Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические предпосылки изучения этнокультурных особенностей регионального управления 12
1.1. Российские традиции регионального управления 12
1.2. Этнокультурные особенности управления и самоуправления адыгов 43
Глава II. Этнокультурная составляющая регионального управления в Республике Адыгея 74
2.1. Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества 74
2.2. Влияние этнокультурных особенностей на систему современной законодательной власти 91
2.3. Специфика взаимодействия регионального и федерального уровней управления 119
Заключение 133
- Российские традиции регионального управления
- Этнокультурные особенности управления и самоуправления адыгов
- Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества
- Влияние этнокультурных особенностей на систему современной законодательной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале 90-х гг. России досталось в наследство множество проблем прежней советской национальной политики. К ним добавились и новые, порожденные распадом тоталитарного государства. Это были реальные угрозы шовинизма, сепаратизма, межнациональных конфликтов, политического национализма, разрушительных волн миграции и многие другие. Развал такого крупного многонационального государства, каким был Советский Союз, суверенизация и отделение друг от друга ранее дружественных республик и даже регионов как способ реализации права наций на самоопределение, разжигание подозрительности, розни и даже вражды наций, новый передел территорий и собственности — все это наглядно свидетельствует, что национальный вопрос в СССР так и не был решен.
Российские традиции регионального управления
Наиболее целостные первые территориальные управленческие структуры в России можно отметить в XVII веке. В этот период происходило фактическое слияние княжеств, областей и земель в единое государство, устранялись рудименты феодальной раздробленности. Формировался единый устойчивый общенациональный рынок.
Учрежденное в 1649 году Соборное Уложение законодательно оформило переход власти от бояр к дворянству, полное закрепощение крестьянства. Со второй половины XVII века монархия освобождается от ограничений боярской Думой и Земским собором и трансформируется в абсолютное самодержавие.
Развитие производственных технологий способствовало расширению товарного производства, которое разрушало границы натурального-хозяйства. Происходил ускоренный рост ремесленничества, городского населения и купечества, появлялись прототипы промышленного производства.
Одновременно с этим развивается сельскохозяйственное производство. Крупные вотчины, поместья все больше производят товарной сельскохозяйственной продукции (то есть предназначенной для обмена). Там же развивается и сезонное ремесленное производство, а также промышленность, которые тоже втягиваются в рыночные отношения.
Происходит процесс специализации и укрупнения промышленного производства. К началу XVIII века в России насчитывалось более 30 крупных мануфактур (промышленных предприятий, построенных на разделении и специализации ручного труда). Возникли металлургические и металлообрабатывающие заводы в Туле, Кашире, ряд стекольных, кожевенных, бумагоделательных предприятий. Развивающееся общественное разделение труда стимулировало расширение товарообменных операций и формирование крупных торговых центров.
Развитие промышленного производства в России того периода происходило не само по себе, а целенаправленно. Оно стимулировалось правительством через привилегии, льготы и другие, как правило, экономические рычаги (монопольное право на производство конкретной продукции, временное освобождение от налогов, право беспошлинной продажи товаров и др.).
Середина XVII века характеризуется многими исканиями в области совершенствования системы территориального управления.
Большой след в управленческой мысли оставили идеи Афанасия Лаврентьевича Ор дина-Нащокина (1605—1680). Будучи по взглядам меркантилистом, он считал главным источником богатства торговлю, особенно внешнюю. В то же время в отличие от зарубежных приверженцев этой школы Ордин-Нащокин высказывался за развитие не только экспортоориентированной промышленности, но и производства товаров для внутри российского потребления, особенно металлургии и металлообработки.
В противовес бытовавшему в тот период пониманию экономической роли государства лишь в фискальной области (извлечения налогов для пополнения казны) Ордин-Нащокин высказывался за активное участие государства в управлении экономикой. Ордин-Нащокин «Первым из русских экономистов поставил вопрос о развитии (используя современную терминологию) не только государственного менеджмента, но и менеджмента на микроуровне»8. По его мнению, хозяйство страны должно быть единым целым, отдельные части которого призваны находиться в тесной взаимосвязи. Наиболее комплексное выражение экономические воззрения Ордин-Нащокина получили в составленных им в 1665 году указных «памятках» земским старостам Пскова, а также в Новоторговом уставе 1667 года. .
Крупные преобразования в системе государственной власти и управления дореволюционной России происходили в годы правления Петра I.
В числе управленческих преобразований того периода — отделение гражданской службы от военной и создание регулярной армии. Для управления страной был учрежден Сенат, которому подчинялись коллегии по конкретным отраслям. В «Табели о рангах» все должности и чины размещались в определенном порядке, по классам10.
Петровский период характеризуется, с одной стороны, усилением крепостничества, с другой — развитием частного предпринимательства.
Для этого периода характерно возникновение начальных форм территориального самоуправления. В 1699 году городскому населению было предоставлено право самоуправления, были введены соответствующие выборные органы. В 1718 году в городах появились магистраты. В особую привилегированную группу — гильдию были выделены купечество и промышленные люди, забота о которых возлагалась на коммерц-коллегию.
Во внутренней торговле поддерживалось развитие местных торгов и ярмарок. Были изданы указы об учреждении товарных бирж, о сборе и публикации сведений о ценах на товары в разных городах России и за рубежом.
Этнокультурные особенности управления и самоуправления адыгов
Мечта о создании собственного независимого государства издавна привлекала адыгов. Сохранилась даже легенда о древнем Великом Адыгском государстве Хатуун, якобы существовавшем за 4000 лет до н.э. в Малой Азии. В V в. До н.э. предки адыгов создали первое рабовладельческое государство на северном Кавказе и одно из древнейших государственных образований на территории бывшего СССР под названием «Синдика».
Спустя тысячелетие, с середины VI в. н.э., предки адыгов входили в большое племенное объединение зихов. «Однако зихский племенной союз, -писал А. Шортанов, - не сумел завершить объединение родственных племен Северо - Западного Кавказа.Этому помешало возникновение по соседству с зихами двух новых самостоятельных союзов: Абхазского на юге и Касожского на севере, разъединивших зихов на части».
По данным некоторых авторов, и в позднем средневековье в Черкесии эпизодически возникали своеобразные государственные образования. В этот период из родовых старшин постепенно вырастала феодально - родовая знать. Однако единого объединяющего начала у адыгов не было. «Черкесы не имеют никаких своих общих правителей, - писал академик Гюльденштедт, - и их округа не связаны друг с другом какими - либо правильными отношениями».29 Таким образом, в то время в политическом отношении Черкесия не представляла цельного государственного образования, а распадалась на ряд феодальных княжеств и областей. Верховными властителями на подвластной территории обычно выступали князья. В отличие от «аристократических» племен, организация власти у шапсугов, абадзехов и натухайцев носила ярко выраженный «демократический» характер. Здесь были сильны позиции народных собраний, на которых решались важные вопросы общественно -политической жизни. В более развитых племенах, как например, у бжедугов,
44 большую роль играл совет пши и орков. На межплеменных собраниях, участившихся к X VIII - XIX вв., происходило сближение между членами различных племен, возникали союзы, заключались договоры и соглашения. Таким образом, эти собрания («хасэ») и мирские сходы, по сути, являлись попыткой объединения племен.
Адыгские хасэ имели демократический характер. Ф. Дюбуа де Монпере отмечал: «Мы видим, таким образом, что нет больших республиканцев, чем черкесы, несмотря на законы феодализма, которые весьма четко делят народ на касты. Сам князь обязан всегда советоваться со своим собранием по всем вопросам, не касающихся внутренних дел его семьи и его хозяйства». Отдельное лицо могло повлиять на решение народного собрания не благодаря своему происхождению и социальному положению, а вследствие своих личных качеств.
«Проблемы, представляющие интерес для всей страны, обсуждаются на «поках», представляющих собой род собрания выборных. На них председательствует старейший князь; на собраниях есть две палаты князей и дворян; в каждой из них есть свои ораторы; обе палаты направляют друг другу свои депутации31- писал Я. Потоцкий о государственном устройстве черкесов -польский дворянин, историк, этнограф.
«У них нет писаного свода законов. Любое административное дело передается на решение народного собрания или совета,., на котором наиболее пожилые имеют большое влияние. Князья, дворяне, даже крепостные имеют там решающий голос. Никакой постоянный суд, никакая полиция, никакая власть не вершит здесь правосудия и не уполномочена преследовать виновного или осуществлять законы. Спорные вопросы, распри между семьями, племенами, кражи, убийства и т. п. разбираются и решения по ним выносятся на народных собраниях, которые заранее не готовятся; в зависимости от важности дела избирается определенное число судей, например, для разбирательства убийства избирается до пятнадцати судей; эти судьи занимаются разбирательством только данного конкретного дела.»32 - находим в записях Ф. Д. де Монпере - выходца из французской Швейцарии, известного ученого - геолога, натуралиста, археолога.
«Общественное мнение и установленные обычаи — вот что, кажется, является высшим законом в этой стране. Случаются насильственные жестокие поступки и явные преступления, но все это является, главным образом, результатом ссор или их последствий и происходит сравнительно редко. Немногие страны, с их установленными законами и всем сложным механизмом правосудия, могут похвалиться той нравственностью, согласием, спокойствием, воспитанностью — всем тем, что отличает этот народ в его повседневных взаимных отношениях. Если общий уровень бытовых условий здесь и невысок, то, по крайней мере, его стараются достичь и большинство достигает. Крайности роскоши и нищеты, изысканности и презренного существования в одинаковой степени здесь неизвестны.33
...Здесь была представлена значительная часть аристократии, богатства и ума двух черкесских областей — шапсугов и натухаев... то есть старейшины, суд и дворяне. Коротко говоря, собрание было достаточно представительным, чтобы придать полномочный характер своим решениям. Подобные советы действительно приобретают характер верховного органа власти при том, однако, важнейшем условии, чтобы все черкесы были убеждены в том, что это собрание по своей представительности и составу участников является подлинным выразителем народной воли, поскольку никакому другому органу они подчиняться не будут34.
Несмотря на их крайнюю независимость, нет никакого сомнения в том, что черкесы фактически имеют представителей своих интересов. Возраст, опыт, доблесть и красноречие имеют должный вес и влияние, и хотя они приспособлены и облачены в одежды, отвечающие предрассудкам народа, они превращают своих носителей в непререкаемых выразителей общественного мнения. Ранее это влияние, господствовавшее на народных собраниях, принадлежало в значительной мере представителям определенного района или племени; однако давление извне, вызванное амбициями России, привело к более широким комбинациям и к выражению уже общенациональных интересов, к превращению советов в большей мере в руководящие органы; в связи с расширением сферы влияния оно, естественно, стало преобладающим со стороны тех племен и тех районов, где влияние начало приобретать представительные формы...
Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества
Каждое государство имеет свою историю становления и развития, в которой миграция населения, межличностные обмены, этнические процессы и другие явления сформировали его современный национальный состав. В свою очередь, этот состав определяет состояние, уровень и проблемы межнациональных отношений, которые отражаются на содержании и механизмах государственного управления. В данном аспекте положение в Российской Федерации тоже очень своеобразно, что требует его знания, понимания и учета.
Имеется в виду, прежде всего, осознание тех посылок, которые являются историческим достоянием, нашим наследием, полученным от предыдущих поколений. Изначально государственность на территории, охватываемой Российской империей и потом СССР, независимо от того, была ли она славянской, среднеазиатской, закавказской или прибалтийской и т.д., возникала, развивалась и крепла на многонациональной основе. Многие народы на этой территории имеют свою историческую родину. Некоторые из них в разные периоды создавали свои государства, оставившие след в развитии человечества. Исторический путь, пройденный каждым народом, сохранился в его национальной памяти и предполагает уважение со стороны всех. Масштабы территории (географический фактор), экономические условия и политические обстоятельства во всей российской истории поддерживали ситуацию, в которой самобытность народов сохранялась и воспроизводилась, несмотря на проживание в одном большом государстве при интенсивном межнациональном общении, в том числе и на личностном уровне.
Этнос — устойчивый, естественно сложившийся коллектив людей, противопоставляющий себя всем другим аналогичным коллективам, что определяется ощущением комплементарности, и отличающийся своеобразным стереотипом поведения, который закономерно изменяется в историческом времени .
За годы совместной судьбы в рамках российской государственности (включая и период СССР) народами данной территории была создана общая (интегрированная) технологическая и научно-техническая система производства с соответствующей специализацией и кооперацией. Каждый народ, взаимодействуя с мировой культурой, трансформировал ее через призму своего национального самосознания.
Национальный компонент всегда присутствовал в государственном строительстве России, правда, в разные исторические периоды по-разному. В XX столетии после Октябрьской революции под влиянием многих условий и факторов, как объективных, так и субъективных, в государственном строительстве преобладал принцип самоопределения наций (в общем, демократический по своей сути), который был истолкован лишь в одном смысле: только создание самостоятельного государства или государственного образования (т.е. территориальной автономии) может считаться лучшим способом решения проблем развития того или иного народа. В результате многообразие экономической, социальной и духовной жизни было сведено к политической сфере, а в ней — к собственно государственно-правовой. Восторжествовал формальный подход, при котором все проблемы виделись в статусах образований: союзная республика, автономная республика, автономная область, автономный округ. В СССР, несмотря на 53 таких образования, более семидесяти народов или представителей народов (национальных групп и диаспор) в то же время не приобрели каких-либо форм организованной консолидации. В итоге крепкая демократическая государственность не получилась, не были на необходимом уровне решены национальные проблемы, о чем свидетельствуют события конца 80-х и 90-х гг.
Надо признать, что сужение принципа самоопределения народов только до образования национального государства завело многие процессы в тупик. Нарушилась сущность государственности, которая преодолевает родоплеменные отношения и основывается на началах гражданства — юридической связи людей, объединенных совместной жизнью на определенной территории. Все национально-государственные и национально-административные образования в рамках СССР были по составу населения многонациональными, но так называемая "титульная" нация всегда претендовала на возможные преимущества. Тем самым разными способами — формальными и неформальными — нарушалось равноправие представителей разных народов. Фактически были прекращены поиски иных форм национальной самоорганизации граждан. Национальные потребности представителей того или иного народа удовлетворялись лишь в их "титульном" образовании, а не по месту их жительства. Сосредоточенность на власти часто вела к забвению национальных запросов в области экономической, социальной и духовной жизни. Нередко содержание и формы самой жизни в разных образованиях мало чем отличались, но межнациональные различия искусственно подчеркивались, что порождало напряжение и конфликты.
Российская Федерация унаследовала фактически весь спектр проблем национального развития и межнациональных отношений, которыми отличался СССР. К тому же они усугублены формированием на его территории 15 государств, вследствие чего возникли новые негативные факторы, вызванные тем, что многие представители народов, давших наименования этим государствам, оказались за их пределами. Одни превратились в национальные меньшинства, другие в переселенцев и беженцев, третьи — в лиц без гражданства и иностранцев. В самой Российской Федерации образовано 32 национальных субъекта Федерации, с одной стороны, равноправных, но с другой — разного уровня: республика, автономная область, автономный округ. Граждане РФ по-прежнему относятся к представителям более чем 100 народов. Все сложности межнациональных отношений сохранились, поскольку теперь их предстоит решать в условиях демократии, частной собственности и рыночной экономики, к тому же в период кризиса, окончания которого пока не видно.
Влияние этнокультурных особенностей на систему современной законодательной власти
Краеугольным камнем государственно-правовой политики России в сфере национальных отношений начиная с 1917 г. был и остается принцип права на самоопределение. Этот принцип родился как один из принципов национальной политики правящей Коммунистической партии и звучал тогда как право наций на самоопределение. После Второй мировой войны он претерпел модернизацию в Уставе ООН и других международно-правовых документах и до настоящего времени является одной из конституционных основ российского государства.
Управление, учитывающее национально - этнические особенности, предусматривает не только объективное право народов и наций на самоопределение, но и четкое отличие населения, которое проживает на определенной территории, и, т. е. титульную нацию. Говоря о содержании современного права народов и наций на самоопределение, нужно иметь в виду, прежде всего, возможность развития данной нации и данного народа. То есть, если данный народ пользуется всеми возможностями для собственного развития, то вопрос о самоопределении фактически решен. Если данный народ не пользуется всеми возможностями для собственного развития, встает вопрос о праве народов и наций на самоопределение, а значит и управление, учитывающие ментальность данного народа.
Таким образом, при ближайшем рассмотрении право народов и наций на самоопределение — это право на развитие каждого народа и каждой нации. Поэтому тот факт, что в документах ООН имеет место смешение этих понятий, чрезвычайно прискорбен и, очевидно, требует дальнейшей доработки.
Проблема самоопределения — это, прежде всего, проблема развития, и если нация и народ развиваются благополучно, мы должны говорить о том, что они пользуются правом народов на самоопределение вне связи с тем, является ли эта нация независимой или народ независимым, т. е. находящимся в составе другого государства.
Проблема заключается в том, чтобы каждый представитель данного народа, представитель населения, живущего на данной территории, имел возможность высказать свою волю. Так, например, когда шли дебаты о независимости Эстонии, то большинство населения, включая русскоязычных жителей, высказалось за независимость. Это факт, и это мы должны признать. Другой вопрос состоит в том, что потом русскоязычное население выступило против дискриминационного «Закона о гражданстве». Это следующий этап развития. Но существо дела заключается в том, что большинство населения, участвовавшего в голосовании, высказались за независимость.
На международной конференции была принята Батумская декларация «Автономия и международное право». В соответствии с этой декларацией и мнением большинства участников конференции можно говорить о том, что автономия — это форма самоопределения, так как политическая независимость далеко не всегда решает вопросы развития и, следовательно, самоопределения как такового. Африканские государства получили независимость, но не решили свои социально-экономические вопросы. Они как были государствами, зависимыми от метрополий, так и остались, потому что экономические отношения базировались на неравноправных договорах и соглашениях, которые, по существу, продолжают действовать и сейчас.
Учет национально - этнических особенностей в системе управления осуществляется в разных формах. В форме федеративного устройства, конфедеративного устройства или в форме политической независимости. Следует заметить, что в правовой литературе — нашей и зарубежной — появилось несколько статей, где говорилось о том, что принцип самоопределения противоречит принципу территориальной целостности. Но никакого противоречия здесь нет. Принцип территориальной целостности был и остается одним из основных принципов международного права.
Понятие «самоопределение» означает, что каждый народ мирным путем может изменить, в том числе и территориальную целостность любого государства.
Возвращаясь к содержанию права наций и народов на самоопределение и к проблеме автономии в современном российском государстве, мы должны сделать вывод о том, что автономия — это тоже форма самоопределения. Задача заключается в том, чтобы все население данного района, данной области высказало свое мнение. Это вопрос усилий политиков, правительств, местных властей, центральных властей. Это вопрос, который выходит за рамки международных проблем, но, тем не менее, задача заключается в том, чтобы обеспечить свободное волеизъявление каждого человека на данной территории. Он должен принять участие в этом волеизъявлении, а власти должны это обеспечить. Нельзя осуществлять право на самоопределение за счет другого народа, поскольку это противоречит положениям международного права. Когда мы говорим о принципе территориальной целостности, то должны иметь в виду, что принцип территориальной целостности предусматривает мирные, ненасильственные изменения государственности, в том числе и выход из состава государства.
Говоря об автономии и о форме самоопределения в форме автономии, необходимо иметь в виду, что самоопределение осуществляется самим народом, всем населением, проживающим на данной территории.
Похожие диссертации на Этнокультурные особенности регионального управления : На материалах Республики Адыгея
