Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-методологические основы исследования взаимодействия государственного управления и местного самоуправления 20
1. Государственное управление и местное самоуправление как элементы системы социального управления 20
2. Основные теории местного самоуправления и муниципальные системы 35
Глава II Местное самоуправление в Российской Федерации: основные направления взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления 62
1. Формы взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации 62
2. Модели взаимоотношений органов государственного управления и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 80
Глава III Особенности взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в Республике Татарстан: социально-экономический и организационный аспект 109
1. Взаимодействие государственного управления и местного самоуправления в процессе становления и развития местного самоуправления в Республике Татарстан 109
2. Социологический анализ практики взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в г.Казани 140
Заключение 174
Список источников и литературы 181
Приложения
- Государственное управление и местное самоуправление как элементы системы социального управления
- Основные теории местного самоуправления и муниципальные системы
- Формы взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации
- Взаимодействие государственного управления и местного самоуправления в процессе становления и развития местного самоуправления в Республике Татарстан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется сложным и противоречивым характером взаимодействия двух до определенной степени независимых систем социального управления: государственного управления и местного самоуправления.
Россия на различных этапах своего развития в той или иной мере утрачивала самоуправленческую составляющую в организации системы власти. Очередной этап сильной концентрации государственной власти приходится на период 1930-1980 гг., когда местное самоуправление было вычеркнуто из государственного устройства и заменено государственным управлением на местах. В настоящее время Россия после длительного перерыва пытается вернуться к системе публичной власти, которая включает: государственное управление, организованное по принципу «сверху - вниз», и местное самоуправление, организованное по принципу «снизу - вверх».
Мощный толчок к развитию местного самоуправления в первой половине 1990-х гг. дало стремление федеральной власти сдержать центробежные тенденции, которые возникли в ряде субъектов Российской Федерации в этот период. Местное самоуправление, являясь органической частью системы сдержек и противовесов, работающей не только по горизонтали, но и по вертикали, способно создать реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствовать укреплению принципов федерализма. С другой стороны, местное самоуправление, представляя собой уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, выступает одним из сильнейших социальных механизмов, обеспечивающих взаимодействие общества и государства. Поэтому обеспечение развития и повышения эффективности деятельности местного самоуправления как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства в настоящее время было провозглашено целью государственной политики в Российской Федерации.
Вместе с тем в процессе становления новой модели взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации
отчетливо наметились несколько противоречивых тенденций. В одних субъектах Федерации наблюдается тенденция поглощения местного самоуправления государственными структурами с установлением на уровне районов, городов органов государственной власти, в других - местное самоуправление наделяется столь широкими государственными полномочиями, что практически становится государственным управлением на местах, в третьих - превращается в безвластный орган общественной самодеятельности, лишенный необходимой материальной и финансовой основы.
На данном этапе муниципального строительства в Российской Федерации определяющую роль в этом процессе играют органы государственной власти, причем как негативную, так и позитивную. С одной стороны, органы государственной власти, декларируя необходимость формирования муниципальных структур, начали создавать правовые, экономические, организационные условия для развития местного самоуправления, а с другой - недостаточная проработанность ряда основных положений, определяющих эффективность деятельности органов местного самоуправления (правовые, территориальные, экономические основы), а подчас и сопротивление этому процессу со стороны органов государственной власти в ряде субъектах Федерации, не позволяют местному самоуправлению развиться до реально действующего института управления.
В этой связи становится актуальной задача исследования форм и моделей взаимоотношений органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, что необходимо для выявления проблем в становлении данного института и, соответственно, нахождении путей для их разрешения. Назрела необходимость привести в согласование концепции функционирования механизмов, определяющих взаимодействие федеральной власти, региональной власти и местного самоуправления.
Актуализируют исследование начатая в 2000 г. реконструкция системы государственной власти в стране, направленная на укрепление федеральной вертикали управления, а также новый этап реформирования местного самоуправления,
обусловленный принятием в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1.
Проблемная ситуация, побуждающая к исследованию, состоит в том, что с одной стороны, идет целенаправленный процесс конструирования местного самоуправления федеральными органами государственной власти и управления, государство вносит большой вклад в его развитие, а с другой — наблюдается мощное сопротивление этому процессу, в стране нарушаются права муниципальных образований, отсутствует провозглашенная самостоятельность и независимость муниципалитетов на региональном уровне в ряде субъектов РФ.
Степень научной разработанности темы. Тема самоуправления стала ак
тивно разрабатываться в отечественной науке со второй половины XIX века в свя
зи с началом земской реформы (1864 г.). Русскими учеными В.П.Безобразовым,
И.П.Белконским, А.И.Васильчиковым, Б.Б.Веселовским, А.Д.Градовским,
А.Кизеветтером, Н.М.Коркуновым, Н.И.Лазаревским, М.И.Свешниковым, В.Трутовским анализировался западный опыт функционирования институтов самоуправления, разрабатывались основные принципы российского земского и городского самоуправления, его соотношение с государственной властью.
Проблемы городского самоуправления оказались в центре внимания научной мысли в начале XX века и освещались в работах К.Бюхера, А.Н.Рожкова, М.Покровского . Особо следует отметить немецкого социолога, философа и историка Макса Вебера, русских ученых Н.П. Анциферова и Л.А. Велихова , которые выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления.
1 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-
ФЗ // Российская газета. 8 октября. 2003.
2 См.: Безобразов В.П. Избранные труды. М., 2001; Белконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов - на - До
ну, 1905; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общест
венных учреждений. СПб., 1870; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909-1911; Градовский А.Д.
Начало русского государственного права. СПб., 1883; Кизеветтер А. Местное самоуправление в России. М., 1914;
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1914; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государствен
ному праву. СПб., 1910; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического анализа основ
ных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892; Гру-
товский В. Современное земство. СПб., 1914.
J См.: Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. СПб., 1923; Рожков A.H. Город и деревня в русской истории. М., 1920; Покровский М. Русская история с древнейших времен. М., 1923.
4 См.: Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994; Анциферов Н. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода. Ленинград, 1925; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управление, финансах и методе хозяйства. М., 1928.
Однако в начале XX века проблемы местного самоуправления в нашей стране (в отличие от многих других государств) перестали обсуждаться и исследоваться, а сам термин был выведен из научного и практического оборота. В советский период самоуправление, встроенное в единую иерархическую систему государственного управления, рассматривалось либо в контексте социального управления обществом, либо как производственное социалистическое самоуправление трудящихся . Проблемы общественного самоуправления вновь вышли на передний план науки и практики социального управления в связи с политикой перестройки (после 1985 г.) .
Возрождение системы местного самоуправления в начале 1990-х гг. привело к резкому росту интереса ученых к проблематике местного самоуправления и различным аспектам его взаимодействия с государственной властью.
В теоретическом плане местное самоуправление как социальный институт рассматривалось в трудах таких ученых, как Г.В.Барабашев, В.И.Васильев, Л.В. Гильченко, Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев, И.И. Овчинников, А.Н.Широков'.
Наиболее подробно проблемы становления местного самоуправления и его взаимодействия с государственным управлением на современном этапе освещались правоведами в рамках муниципального права. Следует назвать работы С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, А.Д.Казанчева, Е.М.Ковешникова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, А.Н. Писарева, Н.Л. Постового, В.Ф. Халипова,
См., например: Афанасьев А.Г. Научное управление обществом. М., 1973; Белоусов Р.А. Развитие демократических начал в управлении социалистическим производством. М., 1980; Бокарев Н.Н. Расширение участия трудящихся в управлении производством. М.,1979; Суворов Л.Н. Социальное управление: опыт философского анализа. М., 1984.
2 См., например: Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: о социальном самоуправлении. М.,
1988; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987; Сергеев И.П. Демократия и само
управление народа. М., 1987; Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. М., 1986; Черняк Э.В.
Критика буржуазной фальсификации социалистического самоуправления народа. Казань, 1990.
3 См.: Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. №11;
Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение.
М., 1998; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997; Замотаев
А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Овчинников И.И. Местное самоуправление
в системе народовластия. М., 1999; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной
России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.
Е.С. Шугриной, B.A. Ясюнаса1, где детально рассмотрены основы, принципы и полномочия местного самоуправления. В работе А.И.Коваленко показаны различия организации местного самоуправления в ряде субъектах РФ. Основы управления муниципальным хозяйством раскрыты в работе А.Г. Воронина3. Новая отрасль научного знания - муниципальная наука представлена в работе А.Г.Гладышева4.
Истории развития местного самоуправления посвящены работы В.Ф. Абрамова, А.Н. Верещагина, Л.Е. Лаптевой, З.Г.Френкеля, Н.В. Щербаковой, Е.С. Егоровой5. Особенности организации различных моделей местного самоуправления в зарубежных странах анализируются в работах Н.Н. Рыбушкина, О.И.Зазнаева, А.И. Черкасова, В.Е.Чиркина6.
В целом, современное научное знание характеризуется многообразием предметно-методологических подходов к анализу местного самоуправления: философского, экономического, политического, правового, социологического и др. Это связано, прежде всего, с многосторонностью и сложностью самого исследуемого явления, а также с теми конкретными задачами, которые ставят отдельные специалисты. Политологи исследуют местное самоуправление через призму проблемы политической власти; юристы обращаются к нему при анализе вопросов
См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994; Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона// Вестник МГУ. Серия 1 ]. Право. 1996. №2; Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1997; Казанчев Ю.Д. Муниципальное право. М., 1998; Ковешни-ков Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. №10; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Кутафин О.Е. Муниципальное право РФ / О.Е. Кутафин, В.М.Фадеев. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право РФ. М., 1997; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998; Халипов В.Ф. Кратология - наука о власти: Концепция. М., 2002; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999; Шугрина Е.С. Вопросы функционирования представительной власти на местах // Политические исследования. 1998. №4; Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. " См.: Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 1997.
См.: Воронин А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством /А.Г.Воронин, В.А.Лапин, А.Н.Широков. М.,1998.
См.: Гладышев А.Г. Муниципальная наука: теория, методология, практика. М., 2003.
См.: Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт // Социологические исследования. 1997. № I; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: Политико-правовые отношения. М., 2002; Лаптева Л.Е. Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина XIX века) / Л.Е.Лаптева, А.Ю.Шутов. М., 1998; Френкель 3-Г. Волостное самоуправление: его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. М., 1999; Щербакова Н.В. Местное самоуправление в России: теория и практика/ Н.В.Щербакова, Е.С.Егорова. Ярославль, 1996.
См.: Рыбушкин Н.Н. Муниципальные системы зарубежных стран / Н.Н.Рыбушкин, О.И. Зазнаев. Казань, 1997; Черкасов А.И. Местное управление и местное самоуправление: конституционные модели. М., 1996; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практик. М., 1998; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.
государственного управления; философы связывают его с общими вопросами самоорганизации и т.д. Значение организации эффективного управления на местах, а также особенности современной социальной ситуации, определяют необходимость пристального внимания к институту местного самоуправления со стороны социологической науки. При этом социология должна рассматриваться как «инструмент не только лучшего понимания своего общества, но и его радикального или реформистского обновления» . Будучи критической наукой, социология способна не только описать местное самоуправление как общественное явление, но и выявить социальные проблемы и затруднения в его развитии, а также провести комплексный анализ проблемы в единстве объективных и субъективных элементов самоуправления, его содержательной, структурной и функциональной сторон.
В работах отечественных социологов находят отражение вопросы, связанные с анализом современного состояния российской системы местного самоуправления, выявлением проблем и ценностно-нормативных предпосылок его развития, поиском наиболее оптимальных моделей самоуправления, а также результаты конкретных социологических исследований, дающих богатый описательный и аналитический материал о практике функционирования отечественного местного самоуправления . Среди работ по социологии особого внимания заслуживают публикации Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой , которые позволяют увидеть сложный и противоречивый процесс институциализации местного самоуправления в современной России.
За последние пять лет значительно увеличился объем литературы, в том числе статей в академических журналах по проблемам местного самоуправления.
См.: Ершов А.Н. Социальные ресурсы местного самоуправления: опыт социологического анализа в Республике Татарстан. Казань, 2000. С.63.
" Козер Л. Достоинства практического видения социологии // Философская и социологическая мысль. 1990. №9. С.21.
3 См., например: Агапонов А.К. Регионы и муниципальное управление: вопросы ответственности // Социологиче
ские исследования. 2002. №2; Забарова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // Социологические исследо
вания. 2002. №2; Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития // Социологические
исследования. 2002. №2.
4 См.: Тощенко Ж.Т. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социологические
исследования 2003. №8; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социологиче
ские исследования. 2002. №2; Цветкова Г.А. Особенности партийной жизни на местном уровне // Социологические
исследования. 2003. №8.
Помимо политологических и правоведческих журналов: «Журнал российского права», «Государство и право», «Полис», где освещаются проблемы разграничения полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления, исследуется законодательство по местному самоуправлению, рассматриваются различные аспекты функционирования муниципальной власти в России и зарубежных странах, история развития местного самоуправления1, значимый материал, позволяющий исследовать практику взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в различных субъектах Федерации, содержится в специализированных журналах по муниципальной проблематике: «Городское управление», «Муниципальная власть», «Муниципальное право», «Местное право», «Конституционное и муниципальное право». Авторы публикуемых в этих изданиях работ, являются не только теоретиками, но и практиками муниципального управления. Работники государственных и муниципальных органов в своих публикациях дают оценку хода реформы местного само-управления, рассматривают проблемы, стоящие перед местным самоуправлением в целом в Российской Федерации и в отдельных ее субъектах, делятся своим опы-
том управления .
Тема местного самоуправления наиболее объемно представлена в новейших диссертационных исследованиях. Основными направлениями в исследовании местного самоуправления стали: история местного самоуправления, финансовые,
См., например: Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в РФ // Государство и право. 2001. №3; Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // Политические исследования. 2000. №5; Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №1 I; Трифонов А.Г. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления (опыт исторической реминисценции) / А.Г.Трифонов, Б.В.Межуев // Политические исследования. 2000. №5; Фомина Г.Г. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Политические исследования. 1998. №4; Щербакова Н.В. Границы местного самоуправления в свете принципа суверенитета // Политические исследования. 1998. №4; Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Государство и право. 2002. №3.
" См., например: Больше моделей хороших и разных! («Круглый стол» с острыми углами) // Муниципальная власть. 2001. №5; 2002. №1; Гриценко Е. Механизм взаимодействия органов регионального и муниципального управления // Местное самоуправление. 2000. №1; Кулагин Д.В. Совершенствование института местного самоуправления - залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве // Местное право. 2001. №7; Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. №8; Лучше меньше, да лучше (О «реальной способности» поселенческой модели местного самоуправления) // Муниципальная власть. 2001. №6; Маркварт Э. О типах и уровнях: территориальная организация местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002. №4; Юдин В. Равнение на поселение. Две модели местного самоуправления: перспективы развития // Муниципальная власть. 2001. №5.
теоретико-правовые и организационные основы местного самоуправления, опыт функционирования местного самоуправления в субъектах РФ. Особый интерес представляют работы Н.И. Мироновой, С.Г. Наймушиной, Э.А. Нехвядовича, И.В. Орлова, В.И. Ускова, В.И. Филенко, Н.А. Шевчик1. В основном, среди исследований, посвященных проблеме взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления, преобладают работы политико-правового характера. Это можно объяснить тем, что, во-первых, проблематика местного самоуправления была переведена в область муниципального права, и активное реформирование системы местного самоуправления в период с 1993 г. вызвало всплеск научных работ именно по правоведению, а во-вторых, это связано с тем значением, которое придается качеству правовой базы, проработанности юридических норм, на которых основывается функционирование местного самоуправления.
При изучении местного самоуправления в Республике Татарстан заслуживают внимания работа «Политическая система Республики Татарстан (институци-онно-нормативный анализ)» , подготовленная авторским коллективом политологов (М.Х.Фарукшин и др.), где раскрываются особенности организации местного самоуправления в республике, монографии А.Н.Ершова «Становление местного самоуправления в современных условиях (опыт социологического исследования)» и «Социальные ресурсы местного самоуправления: опыт социологического ана-лиза в Республике Татарстан» , в которых автором рассматриваются концептуальные основы социального становления и функционирования местного само-
1 См.: Миронова Н.И. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные тенден
ции развития: Дис. ...канд. социол. наук. М., 2002; Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы взаимодей
ствия органов государственной власти и местного самоуправления: Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. М, 1999;
Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодейст
вия: Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. СПб., 2000; Орлов И.В. Взаимодействие государственных и муници
пальных органов власти: ресурсы управленческой вертикали. Автореф. дис. ...канд. социол. наук. М, 2001; Усков
Е.И. Город как объект управления и самоуправления: Автореф. ...дис. канд. социол. наук. Саратов, 2001; Филенко
В.И. Социальное партнерство как взаимодействие органов муниципальной власти и местного самоуправления:
Автореферат дис. ...канд. социол. наук. М., 2000;Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление:
правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.
2 См.: Политическая система Республики Татарстан (институционно-нормативный анализ). Казань, 1995.
3 См.: Ершов A.H. 1) Становление местного самоуправления в современных условиях (опыт социологическою ис
следования). Казань, 1999; 2) Социальные ресурсы местного самоуправления: опыт социологического анализа в
Республике Татарстан. Казань, 2000.
управления, социальное моделирование местного самоуправления, социальные и социокультурные условия реализации модели местного самоуправления в республике, а также работы М.С.Низамовой, посвященной изучению казанского земства в конце XIX - начале XX вв., Э.В.Черняка, где основное внимание уделено истории городского самоуправления в г.Казани, Р.С.Цейтлина1. Специфика организации местного самоуправления в Татарстане рассматривается также в работах
-у
А.З. Гильманова, Ю.Н. Соловаровой, Э.В. Черняка . Все больше проблематика местного самоуправления в РТ становится темой научно-практических конференций .
Анализ литературы позволяет заключить, что в современной российской политической и социологической науке положено начало разработки актуальной и одновременно сложной тематики, связанной с изучением института местного самоуправления. Вместе с тем проблема заключается в том, что многие аспекты остаются не изученными или весьма спорными. А именно, не нашли отражения в исследованиях направления и формы взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления, дискуссионными остаются вопросы организации различных моделей взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления в субъектах РФ. За пределами внимания исследователей остается изучение социально-политических конфликтов, возникающих во взаимоотношениях между органами государственного управления и органами местного самоуправления. Особенно ощущается дефицит специальных исследований, в которых анализировались бы система взаимоотношений и проблематика взаимодействия между органами государственной власти и управления
1 См.: Низамова М.С. Казанское земство в конце XIX - начале XX вв.: местное самоуправление и земское общест
венное движение. Дис. ...канд. ист. наук. Казань, 1995; Черняк Э.В. Городское самоуправление в г.Казани 1870-
1892 гг. / Э.В.Черняк, А.Б.Мадияров. Казань, 2003; Цейтлин Р.С. История государственного управления и муници
пального самоуправления в России / Р.С.Цейтлин, С.А.Сергеев. Казань, 2002
2 См.: Гильманов А.З. 1) Перспективы становления местного самоуправления (пример Татарстана) // Социологиче
ские исследования. 1998. №11; Гильманов А.З. Местное самоуправление в Республике Татарстан: теоретические и
прикладные основы. Казань, 2002; Соловарова Ю.Н. Институциализация местного самоуправления: социокультур
ный аспект конструирования (на материалах Республики Татарстан). Автореф. дис. ...канд. социол. наук. Казань,
2003; Черняк Э.В. Некоторые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации и Респуб
лике Татарстан // Социальное управление: теория и практика. Казань, 1997.
J См., например: Организационно -экономические проблемы муниципального управления. Набережные Челны, 2000; Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Казань, 2001; Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика. Казань, 2002.
и органами местного самоуправления в Республике Татарстан, процесс развития местного самоуправления в г.Казани.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что комплексное социологическое изучение процессов и моделей взаимодействия государственного управления и местного самоуправления особенно на региональном уровне не нашло должного отражения в научной литературе.
Актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность послужил и основанием для выбора ее в качестве темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель данной работы -охарактеризовать процесс взаимодействия государственного управления и местного самоуправления как элементов социального управления в Российской Федерации и Республике Татарстан в период с 1993 г. по 2003 г.
Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
исследовать содержание государственного управления и местного самоуправления в системе социального управления;
рассмотреть основы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в теориях местного самоуправления и муниципальных системах;
классифицировать формы взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации;
выявить модели взаимоотношений органов государственного управления и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
проанализировать причины существования социально-политических конфликтов во взаимоотношениях между органами государственного управления и органами местного самоуправления и определить их основные типы;
раскрыть специфику взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в процессе становления и развития местного самоуправления в Республике Татарстан;
провести социологический анализ практики взаимодействия местных органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в г.Казани;
Объектом исследования является система публичной власти, включающая государственное управление и местное самоуправление, а предметом - взаимодействие органов государственной власти и управления и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Татарстан как социальный процесс.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г., когда была принята Конституции РФ, положившая отчет нового этапа развития местного самоуправления в России, до 2003 г., когда был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предполагающий коренные изменения в системе местного самоуправления.
Теоретико-методологической основой исследования послужили идеи и выводы, сформулированные отечественными и зарубежными авторами в области общей социологии, социологии управления, социологии политики, социальной философии, кратологии, муниципального менеджмента, государствоведения и правоведения.
В качестве теоретико-методологической основы при исследовании процесса институциализации местного самоуправления были использованы идеи общей теории самоорганизации и синергетического подхода (А.А.Богданов, Г.Хакен, И.Пригожин, Н.Н.Моисеев и.др.).
При исследовании взаимоотношений института местного самоуправления и государственного управления автор опирался на методологические принципы представителей конфликтно-функционального подхода (Р.Дарендорф, Г.Зиммель, Л.Козер).
В исследовании были применены идеи теории социальных изменений П.Штомпки, а именно, концепция социокультурного поля или «процессуальный образ жизни», когда общество рассматривается, прежде всего, как процесс, поток событий, а не жесткая стабильная система.
Кроме этого, теоретико-методологической основой данной работы послужили труды исследователей, принадлежавших к государственной школе местного самоуправления в ее либеральном варианте (Л.Штейн). Среди отечественных ученых, развивавших идеи государственной школы в XX веке стоит отметить работы А.Д.Градовского, В.П.Безобразова, Н.И.Лазаревского, Л.Велихова.
В качестве основных методов исследования использовались системный метод (позволил исследовать институт государственного управления и местного самоуправления во взаимосвязи как составные элементы публичной власти), сравнительный метод (имел важное значение при сопоставлении организации местного самоуправления в различных субъектах РФ), метод моделирования (на него автор опирался в целях конструирования моделей местного самоуправления в субъектах РФ), логический метод (позволил выявить причинно-следственные связи в конфликтах между органами государственного управления и органами местного самоуправления), анализ документов, экспертный опрос, контент-анализ (были применены при анализе практики взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в Республике Татарстан и г.Казани).
Эмпирическую базу исследования составляют:
1. Нормативно-правовые документы и рабочие материалы в области местного самоуправления органов власти и управления:
федерального уровня (указы и послания Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральные законы);
регионального уровня (указы Президента РТ, законы РТ, Постановления Правительства РТ, нормативные документы органов государственной власти г.Казани, решения Республиканского Совета по местному самоуправлению);
муниципального уровня (нормативные документы, уставы органов местного самоуправления г.Казани).
При этом использовалась справочная правовая система «Консультант Плюс» (электронная версия), материалы текущих архивов комиссии по государственному строительству, местному самоуправлению и внешним связям Государ-
ственного Совета РТ, комиссии по экономическому развитию и реформам Казанского Совета народных депутатов, Администрации Советского района г.Казани.
Результаты двух экспертных опросов, проведенных автором в 2002 - 2003 гг. среди работников местных органов государственной власти и органов местного самоуправления Советского района г.Казани с целью выявления оценок экспертов по проблемам их взаимодействия, а также результаты экспертного опроса, проведенного в 1999 г. группой ученых кафедры государственного управления, истории и социологии Казанского государственного технологического университета в рамках проекта «Обучение и подготовка кадров в системе «ОТОС (органы территориального общественного самоуправления) - районная администрация»2 среди глав 9 органов самоуправления г.Казани с целью выяснения их мнений и установок о практической деятельности органов самоуправления, где автор принимал участие в проведении экспертного опроса глав управ, обработке результатов и составлении выводов. Кроме этого, эмпирическую основу исследования составили материалы республиканских СМИ о развитии местного самоуправления в Татарстане. Был проведен контент-анализ газеты «Республика Татарстан» за период с января по октябрь 2003 г, позволивший выявить оценку муниципального устройства в республике.
Вторичный анализ социологических исследований по проблемам местного самоуправления, проведенных в целом по Российской Федерации и Республике Татарстан за период с 1994 г. по 2003 г.: 1) исследование, проведенное в марте и октябре-ноябре 1998 г. отделом социально-политического анализа и изучения общественного мнения Государственного Совета РТ, предметом изучения которых явилась проблематика местного самоуправления в оценках избирателей ; 2) со-
' Экспертные опросы были проведены в режиме мониторинга: июль 2002 г. (25 чел.), октябрь 2003 г. (25 чел.). 2 Проект, разработанный под руководством д.с.н., проф. А.Л.Салагаева, был направлен на конкурс в Региональное представительство Фонда «Евразия», но реализован не был.
' В марте 1998г. было проведено республиканское исследование (сбор информации проводился методами интервью и анкетного опроса, всего было опрошено более 3000 человек), в октябре 1998 г. — был проведен экспертный опрос (265 экспертов - руководителей органов местного самоуправления), который проходил на кустовых совещаниях Госсовета РТ по вопросам местного самоуправления (Альметьевск, Пестрецы, Чистополь, Нижнекамск, Зе-ленодольск) // См.: Власть и политика. Местное самоуправление в теориях и оценках общественности. Аналитический обзор / Аппарат Государственного Совета РТ. Отдел социально-политического анализа и изучения общественного мнения. Казань, 1999. Выпуск №3.
16 циологическое исследование «Казань - декабрь 2002», проведенное в декабре 2002 г. с целью выяснения противоречия между социальными интересами электората и его реальным электоральным поведением1; 3) исследование, проведенное в 1994-1996 гг. социологической лабораторией Сургутского государственного университета в Костромской области с целью изучения отношения населения к местному самоуправлению и готовности принимать в нем участие2; 4) исследование, проведенное в 2000-2001 гг. кафедрой прикладной социологии Российского государственного гуманитарного университета в г.Санкт-Петербург, предметом которого было изучение мнения населения о местном самоуправлении3; 5) исследование «Граждане оценивают местное самоуправление», проведенное с апреля по июнь 2003 г. исследовательской группой ЦИРКОН по заказу Института экономики города г.Москва с целью разработки и апробирования на практике отдельных элементов типовой методики общественной оценки деятельности органов местного самоуправления, а также получения сравнительных данных, позволяющих оценить эффективность реформы муниципального управления, проводимой в отдельных городах России .
Научная новизна диссертационного исследования состоит в постановке научной проблемы и выборе предмета исследования, а также определяется полученными результатами. В данной работе комплексно анализируются процесс и модели взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Татарстан.
Исследование было проведено под руководством В.А. Беляева (завкафедрой социологии, политологии и менеджмента КГТУ (КАИ)). В исследовании была использована квотная модель выборки. В выборочную совокупность, составляющую 1012 человек, были включены респонденты, проживающие в Вахитовском, Советском, Но-во-Савиновском и Приволжском районах г.Казани.
2 В исследовании было опрошено 1170 человек. // См.: Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления. // Социологические исследования. 2003. №8. "' В исследовании было опрошено 1200 человек. // См.: Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования. 2003. №8.
Исследование проводилось в рамках программы «Социально-экономическое развитие управления на местном уровне: новое качество роста», осуществляемой при поддержке Агентства США по международному развити.. Методической основой исследования являлся очный опрос населения 14 российских городов (11 - из Приволжского федерального округа, 1 - из Южного ФО, 2 - из Дальневосточного ФО) способом формализованного интервью при репрезентативной выборке. Общий объем первичной выборки составил 2807 респондентов // См.: Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения. Исследовательская группа ЦИРКОН //
Предложена классификация форм взаимоотношений между органами государственной власти и управления и органами местного самоуправления в зависимости от преобладающей роли того или иного участника взаимоотношений.
Рассмотрены практические аспекты взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в различных субъектах Федерации и сделана попытка сгруппировать регионы РФ по уровню развития местного самоуправления, раскрыть положительные и отрицательные стороны различных моделей организации местного самоуправления.
Предложена типология социально-политических конфликтов во взаимоотношениях между органами государственного управления и органами местного самоуправления, предпринята попытка выявить причины их возникновения.
Раскрыта специфика взаимодействия органов государственного управления и органов местного самоуправления в Республике Татарстан и в г.Казани.
Проведен анализ практики взаимодействия местных органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в г.Казани.
6. Выявлены основные проблемы современного этапа развития местного
самоуправления в Республике Татарстан и г.Казани и сделаны прогнозные оценки
в отношении перспектив его развития.
Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Проведенное исследование позволяет восполнить в определенной степени пробелы, которые существуют в разработке проблемы взаимоотношения государственного управления и местного самоуправления как социальных институтов и поиска наиболее оптимальной модели подобного взаимодействия в целом в Российской Федерации и ее субъектах. Выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанных с совершенствованием процесса взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления.
В учебно-методическом плане значение диссертации заключается в том, что материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Система государственного управления», «Регионоведение», «Муниципаль-
ное право», «Муниципальный менеджмент», «Социология управления», а также спец.курсов для подготовки государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических положений, выводы, практические рекомендации диссертации отражены в публикациях автора, и докладывались автором на научно-практических конференциях: Дни науки социально-экономического факультета КГТУ (1999, 2000, 2002 гг., Казань, КГТУ); межрегиональная научно-практическая конференция «Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление» (23 января 2001 г., Казань, КГТУ), Всероссийская научно-практическая конференция «Становление гражданского общества и демократической политической системы в Российской Федерации» (29 октября 2002 г., Казань, Институт гос.службы при Президенте РТ), научно-практическая конференция «Государственное и муниципальное управление: история, теория, практика» (5 марта 2002 г., Казань, КГТУ). Содержание исследования отражено в 7 публикациях.
Структуру диссертационной работы составляют введение, три главы, в каждой из которой по два раздела (параграфа), заключение, а также список использованных источников, литературы и приложения.
В первой главе исследуются содержание государственного управления и местного самоуправления как элементов системы социального управления, излагаются теоретические концепции местного самоуправления, определяющие основы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления, рассматриваются основные системы местного самоуправления, сложившиеся в зарубежных странах, а также российский опыт развития местного самоуправления.
В первом разделе второй главы проанализированы формы взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в РФ. Во втором разделе автором выделены модели взаимоотношений между органами государственной власти и управления и органами местного самоуправления в субъектах Федерации, а также предложена типология социально-политических конфликтов, возникающих в ходе подобных взаимоотношений,
причины их возникновения, рассмотрены различные варианты территориальной организации местного самоуправления, проанализированы основные положения нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Третья глава диссертационной работы основана на анализе особенностей взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Республике Татарстан. Автор уделяет внимание перспективам развития местного самоуправления в республике и столице - г.Казани. В последнем разделе данной главы представлены результаты социологических исследований, проведенных автором среди работников органов местного самоуправления и должностных лиц местных органов государственного управления г.Казани с целью выявления оценок экспертов по проблемам взаимодействия местных органов государственного управления и органов местного самоуправления. В заключении сделан ряд выводов и предложены перспективы дальнейшей работы над темой.
Государственное управление и местное самоуправление как элементы системы социального управления
Управление взаимодействиями между людьми, отношениями, которые возникают между ними, осуществляется как целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект. При этом объектом воздействия являются потребности, интересы, цели. Специфика такого рода управления заключается в формировании каналов обратной связи между объектом и субъектом. Эти аспекты управленческой деятельности нашли отражение в социологии управления, где под социальным управлением понимается прежде всего практическая деятельность по преобразованию социума, социальных отношений. Это - целерациональное и в то же время ценностноориентированное воздействие субъекта управления на объект по согласованию противоречивых потребностей и интересов субъектов социальной деятельности и возможностей общества. В то же время социальное управление - это своеобразный механизм внутренней саморегуляции общества, обеспечивающий подчинение действий разнообразных субъектов общественным ценностям, нормам, традициям, выработанным в процессе исторического развития.
Социальное управление проходит по мере развития общества, достижения им определенного экономического и социального уровня, ряд этапов, начиная от самоуправления первобытнообщинного общества через управление посредством социального аппарата принуждения в классовом обществе и к сочетанию государственного управления и негосударственных форм общественного управления. Таким образом, управление обществом носит социальный характер, являясь управлением совместной деятельностью людей, т.е. социальным управлением, разновидностями которого являются государственное управление и местное самоуправление, выступающие на различных уровнях управления.
Посредством государственной власти осуществляется главным образом управление государством и обществом в целом, управление всей системой государственных органов. Соответственно отличительными свойствами государственной власти являются: 1. только государственная власть имеет право на принятие законодательных актов; 2. государственная власть всегда осуществляется в определенных правовых рамках; 3. только государственная власть обладает суверенитетом; 4. только государственной власти присущ метод государственно-властного принуждения.
Государственная власть связана с использованием государственного аппа- . рата для реализации целей властвующего; характеризуется наличием властных полномочий одних людей над другими, реализуется специально уполномоченными на это людьми, входящими в государственный аппарат; активно использует механизм организованного принуждения, опирается на систему разнообразных санкций, применяемых за нарушение установленных ею норм.
Самоуправление рассматривается как качественно особый вид управления, при котором функционирование какой-либо социально-политической системы (подсистемы) осуществляется не извне, а автономно, на собственной основе, при широком и активном включении ее структур в решение внутренних проблем . В отличие от управления, предполагающего наличие управляющей и управляемой системы, самоуправление - это одна система, в которой управляющий и управляемый субъект сочетаются в одном лице. Рассматривая местное самоуправление как саморегулируемую систему, следует признать, что по отношениям к субъектам, не являющимся элементами этой системы, она выступает регулирующей и регулируемой системой. Саморегуляция системы местного самоуправления не исключает воздействия внутри этой системы одного управляющего субъекта на другой управляемый субъект, но вся особенность этого управления заключается в том, что сами правила и условия управления определяются управляющим и управляемым субъектами без участия государства, и по вопросам управления эти субъекты являются одновременно и управляющими и управляемыми субъектами.
Наиболее полное и широкое толкование термину «самоуправление» было дано еще в XVII в. в Англии, откуда он был заимствован в 50-х годах XIX века Германией и в 60-х гг. - Россией. Так, в Великобритании употребляют понятия «self-government» - самоуправление, «self-administration» - местная администрация; в Германии используется термин «Selbstverwaltung» - самостоятельное управление. Во Франции термин «самоуправление» не используется, а применяется его аналог «decentralization» - децентрализация.
Термин «муниципальный», который является синонимом слова «местный» имеет латинское происхождение. В Римской империи термин «municipium» обозначал название города, имеющего привилегию самоуправления (т.е. жители сами избирали должностных лиц), а не управляющегося императорскими чиновниками. В свою очередь, слово «municipium» происходит от двух слов: «munis» (ноша, бремя) и «capio», «recepio» (принимаю на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению собственными делами.
Отличие системы самоуправления от государственной власти отражают следующие положения, сформулированные русским ученым Л.А.Велиховым1: 1. местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти; 2. разграничение сфер компетенции центральных и местных властей, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению; 3. наличие собственных источников финансирования и соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; 4. выборный принцип - обязательное наличие представительного органа.
Основные теории местного самоуправления и муниципальные системы
Рассмотрение многообразия теорий местного самоуправления призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной его сущности. Традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Теоретические же основы учения о местном самоуправлении стали разрабатываться в первой половине XIX века на основе рассуждения о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов в условиях перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу, на подъеме муниципальных реформ того времени в России и за рубежом .
Среди зарубежных ученых одним из первых, кто привлек внимание к про-блемам местного самоуправления, был А.Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем сочинении «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропереходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности» .
В России теории местного самоуправления появились в первой половине XIX века. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.
Ученые, исследователи выдвигали различное число теорий (от 2 до 5). Н.И.Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющаяся единица как юридическое лицо1. Г.С.Михайлов формулирует их названия несколько иначе: хозяйственная; общественная, государственная, политическая . В.И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания3.
Но несмотря на такое разнообразие теорий, можно выделить общее начало, которое было положено в основу их формирования - это вопрос о сущности местного самоуправления и взаимоотношениях государства и местного самоуправления. Поэтому в данном исследовании будут рассмотрены три основные теории местного самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. В то время общинными делами, общинным имуществом заведовали ка-зенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.
Сущность данной теории состояла в следующем: поскольку община исторически возникла раньше государства, то ее право заведовать собственными делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер как права и свобо-бы человека, и государство обязано уважать свободу общины. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударст-венный период община является независимой самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимость общины от государства.
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: избираемость органов местного самоуправления членами общины; положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством; местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; органы местного самоуправления - органы общин, а не государства; государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны следить лишь за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции1.
На практике эта теория не имела успеха. Во-первых, потому, что если в до-государственный период община и была независимой в решении своих задач, то с появлением государства ее самостоятельность стала носить относительный характер. Община жертвует частью своей свободы. Она уже выступает как составной элемент общества и государства. В силу ряда обстоятельств община вынуждена признать необходимость государства и зависимость от него. А, во-вторых, помимо небольших сельских и городских общин, исторически сложившихся в качестве свободных от внешнего влияния единиц, существование еще и крупных территориальных самоуправляющихся единиц (область, регион и др.), установленных государством, делает довольно трудным обоснование неотчуждаемости прав последних со ссылкой на их естественный характер. Кроме этого, выделение четвертой муниципальной власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия. Подобное наличие и разделение властей опасно для целостности и единства общества
Формы взаимодействия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в Российской Федерации
Внимание к проблемам местного самоуправления в России возросло в конце 1980-х гг., что было связано с началом реорганизации государственной власти в стране и выразилось в принятии в 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1, в 1991 г. - Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»2. Осенью 1993 г. начался новый этап реформы. Указами Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г. деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ основные положения о ме-стном самоуправлении получили в России конституционное закрепление. В соответствии со ст.З п.1 Конституции РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа. Согласно ст. 130 п.1. под местным самоуправлением понимается «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который более конкретно определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, установил общие принципы организации, государственные гарантии и основы местного самоуправления в РФ: правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические.
Вместе с тем анализ процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации приводит к тому выводу, что формирование системы местного самоуправления имело такой характер развития, когда нормы и институты возникали зачастую не столько в результате органического движения снизу (по ини-циативе населения), сколько в результате инициативы сверху, т.е. со стороны государства. Граждане не представляли, что такое местное самоуправление, не понимали в чем его смысл, и, соответственно, не принимали участия в этом процессе, что подтверждается целым рядом социологических исследований, проведенных на начальных этапах развития местного самоуправления2.
Однако, за десятилетний период функционирования местного самоуправления, представление о нем все же вошло в сознание граждан, о чем свидетельствуют результаты социологического исследования, проведенного группой ЦИРКОН с апреля по июнь 2003 г., с целью получения сравнительных данных, позволяющих оценить эффективность реформы муниципального управления, проводимой в отдельных городах России . Как показали результаты исследования, выражение «местное самоуправление» в настоящее время известно достаточно широкому кругу жителей городов, в которых проводились опросы. В большинстве из них это выражение «знают» или «слышали», по их словам, от 68% до 76% респондентов. Но слышать выражение «местное самоуправление» и понимать его смысл и значение - далеко не одно и то же.
В ходе исследования была предпринята попытка выяснить, каковы представления населения о сущности местного самоуправления (МСУ) и его функциях. С этой целью респондентам было предложено выразить свое согласие с одним из двух суждений, в которых содержались разные определения местного самоуправления, представляющие собой полярные понимания МСУ («неверное» - суждение №1 и «верное» - суждение №2, соответствующее определению термина «местное самоуправление», данному в гл. 8, ст. 130-131 Конституции РФ):
1. Местное самоуправление - это представительство государства на местах, его главная обязанность - исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единые стандарты на территории всей страны.
2. Местное самоуправление - это форма самоорганизации населения, его главная обязанность - предоставлять услуги по запросам жителей города.
Анализ распределения полученных ответов показал следующее. В большинстве городов, в которых проводились опросы, превалирующим оказалось представление о МСУ как форме самоорганизации граждан. Тем не менее, мнение о том, что МСУ - это представительство государства на местах, также распространено достаточно широко; первое суждение получило от четверти до трети голосов в 10 городах из 14. Таким образом, результаты исследования показывают, что у жителей городов, в которых проводились опросы, четкое и однозначное понимание местного самоуправления пока отсутствует: в массовом сознании представлены противоположные точки зрения о сущности МСУ - и как об институте государственного управления, и как о способе народовластия, осуществляемого по инициативе граждан для решения своих проблем.
Автор полагает, что в определенной степени двойственный характер местного самоуправления, о котором говорилось ранее, обуславливает тот факт, что граждане воспринимают органы местного самоуправления как форму государственного управления на местах. Другой вопрос, каковы общественные ожидания в отношении деятельности органов местного самоуправления (а именно, мнения респондентов об их конкретных функциях и задачах: чем, прежде всего, должны заниматься органы МСУ в их городе).
Наиболее часто практически во всех городах в качестве первоочередной задачи органов МСУ называлось «предоставление населению коммунальных услуг (вода, тепло, свет и т.п.)» (более половины респондентов во всех без исключения городах). Далее по частоте упоминания следуют «благоустройство дворов и территории города» и «социальная поддержка населения: предоставление льгот, выплата субсидий, пособий». Эти три направления деятельности органов МСУ являются наиболее ожидаемыми со стороны населения.
Таким образом, автору представляется возможность сделать вывод о том, что в целом общественные представления населения в отношении деятельности органов местного самоуправления совпадают с тем набором функций, которым они наделены. А, следовательно, в сознании граждан укоренился образ местного самоуправления в качестве местной власти, обеспечивающей решение вопросов жизнедеятельности местного сообщества, вопросов местного значения.
Вместе с тем результаты исследования показывают, что пока реальная система органов местного самоуправления видится значительной части населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом местном уровне, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан. Так, население городов
Взаимодействие государственного управления и местного самоуправления в процессе становления и развития местного самоуправления в Республике Татарстан
Местное самоуправление в Республике Татарстан находится в достаточно специфических условиях. Особенности его развития в значительной степени обусловило подписание в феврале 1994 г. Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан1. В соответствии с ним решение вопросов местного самоуправления было отнесено к сфере исключительной компетенции республиканских властей.
Главное отличие организации местного самоуправления в РТ заключается в определении территориального уровня местного самоуправления. Основные субъекты местного самоуправления в РФ - города, районы, районы в городах - находятся в РТ в сфере компетенции местных органов государственной власти.
Так, в районе, городе, районе в городе функции представительных органов выполняют местные Советы народных депутатов, а функции управления - местные администрации, которые являются органами государственной власти. Что касается последних, то они включены в систему исполнительных органов государственной власти и характеризуются, во-первых, подотчетностью вышестоящим органам, а во-вторых, назначаемостью глав администрации. Такой порядок был установлен Законом ТССР от 29 ноября 1991 г. «Об организации работы исполнительно - распорядительных органов в республике на период проведения экономических реформ»1, и явно входил в противоречие с Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», согласно которому глава местной администрации должен избираться путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании сроком на 5 лет. Может быть, в тот неспокойный для страны период осени 1991 г. этот шаг был оправдан, к тому же назначение глав администраций признавалось мерой временной, действующей до принятия Закона «О местном самоуправлении в РТ». Как отметил Президент РТ М.Ш.Шаймиев «при сегодняшних реалиях, когда экономические реформы еще далеко не закончились и идут очень тяжело, должна быть сохранена четкая вертикаль исполнительной власти: Президент - Кабинет Министров - Администрация на местах. В дальнейшем при отпадении необходимости широкого государственного участия в экономической реформе, сокращении функций государственного регулирования, вполне можно будет перейти к всена-родному избранию глав администраций городов и районов» .
В ноябре 1994 г. Закон РТ «О местном самоуправлении» , определивший финансово-экономические, территориальные и организационные основы местного самоуправления, был принят. Однако установленный «временный» порядок назначения и освобождения глав местных администраций получил свое законодательное закрепление в Законе РТ «О местных органах государственной власти и управления» от 30 ноября 1994 г.
В результате, в РТ сложилась такая система организации местной власти, когда фактически на уровне местного самоуправления (крупные города, сельские районы) продолжали действовать местные органы государственной власти и управления, а самоуправление было организовано лишь в небольших территориальных поселениях, а именно: - «в границах городских и сельские поселений районного подчинения; - границах жилые комплексов (ЖК) в городах республиканского подчинения» .
В республике по данным Республиканского Совета по местному самоуправлению на конец 2002 г. было образовано 962 органа местного самоуправления, в т.ч. 911 - в сельских поселениях, 21 - в поселках, 6 - в городах районного подчинения, 24 - в жилых комплексах г. Казани. В Советах местного самоуправления работают 7060 депутатов .
В целом, в республике сформировалась поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления, включающая:
? одноуровневые муниципалитеты, образованные на базе городов районного подчинения, поселков, сельских округов;
? муниципалитеты на уровне части территорий внутригородских районов в крупных городах.
Во-первых, подобная организация местного самоуправления, особенно в крупных городах республики, противоречила федеральному законодательству, что было признано в судебном порядке . Во-вторых, по характеру полномочий и выполняемых функций созданные органы местного самоуправления, скорее всего, можно отнести к органам территориального общественного самоуправления. В-третьих, действующие местные органы государственной власти и управления (районов, городов) фактически работают в сфере компетенции местного самоуправления, что также противоречит федеральному законодательству . Таким образом, положение местных органов государственной власти в Республике Татарстан позволяет определить их как достаточно близкие по статусу и функциям к органам местного самоуправления, но в то же время статус органов местного самоуправления ближе к территориальному общественному самоуправлению.
Для объяснения подобного положения руководством республики были использованы следующие аргументы:
1. Модель местного самоуправления, предполагаемая российским законодательством, не эффективна в большинстве российских регионов, сопровождается конфликтами между различными уровнями власти.
2. Местное самоуправление в Татарстане имеет свою специфику и не соответствует общероссийским стандартам.
3. Местное самоуправление - не самоцель, а инструмент для организации жизни людей, поэтому сначала этот инструмент нужно отработать именно там, где власть наиболее приближена к населению, а именно, на уровне сельских поселений - бывших сельсоветов, а также в городах, за исключением городов республиканского подчинения .
