Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Социологический анализ формирования и осуществления кадровой политики на Северном Кавказе 12
1.1. Анализ влияния социально-экономических и политических условий на реализацию кадровой политики в Чеченской Республике 12
1.2. Региональные тенденции развития кадровой политики 34
1.3. Диагностика кадрового потенциала региона 59
ГЛАВА 2. Состояние кадрового потенциала и совершенствование технологий реализации кадровой политики в регионе 80
2.1. Динамика состояния кадрового потенциала региона 80
2.2. Кадровые решения как средство реализации кадровой политики в регионе 96
2.3. Совершенствование основных кадровых технологий в гражданской службе 108
Заключение 129
Список использованных источников
Литературы 134
- Анализ влияния социально-экономических и политических условий на реализацию кадровой политики в Чеченской Республике
- Региональные тенденции развития кадровой политики
- Динамика состояния кадрового потенциала региона
- Кадровые решения как средство реализации кадровой политики в регионе
Введение к работе
государственной кадровой политики на федеральном и региональном уровнях - одна из актуальных проблем современного развития российского общества, переживающего глубокие политические, социальные и экономические процессы, в том числе социально-экономическую трансформацию социальной структуры, радикальные политические изменения, социальные конфликты, характеризующие общество переходного состояния.
Социально-политические и экономические преобразования последних лет, благотворно сказавшись на развитии демократии и становлении рыночных отношений, вместе с тем не дали ощутимых результатов в улучшении условий жизни значительной части населения, не устранили кризисные явления в обществе. Одна из причин этого состоит в несвоевременности кадрового обеспечения проводимых реформ, в отсутствии механизмов реализации государственной кадровой политики. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О реформировании государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.) одной из первоочередных задач поставлена «разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих1».
Современная управленческая практика свидетельствует о возрастающем значении кадрового потенциала в повышении эффективности функционирования органов государственной власти как
1 См.: О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)»Указ Президента Российской Федерации 19 ноября 2002 г. №1336 Российская газета. 2002. 23 ноября.
4 на федеральном, так и на региональном уровне. Профессионализм государственных служащих оказывает существенное влияние на эффективность принимаемых политических и кадровых решений, их ресурсное обеспечение.
Результаты диссертационного исследования показали, что имеющийся потенциал кадров государственной службы востребован не в полной мере и, прежде всего, в разработке стратегии и тактики проведения социально ориентированных рыночных реформ, реализации социально-экономической политики государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления. Еще слабо стимулируются инициатива, высокие результаты труда отдельных работников, профессиональная карьера. Не создан эффективный механизм управления кадровым потенциалом государственной службы, включая его формирование, использование и развитие.
Остаются невостребованными профессиональные ресурсы государственного управления в субъектах Российской Федерации и, особенно, в Северо-Кавказском регионе. Поэтому важное значение придается формированию кадровой политики субъектов Российской Федерации. Предстоит не только создать систему правовых норм, регулирующих взаимоотношения в государственной службе, но и привлечь высококвалифицированных граждан, обеспечить их последующее профессиональное развитие и карьерное продвижение. Меры по реализации кадровой политики в органах государственной власти и управления, еще не дают положительного результата, поскольку проводятся без научного обоснования и глубоких концептуальных разработок. Проявляется необходимость в критическом анализе и теоретическом осмыслении сложившейся кадровой ситуации в органах государственной власти и управления, обобщить результаты деятельности субъектов кадровой политики,
5 выработать на этой основе рекомендации по совершенствованию кадровой политики на региональном уровне.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема реализации государственной кадровой политики на региональном уровне обусловливает необходимость применения в ее разрешении комплексных подходов, наполненных экономическим, юридическим, социологическим, психологическим и др. содержанием.
Важное значение для разработки социально-управленческих аспектов имеют работы отечественных и зарубежных авторов. Так, анализу экономических, психологических аспектов развития кадрового потенциала организации посвящены научные труды А.А.Лобанова, В.И.Матирко, А.М.Омарова, А.И.Панова, Э.Е.Старобинского, В.В.Травина и др1. Управлению кадрами государственной службы, в частности, правовым, методологическим, информационным аспектам такой работы посвящены исследования В.Г.Игнатова, А.В.Понеделкова, Ю.Н.Старилова и др 2.
Концептуальному осмыслению кадровых проблем и утверждению научных принципов и технологий работы с государственными служащими, их профессиональной подготовке, формированию здоровой мотивации к высокоэффективной служебной деятельности посвящены работы К.С.Вольского, Н.И.Глазуновой, В.Г.Гречихина, В.Г.Игнатова, В.Н.Иванова, Ю.М.Козлова, В.Ф.Ковалевского, Б.М.Лазарева и др .
См.: Иванцевич Д.М., Лобанов А.А. Человеческие ресурсы управления: основы управления персоналом. М., 1993; Обучение государственных служащих. / Под ред. В.И. Матирко. М., 2002; Омаров A.M. Современный менеджмент в России. В 2-х ч. М., 1997; Панов А.И. Подбор и подготовка управленческих кадров. Горький, 1976.
2 См.: Игнатов В.Г. Государственный служащий современной России: социально-
политический анализ деятельности и ценностных ориентации. Ростов на-Дону, 1997;
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теорет.-приклади,
исслед. Воронеж, 1996.
3 См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты,
технологии реализации. Материалы методологического семинара. М., 2002; Книга
работника кадровой службы. / Под ред. В.М. Анисимова. М., 1998; Пызин В.А.
Профессиональный выбор и отбор персонала управления. М., 1996; Профессионализм
в системе государственной службы. Ростов-на-Дону, 1997и др.
В отдельную группу можно выделить научные работы, посвященные непосредственно изучению кадровых процессов и отношений в системе государственной власти. Среди них выделяются исследования А.М.Конькова, П.С.Межидовой, А.А.Хохлова и Г.В.Тартыгашевой '.
Проблемы разработки и реализации кадровой политики разработаны в трудах В.И. Лукьяненко, В.С.Нечипоренко, Е.В.Охотского, Б.Т.Пономаренко, В.Л.Романова, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и др 2.
Знакомство с научными работами отечественных и зарубежных ученых и практиков позволило автору рассмотреть проблемы реализации государственной кадровой политики регионального уровня на современном этапе развития общества применительно к государственному аппарату исполнительной власти Чеченской Республики.
Однако, при всем многообразии публикаций по рассматриваемой теме, проблема не является исчерпанной и разрешенной. Полнота и качество имеющихся публикаций не соответствуют остроте и актуальности существующих кадровых
1 См.: Коньков A.M. Профессиональное развитие муниципальных служащих как социальный процесс. - Автореф. дис... канд. социол. наук. М.,2000; Межидова П.С. Регулирование кадровых процессов в государственной службе (социологический анализ). М.,2001; Тартыгашева Г.В. Кадровые процессы и отношения в организации как объект социологического анализа. - Автореф. дис...канд. социол. наук. М., 2002.; Хохлов А.А.Кадровые процессы в системе государственной власти. Социологический анализ. М.,2000; Хохлов А.А. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Орел,2001.
См.: Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков А.В. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. М., 1999; Охотский Е.В., Сулемов В.А. Формирование государственной кадровой политики: концептуальные основы, цели, приоритеты // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение: Курс лекций. Изд. 2 доп. и перераб. М., 1998; Нечипоренко B.C. Нормативно-правовое регулирование государственной кадровй политики // Там же; Пономаренко Б.Т. Методология и методика анализа кадровых процессов // Там же; Романов В.Л. Карьерная стратегия государственных служащих. М, 1997; Сулемов В.А. Проблема формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М., 2002; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998.
7 проблем в крупных регионах. Анализ научной литературы показал, что комплексному решению проблем управления, профессиональной подготовки кадров органов государственной власти уделяется недостаточное внимание. Не разработана методология формирования системы управления развитием кадрового потенциала государственной службы с учетом региональных особенностей.
Недостаточная теоретическая проработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения на практике обусловили выбор объекта, предмета и цели исследования, определили его исходные позиции и задачи.
Объект исследования - кадровая политика как социальное явление.
Предмет исследования - механизмы реализации государственной кадровой политики в Чеченской Республике.
Цель диссертационной работы - выявление особенностей государственной кадровой политики в Северо-Кавказском регионе, выработка предложений по ее реализации в одном из субъектов Российской Федерации - Чеченской Республике.
Задачи исследования:
- проанализировать влияние социальных и политических условий на развитие и реализацию региональной кадровой политики на , материалах Чеченской Республики.
исследовать тенденции развития и реализации кадровой политики в Северо-Кавказском регионе;
произвести диагностику кадрового потенциала Чеченской Республики;
раскрыть состояние и динамику кадровой ситуации и кадровых процессов в регионе;
- изучить кадровые решения как средство реализации кадровой
политики в регионе;
- предложить пути совершенствования основных кадровых
технологий.
Теоретико-методологическую основу исследования
составили концепции общей теории управления; результаты системного анализа развития кадрового потенциала государственной службы; структурно-функциональный анализ региональных органов государственного управления; труды отечественных и зарубежных ученых в области исследования проблем кадровой политики государственной службы и кадрового менеджмента.
В качестве социологических методов использованы репрезентативный опрос населения и государственных служащих, экспертные оценки, контент-анализ документов.
Источниковую базу исследования составили законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов власти, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, положения и выводы, содержащиеся в интервью, докладах и выступлениях руководителей российского государства и Чеченской Республики. Использованы статистические данные, материалы периодической печати и научно-практических конференций, монографии и научные статьи, в которых обоснованы важнейшие аспекты кадровой политики в государственной службе, пути повышения эффективности ее кадрового потенциала.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили разработанные Госкомстатом Российской Федерации индикаторы состояния кадрового потенциала и данные социологических исследований, в том числе проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС с участием автора:
"Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы". Октябрь - ноябрь 1996 г. Опрошено 740 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемой должности. Руководители исследования: доктор соц. наук, проф. ЕБ.Охотский, доктор мед. наук, проф. В.Л.Романов. Индекс: КГС-96;
"Государственная служба и государственные служащие глазами населения". Сентябрь-октябрь 1999 г. Опрошено 1250 граждан России из числа населения в 12 субъектах Российской Федерации по квотной выборке, рассчитанной на основании статистически
9 зафиксированных пропорций социальной структуры населения по каждому региону. Руководитель исследования: канд. филос. наук, доцент К.СШагомедов. Индекс: ГСГН-99;
3. "Организационная культура государственной службы".
Октябрь - ноябрь 1999 г. Опрошено 1250 государственных служащих в 11
министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12
регионах Российской Федерации и 82 эксперта, представляющих
федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка
репрезентативна по полу, возрасту и занимаемой должности.
Руководители исследования: доктор мед. наук, проф. В.Л.Романов, доктор
ист. наук, проф. В.С.Нечипоренко. Индекс: ОКГС- 99;
4. "Становление и перспективы развития кадрового корпуса
государственной службы Российской Федерации ". Сентябрь-октябрь 2000
г. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 центральных аппаратах
федеральных органов власти, а также в 12 регионах Российской
Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу работы.
Руководитель исследования: доктор соц. наук, проф. А.И.Турчинов.
Индекс: СПКК-2000;
5. "Актуальные проблемы функционирования и развития
государственной службы России". Октябрь 2001 г. Опрошено 1080
государственных служащих в 6 центральных аппаратах федеральных
органов власти (министерств, ведомств, комитетов, законодательных и
судебных органов). Выборка репрезентативна по полу, возрасту и стажу
работы. Руководители исследования: доктор соц. наук, проф.
К.О.Магомедов и доктор ист. наук, проф. В.С.Нечипоренко. Индекс:
ПФРГС-2001;
6. «Кадровый потенциал государственной службы Чеченской
республики». Май - июнь 2001г. Опрошено150 государственных
служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы,
образованию. Руководитель исследования - доктор истор. наук,
профессор В.С.Нечипоренко. Индекс: КПЧР- 2001.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их новизна состоят в следующем:
1.Определено влияние социальных и политических условий на
реализацию государственной кадровой политики, зависимости от объективных и субъективных условий развития субъекта Российской Федерации. Формирование кадров государственного управления понимается как сознательно организованное социальное действие и рассматривается в контексте освещения места и роли кадровой политики в системе социального управления. Обосновывается необходимость рассмотрения кадровой политики и социальной политики государства в органической связи между собой;
2. Выявлены тенденции и специфика развития кадровой политики в
республиках Северного Кавказа, где особое влияние имеет
этнократический фактор. Формирующейся кадровой политике
присущи такие черты как этноцентризм, протекционизм,
субъективизм, ориентации на родственные и земляческие
неформальные связи;
Проведена диагностика кадрового потенциала государственной власти и управления Чеченской Республики, обобщены его качественные и количественные характеристики, динамика развития, а также структура образования, профессионального и трудового стажа государственных служащих;
Проанализированы состояние и динамика развития кадрового потенциала в Северо-Кавказском регионе. На этой основе обобщены качественные и количественные характеристики кадрового потенциала органов государственной власти и управления: социально-демографические характеристики; динамика численности государственных служащих; структура их образования, профессионального и трудового стажа;
Классифицированы кадровые решения органов государственного управления как средства реализации кадровой политики с учетом социальных и этнических особенностей Северо-Кавказкого региона;
6. Предложены пути совершенствования основных кадровых
технологий в гражданской службе в Северо-Кавказском регионе и роли
кадровых служб: обеспечение комплексного решения задач
качественного и эффективного использования кадрового потенциала,
стратегическое планирование кадровой работы, обеспечение социальных гарантий служащих и т.д.
Практическая значимость работы состоит в социологическом осмыслении проблем развития государственной кадровой политики на региональном уровне, формировании предложений по углубленному изучению особенностей кадровой политики в субъектах Российской Федерации, разработке механизмов реализации кадровой политики. Основные теоретико-методологические положения, практические выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе разработки и реализации программ для подготовки кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования обсуждены и апробированы на кафедре государственной службы и кадровой политики РАГС, докладывались автором на междисциплинарной межвузовской аспирантской конференции «Государственная служба России: проблемы становления и развития» (пМосква, 2001г.), на научно-практической конференции молодых ученых, посвященной 150-й годовщине ММ.Ковалевского (г.Москва, 2001г.), на научно-практической конференции «Современное социальное управление: теория, технологии, подготовка кадров» (г.Москва, 2003г.), а также отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой проблеме.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Анализ влияния социально-экономических и политических условий на реализацию кадровой политики в Чеченской Республике
Становление и функционирование механизма формирования кадров государственного управления представляет социально обусловленный процесс, важную роль в котором играют объективные и субъективные факторы.
Формирование кадров государственного управления как сознательно организованное социальное действие характеризуется нормативностью, то есть обусловленностью, прежде всего, со стороны целей, задач, приоритетов и принципов государственной кадровой политики. Поэтому анализ проблем социально-экономической и политической обусловленности процесса формирования управленческих кадров государственных органов Чеченской Республики следует проводить в контексте освещения места и роли, занимаемых кадровой политикой в системе социального управления. Субъективные начала учитывают столкновение социальных интересов и мировоззренческих установок социальных субъектов, действующих в кадровой сфере.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что государственная кадровая политика и социальная политика государства органически связаны между собой, являясь компонентами внутренней политики государства. У них в определенной мере общий объект воздействия, хотя у социальной политики он значительно шире. Ведь она связана с обеспечением развития социальной сферы, с созданием условий жизнедеятельности всего населения. Государственная кадровая политика, прежде всего, связана с определением стратегии формирования, развития и использования трудовых ресурсов, кадрового потенциала общества. Одно из направлений ее реализации - кадровое обеспечение развития системы государственного управления в целом, и государственной службы, в частности.
Глобальные социально-экономические и политические преобразования, происходящие в российском обществе, требуют коренных изменений государственной кадровой политики в системе государственной власти. Поэтому региональная кадровая политика не может не учитывать основные требования сегодняшнего дня. Политические события последнего десятилетия и экономическая ситуация требуют серьезной корректировки кадровой политики в регионе, тем более одного из самых сложных и конфликтогенных регионов Российской Федерации - Северного Кавказа.
Выявление особенностей системы государственного управления в Северо-Кавказском регионе целесообразно начать с анализа влияния социально-экономических и политических условий на реализацию государственной кадровой политики в Чеченской Республике. Неспокойная, а точнее продолжающаяся конфликтная ситуация на территории Чеченской и других сопредельных республик Северного Кавказа в сфере межэтнических отношений вызывает нестабильность в социально-экономической ситуации всего южного региона.
Исторический опыт формирования государственности в Чеченской Республике своеобразен и интересен, но в нашем исследовании будет охвачен период чеченской истории последних десяти лет, за которые чеченский народ прошел все стадии и формы классической национальной катастрофы. В чеченском конфликте громадную роль сыграли чисто «субъективные и случайные факторы. Внешне они проявились в форме логически не оправданных поступков, совершавшихся чеченскими лидерами и их московскими оппонентами, авантюрными амбициями обоих сторон... В основе всех этих акций стоят не столько государственные и национальные, сколько личные и групповые корыстные интересы» . Исходной точкой кризиса в Чеченской Республике можно назвать проведение в 1990г. так называемого Съезда чеченского народа, провозгласившего образование Чеченской Республики. За съездом последовал вооруженный мятеж боевиков так называемого конгресса чеченского народа (ОКЧН) под руководством генерала Д.Дудаева, в результате которого в Чечено-Ингушской АССР в составе РСФСР был насильственно свергнут законно избранный Верховный Совет ЧИАССР, упразднена легитимная система государственной власти и органов местного самоуправления. В прямом противоречии с Конституциями и законами РСФСР и ЧИАССР в октябре 1991г. самопровозглашается так называемый парламент и президент Чеченской Республики. В 1992г. принимается «основной закон» Чеченской Республики - «конституция», а по сути дела, устав ОКЧН, в одностороннем порядке провозгласив создание суверенного независимого государства. Незаконность этих действий по захвату власти объявляется Президиумом Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991г. не имеющим «правовой основы» и результаты выборов «не могут быть признаны законными».
Таким образом, «конституция» самопровозглашенной Чеченской Республики была изначально нелегитимным актом, как с точки зрения действовавшего законодательства, так и общепринятых демократических принципов и процедур, продекларированным незаконным парламентом Чеченской Республики, который был в свою очередь разогнан в результате насильственных действий сторонников генерала Д.Дудаева в соответствии с указом №22 от 17 апреля 1993г., «учитывая волю большинства граждан Республики, выраженную через многочисленные обращения», на территории Чеченской Республики было введено «президентское правление».
С применением тяжелой артиллерии было расстреляно здание Грозненского городского собрания, в котором размещался штаб по проведению референдума в Чеченской Республике. В ряде районов проводились военные операции по подавлению законных органов власти и преследованию инакомыслящих. Было грубо нарушено общепризнанное право на свободные выборы. Вместо проведения досрочных выборов Д.Дудаевым формируется новый «парламент», в состав которого входят депутаты поддерживающие силовые действия «президента». Именно этим «парламентом» вносятся радикальные поправки в дудаевскую конституцию Чеченской Республики, включив в ее текст положение, согласно которому в
«Чеченской Республике государственной религией является ислам», а также «государственный суверенитет и независимость Чеченской Республики неделимы и не могут быть предметом обсуждения и переговоров с другими государствами, включая и Россию»1. В 1998г. вновь избранным президентом А.Масхадовым издаются указы о создании так называемой Шуры и шариатских судов. Это означало фактическое упразднение деятельности парламента как органа законодательной власти ЧРИ и отмену нелегитимной конституции Чеченской Республики.
На парламентских слушаниях Государственной Думы в сентябре 2000 года было отмечено, что «за время правления Масхадова власть продемонстрировала полную неспособность выполнять свои функции на вверенной ей территории, следствием чего стали массовые нарушения прав и свобод человека. Вторжение вооруженных формирований с территории Чечни в Дагестан в августе 1999 года окончательно дезавуировало формальный юридический статус масхадовских органов власти, основанных на духе хасавюртовских соглашений и букве договора о мире. С этого момента формирование органов государственной власти в Чечне стало не только конституционной, но и международно-правовой обязанностью Российской Федерации» .
Региональные тенденции развития кадровой политики
Организация и осуществление современного государственного управления в России на федеральном и региональном уровне делает предельно актуальной проблему кадрового обеспечения реформационных процессов, которая может быть решена при выработке научных основ формирования и осуществления кадровой политики в регионе. Повышение эффективности административно-управленческой деятельности в структурах государственной службы с необходимостью требует совершенствования кадровой работы, выведения ее на уровень сегодняшних социальных запросов на федеральном и региональном уровнях. Решение этой задачи возможно при активизации исследований в области теории и практики организации деятельности персонала государственной службы. Необходимость исследовательской работы в этом направлении связана так же и с тем, что в настоящее время происходят резкие качественные изменения, как во всей системе общественных отношений, так и в принципах государственного управления на фоне сильного динамизма ситуации, значительного отставания правового и организационного обеспечения функционирования государственной службы от изменений самих реалий управленческой практики. В исследовании интересующей проблемы мы исходим из того, что кадровая система региона, протекающие в ней кадровые процессы, будучи определенной социальной целостностью, выступают одновременно как объект государственного управления (его подсистемой) и как часть социальной системы региона, самостоятельно функционирующей в рамках региона (ее подсистемой)1. Между ними много общего (в природе, целях, принципах), но и немало противоречивого (в интересах, потребностях, возможностях). Реализация возможностей кадрового потенциала региона во многом зависит от уровня, качества управления кадровой системой, формирования, развития и рационального использования всех трудовых ресурсов региона. Важнейшим направляющим, мобилизующим и организующим фактором этого управленческого воздействия выступает государственная кадровая политика, а на уровне региона - региональная кадровая политика.
В исследовании содержания региональной кадровой политики важно выявить обеспечение реализации как общегосударственных задач и принципов, так и потребностей, специфики (региональных приоритетов, возможностей, традиций) развития и использования кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих, а по возможности - и всех трудовых ресурсов региона2. Не случайно в Конституции РФ, в конституциях многих субъектов РФ вопросы кадрового обеспечения органов государственной власти субъектов Федерации в значительной степени (особенно в органах исполнительной власти) отнесены к компетенции субъектов Федерации, а по ряду вопросов - к предмету совместного ведения.
В регионах кадровая политика находится во взаимосвязи с кадровой политикой в аппаратах государственного и муниципального управления, активно воздействуя на все проходящие в регионе кадровые процессы и кадровые отношения, в том числе и в негосударственных и частнопредпринимательских структурах. Здесь стратегия (как суть региональной кадровой политики) и практика ее реализации постоянно взаимообогащают друг друга. Велика роль региональной кадровой политики в кадровом обеспечении развития приоритетных для региона отраслей экономики, освоения новых районов, в перераспределении трудовых ресурсов, в переливе их из государственных в частнопредпринимательские структуры.
Принципы кадровой политики в регионе должны быть полностью сориентированы на высокий профессионализм и ответственность государственных служащих, а сама кадровая политика должна включать систему механизмов мотивации и социальной защиты кадров.
Концепции кадровой политики субъектов Российской Федерации должны исходить из необходимости учета специфических социокультурных и национальных условий, интересов основных субъектов кадровой политики: граждан области, органов местного самоуправления, территориальных федеральных органов управления, государственных органов области, администрации области.
При создании механизма реализации государственной кадровой политики первоочередными мероприятиями должны стать1: 1) организация глубокого и всестороннего мониторингового анализа кадровых процессов в субъектах Федерации, выявление на этой основе особенностей, трудностей, а также «очагов напряженности» кадрового характера на различных участках и уровнях государственной службы; 2) утверждение программ на соответствующих советах по кадровой политике и обеспечение координированности деятельности по всем принципиальным организационным и научно-методическим позициям, а также поэтапности и сбалансированности; 3) формирование во всех государственных органах управления областей организационно-штатных структур по управлению персоналом и осуществлению кадровой политики, причем как на областном уровне, так и в органах местного самоуправления, в хозяйствующих и общественных структурах; 4) создание оптимальных финансово-экономической и материально-технической основ кадровой политики, обеспечивающих ее эффективную реализацию в полном объеме и в предусмотренные сроки; 5) принятие пакета директивных документов по кадровой политике, методических рекомендаций и других инструктивных документов; 6) формирование образовательных комплексов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров всех уровней; 7) информационное сопровождение кадровой политики, активное вовлечение в эту работу средств массовой информации, образовательных, культурно-просветительских и других учреждений; 8) аналитическое обеспечение кадровой политики, введение периодической статистической отчетности по кадрам. Определяя государственную службу как профессиональную деятельность специально подготовленных людей по реализации функций государства, следует, на наш взгляд, учитывать изменения происшедшие в государственном управлении в последние годы. Функции государства как субъекта управления всеми социально-экономическими процессами общества претерпели значительные изменения. Связано это, в первую очередь, с изменениями в экономической жизни страны.
Динамика состояния кадрового потенциала региона
Анализ социально-экономических перемен 90-х гг. показывает, что на общегосударственном уровне до настоящего времени отсутствует целенаправленная и систематизированная работа с кадрами государственной службы. Отрицательные аспекты кадрового процесса проявляются в неумении профессионально анализировать состояние дел, упреждать негативные тенденции, организовать дело, наладить контроль за реализацией решений, планов и программ в области кадровой политики.1
Важным показателем, характеризующим кадровую ситуацию в субъектах, входящих в Южный Федеральный округ (ЮФО) Российской Федерации, является качественный и количественный состав работников органов государственной власти и управления.
Анализ специфики политической, социально-экономической и духовно-культурной обстановки на Северном Кавказе показывает, что требования и критерии формирования административно-управленческого корпуса дифференцируется как по горизонтали (специфика регионов), так и по вертикали (уровень управленческой деятельности). При этом регионально-уровневая дифференциация не носит унифицированного характера, а содержательно меняется в условиях каждого субъекта Российской Федерации.
В ряду многочисленных факторов, способствующих повышению эффективности управленческой деятельности, в последнее время все чаще и настойчивее называется этнокультурный аспект, недоучет которого способен привести к серьезным последствиям, в том числе к конфликтам.
Общая особенность в целом по субъектам Российской Федерации, находящимися в пределах Южного Федерального округа - несколько пониженная удельная численность работников органов власти. Так, при пересчете на количество населения в среднем по всем субъектам Российской Федерации, находящимися в пределах ЮФО, этот показатель составил 7 работников на 1 тыс. человек населения, в то время как по России в среднем он равен 8. Диапазон изменения этого показателя по ЮФО достаточно широк - от 5 (Республика Дагестан) до 13 (Республика Калмыкия).
Анализ состава государственных служащих субъектов Российской Федерации в динамике показывает, во-первых, значительную изменчивость этого состава, поскольку государственная служба формировалась, поэтапно замещая прежний партийно-государственный аппарат, во-вторых, очевидно, что процесс формирования не закончен и ориентирован на продолжающие изменяться требования к кадрам.
Это тем более нужно подчеркнуть, поскольку около 60-65% ныне работающих государственных служащих ранее трудились в партийно-советском аппарате, многие из них получили специальное образование в «до-перестроечные» годы. Показательны данные по возрасту и статусу: среди государственных служащих субъектов Российской Федерации -25,8% старше 30 лет; из них имеют стаж работы в сфере государственного управления более 10 лет - 11,6 %, 11,6 % - более 20 лет.2 Следовательно, современные кадры госаппарата формировались многие годы, главным образом, в условиях административно-командной модели управления. Она наложила существенный отпечаток на эти кадры, их действия и образ жизни, на определенный уровень профессионализма, набор определенных навыков и умений.
Эти стереотипы мышления и действия не только сохраняются, но и реанимируются, отчасти препятствуют утверждению новых подходов. Учет этого обстоятельства важен в оценке и использовании кадров, в постановке дела их гражданского воспитания и профессионального обучения.
В то же время эта работа пока не имеет под собой научных основ, проводится поспешно. Всякого рода реорганизации осуществляются неоправданно быстрыми темпами, без учета возможных отрицательных последствий. Выдвижение на работу в государственный аппарат нередко осуществляется без соблюдения законодательно утвержденных процедур и требований; без учета уровня профессиональной и личностно-психологической подготовки к исполнению новой должности, нередко методом проб и ошибок.
На практике получается, что новые руководители министерств и ведомств за 2-3 года сменили по 3-4 руководящие должности без полноценного их освоения, что снизило их ответственность за порученное дело. В результате во многих структурах не удалось добиться качественного укрепления персонала государственной службы; более того, в первое время заметен был низкий уровень профессионализма управления, особенно на этапе принятия государственных решений. В результате допущенных ошибок на государственную службу пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению государственной должности. Все это в, конечном итоге приводит к новой реорганизации власти, к проведению административной реформы.
Структурные преобразования государственных органов власти не фокусируются на повышении их социальной эффективности. По свидетельству 66,2% респодентов социологического опроса, в результате постоянных реформации эффективность служебной деятельности снизилась или остается без изменений (36% и 30,2% ответов соответственно). Основные внутрислужебные проблемы во многом связаны с недостаточной организационной культурой государственной службы. Внимание руководящего состава государственной службы к организационной культуре на всех уровнях управления невысокое (38 -49,6% утверждений) или низкое (от 10 до 14,3%) .
Большинство новых работников аппарата Президента и Правительства Чеченской Республики не получали специального государственно-управленческого образования, не обладают достаточным опытом работы в региональных органах власти. Тревожная обстановка складывается на основе анализа специфики соответствия образования государственных служащих образовательно-квалификационным требованиям по замещаемой должности. Даже в федеральных органах власти и управления нередки были случаи, когда первые руководители и их заместители не имели базового профильного (с учетом сферы деятельности федерального органа) образования. Еще острее стоит проблема специальной профессиональной подготовки среди государственных служащих регионального уровня. Причем более 1/4 государственных служащих (25,1%) не имеет высшего образования, а среди «карьерных» -37%, в том числе на высших должностях - 8%, главных - 9%, ведущих - 17%, старших - 32%. Среди госслужащих, имеющих высшее образование специалисты гуманитарного и социально-экономического профиля составляют 73%, технического - 21%, сельскохозяйственного - 6% .
Кадровые решения как средство реализации кадровой политики в регионе
В кадроведении механизмом реализации государственной кадровой политики называется система, предназначенная для преобразования, движения кадровых процессов в заданном направлении. Выделяются механизмы нормативно-правового, организационно-управленческого, научно-информационного и учебно-методического, социально-экономического, финансового обеспечения государственной кадровой политики.
В своем исследовании мы рассмотрели кадровые решения как одно из средств реализации кадровой политики в регионе. Кадровые решения представляют собой действия, направленные на достижение соответствия персонала стратегическим задачам работы организации и проводимые с учетом задач конкретного этапа его развития. В силу особенности объекта принятия решений, — человека, — решения по персоналу имеют определенную специфику . 1. Деятельность служащего имеет многообразные физиологические, биологические, человеческие, социальные и психологические измерения, что требует при принятии решений стыковки экономических, социо-технических, психологических и правовых основ системы кадрового управления персоналом. 2. Участниками решений по персоналу могут быть не только принимающий решения руководитель и соответствующий работник, но и уполномоченные внешние третьи лица (например, внешний эксперт по вопросам оценки) и т.д. Между всеми участниками должно быть налажено взаимодействие. 3. Кадровые решения подтверждены многообразными внешними и внутренними ограничениями. К первым относят в частности, предписания конституционного, трудового, административного права и ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» (например, правила увольнения, нормы охраны труда, тарифные договоры), а также нормами, установленными самим органом, структурным подразделением. 4. Решения по персоналу должны приниматься с учетом воздействия на них довольно значительной группы факторов. Необходим выбор модели принятия управленческих решений по персоналу и выбор критериев принятия управленческих решений по персоналу. 5. Объектом кадровых решений выступают не только участвующие лица, но и формирование и развитие кадрового потенциала организации. 6. Многокритериальное решений по персоналу. Критерии принятия решений по персоналу делятся на критерии результата эффективности и ограничений. К критериям результата относятся в первую очередь расходы на персонал (вознаграждение за труд, дополнительные затраты на оплату труда, прочие ассигнования). При этом расчет определенных полученных результатов по соответствующим решениям по персоналу можно осуществить с трудом. Поэтому часто используют в качестве индикаторов критерии эффективности. К критериям оценки, касающимся персонала, относятся факторы, определяющие удовлетворение трудом, например, социальный климат, возможности участия в принятии решений, продвижения по работе, обучения и развития, хорошие условия труда и др. 7. Решения по персоналу весьма многообразны. Они касаются непосредственного руководства им, состава персонала, его использования и вознаграждения, информации по персоналу и т.д. 8. По ряду функциональных решений необходимо принять многоступенчатые технологии, которые состоят из нескольких ступеней и предусматривают последовательное использование нескольких методов. Так, например, для повышения качества отбора практикуют использование следующих методов: отборочную беседу, анализ заявлений, результатов медицинских проверок и других доступных материалов о претенденте, тесты, разбор конкретных ситуаций, деловые игры и другие методы. 9. Принимая решения по персоналу, необходимо учитывать стиль руководства людьми. В соответствии с терминологией Д. МакГрегора обычно говорят о двух стилях: X (ориентация на работу) и У (ориентация на человека). Долгое время считалось, что эти два стиля несовместимы. Но оказалось, что именно их сочетание, некое среднее состояние зачастую обеспечивает наиболее рациональный подход к управлению персоналом и принятию решений. 10. Современные условия развития системы управления персоналом не вписываются в рамки традиционной организации работ по управлению им. В настоящий момент функции управления персоналом распределяются между различными отделами: отдел кадров, отдел труда и заработной платы, отдел подготовки кадров, отдел организации труда, отдел охраны труда, плановый отдел, бухгалтерия, юридический отдел, жилищно-коммунальный, социально-бытового обслуживания, культурных учреждений. Как правило, эти отделы иерархически подчинены разным службам. Таким образом, эффективность системы управления персоналом снижается за счет большого количества согласований в процессе принятия решений. Выходом из сложившейся ситуации может служить организация единой службы по управлению персоналом или отдела по управлению персоналом с широким набором функций1.
