Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования карьеры в системе государственной гражданской службы С. 16
1.1. Государственная служба как объект социологического анализа С. 16
1.2. Карьера как тип социальной мобильности С. 42
Глава II. Карьера на государственной гражданской службе как объект управленческого воздействия С. 67
2.1. Зарубежный опыт организации карьерных процессов на государственной гражданской службе С. 67
2.2. Отечественная практика карьерного продвижения на гражданской службе С. 84
Глава III. Оптимизация управления карьерой в системе государственной гражданской службы в Республике Бурятия С. 102
3.1. Специфика карьерной среды государственного служащего Республики Бурятия С. 102
3.2. Особенности поведения и карьерные стратегии государственных служащих (по результатам социологических исследований в Республике Бурятия) С. 123
Заключение С. 146
Список использованной литературы С. 150
Приложения С. 173
- Государственная служба как объект социологического анализа
- Зарубежный опыт организации карьерных процессов на государственной гражданской службе
- Отечественная практика карьерного продвижения на гражданской службе
- Специфика карьерной среды государственного служащего Республики Бурятия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена качественными переменами, которые характеризуют современную российскую действительность. В новом тысячелетии, когда происходят коренные социально-экономические преобразования в обществе, ключевым условием модернизации страны является совершенствование системы государственной службы. Поэтому исследование происходящих в государственном управлении перемен представляется крайне важным для выработки обоснованных рекомендаций по реформированию государственной службы в целях повышения ее эффективности.
Успешное функционирование института государственной гражданской службы в решающей степени зависит от действий управленческого корпуса. В свою очередь, на эффективность работы чиновников существенно влияет их статусная устойчивость (стабильность занятости, гарантированная оплата труда), а также возможности продвижения по ступеням должностной иерархии по мере накопления опыта и профессиональных знаний.
Исследование возможностей построения карьеры на государственной гражданской службе особо актуально для современной России, поскольку оптимально выстроенная траектория карьеры позволяет государственным гражданским служащим найти свое место в структуре управления, стимулирует их к более полному раскрытию профессиональных, деловых и личностных возможностей. В результате достигается баланс общественных и личных целей: удовлетворение потребностей государственных гражданских служащих в интересной работе и личной реализации, государства - в эффективных профессиональных управленцах.
В советское время карьера отождествлялась с карьеризмом, отклонением от нормы. Сегодня она возводится в ранг важного показателя развития человека в социальной системе, ведет к повышению производительности труда в организации и ее конкурентоспособности. В этих условиях необходимость и
целесообразность формирования профессиональной карьеры очевидна. В настоящее время и в научных кругах, и среди практиков нашей страны уже присутствует понимание, что непременным условием повышения эффективности карьерного процесса государственных гражданских служащих является системное управление данным процессом. Однако на гражданской службе Российской Федерации в управлении карьерой до сих пор отсутствует четкая система планирования и регулирования карьерного продвижения служащих государственных органов.
Интерес к выбранной теме исследования обусловлен и малоизученностью как особенностей функционирования органов государственного управления вообще, так и особенностей формирования карьеры госслужащих в частности, что связано с фактической закрытостью информации об их профессиональной деятельности.
Названные обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования проблемы организации карьерного продвижения государственных гражданских служащих в современной России.
Степень научной разработанности проблемы.
Многогранность темы исследования потребовала анализа большого количества работ зарубежных и отечественных авторов, которые условно можно разделить на несколько групп.
Первую группу составляют труды общетеоретического плана, посвященные проблемам становления и развития государственной службы. Основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, бюрократии как инструменте профессионального чиновничества рассмотрены в работах зарубежных авторов Д. Битема, М. Вебера, В. Вильсона, Г.Гегеля, Н. Макиавелли, К. Маркса, Ж.Ж. Руссо, А. Токвиля1.
' Beetham, David Max Weber and the theory of modern politics - London Allen & Unwin, 1974. - 287 с; Битам, Д. Демократия: вопросы и ответы [Перевод]. - М.: Текст, 1995. - 158 с; Вебер, М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990, - 808 с; Вильсон, В. ... Государство: Прошлое н настоящее констатуй учреждений: С прил. текста важнейших конституций. - M., 1905. - 800 с; Гегель, Г. Философия права [Пер. с нем.]. - М.: Мысль, 1990. - 524 с; Макиавелли, H. Государь: [Сочинения: Пер. с итал.]. - М.: Эксмо, 2003. - 653 с; Маркс, К. Избранные произведения в 3-х т. - Рига: Лиесма, 1979.; Руссо, Ж.-Ж. Об общественном договоре : Трактаты. - М.: Канон-пресс-Ц, 2000. -542 с; Токвиль, А. Демократия в Америке. - М.: Весь мир, 2000. - 559 с.
Проблемам государственной службы Российской Федерации, его роли в обществе, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям, посвящены работы отечественных исследователей В.Д. Граждана, Л.А. Калиниченко, B.C. Карпичева, С.Г. Кирдиной, Б.В. Лытова, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, В.Л. Романова1.
Вторую группу представляют работы, посвященные рассмотрению формирования кадров государственного аппарата, проблемам современной кадровой политики в системе государственной службы.
По мнению Г.В. Атаманчука, А. Л. Бурмистрова, В.Г. Игнатова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, СВ. Пирогова2 сфера кадровой политики должна быть связана с законодательством о государственной службе, в котором нужно четко прописать принципы, технологии и механизмы реализации государственной кадровой политики, методы планирования, привлечения и профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по карьерной лестнице.
Вопросы профессионализма, подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных служащих затронуты в трудах Т.Ю. Базарова, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждана, А.А. Деркача, В.Г. Игнатова, А.Г. Киселева,
1 Граждан, В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж: Квадрат, 1997. — 127 с;
Калиниченко, Л.А. Социальная организация государственной службы. М., 2000. - 223 с; Карпичев, B.C.
Социальный вектор государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и
перспективы. - М: РАГС, 1997 - 250 с; Кирдина, С.Г. Социокультурный и институциональный подходы как
основа позитивной социологии в России // Социологические исследования. - 2002. - № 12. - С. 23-33; Лытов, Б.В.
Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-
Дону: Феникс, 1998. - 624 с; Мельников, В.П. Государственная служба России: отечественный опыт организации
и современность / В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко. - М.: РАГС, 2003. - 506 с; Романов, В.Л. Социальная
самоорганизация и государственность. - M.: РАГС, 2003.-235 с.
2 Атаманчук, Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1990. - 352
с; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / [Г.В. Атаманчук, H.M. Казанцев,
B.C. Карпичев и др.]; Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М.: РАГС, 1997. - 250 с; Бурмистров, А.Л. Формирование
персонала государственных служащих: отечественный и зарубежный опыт// Государственная служба: становление,
кадровое обеспечение. - M., 1994. - С. 169-179.; Игнатов, В.Г. Кадровое обеспечение государственной службы /
В.Г. Игнатов [и др.]. - Ростов-на-Дону, 1994.; Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки
государственных служащих. - М.: Статут, 1999. - 591 с; Оболонский, А.В. Человек и государственное управление.
- М.: Наука, 1987. - 254 с; Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение:
сборник научных статей / под ред. Е.В.Охотского.- М., 1994. - 216 с; Государственная кадровая политика:
концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / под общей ред. С. В. Пирогова. - М., 1996. -225с;
Т. Понаморенко, Ю.А. Ткаченко, А.И. Турчинова1.
Третью группу составляют исследования, посвященные вопросам карьеры государственных чиновников.
Изучением концептуальных основ карьерного продвижения в органах государственной власти, таких как организационно-правовые условия, критерии карьерного отбора, принципы самоорганизации, технологии управления карьерой, занимаются следующие отечественные исследователи: Е.В. Артемьев, И.Г. Васильев, Е.В. Данькова, В.П. Иванов, А.Я. Кибанов, Б.В. Лытов, Е.В. Охотский, В.Л. Романов и др."
Психологические аспекты карьерного продвижения чиновников рассматриваются в работах А.А. Бодалева, А.С.Гусевой, А.А. Деркача, И.П. Лотовой, Г.Б. Михайловой, Е.А. Могилевкина, Е.Г. Молла и др3. Авторы данного направления рассматривают карьеру с учетом особенностей мотивации государственных служащих.
Несмотря на достаточно большое количество публикаций по проблемам
1 Базаров, Т.Ю. Технологии оценки и отбора государственных служащих // Вестник государственной службы. -
1993. - №1. - С. 42-45; Габричидзе, Б.Н., Принцип профессионализма в государственной службе / Б.Н. Габричидзе,
В.М. Коланда // Государство и право. - 1995. - №12. - С. 19; Граждан, В.Д. Государственная служба как
профессиональная деятельность. - Воронеж: Квадрат, 1997. - 128с; Деркач, А.А. Профессионализм
управленческих кадров как фактор оптимизации государственного управления: проблемы становления и развития
// Безопасность Евразии. - Июль-сентябрь, 2003. - № 3. - С. 399-446.; Игнатов, В.Г. Профессионализм в системе
государственной службы / [Игнатов В. Г., Албастова Л. Н., Белолипецкш! В. К. и др.; Науч. ред. Волков Ю. Г.]. -
Ростов на Дону: изд-во Северо-Кавказского научного центра высшей школы, 1997. - 255 с; Киселев, А.Г. Нужны
ли профессиональные государственные служащие: взгляд в XIX век // Менеджмент в России и за рубежом. - 1999.
- № 6.; Пономаренко, Б.Т. Государственная служба: организация, кадры, управление.- М.: РАГС, 2002- 192 с;
Ткаченко, Ю.А. Организационные и правовые основы обучения государственных служащих: Учеб. пособие.-М.:
Инст-т труда Минтруда России, 2001. - 152 с; Турчинов, А.И. Профессионализация кадровой политики: проблемы
развития теории и практики. - M.: Флинта, 1998. — 272 с.
2 Артемьев, Е.В. Управление карьерным процессом в Великобритании и США: автореф. дис. ... канд. соц. наук:
22.00.08. - М., 2002. - 21 с; Васильев, И.Г. Карьера как фактор профессионального развития государственных
служащих: автореф. дис. ... канд. соц. наук: 22.00.04. - М., 1999. - 22 с; Данькова, Е.В. Карьерная стратегия в
государственной службе: Социально-технологический аспект: автореферат дис. ... канд. соц. наук: 22.00.08 - М.,
1999. - 24 с; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под ред.
В.П. Иванова. - М.: Известия, 2003. - 410 с; Управление персоналом организации. Учебник / Под ред.А.Я.
Кибанова. - М.: ИНФРА-М, 1997. - 508 с; Лытов, Б.В. Прохождение государственной гражданской службы. - М.:
Изд-во РАГС, 2005. - 37 с; Служебная карьера / Под ред. Е.В. Охотского. - М.: Экономика, 1998. - 301 с; Романов,В.Л.
Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика. - М.: РАГС, 1997. - 94 с.
3 Бодалев, А.А. Вершина в развитии взрослого человека: характеристики и условия достижения. - М.: Флинта, 1998.
- 165 с; Гусева, А.С. Оптимизация гуманитарно-технологического развития госслужащих: теория, методология,
практика / А.С. Гусева, А.А. Деркач - М.: Агентство «Квант», 1997 - 299 с; Лотова, И.П. Профессиональная
карьера государственных служащих: теория, методология, практика. - М., 2008. - 446 с; Михайлова, Г.Б. Понятие
карьеры в психологической науке / Психологические проблемы профессиональной деятельности кадров
госслужбы. - M.: НИТИ, 1997. - 400 с; Могилевкин, Е.А. Личностные факторы профессиональной карьеры
государственных служащих: автореферат дис.... канд. психологических наук: 19.00.13 / РАГС при Президенте РФ.
- M., 1998. -24 с; Молл, Е.Г. Психология управленческой карьеры: диссертация ... доктора психологических наук:
19.00.03. - СПб., 1994.-486 с.
формирования и реализации карьеры в российских организациях, вопросы построения карьеры на госслужбе в аспекте влияния социальных условий остаются недостаточно разработанными с социологических позиций, А работы по управлению карьерой государственных гражданских служащих на региональном уровне практически отсутствуют. Теоретическая и практическая актуальность проблематики, необходимость ее дальнейшей разработки определили цель и задачи данной исследовательской работы.
Цель диссертационного исследования — выявить существующие возможности карьерного продвижения государственных гражданских служащих в Республике Бурятия, а также социальные факторы, влияющие на эффективность данного процесса.
Исходя из поставленной цели, выдвигаются следующие задачи:
систематизировать теоретико-методологические подходы к исследованию государственной службы и реализующей ее функции государственной бюрократии;
раскрыть особенности социологического анализа карьеры; уточнить понятие «карьерная стратегия»;
провести исследование зарубежного опыта организации карьерного продвижения на государственной службе;
исследовать отечественный опыт организации карьерного процесса на гражданской службе;
выявить специфику карьерной среды госслужащего Республики Бурятия;
определить основные социальные факторы, реально способствующие карьерному продвижению, и на этой основе выделить базовые карьерные стратегии государственных служащих Республики Бурятия;
сформулировать практические предложения по совершенствованию системы отбора и продвижения кадров на государственной службе в Республике Бурятия.
Объект настоящего исследования - профессиональная карьера государственных гражданских служащих.
Предмет исследования - особенности и механизмы формирования профессиональной карьеры на государственной гражданской службе в Республике Бурятия.
Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на положениях П. Блау, Э. Гидденса, С. Липсета, П.А. Сорокина о социальной мобильности; концепции социального действия и рациональной бюрократии М. Вебера и его последователей Р. Мертона, Т. Парсонса, Ф. Селзника, А. Гоулднера; а также идеях отечественных исследователей Г.В. Атаманчука, В.Э. Бойкова, А.Г. Здравомыслова, А.И. Турчинова, Е.В. Охотского в области государственного управления.
В диссертации используются структурно-функциональный,
институциональный, системный и сравнительно-исторический методы научного анализа. Для сбора социологической информации применяются методы статистического анализа, теоретического анализа документальных источников, анкетный опрос, а также вторичный анализ ранее проведенных исследований по данной проблематике.
Эмпирическую базу настоящей диссертационной работы составляют:
1. Нормативно-правовые акты Российской Федерации: Конституция
Российской Федерации; Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ
«О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон
от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации».
2. Региональные законодательные и нормативные правовые акты Республики
Бурятия: Конституция Республики Бурятии; закон Республики Бурятия от 6 июля
2005 г. № 1225-Ш «О государственной гражданской службе Республики Бурятия».
3. Данные государственной и ведомственной статистики: Федеральной
службы государственной статистики (офиц. сайт - ); территориального
органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Бурятия
(статистический сборник № 03-02-19 «Труд и занятость в Республике Бурятия» / Бурятстат. Улан-Удэ, 2009; статистический бюллетень №03-02-07 «Состав и образование работников, замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы, муниципальные должности и должности муниципальной службы в 2008 году» / Бурятстат. - Улан-Удэ, 2009); Комитета государственной службы, кадровой политики и административной реформы Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия.
Вторичный анализ социологических исследований по данной проблематике, осуществленных отечественными социологами в последнее десятилетие: Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов. Аналитический доклад Института социологии РАН подготовленный в сотрудничестве с Представительством Фонда имени Фридриха Эберта в РФ. / М.К. Горшков [и др.]. - М, 2005; Паршин, М.В., Кирсанов, М.В. Социологический портрет государственного служащего // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. - М.: ГУ ВШЭ, 2004; Исследование уровня доверия агентства Edelman «Траст Барометр».
Результаты конкретно-социологических исследований, проведенных автором:
- «Карьера государственных гражданских служащих Республики Бурятия».
Социологический опрос проведен в июне 2008 года в исполнительных органах
государственной власти Республики Бурятия. Всего опрошено 240 человек, что
"составляет 20% от генеральной совокупности. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы, категориям и группам должностей государственной гражданской службы.
- «Профессионально-должностной рост государственных гражданских
служащих». Экспертный опрос был проведен в мае 2007 года в основных
структурных подразделениях Администрации Президента и Правительства
Республики Бурятия. Участниками опроса являлись руководители комитетов и
отделов. Всего опрошено 30 человек.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что проблема формирования профессиональной карьеры государственных гражданских служащих рассматривается с социологических позиций и научно обосновывается степень влияния экономических, образовательных и протекционистских факторов на карьерное продвижение госслужащих в современной Бурятии. В соответствии с этим настоящая работа содержит следующие элементы новизны:
уточнены понятия «карьера государственных служащих», «карьерная стратегия государственных гражданских служащих»;;
раскрыты особенности существующих в мире моделей карьерного роста на государственной службе и определены возможности их использования в отечественной практике государственного управления;
показано сдерживающее влияние национальных традиций, общественных нравов, привычки населения к определенному поведению на тенденцию рационализации госслужбы в Республике Бурятия;
раскрыто влияние протекционизма на карьерное продвижение в системе госслужбы Республики Бурятия; охарактеризованы типы протекционизма - патернализм, фаворитизм, кумовство;
на основе эмпирических исследований выявлены основные мотивы, обуславливающие построение профессиональной карьеры на госслужбе в Республике Бурятия: высокий престиж профессии; получение стабильного материального вознаграждения, относительно стабильная занятость;
выявлены социальные факторы (экономические, образовательные, протекционистские), определяющие карьерный рост на госслужбе в современной Бурятии; на их основе выделены и охарактеризованы три карьерные стратегии: стратегия «наименьшего сопротивления»; стратегия соответствия предъявляемым требованиям; стратегия реализации профессионального потенциала;
разработаны практические рекомендации по повышению эффективности карьерного продвижения в органах государственного управления Республики Бурятия.
Конкретизацией перечисленных моментов новизны диссертации являются следующие положения, выносимые на защиту:
1. Сущность государственной службы и основы функционирования
государственной бюрократии рассмотрены с позиций нескольких
социологических теорий. Это позволило глубже понять особенности
государственной службы вообще и современной государственной службы
Республики Бурятия в частности. В отличие от сферы бизнеса государственная
служба в большей степени требует ориентации на приоритет
общегосударственных интересов, стабильность, неукоснительное следование
жестко закрепленным нормам и правилам, преемственность традиций,
определенный консерватизм. При надлежащем выполнении государственным
служащим данных требований ему обеспечивается предсказуемое продвижение
по службе, которое в Российской Федерации в настоящее время связано, как
правило, со стажем работы и накопленным профессиональным опытом.
2. В основе современных кадровых технологий, используемых при приеме и
продвижении государственных служащих за рубежом и в России, имеется много
общих принципов: равный доступ граждан к государственной службе;
использование процедуры конкурса при приеме и продвижении государственных
служащих; общие критерии продвижения по службе, такие как образование,
квалификация, опыт работы, деловые качества служащего. Однако процесс
реализации данных принципов в Российской Федерации не достаточно
эффективен, и многие из этих принципов являются скорее провозглашаемыми,
чем реальными.
Вместе с тем в процессе карьерного продвижения на госслужбе за рубежом используется ряд процедур, которые пока не нашли применение в отечественной практике управления карьерой и могут рассматриваться как управленческий ресурс: проведение конкурсов на замещение должностей государственной службы независимым коллегиальным органом; принятие во внимание рекомендаций школ и университетов; принятие присяги при поступлении на государственную службу; использование системы «пожизненного найма»; применение плана продвижения
работников по службе, а также системы ежегодной оценки служебной деятельности подчиненных руководителями подразделений.
В диссертации анализируется совокупность условий, созданных в органах государственной власти Республики Бурятия для развития карьеры госслужащего, называемая карьерной средой. Традиционные ценности, свойственные населению Бурятии, в череде которых прочные родственные отношения, патриархальные установки, высокая ценность образования в обществе, а также национальная толерантность оказывают значительное влияние на все сферы жизнедеятельности общества. На современном этапе к указанным ценностям можно добавить высокий престиж интеллектуального труда, к которому в первую очередь относится служба в органах государственной власти. Влияние данных ценностей приводит к таким явлениям на государственной службе как сложность попадания в ее структуру, наряду с высоким конкурсом при поступлении, тендерная ассиметрия среди высоких должностей в пользу мужчин, кадровый протекционизм.
Особо значимым фактором при карьерном продвижении госслужащих Республики Бурятия является протекционизм. На наш взгляд, в определенной степени это связано с традиционными ценностями, свойственными населению Бурятии. На протяжении многовековой истории Бурятии важной составляющей традиционных структур являлись связи личного господства и зависимости. Будучи старым испытанным способом установления социальных связей, в условиях кризиса традиционных структур и общественных идеалов протекция оказывается естественной и повсеместной формой освоения карьерного пространства. Учитывая высокий престиж государственной гражданской службы в Республике Бурятия именно в этой сфере протекционизм проявляется наиболее ярко. Продвижение служащих по иерархической лестнице часто не соответствует меритократическим критериям, а определяется родственными и дружескими связями. Но в каждом отдельном случае продвижение кандидата сочетает в себе несколько типов протекционизма: патернализм, фаворитизм, кумовство.
5. Если в целом по Российской Федерации в группе государственных
служащих отмечается усиление тенденции осознания карьеры как всестороннего
творческого и профессионального развития личности, то в условиях дотационной
Бурятии при отсутствии развитого бизнеса построение профессиональной
карьеры госслужащими в значительной степени обусловлено а) высоким
престижем данного рода деятельности, б) получением стабильного, относительно
высокого и вовремя выплачиваемого материального вознаграждения,
в) стабильной занятостью, которая обеспечивается гарантированным на
достаточно продолжительный период времени рабочим местом, что уже немало в
современной экономической ситуации.
6. В настоящее время на карьерный рост госслужащих Республики Бурятия
преимущественное влияние по-прежнему оказывает стаж работы. Поэтому для
большинства госслужащих республики из трех выделенных типов карьерных
стратегий наиболее типичной и характерной является стратегия «наименьшего
сопротивления». В то же время в группе молодых работников госслужбы при
формировании профессиональной карьеры усилилась роль таких факторов как
наличие специального высшего образования, наличие дополнительного
образования, наличие ученой степени. Однако очень часто образовательные
факторы рассматриваются госслужащими только «количественно» - по числу
дипломов, сертификатов, «корочек». Глубокие знания и профессиональные
навыки отходят на второй план. С другой стороны, по сравнению
с доминирующей группой госслужащих «работники со стажем», молодые
государственные служащие в большей степени нацелены на индивидуальную
карьеру, построенную работником благодаря его личным качествам,
способностям и стремлениям.
7. В качестве конкретных мер повышения эффективности процесса
карьерного продвижения государственных гражданских служащих в Республике
Бурятия предлагается: создание объективной и комплексной системы
индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень
достижения поставленных целей; использование принципа прозрачности и
персональной ответственности за конечные результаты деятельности гражданских служащих; повышение роли кадровых служб, а также укрепление кадровых служб специалистами по карьерному росту; стимулирование в системе государственной гражданской службы Республики Бурятия движения за этику карьеры, введение этического кодекса. Указанные меры будут способствовать формированию системы управления карьерой гражданских служащих, обеспечивающей своевременное выдвижение на вакантные должности достойнейших сотрудников государственной службы.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что разработанные автором положения, сформулированные выводы и рекомендации могут быть использованы:
органами государственной власти при формировании кадровой политики, принятия эффективных управленческих решений по планированию карьеры государственных служащих, разработке нормативных документов в сфере государственной службы, оптимизации и повышения эффективности профессиональной мобильности гражданских служащих;
при разработке учебно-методических материалов, специальных учебных курсов по социологии труда, социологии управления, управления персоналом, менеджмента, государственному и муниципальному управлению.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на российских и международных научных конференциях: XIII Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов - 2006» (Москва, 2006 г.) (отмечен дипломом ректора МГУ В.А. Садовничего за лучший доклад в секции «Государственное и муниципальное управление»); XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов - 2007» (Москва, 2007 г.); I научно-практической конференции молодых бурятских ученых «Социальная Россия: взгляд молодежи» (Москва, РАГС при Президенте РФ, 2008 г.); I Конгрессе Социологической ассоциации Украины «Социология в ситуации социальных неопределенностей» (Харьков, Харьковский национальный университет имени
В.Н. Каразина, 2009 г.).
По теме диссертационного исследования автором опубликовано 8 работ общим объемом 3,5 печатных листа (в т. ч. одна статья опубликована в издании, рекомендованном ВАК РФ).
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Государственная служба как объект социологического анализа
Современное состояние общественного развития выдвинуло на передний план проблемы становления и развития государственной гражданской службы, поскольку гражданская служба непосредственно удовлетворяет особо значимые общественные потребности в управлении и власти. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом.
Государственная гражданская служба представляет собой сложную многоаспектную категорию, исследуемую различными отраслями науки. Сущность государственной гражданской службы раскрывается через изучение условий ее становления, системы связей и отношений, организацию ее взаимоотношений с другими социальными институтами, уровня организованности, отношений между группами и индивидами внутри организации. Это подразумевает изучение государственной гражданской службы как социального института.
Социальные институты (от лат. Institum - установление, учреждение) - это устойчивые, исторически сложившиеся формы для удовлетворения социальных потребностей, общественно признанные формы организации совместной деятельности людей, социальных взаимодействий
Социальный институт есть определенная организация социальной деятельности и социальных отношений, осуществляемая посредством взаимосогласованной системы целесообразно ориентированных стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему обусловлены содержанием конкретной решаемой социальным институтом задачи. Осуществляя свои функции, социальные институты поощряют действия входящих в них лиц, согласующиеся с соответствующими стандартами поведения, и подавляют отклонения в поведении от требований этих стандартов, то есть контролируют, упорядочивают поведение индивидов1.
В целом, социальные институты выступают специфическими механизмами организации и управления процессами общественной жизни, обеспечивая возможность членам данного общества, социальным группам и общностям удовлетворять свои потребности. Социальные институты стабилизируют социальные отношения, вносят согласованность в действия людей и всей социальной системы.
При разнообразии в определении социального института можно отметить различия в понимании государственной гражданской службы как социального института. В литературе нет полного и однозначного определения государственной службы как социального института.
Выделяют две позиции в подходах к определению государственной службы: - институциональный: государственная служба рассматривается как социально-правовой институт. Его цель обслуживать интересы не отдельного «политического» руководителя, а всего народа. Данный подход позволяет рассмотреть социальный институт государственной гражданской службы исходя из только ему присущих свойств, позволяющих «быть стержнем обеспечения полномочий государственных органов», выполнять роль связующего звена между государством и обществом, служить интересам граждан ; деятельностный: государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. При таком подходе государственная служба имеет преимущественно политический характер.
Государственная служба рассматривается также как публично-правовой институт общественного служения профессионально подготовленных граждан российскому обществу и государству в целом.
Институциональный анализ позволяет выявить роль и место государственной гражданской службы как социального института в совокупной системе общественных отношений, устанавливая соответствие выполняемых им функций потребностям и целям общественной системы в целом, а также определяя взаимосвязи, существующие между государственной службой и другими социальными институтами. Институциональный анализ также имеет большое значение в социальном планировании для разработки практических рекомендаций по оптимизации деятельности различных сфер общественной жизни, социальных организаций и учреждений, так как рассмотрение государственной службы как социального института позволяет выявить организацию отношений, порядок устройства частей системы, образцы поведения, организованность, отношения между группами и индивидами.
По классификации профессора Б.В. Лытова, особенности государственной службы как социального института выражаются в следующем: - государственная служба представляет свойственную только ей сферу профессиональной деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов; - как связующее звено между государством и гражданином государственная служба призвана защищать права и интересы граждан; - как общественное явление государственная служба представляет собой нечто большее, чем деятельность государственных служащих и органов управления: это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков; - государственная служба не просто отражает общественные связи и отношения, она имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства к объективной реальности; - государственная служба не только правовая, но и этическая система: формируя правосознание граждан, она вместе с тем выступает носителем должной морали, моральных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития1.
Зарубежный опыт организации карьерных процессов на государственной гражданской службе
В государственном управлении России происходит переоценка многих прежних ценностей, освобождение от идеологических штампов и стереотипов. Изучение и анализ зарубежного опыта развития государства и общества позволяет воспользоваться результатами общецивилизационного процесса, быстрее миновать период поисков, выбора более подходящих моделей общественной организации.
В мире существуют различные традиции организации государственной службы. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, а авторитет служащих в обществе достаточно высок. Таковыми в настоящее время являются государственные службы развитых стран Европы, США, Японии.
Системы управления названных стран, и государственного управления, в том числе, имеют особенности, обусловленные спецификой их социально-экономического развития. Например, основу американской системы составляет принцип индивидуализма, возникший в американском обществе в XVIII—XIX вв., когда в страну прибывали сотни тысяч переселенцев. В процессе освоения огромных территорий вырабатывались такие национальные черты характера, как инициативность и индивидуализм. Поэтому в настоящее время американские трудящиеся обычно один раз в несколько лет меняют место своей работы, переходя в фирмы, где им предлагают большую зарплату или лучшие условия труда. Это вызывается также тем, что в США традиционно успешной считается только вертикальная карьера (когда работника повышают в должности в структуре его организации). Обычной практикой является отправка на пенсию работников, проработавших в компании 20—25 лет, если.даже они и не достигли пенсионного возраста. Таким способом руководство компаний стремится создать условия для служебного роста молодых специалистов и удержать их в своей организации. Для Японии же, в которой до конца XIX в. сохранялся феодализм, характерна традиционная установка общественного сознания на коллективизм (принадлежность к какой-либо социальной группе), и формирование современной японской системы управления происходило с учетом этой особенности. В Японии работники обычно трудятся всю жизнь на одном предприятии (система «пожизненного найма»), а любой переход в другую организацию рассматривается как неприличный поступок. Карьера японского специалиста чаще носит горизонтальный характер (например, управленец среднего звена через каждые 3 -4 года перемещается в другие отделы, занимая равные по статусу должности). Это позволяет фирме улучшать систему горизонтальных связей между отделами и службами, подготавливать профессионалов широкого профиля, решать проблему взаимозаменяемости, улучшать моральный климат в коллективе. Люди, достигшие пенсионного возраста, редко уходят на пенсию, стараясь работать на благо фирмы до тех пор, пока у них имеются силы, и на любых участках и должностях.
Первым шагом к восхождению по должностной лестнице (иерархии) государственного служащего является его поступление на государственную службу. Существуют общие для всех государств принципы поступления на государственную службу, прописанные в международных нормативно-правовых актах. Например, принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы записан в Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации (раздел «Найм и занятость») и в рекомендациях. Он направлен против всяких особых отношений, отказа в найме или льгот на основе расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, национального или социального положения. Объединенный комитет МОТ по государственной службе придает особое значение применению этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста на государственной службе. Комитет заявил, что государство есть «крупнейший работодатель почти во всех странах, и государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом» . Многие страны мира подтвердили этот принцип, как в своих конституциях, так и в конкретных законах или постановлениях.
Несмотря на общие принципы, в разных государствах есть и различия при приеме на государственную службу.
В Англии отбором кандидатов для поступления на государственную (гражданскую) службу занимаются Комиссия по делам гражданской службы, а также непосредственно министерства и ведомства. Вспомогательную роль при отборе выполняет Агентство по оценке и отбору кандидатов для государственной службы. Процедуры приема различаются в зависимости от ступени, группы или характера должности.
Набор служащих среднего и младшего звена производится самими министерствами и ведомствами, хотя и находится под общим контролем Комиссии. Министерства и ведомства вправе при отборе персонала пользоваться услугами Агентства по оценке и отбору кандидатов для государственной службы. Отбор специалистов гражданской службы (юристов, экономистов, инженеров, администраторов) производится Комиссией по делам гражданской службы в результате проведения специального отборочного конкурса. В целом указанная Комиссия занимается отбором персонала, начиная от должности исполнителя, то есть на средние и высшие должности.
Процедура отбора кандидатов на государственные должности состоит из нескольких этапов. Первый из них - это письменный доклад на заданную тему. После этого с успешно прошедшими отбор проводятся тест и интервью. Затем представители отдела по окончательному отбору на основании совокупной оценки проводят заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. Помимо собственных оценок, во внимание принимаются рекомендации школ и университетов, в которых обучались кандидаты.
Отечественная практика карьерного продвижения на гражданской службе
О государственной службе в России в современном значении этого слова можно говорить, начиная с 15-17 веков, когда управленческая деятельность начала выделяться в самостоятельную профессиональную сферу и появился многочисленный слой государственных служащих1.
Особое значение в формировании самостоятельного института государственной службы имели реформы Петра 1. Связано это с тем, что он отделил фигуру государя от государства и создал полноценную государственную службу (службу государству, публичной власти, а не повелителю), правовой основой которой стал «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» от 24 января 1722 г., утвержденная указом Петра 1". Он закреплял за классом дворянства обязанность пожизненно нести государственную службу и, тем самым, создавал касту государственных чиновников, к которой не допускались другие слои населения. Данный Указ впервые в истории России разделил государственную службу на военную и гражданскую, которая, в свою очередь, делилась на статскую и придворную. Табель о рангах определял порядок приема на государственную службу и ее прохождение.
Им впервые были установлены принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования. Он заменил старую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением3. Государственный аппарат стали характеризовать такие черты, как профессионализм и специализация. В основу организации государственной службы были положены принципы: верности, прилежания, стойкости против взяток, пунктуальности, точности бережливости.
Изначально задуманная как «кузница кадров» для государственной власти, «Табель о рангах» способствовала продвижению наиболее одаренных представителей общества на государственную службу, предлагая в качестве поощрения повышение статуса.
Как мы отметили, первоначально служба (и военная, и гражданская) была почетным правом и обязанностью дворян. Дворяне не могли уклониться от прохождения государственной службы, а представители иных сословий к ней не допускались. Лишь в 1762 г. манифестом Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» была отменена обязательная служба дворян. Впоследствии на государственную службу разрешалось принимать детей из среды духовенства, отцы которых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов, а также детей, не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников, купцов первой гильдии1.
В соответствии с указом Николая II от 5 октября 1906 г. принцип сословного формирования корпуса государственных служащих формально был отменен. Перестали быть препятствием для поступления на службу национальная принадлежность или вероисповедание (ст. 2 «Устава о службе гражданской» 1832 г.). Вместе с тем, для евреев устанавливались специальные ограничения. Был ограничен доступ на государственную службу и для женщин. Им разрешалось выполнять работу вспомогательно-обслуживающего характера без присвоения классных чинов и лишь в специально поименованных ведомствах.
В целом, несмотря на существование некоторых правил, с течением времени российская государственная служба теряла свою кастовость и замкнутость. Она развивалась от принципа замещения должностей по признаку знатности — к учету знаний и личных заслуг, отмене всех сословных ограничений при поступлении на службу, т.е. в русле общих тенденций демократизации государственной службы, характерных для Европы.
В отличие от наемных работников профессиональная деятельность государственных служащих царской России довольно детально регулировалась. Можно говорить о формировании специального правового статуса, который характеризовался, с одной стороны, жесткими правилами отбора на государственную службу и существованием ограничений, в том числе этического характера, с другой стороны — наличием целого ряда преимуществ.
Прием на государственную службу осуществлялся в определенном порядке. В частности, со времен Петра 1 подчеркивалась необходимость обладания глубокими знаниями, позже был введен образовательный ценз, поощрялось университетское образование кандидата, наличие у него ученой степени.
Особый порядок приема на государственную службу со времен Петра 1 был установлен для замещения некоторых высших должностей. Применялось баллотирование или избрание на должность. Выборы проходили в Сенате: избрание осуществлялось тайным голосованием из 2-3 достойных человек»1.
Таким образом, практически с начала формирования института государственной службы известен конкурсный отбор. Наряду с конкурсом применялось испытание в рамках испытательного срока, который длился не более четырех месяцев . Он проводился для выявления профессионального уровня и общей подготовки претендента на государственную должность, соответствия его профессионально-квалификационных качеств должностным обязанностям. Утверждение в должности производилось по завершении испытания.
Специфика карьерной среды государственного служащего Республики Бурятия
Формирование карьеры в разных организациях различается по принципам ее построения, отражающих специфику карьерной среды. Для описания процесса построения карьеры в органах государственного управления отечественными учеными (Е.В. Охотский, др.) предложены следующие принципы карьеры: принцип непрерывности, принцип осмысленности, принцип соразмерности, принцип маневренности, принцип экономичности, принцип заметности, принцип осведомленности, принцип лояльности, принцип самообладания.
Под карьерной средой в научной литературе понимается совокупность условий, созданных в конкретной организации для развития карьеры индивида. Анализируя систему государственной службы Республики Бурятия с точки зрения карьерной среды, остановимся на следующих ее характеристиках: а) кадровый потенциал органов государственной власти Республики Бурятия; б) правовые нормы, регулирующие деятельность государственной гражданской службы Республики Бурятия; в) социокультурные условия жизнедеятельности населения Бурятии.
Многоаспектность карьеры обуславливает необходимость комплексного подхода к характеристике кадров государственной гражданской службы Республики Бурятия, учета совокупности конкретных показателей, отражающих их качественное состояние. В связи с этим дадим социологический портрет группы государственных гражданских служащих Республики Бурятия.
На 1 января 2009 года численность государственных гражданских служащих Республики Бурятия составила 1510 человек .
Необходимо отметить, что в 2007 году произошло резкое сокращение численности работников замещавших государственные должности и должности гражданской службы в органах государственной власти Республики Бурятия. По сравнению с данными на начало 2007 года уменьшение их численности к началу 2008 года составило 440 человек (табл. 2). Данное сокращение явилось следствием реструктуризации органов исполнительной власти Республики Бурятия, проведенной по Указу Президента Республики Бурятия, вступившего в должность Президента Бурятии 10 июля 2007 года. Целью реструктуризации явилось совершенствование государственного управления в Республике Бурятия и оптимизация структуры исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия. Согласно Указу новая организационная структура ориентирована на выполнение конкретных полномочий, связанных с реализацией власти, предполагается исключение дублирования полномочий1. Для достижения данных целей создано три основных блока под управлением заместителей Председателя Правительства Республики Бурятия: блок по экономическому развитию, блок по развитию инфраструктуры и блок по социальному развитию.
По возрасту распределение государственных служащих выглядит следующим образом. В общей численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы в государственных органах Республики Бурятия, на 1 января 2009 г. преобладала возрастная категория от 30 до 39 лет и составляла 30% (453 человек) от общего числа (1510 человека). Средний возраст гражданских служащих Бурятии составляет 41,5 лет. Возраст, как показатель стадии жизни работника, позволяет определить его основные моральные, физиологические, материальные потребности, имеющие существенное значение для карьеры сотрудника, поскольку с возрастом интерес к карьере угасает. В соответствии с этапами карьеры гражданские служащие Республики Бурятия распределились следующим образом: на этапе рождения карьеры (до 30 лет) находится 284 служащих (18,8% от всех государственных гражданских служащих Бурятии); на этапе развития карьеры (30 - 39 лет) - 453 человека (30%) и (40 - 49 лет) - 390 человек (25,8%); на этапе угасания карьеры (50 - 59 лет) - 362 человека (24%) и (60 лет и старше) работает 21 служащих (1,4%), при этом все они не превышают порога 65 лет, и соответствуют требованиям федерального закона, согласно которому замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет - предельного возраста пребывания на гражданской службе не допускается . Таким образом, основная часть гражданских служащих Республики Бурятия находится на этапе развития карьеры, что говорит об их высоком карьерном потенциале. В настоящий момент стаж работы гражданских служащих Республики Бурятия в государственных органах на 1 октября 2008 года представлен следующим распределением".
