Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита населения в системе социальной политики 11
1. Социальная защита населения как направление социальной политики: ее сущность и цели в современной России
2. Положение социально незащищенных слоев и деятельность органов управления 34
3. Субъекты социальной защиты населения и проблема распределения предметов ведения, полномочий и функций органов управления 48
Глава 2. Система и механизм управления в сфере социальной защиты населения в регионе (на материалах республики Бурятия) 67
1. Организация и управление в сфере социальной защиты населения 67
2. Проблема эффективности деятельности органов социальной защиты населения и пути ее реформирования 114
Заключение 133
Библиография 140
- Социальная защита населения как направление социальной политики: ее сущность и цели в современной России
- Субъекты социальной защиты населения и проблема распределения предметов ведения, полномочий и функций органов управления
- Организация и управление в сфере социальной защиты населения
- Проблема эффективности деятельности органов социальной защиты населения и пути ее реформирования
Социальная защита населения как направление социальной политики: ее сущность и цели в современной России
Начало 90-х годов в России характеризуется разрушением командно-административной системы и переходом к рыночной экономике. В новых условиях с особой силой проявилась необходимость усиления социальной направленности политики государства, создания эффективной системы социальной защиты населения от неблагоприятных воздействий поспешных и непродуманных рыночных преобразований. К концу десятилетия стала общепризнанной необходимость изменения социально-экономического курса политики государства с тем, чтобы обеспечить стабильность экономического роста, повышение жизненного уровня населения, гарантированную защищенность социально слабых слоев населения, особенно, не занятых в сфере материального производства. Выполнение этих задач требует создания системы специализированных эффективных институтов социальной защиты населения на основе изучения мирового опыта и теоретической разработки национальной модели социальной политики в целом и системы социальной защиты населения в частности.
Поскольку социальная политика государства является одной из конкретных форм политики вообще, исследователи определяют ее через понятие политики. В научной литературе сложилось несколько общих исследовательских подходов к определению данного понятия: социологический, субстанциональный и системный.9 Социологические определения политики характеризуют ее через другие общественные явления: экономику, право, мораль, культуру, религию, социальные группы. В соответствии с отражаемой сферой общества их можно подразделить на экономические, стратификационные, правовые, этические (нормативные) и т.д. Экономические определения политики, наиболее ярко представленные в марксизме, характеризуют политику как надстройку над экономическим базисом, как «самое концентрированное выражение экономики», ее потребностей и интересов. Стратификационные определения трактуют политику как соперничество определенных классов (Маркс) или заинтересованных групп (Бентли, Трумэн) за реализацию своих интересов посредством власти. Правовые концепции политики считают ее производной от права и прежде всего от естественных прав человека, которые лежат в основе публичного права, законов и деятельности государства. Теории общественного договора (Спиноза, Локк, Руссо) трактуют политику и государство как специализированную деятельность по охране присущих каждому человеку от рождения естественных прав: на жизнь, свободу, безопасность, собственность и т.д. Нормативный (этический) подход предполагает рассмотрение политики исходя из идеалов, ценностей, норм и целей, которые она должна реализовать. Политика представляет собой деятельность, направленную на достижение общего блага. Ее высшей ценностью является общее благо.
Вторая наиболее распространенная группа определений политики -субстанциональные определения. Политика трактуется здесь как действия, направленные на власть: ее обретение, удержание и использование (Вебер, Макиавелли). Сторонники властного подхода к политике акцентируют внимание на искусстве, технике, способах и средствах борьбы за власть и ее использование. Властные определения политики конкретизируются и дополняются с помощью институциональных определений. Последние характеризуют политику через организации, институты, в которых воплощается и материализуется власть, и прежде всего через важнейший институт - государство. Политика предстает в этом случае как участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания государства. Антропологические определения, в отличие от институциональных, видят основу политики не во власти и ее носителях - институтах, а в природе человека и стремлении к коллективному сосуществованию. С этой точки зрения, политика - форма цивилизованного общения людей на основе права.
Системный подход рассматривает политику как относительно самостоятельную систему, сложный социальный организм, целостность, отграниченную от окружающей среды - остальных областей общества -и находящуюся с ней в непрерывном взаимодействии (Истон, Алмонд). Политическая система заботится о самосохранении и призвана удовлетворять целый ряд общественных потребностей, важнейшая из которых интеграция общества.
Многообразие ставших классическими определений политики сохраняется и в современной научной литературе. В рамках данного исследования наибольший интерес представляют стратификационные и субстанциональные определения политики. Социальные и властные основы политики при этом находятся в тесной взаимосвязи. «Политика -это деятельность классов и иных социальных групп, связанная с определением содержания и форм, задач и функций государства, Посредством политики выражаются коренные интересы участвующих в ней субъектов (индивидов, коллективов), прежде всего интерес в овладении и распоряжении основными очагами публичной власти классового общества».11 Новейший философский словарь определяет политику как «сферу деятельности, связанную с распределением и осуществлением власти внутри государства и между государствами..., которая призвана обеспечить в обществе гражданский порядок на основе четкого разграничения отношений господства и подчинения».12 Отсюда, политика как средство реализации властных решений зависит от формы государственной власти: она может быть авторитарной или демократической.
Смирнов С.Н. исходит из определения словаря русского языка Ожегова СИ.: «политика - деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями»; и дополняет его определением Вебстеровского словаря английского языка, где политика понимается как «принципы, на которых базируются любые меры или образ действий; линия управления, которой следуют руководители страны в конкретных вопросах...; благоразумие или мудрость правительств или индивидуумов в ведении своих дел, общественных или личных; общее благоразумие или сноровка в управлении...». Таким образом, автор делает упор на качественные характеристики принимаемых политических решений.
Субъекты социальной защиты населения и проблема распределения предметов ведения, полномочий и функций органов управления
Социальная защита населения с точки зрения ее организации является многосубъектной. К субъектам системы социальной защиты населения, равно как и социальной политики, относятся органы государственной власти и управления (федеральные, региональные, местные), органы местного самоуправления, а также политические и общественные институты, чье активное участие в разработке и реализации социальной политики государства призвано обеспечить эффективность последней. То есть, в формировании системы социальной защиты населения участвует не только государство. Функции социальной защиты осуществляются профессиональными союзами работников, благотворительными, правозащитными и другими общественными организациями, вплоть до семьи и, прежде всего, самого человека, который должен проявлять заботу о создании экономической основы для своей нормальной жизнедеятельности, для развития духовного и физического потенциала личности.
Для достижения поставленных целей субъекты социальной политики и социальной защиты населения используют различные методы. Основными из них являются: законодательная деятельность; финансово-экономическая деятельность; налоговое регулирование; административное регулирование; политическое воздействие. Роли различных субъектов в разработке и осуществлении мер социальной защиты существенно различаются. Однако основным источником и регулятором социальной защиты населения и каждого отдельного человека является государство. При этом функции государства по социальной защите населения являются прерогативой не только законодательных и исполнительных органов федерального уровня, но также региональных и местных властей, так как на последних лежит непосредственная ответственность за обеспечение деятельности и финансирование объектов социальной сферы, предоставление социальных льгот и помощи населению.
Законодательная ветвь государственной власти вырабатывает общую стратегию социальной защиты населения, и определения того минимального уровня социальных гарантий, которым оно может быть обеспечено в данной экономической ситуации. Отсюда очевидно, что принимаемые законодателями решения разделяются на две крупные группы: действующие относительно продолжительный период времени законы, определяющие общую концепцию социальной защиты населения; нормативные материалы, устанавливающие конкретные размеры выплат социального характера, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.
При этом последние необходимо регулярно пересматривать, причем периодичность внесения необходимых изменений должна определяется в основном темпами роста потребительских цен. В стабильных экономиках, где среднегодовая величина инфляции не превышает нескольких процентов, подобные корректировки могут проводиться раз в 5 - 7 лет. Например, в СССР последствия подавленной инфляции преодолевались, в том числе и таким способом. Очевидно, что в подобных экономиках изменение среднедушевых показателей доходов населения носит плавный характер. В экономике переходного периода с высокими темпами инфляции данные корректировки должны осуществляться, как минимум, 1 -2 раза в полугодие. Если размеры социальных пособий жестко привязаны к какому-либо единому базовому показателю, как, например, в России, к минимальному размеру оплаты труда, оказывается достаточным принять единственное решение о повышении этого показателя для увеличения и социальных пособий. Однако власть, руководствуясь недостатком средств, последовательно уходит от существующей привязки «минимальный размер оплаты труда -социальное пособие»: внесенные изменения в законодательство установили точные количественные показатели в части гарантий населению.
У законодательной власти есть и другие механизмы формирования системы социальной защиты. Это, прежде всего, утверждаемый ею государственный бюджет, а также бюджеты других находящихся в государственной собственности источников финансирования социальной защиты (фонды - пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования и занятости). Путем корректировки доходных и расходных статей проектов государственного бюджета и бюджетов данных фондов законодатели формально могут создать основу финансового обеспечения принятых ими нормативных актов. Однако здесь заложено некоторое противоречие. Если расходы по «собственно» социальным статьям бюджета увеличатся, то при прочих равных условиях они сократятся по другим статьям, включая и те, где затраты должны быть осуществлены не только в интересах народного хозяйства, но и социальной политики в целом.
Исполнительная ветвь государственной власти занимается в основном поиском реальных возможностей для обеспечения мероприятий по социальной защите населения, которые были установлены законодательно. Ею конкретизируется порядок социальных выплат, подготавливаются нормативные материалы, которые определяют деятельность институциональных структур, аккумулирующих и использующих средства, предназначенные для социальной защиты граждан.
В существенно большей степени от деятельности исполнительных структур зависит реализация социальной политики в целом. Причина в том, что макроэкономическое регулирование, элементом которого является, в частности, определение места различных отраслей в структуре народнохозяйст комплекса - основная задача любого правительства. Воздействие на макроэкономические пропорции одним из своих конечных результатов имеет формирование определенной модели развития экономики, ее социальной направленности.
Организация и управление в сфере социальной защиты населения
В условиях тоталитарного правления эта модель обернулась засильем и бесконтрольностью бюрократии, что создало предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь человека. Более того, это приводит к росту социальной пассивности граждан, упованию на государство как на «высшую инстанцию» в решении всех социальных проблем. Следствием директивного регулирования потребления социальных благ явилась непомерная для государства не только обязанность сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело в конечном итоге к полному диктату производителя. Отсутствие рынка в отраслях социальной сферы привело к его развитию в форме «теневой» экономики, в виде услуг «черного» и «серого» рынков. Бесплатное получение социальных благ в реальности оплачивается дополнительным трудом членов общества, следствием чего, как правило, является низкий уровень заработной платы, что фактически ведет к отсутствию стимулирования труда, а значит, прекращается рост производительности труда. Заниженные тарифы в некоторых отраслях требовали постоянных и всевозрастающих дотаций. Равенство в потреблении снижает стимулы к труду у населения и отрицательно влияет на качество предоставляемых услуг. Всеобщая занятость обернулась неэффективным использованием рабочего времени. Отсутствие роста производительности труда, в свою очередь, ведет к растрате общественного богатства. Распределение остается равным, но распределять приходится все меньше и меньше.
Таким образом, предмет социальной политики при государственном социализме является органической составляющей организованного и контролируемого государством всего воспроизводственного процесса (централизованное использование производственных ресурсов, включая трудовые; по существу произвольное определение долей потребления и накопления в национальном доходе; централизованное установление размеров фонда оплаты труда во всех отраслях народного хозяйства и социальной сферы). Социальная политика всецело основывается на государственной собственности и обусловленным этим государственном распределении материальных благ.
Длительное существование государственной собственности на национальное богатство в нашей стране выработало устойчивое представление о беспредельных возможностях государства в распоряжении всеми ресурсами, всей производимой продукцией, и произвольном установлении пропорций между долями накопления и потребления в национальном доходе. Сформировался стереотип мышления, что направление ресурсов на потребление приводит к ущемлению и сдерживанию развития экономической и военной мощи государства. Все это обосновывалось признанием приоритета «общественных интересов» перед личными «своекорыстными». Отсюда -строгий контроль со стороны государства за уровнем потребления, установка на его минимизацию, культивирование низкого потребительского стандарта в обществе.
Общая направленность социального развития в этой модели, роль государства в ней, тип поведения отдельных членов общества позволяют называть эту модель патерналистской моделью удовлетворения социальных интересов. Для нее характерно четкое определение государством поведения человека в социальной сфере и охват социальной защитой практически всего населения.
В условиях же рыночной экономики реализуется принципиально иная модель социальной политики. Основной идеей здесь выступает идея субсидиарности как основополагающий принцип государственного устройства.
Для основной части граждан в рамках этой модели главным принципом является именно принцип субсидиарности или самообеспечения. Согласно этому принципу, государство должно принимать на себя те функции, которые не в состоянии выполнить собственными силами семья или отдельный человек. Задачи государства в таком контексте определяются как содействие развитию личности на основе самоответственности за общее благо. Целью социальной политики при таком подходе является обеспечение равенства возможностей, то есть предоставление равных шансов для всех в достижении социального статуса, соответствующего индивидуальности каждого. В практическом плане это означает, что государство берет на себя обязательства предоставления социальной поддержки целенаправленно тем, кто в ней нуждается. При этом социальные расходы не должны быть слишком обременительными для экономического потенциала страны и перспективы экономического роста.
Для реализации принципа субсидиарности в первую очередь необходимо усиление позиций индивида. В соответствии с этим возможности каждого члена общества получить образование, достичь высокого уровня материального благосостояния, накопить денежные средства рассматриваются как цели, определяющие направление социального развития общества и государства. Обеспечению этого принципа служат соответствующее социальное законодательство, налоговая политика и политика распределения доходов, позволяющие работникам делать сбережения, приобретать собственность, обретать финансовую самостоятельность и независимость от государственного «социального попечительства». Решение социального вопроса в этой модели понимается как улучшение материального благосостояния и социальной обеспеченности граждан по мере роста производительности труда и накопления общественного богатства. Решение экономических проблем создает условия для роста «социальности» государства.
Проблема эффективности деятельности органов социальной защиты населения и пути ее реформирования
В общем смысле категория эффективности выступает как выражение рациональных способов достижения определенной цели. Мерой эффективности является степень приближения системы к достижению всех конечных целей. Таким образом, применительно к системе социальной защиты населения в рамках ограниченности средств, выделяемых на ее осуществление в современных условиях, конечными целями системы социальной защиты можно считать достижение потребления нуждающихся на уровне рациональных норм, оптимального сочетания форм и методов социальной защиты для каждого нуждающегося, их удовлетворенности качеством жизни.
Оценку эффективности системы социальной защиты, по мнению автора, необходимо производить на основе оценки эффективности использования средств, направляемых на социальную защиту, соблюдения принципа социальной справедливости при их распределении, и, наконец, эффективности труда работников этой системы.
Оценка эффективности системы предполагает наличие критериев, согласно отклонениям, от которых можно говорить об эффективности или неэффективности деятельности системы. Для оценки эффективности системы социальной защиты населения, таким образом, целесообразно использовать несколько групп общих и специальных критериев, направленных на оценку всех элементов эффективности системы,
Общие критерии представляют собой обобщенные характеристики социального развития общества на определенном этапе. В самом широком виде их можно представить следующим образом: уровень жизни населения, и особенно уровень жизни нуждающихся слоев населения; уровень занятости и безработицы; уровень доходов населения; объем бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, направляемых в социальную сферу; рациональность, унификация и дифференциация условий и норм защиты для различных категорий и групп нуждающихся; единство норм по отношению ко всем категориям и группам нуждающихся. Каждый из критериев должен оцениваться по нескольким показателям. Интегрированная же оценка эффективности социальной защиты может быть получена на основе широкого анализа уровня жизни нуждающихся в защите членов общества, для чего необходимо проведение прикладных исследований в области тенденций изменения благосостояния населения и состояния сферы социальной защиты населения, которые должны быть ориентированы на выработку рекомендаций по преодолению или смягчению проблем социальной защиты.
В настоящее время в государственном управлении при разработке государственной социальной политики, законов, направленных на социальную защиту населения, программ вспомоществования, как правило, опираются на статистическую информацию и в том числе данные бюджетных обследований семей. На этой базе рассчитывают прожиточный минимум, включающий в себя минимально необходимую потребительскую корзину, а также расходы на обязательные платежи. В настоящее время он является критерием для принятия решения об оказании социальной помощи в системе административного управления.
Однако многие социологи критически оценивают возможности официальной статистики адекватно отражать состояние социальной защищенности населения. Это связано, прежде всего, с неэффективной организацией статистического учета доходов и расходов, что ведет к искажению реальной картины материального и духовного состояния населения.
В связи с этим многие ученые и социологи-исследователи считают, что наиболее предпочтительным для изучения проблем бедности и социальной защищенности в современной России является общественная экспертиза, базирующаяся на социологических методах получения информации. Вследствие этого сегодня получает все более широкое распространение практика эмпирических социологических исследований. То есть для оценки масштабов, остроты и степени необходимости социальной защиты населения необходима диагностика. Под диагностикой мы понимаем прикладное социологическое исследование достигнутого уровня и структуры благосостояния различных групп населения и общества в целом, направленное на выявление социальных диспропорций. Оно включает в себя анализ сложившейся социальной ситуации и оценку социального самочувствия людей. При этом объектом исследования должна стать семья как домохозяйство.
