.
Анализ документации экологических экспертиз и опроса населения Домодедовского р-на показал, что в 1992 году, когда разрабатывалась схема дождевой канализации г. Домодедово, население и эксперты совместно обсуждали вопрос о качестве очистки ливневых стоков на территории МО. В настоящее время сети дождевой канализации находятся на балансе муниципального «Водоканала», но администрация МО по-прежнему осуществляет контроль за ними в сотрудничестве с населением, в результате здесь совершенно исключено, чтобы без очистных сооружений предприятия вводились в эксплуатацию. Аналогично контролируются и автозаправочные станции.
В некоторых других МО московского региона тоже ведется работа по созданию экологических программ, обеспечивающих их безопасность и устойчивое развитие, предусматривающих снижение техногенной нагрузки на окружающую среду. В числе обязательных мер в программу закладываются: реабилитация загрязненных территорий посредством рекультивации поврежденных земель, снижения ртутного и свинцового загрязнения; мониторинг состояния природной среды МО и здоровья населения; проведение первоочередных реабилитационных мероприятий по здоровью населения, находящегося в зоне экологической опасности; экологическое просвещение и образование; повышение экологической культуры населения.
Мероприятия программ в обследованных МО объединяются в три раздела: 1) Мероприятия по технико-экологической модернизации предприятий; 2) Муниципальные природоохранные мероприятия; 3) Мероприятия по реабилитации здоровья населения. Цена программ обычно устанавливается на уровне 0,5 — 1 млн. рублей в год. Используются средства следующих источников: средства предприятий, средства экологического фонда МО, бюджетные средства МО и области. На некоторые мероприятия выделяются средства федерального бюджета и предпринимателей. Управление программой осуществляют обычно комитет экономики и комитет по охране природе МО в пределах их компетенций. Фактически такие программы являются выражением политики местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды. В итоге эффективность программы проявляется комплексно: в модернизации и экологизации производства, улучшении окружающей среды, в здравоохранении, в повышении жизненного уровня населения. При этом местные власти стараются оптимально сочетать общегосударственные, региональные, областные и муниципальные интересы.
Каждая муниципальная программа отражает специфику экологической обстановки на своей территории. Например, лесной фонд распреде лен по МО Московской области неравномерно. В Сергиево-Посадском, Шатурском, Павло-Посадском, Подольском МО площади лесов составляют более 50 % территории. На большинстве других МО этот показатель равен 40-49 %. На северо-западе и юге области - 20 - 39 %, а в Ло-тошинском и Серебрянопрудском МО — менее 10 %. Главным загрязнителем воздуха Подмосковья является по полученным данным Москва. Поэтому областные МО, расположенные ближе к столице - загрязнены больше. В некоторых из них ситуация по выбросам углерода в атмосферу близка к критической. В Люберецком и Химкинском МО суммарный выброс вредных загрязнений составляет более 1 т/га), не лучше ситуация и в Балашихинском, Подольском, Красногорском МО.
Комплексный анализ экологического состояния территории МО в Ступинском р-не выявил очаги неблагополучия на полигоне ТБО «Валь-цово», в месте складирования отходов ОАО СМК у пос. «Новый», в системе ЖКХ. В отношении ТЭЦ - 17 выяснилось, что ее вредные выбросы составляют 47% общего муниципального загрязнения. В целом по Ступинскому р-ну экологическая обстановка была признана не улучшающейся, стало ясно, что необходимо разработать специальную муниципальную Программу по охране окружающей среды, состоящую из разделов «Отходы», «Чистые ручьи», «Леса Ступинского района» и других подобных. Показательно, что после того как три поселка и 15 сельских округов перешли вместо котельных на газ, на ТЭЦ — 17 снизилась концентрация окислов азота 4 раза при сжигании газа и более, чем вдвое при сжигании угля. В целом за период действия этой экологической программы МО суммарное количество выбросов ЗВ сокращено на 12 тыс. тонн.
Что касается водных экологических угроз, то и здесь были приняты меры:
1. В стоках промьшшенных предприятий для уменьшения ЗВ построены очистные сооружения мощностью 180 куб.м в сутки; на ПАОП введена в действие механическая мойка с водооборотом и локальными очистными сооружениями мощность 360 куб.м в сутки, представляющая собой новый тип водоохранной установки;
2. Проведена реконструкция городских сооружений биологической очистки, иловых площадок и станции обеззараживания стоков;
3. Благодаря установкам оборотной системы водоснабжения на предприятиях МО сокращено потребление воды, давшее уменьшение вредных стоков на 15%; 4. по руслу р. Кремиченки проложен железобетонный коллектор, исключающий образование несанкционированных свалок в прибрежной полос и улучшающий состояние ее водоохраной зоны.
В отношении образования отходов ситуация в данном МО была следующая: около 70 тыс.т твердых бытовых отходов (ТБО) и более 300 тыс.т промьшшенных отходов ежегодно. При этом 82% промышленных отходов использовалась вторично, а 18% складировалась, 62% ТБО поступала на полигоны, а остальные 38% вывозилось на несанкционированные свалки. Признав такое положение ненормальным, муниципальные службы совместно с предприятиями исправили ситуацию: было ликвидировано 186 несанкционированных свалок площадью 82 га, оборудован полигон ТБО в 39 квартале Ульяновского лесничества для микрорайонов «Михнево», «Малино» и расширен полигон ТБО «Вальцово», также были оборудованы контейнерные площадки на территории населенных пунктов и вдоль автомобильных трасс.
Экономический аспект муниципального социального управления природопользованием - возможности и резервы
Для уяснения главных направлений укрепления существующих систем экологической безопасности следует уточнить содержание понятия «организация», которое в переводе с латинского означает - привожу в порядок, устраиваю, согласовываю. Соответственно, в работе по экологии понятие будет означать упорядочение, согласование природоохранных решений и мероприятий федеральных, региональных и муниципальных уровней в целях обеспечения защиты прав человека: 1. на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее качестве; 2. на участие в разработке, обсуждении, реализации управленческих решений экологической направленности; 3. на обращение в судебные инстанции в случаях ущемления этих прав. Проблема согласования взаимных действий всех участников природоохранной деятельности на территории МО является, таким образом, одной из основных в данной сфере.
Для Московского региона с его крайне высокой степенью урбанизации особенно важно осуществлять согласованные действия между различными социальными структурами. Кооперация совместных усилий должна быть направлена на то, чтобы каждый житель Московской области вовлекался в процесс развития системы экологической безопасности и
непосредственно принимал участие в разработке и обсуждении, принятии и выполнении решений по экологическому состоянию территории МО Московского региона, а также в контроле за их выполнением.
Между тем в ходе исследования сформировалось понимание, подтвержденное затем и руководителями МО, что согласование природоохранных решений и программ различных ведомств на более высоких уровнях социального управления - на региональном и областном - в принципе обеспечивается. Иными словами, муниципальный уровень согласования экологических вопросов является самым проблемным.
Соответствующие опросы населения МО Подмосковья показали, что достаточно часто происходит несоблюдение и нарушение муниципальных решений вследствие недостаточной согласованности их с населением МО. Например, нормы Федерального закона № 154 от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (с последующими в 1996, 2000, 2002, 2003 г.г. изменениями и дополнениями к нему) часто нарушаются расположенными на территории МО предприятиями, учреждениями и организациями. То есть вопреки закону ими отменяются решения муниципального образования, хотя сделать это может только тот, кто принял данное решение или суд.
С другой стороны, исследование выявило примеры недостаточной «стойкости» и самой местной власти в вопросах визирования тех или иных экологически сомнительных, но, однако же, рекомендованных «сверху» проектов. Так, нормы Федерального закона № 131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями 2004 г.), в которых к компетенции местного самоуправления относят вопросы комплексного социально-экономического развития МО, формирования и исполнения бюджета МО, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории МО, организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории МО, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти - все эти нормы данного закона нередко выполняются вроде бы и удовлетворительно, но происходит это с предварительным давлением на муниципальные власти, с помощью тех или иных обещаний, то есть закон соблюдается лишь формально.
Кроме проблемы «административного, ведомственного нажима» не меньшую опасность для экологии МО Подмосковья представляют такие явления, как коррупция, самоуправство богатых застройщиков и тому подобные. Согласно закону, то есть теоретически, органы местного самоуправления относятся к властным структурам, имеющим право применять юридические санкции в области охраны окружающей среды и меры принуждения. Например, в пределах права МО на экологический контроль своей территории муниципальные инспекторы в области экологии могут привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение природоохранного законодательства. В целом МО наделены следующими полномочиями в сфере экологии: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, проведение реконструкции, капитального ремонта. Муниципальные органы также утверждают нормативы градостроительного проектирования меж-селенных территорий, осуществляют земельный контроль за использова КОАП, редакция 2006 земель межселенных территорий. Как видно из перечисленного, полномочия весьма обширные, однако все эти положения в практическом своем воплощении сильно расходятся с теоретической основой. Проведенные в рамках исследования опросы зафиксировали в качестве основного следующее мнение населения МО - практически по всем перечисленным пунктам в деятельности администраций МО имеются многочисленные нарушения, но доказать ничего нельзя, т.к. нужные бумаги, подписи и печати у экологических правонарушителей всегда есть.
Также обстоит дело и в отношении предписания Градостроительного кодекса РФ о полномочиях местного самоуправления в вопросах подготовки и утверждения документов территориального планирования.27 Во всех обследованных МО внешне как будто бы и выполняются местные нормативы градостроительного проектирования поселений: утверждения правил землепользования и застройки поселений, вьщачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию после завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях МО. Однако при анализе имеющихся в прессе публикаций на тему экологии, соответствующих судебных разбирательств, а также при изучении общественного мнения и здесь обнаруживаются многочисленные нарушения.
Обычно экологические правонарушения локализуются в фазе выделения земельного участка под застройку и оформления исходно-разрешительной документации (ИРД) и технико-экономического обоснования (ТЭО) планируемого объекта. По выделению земельных участков существует такой порядок: Сначала Мособлзем проводит конкурс (аукцион) для желающих приобрести эти участки и рассматривает поступив Градостроительный кодекс РФ. шиє заявки. Победитель конкурса, чей объект не противоречит Генеральному плану развития области, должен в недельный срок представить в Мособлархитектуру исходные данные о намечаемом объекте, затем в течение трех недель он получает строительное задание, согласованное с отделом наземных и подземных сооружений Мособлгеотреста и администрацией МО. С этим заданием заказчик снова в недельный срок готовит для Мособлзема проект постановления (распоряжения) Правительства области, а после положительного ответа на этом уровне заказчик оформляет в Мособлземе теперь уже акт резервирования земельного участка для проведения проектно-изыскательских работ. В итоге земельный участок выделяется специальной Комиссией по земельным и градостроительным вопросам.
Как видно, администрация МО занимают в этих процедурах важное место. В законе нет нормы, обязывающей администрацию согласовывать эти вопросы с населением, но во многих Уставах МО имеется норма об обязательном информировании в таких случаях жителей МО. Такие вопросы должны пройти процедуру общественных слушаний. На практике же очень часто получается так - Глава МО без учета мнения населения принимает исходное решение, называет координаты земельных участков, предполагаемых под застройку и визирует строительный ордер на проведение на них подготовительных работ.
Неполное информирование — так можно определить главную проблему обеспечения экологической безопасности в данной ситуации. Как правило, от жителей МО скрываются особенно важные детали намеченного строительства, и часто это делается не по халатности, а совершенно осознанно. Так, в г. Королеве, в г. Подольске, в г. Шатуре, в г. Волоколамске и ряда других администрация МО проинформировала население через бесплатные издания, доставляемые в каждый почтовый ящик, о строительстве жилых комплексов с подземными и наземными гаражами. Но при этом ни слова не было сказано о том, что в связи с этим будут произведены вырубки некоторых участков каштановых и липовых аллей, а также других ценных пород деревьев, таких как голубые ели, сосны, дуб. Не было информации о том, где, когда и на какой срок появятся строительные заборы, когда начнется и закончится прокладка коммуникаций, какие компенсационные озеленительные работы будут проведены и т.д. В результате повсеместно возник социально-экологический конфликт жителей с администрацией МО.
В целом в ходе проведения данного исследования подтвердилась предполагаемая недостаточность обеспечения прав муниципального сообщества на благоприятные природные условия, на экологическую информацию, знания и их использование в природоохранной деятельности. Источники информации не отрегулированы на данную функцию, в результате доступ населения МО Подмосковья к экологической информации явно ограничен, а качество ее оставляет желать лучшего. Это безусловно отрицательно сказывается на процессах интегрирования усилий всех участников природоохранной деятельности МО, препятствует слиянию в единое русло имеющихся материально-технических и финансовых средств. Явно страдает от недостатка информации такая важная сфера, как инвестиционная и туристская привлекательность МО Подмосковья.
Потенциал молодежных муниципальных природоохранных организаций
В результате обследования МО Бронницкого, Волоколамского, Домодедовского, Истринского, Ленинского, Луховицкого, Павло-Посадского, Серпуховского и других районов Московской области выявлена оценка экологических факторов жителями МО. Полученные данные сравнивались затем с приоритетными целями, обозначенными нормативными актами, рекомендациями экспертов и мнением работников администраций данных МО.
По официальным данным природоохранная деятельность ведется во всех МО столичного региона не столь быстро и эффективно, как этого требует реальность, но все же планомерно. Жители МО получают гарантированные Конституцией минимально благоприятные условия труда и жизни. Такие институты гражданского общества, как семейные отношения, образование и воспитание подрастающего поколения, эффективность труда -имеют достаточный уровень экологической защищенности. Муниципальное социальное управление природопользованием позитивно отражается на экологизации промышленного производства и всех сопредельных составляющих: социально-демографической, планировочно-градостроительной, научно-технологической, санитарно-технической и пр.
Между тем результаты проведенных исследований показывают, что большинство жителей МО Подмосковья не считает достаточно успешным выполнение основных функций местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Так, местные финансы, по их мнению, на эти це ли пока недостаточны, налоги и сборы не всегда используются в природоохранных целях. Также далеко не все население МО удовлетворено тем, как содержатся муниципальные учреждения здравоохранения, как регулируется планировка и застройка территории, как контролируется использование земель на территории МО. Неудовлетворительным находят члены муниципальных сообществ использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений, благоустройство и озеленение территории МО. Также не устраивает жителей МО организация утилизации и переработки бытовых отходов, участия общественности в охране окружающей среды на территории МО, проведение мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
Согласно проведенным опросам 82 % жителей МО Подмосковья считают муниципальную систему экологической безопасности (МСЭБ) очень нужным и важным звеном всей национальной системы экологической безопасности. Однако практическую работу МСЭБ оценило положительно только 45 % опрошенных.
На вопрос: «Что нужно сделать в первую очередь, чтобы укрепить муниципальный уровень федеральной системы экологической безопасности?» ответы распределились следующим образом: Таблица 1
Укрепить финансовую, информационную базу и кадровый состав муниципальных служб экологической безопасности 79 3 18 Ввести более строгие санкции для нарушителей природоохранного законодательства 56 34 10 Создать условия для развития природоохранной деятельности в школах и других учебных заведениях муниципального образования 70 4 26 В большинстве своем население МО понимает важность общественного участия в экологической безопасности. На вопрос: «Одобряете ли Вы создание и развитие на предприятиях, в школах, вузах, средних специальных учебных заведениях, лицеях и т.д., молодежных, школьных, студенческих природоохранных объединений, отрядов, групп?» - были получены следующие ответы -«Да» - 78 %, « Нет» - 4 %, «Не знаю» - 18 %.
81% жителей МО Подмосковья согласны с тем, что в настоящее время необходимо строго ограничить промьшшенное использование природных ресурсов и закрыть, или перевести на безотходные техноло гии, все разрушающие природу и здоровье людей производства. Вместе с тем 17 % не согласны с такой позицией, а 2 % затруднились с ответом.
78% опрошенных считают, что государство должно помогать муниципальным системам экологической безопасности в оснащении современным оборудованием, финансами и кадрами, но в то же время 8 % ответили «Нет» и 14 % - «Не знаю».
Ответы на этот вопрос «Как Вы оцениваете экологическую ситуацию своего места жительства?» были следующие:
Более 65 % жителей Подмосковья считают, что в их МО еще не обеспечено устойчивое развитие. Не согласны с этим только 16 % опрошенных, 19 % ответили — «Не знаю». Таким образом, большая часть муниципального сообщества Московской области полагает, что в их муниципальном районе не обеспечено устойчивое развитие, что экономика и антропогенный фактор в целом разрушает и загрязняет окружающую сре ДУ 82 % населения МО столичного региона обращают внимание на не обходимость более эффективного противодействия нарушителям природоохранного законодательства. По их мнению, следует ужесточить экономические санкции по отношению к виновным в загрязнении водных объектов, атмосферного воздуха, почвы. Государство должно проявить свою власть и строго наказывать тех, кто производит вредные выбросы, сливы, плохо перерабатывает, вывозит и хранит производственные и бытовые отходы. По мнению жителей МО столичного региона необходимо обязывать экологических правонарушителей производить реабилитационные мероприятия в отношении поврежденной природной среды.
В отношении проблемы антиприродной сути рыночного хозяйственного механизма и вопроса о том, как заставить рынок ограничивать свою потребность в прибыли во имя сохранения окружающей среды, 69 % населения МО считают, что природу необходимо защищать любой ценой, включая замедление экономического роста. Опрошенные жители столичного региона допускают приостановку развития страны, региона, МО во имя спасения окружающей среды. Практически люди ратуют за такое правило, при котором достижение прибыли для всех предприятий и организаций зависит от соблюдения ими экологических нормативов - если предприятие не выполняет экологические нормативы, то есть загрязняет природу, то оно не имеет права пользоваться своей прибылью.
В действительности такого правила в экономическом законодательстве не существует, оно только начинает проявляться в виде призывов, рекомендаций, ограничений, штрафов, платежей, а также перепродажи квот за пользование природными ресурсами и платы за загрязнения окружающей среды. Проведенное исследование общественного мнения свидетельствует, что с точки зрения населения МО столичного региона такое положение является скорее имитацией обеспечения экологической безопасности. Серьезная и подлинная защита природы должна заключаться в немед ленных и прямых мерах по сохранению природной среды на территории каждого МО, обеспечению благоприятных условий для жизнедеятельности всей муниципальной общности и здоровья отдельного ее члена. Именно за такую правовую норму в федеральной программе экономического развития страны на ближайшую перспективу высказалось большинство жителей столичного региона. Помимо мер более строгого пресечения всех нарушений экологических законов и правил, предложены были также следующие меры: сделать ответственным за соблюдение экологического правопорядка федеральный Совет безопасности, его Московское и областное представительство, мэра Москвы и губернатора области.
