Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Те оретико-методологические основы исследования законодательной и исполнительной власти как элементов системы социальною управления 16
1.1. Разделение властей как базовый принцип организации системы государственной власти и управления в Российской Федерации 17
1.2. Социально-политический анализ принципов организации и функционирования законодательной власти а Российской Федерации 50
1.3. Организационные основы реализации исполнителыюй власти в Российской Федерации 71
CLASS Глава 2. Взаимодействие и совершенствование организации законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации современный этап и перспективы развития : CLASS 103
2.1. Формы взаимодействия органон законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации 104
2.2. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: конституционная модель взаимодействия и социальная оценка практики реализации 131
23. Социологический анализ концепций повышения эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации в контексте становления правового государства 155
Заключение 178
Список используемой литературы 181
- Разделение властей как базовый принцип организации системы государственной власти и управления в Российской Федерации
- Социально-политический анализ принципов организации и функционирования законодательной власти а Российской Федерации
- Формы взаимодействия органон законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации
- Президент Российской Федерации в системе разделения властей: конституционная модель взаимодействия и социальная оценка практики реализации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования, В системе фундаментальных основ организации и развития постсоветской государственности принципу разделения властей, яплшощемуся важнейшим принципом российского конституционного строя, принадлежит особая роль. В демократическом правовом государстве каждая из ветвей власти выполняет свои функции, обладая в очерченном для нее копституционно-праиовом пространстве собственными предметами ведения и конкретным объемом полномочий. Это, однако, не исключает существования пересекающихся сфер общественных отношений, где все три ветви власти, действуя на основе универсального по своему значению конституционного принципа разделения на законодательную,, исполнительную и судебную, в то же время тесно взаимодействуют в рамках строго отведенных им полномочий для достижения единых конституционно значимых целей.
Вместе с тем, практика государственного строительства выявила наличие серьезных теоретических и практических проблем формирования эффективной системы органов государственной власт и, основанной на принципе разделения властей. Прежде всего? данная проблема связана с поиском оптимального сочетания в орган из анионных принципах их формирования и функционирования, с одной стороны - относительной организационной самостоятельности, а с другой - единства и системности. Последний организационный принцип обусловлен наличием системы сдержек и противовесов, действующей в поле пересечения их полномочий и осуществления взаимного контроля.
Обозначенные аспекты определяют актуальность теоретического осмысления принципов функционирования и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации на современном этапе развития российской государственности.
Однако, учитывая, что вопрос о взаимодействии Б Российской Федерации всех ветвей власти носит очень широкий характер, настоящая работа посвящается исследованию принципов функционирования и взаимодействия в Российской Федерации только двух ветвей власти, а именно: законодательной и исполнительной.
Степень научной разработанности темы диссертации также подтверждает ее актуальность. Теоретическую основу исследования в силу его направленности составили научные работы, посвященные анализу как вопросов, связанных с генезисом и концептуальным содержанием принципа разделения властей, местом и ролью отдельных ветвей государственной власти в государственно-правовом механизме, так и вопросов, касающихся проблем взаимодействия органов государственной власти и реализации в Российской Федерации идей парламентаризма.
Прежде всего, автором исследуются коїгцепции организации власти и управления в обществе. Значительную ценность в исследовании данного вопроса составили работы, посвященные проблемам управления, таких ученных, как: Г.В. Атаманчук, ВТ. Афанасьев, Б.С. Бугнуев, Р.Ф. Васильев, А.В. Венделиы, В,3. Веселый, М,И. Еропкин, АЛ. Ипакян? Ю.М. Козлов, MJTJL ЛебЪден, В.И. Новоселов, Ю.Д. Радзеиич, ТО.А. Тихомиров, А.П. Шергин и др. В частности, один из ведущих исследователей в обласні государственного управления Г .В, Атшанчук определил управление не как деятельность, а как воздействие на сознание, поведение и деятельность людей. В этой связи под государственным управлением исследователь понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) па общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Среди ученых, комплексно изучающих различные аспекты организации управленческой деятельности государственных органов, следует отметить И.Л. Бачило, А.А. Демина, Н.А. Игнатюка, М.А. Краснова, Б.М, Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Ю.Н. Стари лова, Э.В, Талапину, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, ТЛ, Хабриеву, Н.Ю. Хаманеву, В.Е. Чиркипа, М.А. Штатину и др. Историко-правовой аспект проблемы организации управленческой деятельности органов государственной власти рассматривается в работах Ю.А. Веденеева, В.Г. Графского, В.И. Щепетева.
Вместе с тем, в научной литературе до сих пор нет ясности в соотношении понятий «власть? и «управление» в системе общественных отношений. На неопределенность понимания феномена власти обращал внимание еще И, Бентам. Издавна это понятие ассоциировалось с понятиями силы, насилия:, господства («великая сила» — политическая власть как «организованное насилие одного класса для подавления другого»). При этом, вслед за И. Бентамом многие ученые констатировали, что при установлении в обществе системы государственного управления чрезвычайно важным является вопрос о разграничении и соответствующей спецификации, специализации управленческих функций и полномочий, управленческой компетенции.
Институционализация государственной власти в теории детально рассматривается в рамках теории государства и права с позиции идеи правового государства и разделения властей. Автором учитывался, в частности, гот факт, что формированию доктрины разделения властей в ее классическом понимании способствовали труды Дж. Локка, Ш. Монтескье, А, Гамильтона, Д. Мэдисона, И, Бентама, Б. Констана и др. В России концепция разделения властей также имеет глубокую историю, при этом особую актуализацию она получила па рубеже XIX — XX вв. в работах В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, НА1. Коркунояа, С.А. Котляревского, JLA. Тихомирова, Б.Н- Чичерина и др.
На современном этапе развития российской государственности проблема разделения властей получила серьезное осмысление прежде всего в работах специалистов в области конституционного права и общей теории права, таких как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M. Барнащов, И.Н. Барциц?, Н.С. Бондарь, СВ. Бородин, Н.В. Витрук, В.Т. Кабьтшев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова, Б.С, Крылов, В.И. Крусс, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, М.Ї-Г. Марченко, МА. Митгоков, В.А. Лебедев, В.В. Лазарев, JLB. Лазарев, В.В, Невинский, СИ. Некрасов, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, ОТ. Румянцев, М.С. Саликов, Б.С. Страшун, Д.Л. Сурков, Б.Н. Топорнин, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, И,Г. Шаблинский, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, JLM. Энтин и др,
Большую практическую значимость в рамках анализа рассматриваемой темы имеют работы, посвященные анализу принципов организации деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В частности, автором были изучены работы И. Бентама, В.И. Конюховой, В,Е. Чиркина. Авторское видение основных признаков исполнительной власти основано на научной и учебной литературе по административному праву, а также по теории государства и права. Рассмотрению обозначенной проблемы были посвящены труды таких ученных, как И. Л, Бачило, Д,Н, Бахрах, К,С. Вельский, Ю.М Козлов, И.Щ. Килясханов, В.С, Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, JLJT. Попов, Ю.А. Тихомиров.
Рассматрииіім проблему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, необходимо рассмотреть и такое понятие, как «парламентаризм», отражающее сущность политического режима, характеризующегося фактической ведущей ролью парламента. А А. Мишин, например, считал парламентаризм формой руководства, присущей при определенных условиях государствам с различной формой правления (как парламентарным монархиям и республикам, так и президентским республикам), па том основании, что некоторые формы парламентского контроля в последних все же имеются. В силу этого ДА. Мишин говорит не о верховенстве парламента, а о его привилегированном положении как характерной черте парламентаризма и не об ответственности правительства перед парламентом, а о парламентском контроле.
Другие ученые более узко толкуют понятие парламентаризма. Так, И,Д. Левин определяет его как «принцип политической ответственности правительства перед парламентом, при котором правительство образуется с согласия парламента и должно пользоваться его доверием». Он пишет о том, что парламентаризм означает «отход от требований «классического» разделения властей, как оно было осуществлено в президентских республиках или дуалистических монархиях, в сторону усиления роли парламента»,
Большинство же российских ученых исходят из еще более узкого понятия парламентаризма, определяя его как форму государственного руководства (принцип), характеризующуюся формальным или фактическим верховенством парламента в системе высших органов государственной власти.
Несмотря на ограничение роли парламента в большинстве современных государств, наука в целом продолжает провозглашать идеи парламентаризма, хотя и в измененном виде. Пропаганда парламентаризма как одного из элементов демократии служит внутриполитическим целям и используется на международной арене с целью доказать демократизм государственного строя соответствующей страны.
Кроме того, проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти отслеживаются в материалах научно-практических конференций и отражаются в программных документах высших органов государственной власти.
Целью диссертационной работы является исследование законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации как элементов системы социального управления, принципов их взаимодействия на современном этапе, а также определение перспектив развития в контексте становления в Российской Федерации правового государства,
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие исследовательские задачи:
- рассмотреть принцип разделения властей как базовий принцип организации системы государственной власти и управления в Российской Федерации;
- провести социально-политический анализ принципов организации и функционирования законодательной власти в Российской Федерации;
- определить организационные основы реализации исполнительной власти в Российской Федерации;
- исследовать формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации;
— раскрыть конституционную модель места Президента Российской Федерации в системе разделения властей, рассмотреть принципы его взаимодействия с иным ветвями государственной власти в Российской Федерации , а также дать социальную о цен icy практики реализации указанной конституционной модели;
— провести социологический анализ концепций повышения эффектинности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в контексте становления в Российской Федерации правового государства.
Объектом исследовании является деятельность органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает выявление социальных ресурсов повышения эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации в контексте реализации принципа разделения властей как базового принципа организации системы государственной власти и управления в правовом государстве.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования состоит в использовании возможностей: общенаучной компаративистской методологии в ходе анализа сходства и различий между зарубежной и российской политико-правовой теорией и практикой разделения властей; системно-структурного и институционального методов, которые позволили выявить особенности политико-правовых институтов, существующих в РФ, с точки зрения их взаимодействия, оценить факторы, стабилизирующие и дестабилизирующие баланс ветвей власти; специальных сравните л ыю-правового и историко Юридического методов в их приложении к предмету диссертационного исследования.
Также были использованы различные общенаучные и специальные научные методы: формально-юридический, анализа и синтеза, логический и иные методы познания- Одновременно предлагаемое социологическое исследование основывается, с учетом специфики предмета исследования, на использовании методологии смежных гуманитарных наук - юриспруденции, истории, политологии:.
Эмпирическую основу исследования составили положения и выводы, полученные в ходе анализа зарубежного опыта и российской нормативной правовой базы, закрепляющей базовые принципы разделения властей, принципы формирования и функционирования законодательной и исполнительной власти, формы их взаимодействия, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты; программные доку менты, материалы деятельности российских органов государственной власти; результаты социологических исследований, научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и круглых столов.
Автор подверг анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследовании, социологических опросов, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Фондом «Общественное мнение», Российской академией государственной службы при Президенте РФ (РАГС). а также данные официальной стат и стики,
Научная новизни исследования заключается л теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем формирования современной концепции организации управленческой деятельности органов государственной власти в Российской Фед фации. К результатам исследования, обладающим признаками научной новизны, относятся следующие:
- на основе проведенной в работе систематизации различных походов к определению понятия государственной власти и управления обосновывается базовый характер принципа разделения властей, а также определяются концептуальные основы его реализации в организации системы органов государственной ізласти в Российской Федерации; — социально-политический анализ принципов формирования и функционирования законодательной власти в Российской Федерации и за рубежом поз но л ил сформулировать ее концептуальные признаки, опосредующие ее социальную значимость и специфику организации;
— системный анализ организационных основ реализации в Российской Федерации исполнительной власти в Российской Федерации позволял автору сформулировать сущностные і іризиаки данной ветви власти и раскрыть ее место и роль в функционировании аппарата государства;
— анализ форм взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации позволил раскрыть динамику и особенности преломления теоретических положений принципа разделения властей в условиях российской действительности, а также провести анализ факторов, определякшглх сформировавшееся их соотношение;
— установлено, что специфика российской модели разделения властей обусловлена особой ролью Президента Российской Федерации. Комплексный анализ конституционной модели взаимодействия главы государства с органами законодательной и исполнительной власти позволил автору дать развернутую социально-политическую оценку практики ее реализации;
— проведение комплексного анализа поставленных перед диссертационным исследованием проблем позволило в завершении осуществить социологический анализ концепций повышения эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации, В частности, автором отмечается, что эффективное функционирование государства требует, с одной стороны, инициативы и динамизма исполнительной власти, а с другой - ее подконтрольности обществу в лице представительного органа. Взаимный учет интересов, контроль и ответственность, способствующие эффективному взаимодействию властей, должны обеспечить повышение качества законодательства и его реализации,
Научную новизну диссертационного исследования определяют основные нилоэкеннн, выносимые на защиту:
1. Принцип разделения властей порождается самой природой государственной власти и ее взаимосвязью с правом как социальным регулятором общественных отношений. Однако организация государственного управления на основе принципа разделения властей, помимо функциональной специализации органов государственной власти, предполагает наличие системы сдержек и противовесов, препятствующей узурпации власти отдельными социальными группами или политическими лидерами. Данная трактовка принципа разделения властей раскрывает его универсальность ігрименительно к организации системы государственного управления и направленность не столько на его рационализацию и повышение социальной эффективности, сколько на создание надлежшцих механизмов разрешения политических конфликтов между различными политическими силами в условиях уже относительно устоявшегося демократического режима.
2, Законодательная, или гіредсчавительная; власть характеризуется
системностью с относительно слабыми внутрисистемными связями, в основе которой находятся единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единая компетенция с разделением территории воздействия. Вместе с тем, именно законодательная власть обеспечивает возможность политического выражения интересов народа, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов. Представительские, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-Ефавовое назначение. Отмеченная слабость
внутрисистемных связей законодательных органов государственной власти обусловлена отсутствием иерархической соподчиненное™ как в рамках двухпалатной организации па федеральном уровне, так и по отношению к территориальным представительным (законодательным) органам.
3. Исполнительная власть, являясь средством социального управления, реализуется через структурированную иерархическую систему органов государственной власти, действующих на постоянной основе, на осуществление управления государством в целом, отдельными сферами и отраслями в частности и несущих ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Независимость исполнительной власти в рамках реализации принципа разделения властей осуществляется только в отношении исполнения специальных функций, компетенций и полномочий, определенных в соответствии с закоподательство не нарушая при этом единства государственной власти.
4. Фактически, снижение роли парламента в системе взаимоотношений ветвей власти в Российской Федерации является следствием влияния социальных процессор характеризующихся экономической или политической нестабильностью. Данная динамика является естественным процессом, обеспечивающим стабилизацию системы государственного управления в целом. В последствии восстановление устойчивости политической системы страны или регионов с экономической или политической нестабильностью влечет за собой восстановление парламентского режима или хотя бы приводит к «отвоевыванию» парламентами своих полномочий в области контроля за деятельностью правительств,
5. Социально-политический анализ фактически складывающейся в Российской Федерации системы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти свидетельствует об усилении позиций последней во всех рассмотренных формах взаимоотношений данных ветвей власти. Однако, учитывая современное состояние социально-политической системы в Российской Федерации, сильная исполнительная власть является необходимым условием ее дальнейшего прогрессивного развития и преодоления центробежных тенденций различных политических сил. Вместе с тем, чем сильнее исполнительная власть, тем более четко проработанным и эффективным должен быть механизм взаимных сдержек и противоиесов, в том числе и контроль со стороны закоподательной власти, В противном случае из инструмента преодоления социально-политической нестабильности исполнительная власть может превратиться в инструмент узурпации государственной власти,
6. Российская конституционная модель закрепляет наиболее приемлемое для российской социально-политической традиции приоритетное положение Президента РФ в системе взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, опосредованное последовательным закреплением системы его полномочий в отношении каждой из них. Именно президентская власть в силу ее единоначалия отождествляется у населения страны с централизующим государственным началом, обусловленным традиционной моноцентричтюстио политического сознания российских граждан, являющейся следствием влияния особенностей формирования политической культуры российского гражданского общества, склонностью к авторитарному правлению и жесткому администрированию различных сторон жизнедеятельности общества. Именно сильная и крепкая президентская власть сможет выступить в качестве цементирующего звена системы государственного управления в нашей стране.
Шучно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью исследования системного анализа практики реализации принципа разделения властей в российских социально-политических условиях. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют углубить имеющиеся научные представления о принципах функционирования и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации и их влиянии на качество социально-экономического развития российского общества.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по правовому и институциональному регулированию управленческой деятельности, совершенствованию форм и методов как внешнего управляющего воздействия, так и внутренней организации деятельности органон законодательной и исполнительной власти. Материалы проведенного исследования могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по социологии управления Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования были апробированы на: ТП Российском философском конгрессе «Рационализм и культура на пороге III тысячелетия» (Ростои-на-Дону, 2002 г.); III Всероссийском социологическом конгрессе «Глобализация и социальные изменения в современной России» (Москва, 2006 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Диалог культур в изменяющейся России» (Ставрополь, 2007 г,); V Российском философском конгрессе (Новосибирск, 2009 г,); Международной научно-практической конференции «Кавказ — паш обший дом» (Ро сто л-ш-Дону, 2010 г.),
Результаты и содержание работы отражены н 5 публикациях общим объемом 10,2 п.л., в том числе 1 монографии, 2 научных статьях, рекомендованных ВАК Министерства образования и пауки РФ общим объемом 1,0 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключения и списка литературы.
Разделение властей как базовый принцип организации системы государственной власти и управления в Российской Федерации
Государство - это самая широкая, всеобъемлющая политическая организация, объединяющая всех членов общества. В своей универсальности государство есть единственная в обществе суверенная политическая организация, имеющая ключевое значение в политической системе; государственная власть обладает независимостью, верховенством по отношению ко всякой политически организованной власти. Государству принадлежит единоличное право на принятие законов, формирование законодательства, правовой системы; именно государство посредством принятия правовых норм определяет границы поведения всех политических организаций и политическую систему в целом- Государству принадлежит, например, монополия на легитимированное (узаконенное, оправданное) применение некоторых видов физического принуждения к лицам (:іадержапис? арест, лишение свободы и т.п.) в строгих формах судебнот и адмкїіистратиішого производства при соблюдении конституционных и законных гарантий прав личности. Только государство вправе иметь армию и иные войсковые формирования, тюрьмы и другие уголов но -исправительные учреждения, осуществлять узаконенную ре« грессшо, применять вооруженную силу.
Государство (как организация политической власти) и право (как общеобязательные нормы, издаваемые властью) — это такие общественные институты, которые специально создаются для управления обществом. В социологии общепринятым является определение государства как социальной структуры, силой государственной власти обеспечивающей тсподство меньшинства над обществом и способствующей, посредством определенной системы методов воздействия на социум, достижению поставленных целей.
Наиболее существенным из признаков государства является публичная власть, которая раскрывает государство прежде всего как институциональную систему, совокупность институтов власти, государственный аппарат, государственные властные органы, правоохранительную систему, систему военных органов, карательные, репрессивные органы.
Государственная власть представляет собой разновидность социальной власти. Это социально-психологическое, волевое явление, которое находит свое материальное воплощение в различных органах, учреждениях, общественно-политических институтах, которые в своей совокупности образуют механизм пі су дарственной власти. Она является фундаментальной категорией государствоведенин и самым труднопостижимым феноменом общественной жизнедеятельности людей. В понятиях «государсгвенная власть», «властеотношения» преломляются важнейшие стороны бытия человеческой цивилизации, отражается суровая логика борьбы классов, социальных групп, наций? политических партий и движений. Неслучайно проблемы пласти волновали в прошлом и волнуют ныне ученых, богословов, политиков, писателей.
Вместе с тем, в научной литературе до сих пор нет ясности в вопросе соотношения понятий «класть» и «управление» в системе общественных отношений. На неопределенность понимания феномена власти обращал внимание еще И. Бентам. Издавна это понятие ассоциировалось с понятиями силы, насилия, господства («великая сила» - политическая власть как «организованное насилие одного класса для подавления другого»). В частности, С.А. Муромцев утверждал, что власть в общем и широком смысле есть господство одного над другим или другими,
При таком понимании государственная власть воспринималась н воспринимается сейчас как неким «дамоклов меч», висящий над человечеством, и сущность этого понятия сводится к волюнтаристской силе, породившей такой психический феномен, как чувство властебоязни, а слово «власть» воспринимается как нечто отталкивающее. Ученые справедливо констатируют, что исторически сложившееся в России «отчу жд енно -враждебное отношение к властным структурам и вытекающий из этого правовой нигилизм серьезно препятствуют осознанию самоценности гражданских и политических прав личности»2 По своей сущности социальная власть есть не что иное как право управления определенным человеческим сообществом, действиями, поступками людей, теми или иными социальными процессами. Всякое цивилизованное общество объективно нуждается в управлении» в определенной системе управленческих институтов. Значение слова «управлять» весьма многозначно: направлять, регулировать ход, движение, работу кого-либо теми или иными средствами, методами; приводит], в действие что-либо; оказывать воздействие на развитие чего-либо; руководить деятельностью кого-либо; распоряжаться кем-либо; быть побудительной причиной, руководящим началом чего-либо.
Государственная власть — один из видов социального управления: «всякое проявление власти есть управление»"5. Пространство государственной власти - это «сфера, где принимаются управленческие решения и осуществляется непосредственное руководство государством»4.
Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, фушащи и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливают наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, само государство, граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.
Социально-политический анализ принципов организации и функционирования законодательной власти а Российской Федерации
По наиболее распространенному в науке мнению, в демократическом правовом государстве на вершине управленческой системы стоит институт народных представителей, олицетворяющий суверенитет народа, нации. Институт народных представителей — это функционально-компетентный опорный центр системы государственного управления, оиределяклций се многоаспектный созидательный настрои и стратегически-векторную «тональность». Принцип народного суверенитета детерминирует генетическую первичность и функциональную иерархичность института народных представителей в этой системе. «Провозглашение народа в качестве единственного источника государственной власти логически ведет к верховенству парламента как высшего представительно!"о органа народа и, как следствие, к иерархической системе построения государственных органов» . Только парламенту дано право па осуществление высших правотворческих функций, т.е. право на законотворчество, издание законов, в которых воплощаются общее правосознание народа, нации, их родовая управленческая воля, обладающая высшей правовой силой (законодательное управление). Как утверждал Г.Б, де Мабли, народ может быть свободным лишь ъ том случае? если он и только он действительно является законодателем. Правовая воля парода, нации — единственный источник права как меры социального блага. Правовым законом может быть лишь реальное проявление этой воли.
Принцип верховенства права — это принцип верховенства правовой воли народа, нации. Как главная, генерирующая детерминанта в управленческой системе государства институт народных представителей гарантирует эту систему от лабильности, распада ее структуры на тех или иных исторических поворотах, переломах.
Вместе с тем, ногтроо о возможности установления верховенства либо приоритета той или иной ветви власти является не таким однозначным. Данная проблема возникала и перед мыслителями прошлого, стоявшими у истоков зарождения концепции разделения властей. В учебной литературе по теории государства и права существует мнение о том, что к рассматриваемому учению ближе всех в античной истории были взгляды Полибия (210 — 128 гг. до н.э.), изложенные в его работе «Всеобщая история» . Нам представляется, что это утверждение не совеем точно и справедливо. Значительно ранее Аристотель (384 — 322 гг. до н.э.) в своей работе «Политика», перечисляя составные части государства, отмечает, что «без должностных лиц существование государств невозможно. В государствах должны быть прекрасно и правомерно представлены власти законосовещательная и судебная ...»50.
По мнению академика РАН B.C. Нерсесянца, мысль о верховенстве законодательной власти в системе разделения властей принадлежит Марсилию Пэдуанскому (1213 — 1343 гг.). Выдвинутый им суверенитет народа, под которым он имел в виду просвещенную часть общества, опирался на демократический принцип выборности всех должностных лиц и государственных институтов, включая и монарха.
Основоположники идей разделения властей Дж. Локк и Ш. Монтескье также придерживались позиции доминирования законодательной власти в системе разделения властей. Так, Дж. Локк обосновывал не только разделение властей на законодательную и исполнительную (правительственные и судебные полномочия), но и утверждал, что законодательная власть должна стоять выше, а все остальные должны ей подчиняться. При этом мыслитель проводил идею о том, что источником власти остается народ, который может отстранить и законодательный орган, сели такая власть действует попреки оказанному ей доверию .
В соответствии с концепцией Шарля Луи Монтескье, власть должна состоять из законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Считая недопустимым объединение хотя бы двух ветвей власти в одних руках, он указывал и на опасность, связанную с чрезмерной их независимостью. Законодательную власть Монтескье считал доминирующей, а исполнительную - ограниченной по сиоей природе .
Главная задача законодательной власти — принятие законов, имеющих юридическую силу, регулирующих важнейшие общественные отношения и реализуемых в основном другими ветвями власти.
Следовательно, можно определить законодательную власть как обособленную сферу государственной деятельности, осуществляющую в установленном законом порядке непосредственно народом или представительными органами осуществляются разработка и принятие законодательных решений, а также контроль их реализации.
Формы взаимодействия органон законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации
Существуют дискуссионные точки зрения на соотношение, взаимосвязь и взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в рамках теории разделения властей, прежде всего на значимость и роль каждой из них в государственной системе1"6. Позиция главенствования законодательной власти в государственном механизме, поддерживаемая отдельными учеными, базируется на том что, во-первых, парламент получает легитимацию путем прямого волеизъявления большинства населения страны через всеобщие выборы и, таким образом, выступает как орган народного представительства, а во-вторых, только эта ветвь власти наделена исключительным правом законотворчества, и именно она создаст ту правовую основу, в рамках которой действуют другие ветви пласти
Другие ученые придерживаются позиции самостоятельности и неподчиненности этих ветвей власти друг другу; отсутствия верховенства представительных органов власти ; равнозначности и равноправности законодательной и исполнительной власти, что позволяет этим ветвям власти и на федеральном, и на региональном уровнях с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга.
Вместе с тем, необходимо отметить, что в отличие от законодательной власти, органы исполнительной власти иерархичны и составляют исполнительную вертикаль, предполагающую подчинение нижестоящих органон вышестоящим. Для законодательной власти такая иерархичность не характерна, законодательные органы опирают на положения законодательства и, соответственно, подчинены закону.
Весьма заметно отличаются данные ветви власти и по численности. Исполнительные органы в России насчитывают сотни тысяч человек, в то время как состав федерального парламента насчитывает 616 человек (450 депутатов и 166 сенаторов).
Характер отношений между законодательной и исполнительной властью ао многом обусловливается формой правления и государственным режимом. В парламентских формах (парламентская республика, парламентарная монархия) доминирует законодательная власть, которая формирует правиїельство, ответственное перед парламентом, а роль главы государства не имеет существенного значения, В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях лидирующее положение занимает глава государства, а также правительство, которое зачастую он и возглавляет. Парламент не формирует правительство, не может отправить его в отставку, глава государства и министры могут быть отрешены от должности парламентом только посредством процедуры импичмента110.
Рассматривая проблему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, необходимо рас смотр еть такое понятие, как парламентаризм, отражающее сущность политического режима взаимодействии законодательной и исполнительной властей при условии главенствующей роли законодательной власти. Именно идеи парламентаризма формально были закреплены в конституционной модели взаимодействия законодательной и исполнительной властей в Российской Федерации.
Парламентаризм является одной из разновидностей государственного режима, который проявляется в его разнообразных моделях. Такое разнообразие вытекает не только из различии социально-экономических условий» но также связано с возникновением новых государств, не имеющих собственного опыта и часто просто копирующих модели своих прежних метро полий.
Президент Российской Федерации в системе разделения властей: конституционная модель взаимодействия и социальная оценка практики реализации
В различных государствах за рубежом правовой статус и объем полномочий президента определяются по-разному. Как справедливо отмечает Дж. Кэрри, это зависит от типа разделения властей із каждом конкретном государстве (президентского, президентско-парламентского, премьерско-президентского и парламентского) .
В государствах, президентского типа, например, в США, президент единолично возглавляет исполнительную власть, формирует кабинет министров и несет сутветственность за эффективность его работы (согласно Конституции США. 1787 г.) ,3. В странах парламентского типа, например, в Италии, исполнительная власть принадлежит руководителю правительства, назначаемому победившей в парламенте коалицией, а президент — фигура, отчасти «формальная», обладающая, скорее, представительскими функциями, В государствах смешанное типа (президентско-парламентского и премьер ско-президентского) достаточно сильная фигура президента уравновешивается значительными полномочиями парламента (например, в Хорватии) либо председателя правительства, который в данном случае относительно независим и самостоятелен в принятии решений от главы государства.
Место Президента Российской Федерации в единой системе исполнительной власти в стране и государственном механизме в целом не соответствует сложившимся в мире подходам. Прежде всего российская конституционная модель закрепляет приоритетное положение Президента РФ в механизме разделения властей. И хотя он не является главой исполнительной власти, по, выполняя координационно-согласительные функции, фактически оказьтаст на нее существенное нлияние.
Власть Президента России фактически не ограничена Федеральным Собранием в силу крайне сложной и запутанной процедуры отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ), что говорит о президентском характере российского государства. Однако, Конституция России не предусматривает возможности роспуска верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации), что позволяет говорить о наличии элементов президентско-парламентского типа государства в России.
Также в силу ст. 77 - 78 и 80 Конституции РФ глава государства ответственен за обеспечение полномочий федеральной государственной власти на всей территории России» является гарантом согласованного функционирования и взаимодействия всего государствен г и го механизма, и в частности, единой системы исполнительной власти.
Полномочия Президента Российской Федерации условно молото разбить на следующие группы: Ї) по представительству Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях; 2) но обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории России; 3) по руководству и координации деятельности единой системы исполнительной власти в Российской Федерации; 4) по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; 5) по обеспечению мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; 6) по реализации кадровой политики и а территории страны в рамках компетенции, контрольно-аналитические и внугриорганизационные; 7) по обеспечению обороны России и ее безопасности, введению военного и чрезвычайного положения; 8) по предоставлению гражданства, политического убежища и помилованию; 9) по назначению выборов и референдумов; 10) по формированию (участию в формировании) органов государственной власти в Российской Федерации; 11) по участию в законотворчестве и по организации подзаконного нормотворчества в целях исполнения и детализации положений Конституции РФ и федерального законодательства.
Похожие диссертации на Принципы функционирования и взаимодействия законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации : социологический анализ
