Содержание к диссертации
Введение
Глава I: Теоретико-методологические основы изучения бюрократии 3
1.1 Бюрократия как социально-политический феномен 15
1.2 Основные концепции бюрократии 28
1.2.1 Бюрократия в работах К. Маркса и М. Вебера: понятие и сравнительный анализ 31
1.2.2 Современные теории бюрократии 42
1.3 Организация управления и деятельность государственной бюрократии в зарубежных странах 64
Глава II: Государственная бюрократия российской федерации 80
2.1 Современное состояние государственной бюрократии в России ... 80
2.2 Законодательные права и гарантии государственных служащих Российской Федерации 114
Глава III: Государственная бюрократия республики Татарстан 130
3.1 Состояние кадрового потенциала государственной службы РТ... 135
3.2 Состояние и оценка эффективности деятельности государственной бюрократии РТ 141
3.3. Законодательные основы государственной службы Республики Татарстан 162
Заключение 176
Список источников и литературы 181
Приложения
- Бюрократия как социально-политический феномен
- Организация управления и деятельность государственной бюрократии в зарубежных странах
- Современное состояние государственной бюрократии в России
- Состояние и оценка эффективности деятельности государственной бюрократии РТ
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во всех сферах жизни общества особенно важно понять формы и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования его труда, социальной защиты, существенно мешают поднять государственное управление на качественно новый уровень. Между тем эффективность и качество деятельности государственной бюрократии является одним из решающих факторов выхода России из состояния системного кризиса. Особое значение имеет профессионализм государственной службы субъектов Федерации, которая является относительно самостоятельным институтом государственного управления.
Анализ деятельности государственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственной службы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализма государственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенствованию государственной службы слабо учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не
выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работы государственной бюрократии.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью научного анализа функционирования государственной бюрократии на федеральном и региональном (на примере Республики Татарстан) уровне, выявления тенденций ее развития, оценки происходящих в государственном управлении процессов, важностью изучения зарубежного опыта функционирования государственной бюрократии, использования методов работы ее в условиях России, необходимостью анализа законодательной базы в области государственной службы РФ и РТ.
Степень изученности темы.
Изучение бюрократии как социально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленными сложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За приблизительно полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм.
В работах А. де Токвиля и Дж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности.
К.Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают...»2.
Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии.
Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии - наилучшей из всех возможных форм организации.
В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 Последователи М.Вебера постепенно отходят от
' См.: Токвиль А. Демократия в Америке. - М, 1992.
2 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. T.33. С.30.
3См.: М.Вебер. Избранные произведения. М., 1990; Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская
социологическая мысль: Тексты. - М., 1994; Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социологические
рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье1.
Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского.2 Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.
Проблемой политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кермон.3 Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.
Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду и
исследования. - 1992. - № 2-4; Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. - М., 1972; Парсонс Т. Система современных обществ. - M., 1997.
1 См.: Crozier М. The Bureaucratic Phenomenon. - L., 1964.
2 См.: Джиллас М. Лицо тоталитаризма. - M., 1992.; Burnham J. The Managerial Revolution. - New York, 1941.; Восленский
M.C. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - M., 1991.
3 См.: Риггс Ф. Бюрократия и конституция // Социологические исследования. - 1994. - №4.; Кермон Ж.-Л. Политизация
государственной администрации или бюрократизация политики? // Политическая наука. Элиты в сравнительно-
исторической перспективе. -М., 1998.
4 См.: Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М.Вебера). - Р/н/Д., 1998; Макаренко В.П.
Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. (Очерки проблематики и
методологии исследования). - Р/н/Д., 1985; Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (российское
чиновничество на распутье) // Полис. - 1995. - №6; Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. -
1999. - №2; Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Вебера // Вопросы философии. - 1991. - №3;
Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. - 1994. - №7-8; Левада Ю.А.
др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов, СП. Перегудов1.
Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской2. Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке.
Практически отсутствуют публикации, в которых были бы представлены характеристики идеальной для российских условий модели бюрократии, частные принципы, и практические рекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всех уровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельности государственной
Статьи по социологии. - М., 1993; Мигранян А. Достаточность классической теории // МЭМО. - 1989. - №2; Мигранян А. Механизмы торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. - М., 1998; Кортунов А. Проблемы трансформации методологии изучения посткоммунистической бюрократии в России // На путях политической трансформации. - М., 1997; Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии // Государство и право. - 1992. -№8; Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М.Вебера к Л. фон Мизесу // Советское право и государство. - 1992. - №1. ' См.: Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм: к теории вопроса // Государство и право. - 1993. - №12; Оболонский А.В. Бюрократия и государство. - M., 1996; Оболонский А.В. Реформа Российской государственной службы: концепция и стратегия // OHC. - 1998. - №3; Орехов A.M. Бюрократия: от традиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. - 1996. - №6; Перегудов СП. Новый российский корпоратизм: демократический или бюрократический? // Полис. -1997. - №2.
2 См.: Крыштановская O.B. Трансформация российской номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС. - 1995. - №1; Атаманчук Г.В. Управление-социальная ценность и эффективность. - М., 1995.
бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова, Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др1.
Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления и становления государственной службы Российской Федерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.
Таким образом, явно недостаточная изученность современной государственной бюрократии, настоятельная необходимость в глубоком, комплексном социологическом анализе данной проблемы предопределили выбор темы, объекта и предмета исследования, его целей и задач.
Цель исследования: определение места и роли бюрократии в системе органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, выявление противоречий, возникших при реализации ею функций управления.
Задачи исследования:
рассмотреть основные теоретико-концептуальные подходы к исследованию бюрократии;
определить понятие «государственная бюрократия» применительно к современным российским условиям;
выделить современные негативные тенденции в работе российского бюрократического аппарата;
1 См.: Жабрев А.А. Становление государственной службы субъекта РФ: социальные и организационно-управленческие основы.: Дис.канд. социол. наук. - М, 1997; Гафаров З.С, Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ.- Екатеринбург, 1998; Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности // Социологические исследования. - 1999. - №2; Мусаев Р.А. Актуальные проблемы подготовки кадров госслужащих // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. конф. - Казань, 2001; Зиннуров Б.Х. Основные направления кадровой политики в области государственной службы в PT на современном этапе // Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика: Мат. конф. - Казань, 2002.
изучить и обобщить состояние и деятельность государственной бюрократии за рубежом; обосновать возможности его использования в России;
проанализировать нормативно-правовые акты, определяющие функционирование государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан;
проанализировать принципы бюрократической организации региональных органов государственной власти на примере Республике Татарстан, дать оценку государственного аппарата Республики Татарстан с точки зрения его количественных и качественных характеристик.
Объект исследования: феномен бюрократии в системе государственных органов власти.
Предмет исследования: государственная бюрократия в Российской Федерации и Республике Татарстан, состояние аппарата государственной службы в Республике Татарстан.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды крупнейших отечественных и зарубежных ученых в области социологии, права и политологии, их концепции и выводы, а также результаты исследований современных ученых, специально изучающих вопросы государственной бюрократии. Автор опирался на следующие основные концепции и теории:
теорию «рациональной бюрократии» М.Вебера, а также вытекающие из нее - концепцию «правления профессиональных чиновников» (Г.Моска), теорию «формальной организации» (Р.Мертон, Ф.Слезник, П.Блау);
критическую концепцию бюрократии К.Маркса, а также концепции «менеджеральной революции» Д.Бернхема и «нового класса» М.Джиласа.
В процессе изучения проблем автор использовал междисциплинарный, структурно-функциональный и системный подходы к исследованию бюрократии, принципы объективизма, преемственности и противоречивости. Исследование опирается также на методы сравнительного исторического и
социологического анализа, статистический метод, методы вторичного социологического анализа, анкетного опроса, анализа законодательных актов.
Источи иковую и эмпирическую базу диссертационной работы составили нормативно-правовые акты РФ и РТ в области деятельности государственной службы; данные государственной и ведомственной статистики; данные социологических исследований, проведенных социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ в октябре 2003г. по регионам Российской Федерации; результаты контент-анализа 3 региональных газет, проведенного автором (исследовались публикации газет «Республика Татарстан», «Вечерняя Казань» и «Время и деньги» в период с января по декабрь 2003г.), с помощью которого определен уровень оценки населением РТ деятельности государственной бюрократии.
Эмпирическую базу диссертации составили также результаты социологического анкетного опроса государственных служащих Республики Татарстан, проведенных автором в апреле 2003г. выборочная совокупность составила 300 чел.
Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертации состоит в исходной постановке и осуществлении социологического анализа проблемы. В предшествующих настоящему исследованию работах в основном концентрируется внимание на отдельных проблемах и способах их решения. В данной работе автор стремился, представить целостную картину функционирования государственной бюрократии в органах власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Научная новизна состоит в том, что в диссертации:
дана авторская интерпретация понятия «государственная
бюрократия»;
выявлены аспекты основных теоретико-методологических подходов
к изучению бюрократии, осуществлен междисциплинарный анализ феномена
бюрократии, как комплексного явления и необходимой формы осуществления государственного управления;
теоретически обоснованы возможности применения позитивного зарубежного опыта в сфере государственной службы в соответствии с особенностями условий современного российского общества;
выявлены специфические функции и дисфункции в деятельности государственной бюрократии на федеральном уровне и уровне субъекта федерации;
впервые проведен системный анализ государственной бюрократии Республики Татарстан; эмпирическим путем выявлены и проанализированы особенности функционирования государственной бюрократии РТ, показана степень их соответствия общепризнанным критериям «рациональной бюрократии», а также потребностям общества; дана оценка уровню престижности государственной службы РТ как профессиональной деятельности;
выявлены основные принципы законодательного регулирования государственной бюрократии РТ и определена степень их соответствия федеральному законодательству.
Основные положения, выносимые на защиту:
Бюрократия, являясь сложным и многоаспектным явлением, затрагивающим различные стороны жизни общества, неизбежно нуждается в междисциплинарном анализе. В результате проведенного исследования различных подходов к изучению бюрократии, автором дано следующее определение государственной бюрократии, которое соответствует целям исследования: государственная бюрократия - это должностные лица в системе государственной службы, обладающие определенным рангом в иерархии государственных должностей и имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия.
Государственная бюрократия в Российской Федерации, и в Республике Татарстан в частности, характеризуется многочисленными негативными
чертами, причины которых отчасти кроются в историческом прошлом. Коррупция, широкое распространение неформальных связей, формализм, волокита, непрофессионализм значительной части государственных служащих России свидетельствуют о том, что характеристики веберовской модели не применимы к российскому бюрократическому аппарату.
3. Нынешнее положение государственных служащих РФ характеризуется
нестабильностью, связанной, прежде всего, с постоянными реорганизациями
структуры и перманентными сокращениями штатов государственных
органов, относительно низкой оплатой труда по сравнению с коммерческими
организациями. Государственная служба в Российской Федерации не
является престижным занятием. Современный кадровый корпус
государственных служащих сформирован под воздействием ряда
субъективных факторов, обусловленных отсутствием четкой и
законодательно закрепленной целостной региональной кадровой политики.
Основными принципами формирования кадров государственной службы РТ
являются: преемственность в осуществлении кадровых назначений по
принципу личной преданности вышестоящему руководству, родства,
землячества, использование вместо конкурсного отбора методов назначения
по усмотрению руководства.
4. При исследовании кадрового состава государственной службы
республики выявлено слабое влияние основных мотиваторов трудовой
деятельности, таких как материальное вознаграждение и перспективы
карьерного роста. Основными факторами, мотивирующими деятельность
государственного служащего, являются: гарантия постоянной работы и
стремление реализовать свои профессиональные качества. Возможности
карьерного роста госслужащих республики низки. На продвижение по
службе в основном влияют профессионализм государственного служащего и
хорошие отношения с начальством. Большинству государственных
служащих республики свойственно стремление использовать работу в
личных целях, безразличие и желание угодить начальству.
5. Для совершенствования государственной службы необходимо
использовать зарубежный опыт с учетом национальных традиций. Для
России наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии
карьерной модели. Такой вариант позволит сохранить элементы
преемственности и стабильности на российской государственной службе.
При реформировании государственной службы необходимо учитывать, что
государственная бюрократия не должна опережать реальное состояние
общественных отношений и уровень развития общества, которым она
призвана руководить.
6. Для создания рациональной бюрократии необходимо: законодательно
закрепить процедурные основы деятельности государственной бюрократии;
ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы и
систему экзаменов для контроля соответствия государственного служащего
занимаемой должности; увеличить возможности для должностного роста
государственных служащих по результатам экзаменов и аттестаций, усилить
стимулы повышения их образовательного уровня и квалификации; повысить
заработную плату госслужащих; учредить систему административных судов.
Научно-практическая значимость исследования.
Междисциплинарный анализ государственной бюрократии, выявление условий и методов деятельности государственного аппарата, определение соотношения представительности и профессионализма в структуре государственной власти и принципы организации общественно-полезной бюрократии, несомненно, несут научную и практическую значимость. Проблема эффективности государственной бюрократии имеет прикладное значение для работающих в системе государственной службы, некоторые выводы могут быть использованы для разработки практических рекомендаций в данной области, в учебном процессе, в работе с кадрами государственной службы.
Апробация работы. Основные положения и выводы по исследуемой проблеме нашли отражение в материалах межрегиональных и
республиканских научно-практических конференций: Дни науки социально-экономического факультета Казанского Государственного Технологического университета 2002г.; межрегиональных научно-практических конференций: «Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление» (2001 г.), «Становление гражданского общества и демократической политической системы в Российской Федерации» (2002г.); в Вестнике ТИСБИ (2003г.).
Структура работы: определяется логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 7 приложений.
Бюрократия как социально-политический феномен
При рассмотрении феномена бюрократии следует проводить четкую грань между массовым сознанием с одной стороны, воспринимающим ее преимущественно критически - как механизм государственного управления, и, с другой стороны, социологическим и политологическим подходами. В соответствии с этими подходами бюрократия характеризуется как специфическая форма социальной организации, не ограниченная одной лишь официальной сферой общественной жизни. В более узком смысле бюрократические организации представляют собой планомерно управляемые целевые объединения, внутренняя структура которых сформирована с таким расчетом, чтобы можно было реализовать поставленные перед ними цели в возможно более полном объеме и без особых осложнений. Применение этого специфически бюрократического принципа оправдано во многих областях жизни современного индустриального общества, причем в тех сферах, которые раньше управлялись людьми добровольно, на общественных началах. Вследствие этого бюрократизация становится общесоциальным феноменом, характеризуя и определяя поведение людей в разных сферах жизни - в науке, в политических партиях, в различного рода объединениях.
По своему происхождению, характеру бюрократия непосредственно связана с определенным этапом развития человеческого общества, вследствие чего ее существование возможно в качестве своеобразного социального феномена, представляющего собой одну из форм его политической организации. Действительно, бюрократия не является только лишь орудием исполнения работы учреждений, формой их функционирования, слоем служащих, имеющих своеобразную организацию. Она выступает как тип организации, становится укладом общественной жизни. Поэтому ее исследование в связи с жизнью и деятельностью профессиональной группы совершенно недостаточно, оно предполагает рассмотрение бюрократии как способа государственного управления в различных обществах.
Всевозрастающая технизация и онаучивание жизни в индустриально высокоразвитых странах привели к тому, что в центре всех бюрократических структур там оказалось государственное управление в качестве всеобъемлющей системы управления, (социального) порядка и организации производства. Специальные знания, накопленные в процессе функционирования государственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепенно обретают тенденцию превращаться в знания о методах и способах господства. Поэтому при рассмотрении бюрократии на первый план выходят вопросы о ее властном характере, равно как и об эффективности системы решения государственных проблем и задач вообще с помощью высокоразвитой бюрократической организации.
Наряду с описанной выше сферой анализа - феномен бюрократии в масштабе всего общества - возникает и другое направление исследований. Оно ориентировано на изучение проблем, возникающих внутри самой бюрократии как способа управления. В русле данного направления наиболее интенсивно и детально обсуждаются возможные пути влияния бюрократических структур на методы и эффективность деятельности работников управленческого аппарата. У последних, как предполагается, применение бюрократических средств может в известных условиях становиться самоцелью. В данной связи просматривается опасность смещения целей, при котором средства подменяют первоначально установленные цели организации. С этим же связана другая опасность, а именно: политическая рациональность общих и частных целей бюрократической организации, которая также отходит на задний план, а само ее функционирование превращается в самоцель. Возможным следствием этого может оказаться возникновение тенденций, обусловливающих структурный консерватизм бюрократических организаций.1
Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним управления, администрирования. Термином «бюрократия» подчас обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами.
Весьма сложна структура бюрократического аппарата. Одна часть аппарата обслуживает законодательный процесс, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственный управлением в функциональном его понимании; другая - поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом.
Широко распространенная сегодня критика бюрократии основывается на двух подходах: в первом дискутируется вопрос о недостатках легитимизации бюрократической власти в современных формах управления, во втором - вопрос об эффективности самой управленческой деятельности.
Накопление бюрократией профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства. При этом возникает опасность превращения аппарата управления в политически самостоятельную силу, противостоящую, например, власти и контролю избранных (народом) парламентов и их депутатов. На это указывает неэффективность парламентского контроля, особенно в тех условиях, когда данный институт демонстрирует стиль работы «на общественных началах», а не стиль деятельности профессионального законодательного и контрольного органа власти. Поэтому управленческий аппарат, движущийся по пути все большей профессионализации и специализации, во все возрастающей мере приобретает политические функции. В результате этого бюрократизируются и сами политические институты.
Бюрократия складывается на поприще управления и поэтому возделывает это специфическое нематериальное «поле». В соответствии с природой управления объектом присвоения здесь выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные соединения между ними. В бюрократическую собственность, таким образом, попадает вся общественная связь, которую аппарат способен охватить. Можно сказать, что бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта и доступом к нему человека.
Организация управления и деятельность государственной бюрократии в зарубежных странах
Анализ международного опыта показал, что при всем многообразии в мире существуют две ярко выраженные системы государственной службы - карьерная, действующая в таких странах как Франция, Германия, Япония, и других, а также позиционная, которая принята в Великобритании, США и Канаде и других странах. Отличительными чертами карьерной системы (рис. 1) являются - поступление путем сдачи конкурсных экзаменов на самые низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия. (профессиональных), так как общество заинтересовано ограничить влияние политических процессов на кадровый состав госаппарата. Назначение политических государственных служащих определяется этими процессами, в то время как профессиональные застрахованы от этого, так как их права надежно защищены и они продолжают работать независимо от смены правительств, губернаторов и других. Второй особенностью является конкурсный отбор при приеме на государственную службу как гарантия того, что экспертное, информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений государственных органов будет осуществляться наиболее достойными специалистами1.
Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в национальной почве бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма, а в определенном смысле и гораздо дальше. Французская система администрации во многом представляла для России нечто вроде недостижимого идеала упорядоченной государственной организации. И они действительно были во многом похожи (разумеется, не эффективностью, а внешними чертами), особенно в некоторые исторические периоды.
Суть французской государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. К тому же следует учитывать, что в некоторых странах Запада, имеющих стабильную систему служебного законодательства, отсутствует строгое нормативное определение государственной службы. Во Франции к числу признаков, характеризующих государственного служащего, относятся: 1) назначение на постоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; 2) присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной, территориальной или больничной государственной службы. На государственной службе в этой стране состоят лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня (около половины государственных служащих работают в учреждениях образования и здравоохранения). Статус государственных служащих во Франции распространяется на гражданских и военных служащих государства; служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов; служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др. Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы: 1) служащие, работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и на условиях почасовой оплаты); 2) чиновники, которые включены на постоянной основе в штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие их рангу в административной иерархии1.
Германия как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими традициями. В Пруссии чиновники набирались чаще всего из числа офицеров - это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Собственно принцип личной преданности и верности и был в то время основой отбора на государственную службу. Следует также отметить, что помимо преданности и исполнительности прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличалось высокой степенью эффективности и честности. Институт почетных чиновников — специфическое немецкое изобретение. К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность, которая не предполагает ни оплаты, ни каких-либо специальных льгот2.
Современное состояние государственной бюрократии в России
Бюрократия, в том числе и государственная, являет собой сложную организацию формального типа, действенность которой зависит от комплекса внутрисистемных факторов и условий внешней среды. Внутренними факторами зависимости будут являться: степень сложности каждой конкретной организации в структуре государственного аппарата, характер выполняемых обязанностей, которые определяются стоящей перед организацией целью, качество управления, уровень подготовки штата сотрудников, соотношение формальных и неформальных моментов служащих и т.д. К ним относиться многочисленная группа противоречий, возникающих между различными объединениями, подразделениями и индивидами, составляющими аппарат управления.
Условия внешней среды, определяющие деятельность структур государственного аппарата: политическая и социально-экономическая стабильность в обществе, достаточный уровень легитимности государственной власти, политическая культура общества и другие факторы.
Обычно выделяют следующие компоненты окружающей среды государственной бюрократии: Легистратура или законодательная власть, которая формирует основные параметры нормативного порядка, определяющего деятельность государственных учреждений, и осуществляет контроль за основными направлениями их действий. Группы интересов, с которыми непосредственно связаны бюрократические организации. Общественное мнение, в конечном итоге легитимирующее статус бюрократии. Средства массовой информации, формирующие в массовом сознании представление об этих организациях. Таким образом, государственные учреждения поставлены в достаточно сложные условия, они вынуждены реагировать на воздействие сегментов окружающей среды, требующее подчас равнонаправленных откликов.2
Все элементы тесно связаны между собой. Поэтому исследование этого феномена требует комплексного подхода. Если рассматривать бюрократию только как механизм управления, безотносительно ресурсов политической власти, которые имеются у представителей административной власти в Российской Федерации, то она может быть описана в рамках социологии организаций. Но государственная бюрократия, представители госаппарата наряду с властью административной, по целому ряду причин обладают и, особенно в наше время, немалой политической властью.
Такая ситуация сложилась в силу закрепленной в Конституции РФ чрезмерной концентрации властных полномочий в руках Президента РФ, сочетающейся с его неспособностью единолично их использовать, что приводит к регулярному делегированию своей власти различным структурам и отдельным лицам, превалирует возрождение духа и атрибутов традиций российской «государственной службы». Управление государственной службой находиться сейчас в компетенции администрации Президента, где для этой цели образована специальная структура и президент, подобно царю, своими личными указами присваивает гражданским служащим очередные звания, увеличивая количество «генералов» и «полковников» от государственной службы и тем самым возрождая архаичные, явно неуместные для современного и считающего себя демократическим общества, нормы и порядки.
Формально аппарат органов исполнительной власти не является субъектом властных отношений, а служащим возбраняется участие в политической деятельности. Но по сути дела государственная служба в РФ -часть политической системы общества, и ее функционеры играют заметную роль в распределении и исполнении власти. Причем вовлеченность бюрократии в политический контекст жизнедеятельности российского общества обусловлена не только развитием «теневой» политики, но и общими условиями перехода от одной модели общества к другой.1
Нужно провести границу между политической элитой и государственной бюрократией. Представители властвующей элиты обладают политической властью, а бюрократия административной. Административная власть - это власть, легитимизированная признанием общества и политического руководства, с организационной стороны выступающая как административно-управленческая система, объединяющая аппарат трех ветвей государственной власти. В ее состав входят государственные службы двух палат Федерального Собрания, Президента, правительства, министерств и ведомств, а также трех федеральных судов и Генеральной прокуратуры. В совокупности эти государственные службы образуют федеральную административную власть.
Следует отметить значительную политизированность многих государственных служащих, занимающих высокие должности в иерархии административной власти. (Примером тому могут быть создание собственных политических партий и движений на выборах в Государственную Думу рядом высокопоставленных чиновников исполнительной власти). Высший эшелон российской государственной бюрократии крайне политизирован, назначаемые чиновники, которые, казалось бы, должны были быть политически нейтральными проводниками решений власти, нередко оказываются активистами политических партий и «совмещают» свои служебные обязанности с политической деятельностью. Политическая лояльность чиновников в этих условиях становиться более важной, чем их профессиональная компетентность, соответственно меняются критерии отбора кандидатов на государственную службу. С другой стороны, чиновники, представляющие одну и ту же структуру, могут входить в противоборствующие политические партии и вести борьбу друг с другом, не выходя из служебных кабинетов.1
Политизация российской бюрократии отрицательно сказывается на ее эффективности; в борьбе с ней можно было бы использовать существующий западный опыт (например, в Великобритании в министерствах наряду с политически ангажированными министрами, которые, как правило, относятся к руководству победившей партии и приходят в министерства из парламента, существует должность несменяемого и деполитизированного первого заместителя министра, который и должен обеспечивать преемственность и стабильность в работе бюрократической структуры).2 Однако политизацией чиновничества проблемы взаимодействия бюрократии и элиты в России отнюдь не исчерпываются.
Состояние и оценка эффективности деятельности государственной бюрократии РТ
Имидж государственного служащего оказывает самое непосредственное влияние на функционирование всей системы государственного управления, ведь имидж — это сложившийся в массовом сознании образ должностного лица, выступающего в качестве представителя государственно-административной власти. Это своего рода устойчивый стереотип, имеющий достаточно сильную рациональную компоненту. Каждый государственный служащий несет на себе отпечаток имиджа конкретного государственного органа и власти в целом, и воплощает в себе культуру, традиции, национальные особенности, социальные ожидания и ценностно-нравственные ориентации различных групп населения. Его формирование происходит как стихийно, так и продуманно, целенаправленно.
Наиболее эффективным средством формирования имиджа человека являются СМИ. Важную роль играют печатные средства массовой коммуникации. Поэтому анализ средств массовой информации, которые выступают связующим звеном между властью и населением, необходим для оценки навязывания населению определенного образа государственного чиновника.
В нашем исследовании мы с помощью контент-анализа изучили материал, касающийся деятельности государственной бюрократии представленный в трех наиболее крупных и популярных общественно-политических газетах Республики Татарстан: «Республика Татарстан», «Время и деньги» и «Вечерняя Казань», взятых за 11 месяцев 2003г.
Почти в каждом номере исследуемой региональной прессы имеются публикации о деятельности государственных чиновников - это статьи, интервью и заметки. 48,6 % всего материала представленного в газете «Вечерняя Казань» так или иначе затрагивающих деятельность государственной бюрократии - статьи, всего 23, 6% - интервью при этом 1,4% составляют интервью с представителями органов государственной власти федерального уровня, 6,9% - с представителями органов государственной власти регионального уровня и 15,3 % всего материала интервью с экспертами. Основная часть материала представленного в данной газете рассматривает государственную бюрократию с критической точки зрения- 48,6%, 40,3% - это информационный материал и всего 11,1%-дают положительный анализ деятельности государственной бюрократии. Газета «Время и деньги» имеет более информационную направленность -45,2%) всего материала - это информация о деятельности государственных чиновников, 38,2 % дают критическую оценку, а с положительной стороны данный вопрос представлен в 16,6 % . При этом информация в данной газете представлена в виде статей (54,7%) или заметок (35,7%) и лишь небольшая часть - 9,6%) - это интервью с представителями государственных органов регионального уровня.
В газете «Республика Татарстан» функционирование государственных органов заслуживает положительной оценки в 20% материала, информативного характера материал представлен в 30,9% и, как и в газете «Вечерняя Казань» основная часть авторов (49,1%) критикуют государственный аппарат, но при этом объектом оценки в основном выступает аппарат региональных органов государственной власти (54,5%), аппарату администрации городов уделяется внимание в 21,8%) представленного материала, 20% - в центре внимания выступает деятельность администраций районов.
«Вечерняя Казань» также основное внимание уделяет деятельности региональных органов государственной власти (54,2%), хотя она позиционируется среди читателей как городская газета и в центре внимания авторов газеты должна быть жизнь горожан и, соответственно, обслуживание их городскими службами, относящимися к городской администрации и администраций районов города, но данные органы становятся объектом оценки деятельности в 29,1% и 9,7% всего материала, соответственно.
В газете «Время и деньги» - аппарат региональных органов власти освещен в 57,2%, материала, аппарат администрации города в 16,7 %, аппарат администраций районов в 19%, и деятельность аппарата Президента РТ уделено внимание в 7,1 %, что составляет большую часть по сравнению с информацией в газете «Вечерняя Казань» где администрация Президента РТ упоминается в 4,2% материала и газете «Республика Татарстан» где данный орган находится в центре внимания 1,8% всей информации об органах власти.
В основном темой материала представленного в данных изданиях является деятельность государственных служащих республики, в газете «Республика Татарстан» этой теме посвящены - 72,7%» материала, в газете «Время и деньги» -83,3%, а в газете «Вечерняя Казань» 66,9% соответственно. Статьи и заметки, освещающие социально-экономические мероприятия в республики, которые проводятся с участием государственных служащих - к этой теме относятся 15,4% материала газеты «Вечерняя Казань», 12,7% - газеты «Республика Татарстан» и 11,9% газеты «Время и деньги». При этом во всех изданиях субъектом всего материала за последние 11 месяцев 2003г. в основном выступают эксперты. В газете «Республика Татарстан» мнение экспертов о деятельности государственной бюрократии составляет - 50,9% всего анализируемого материала, в газете «Вечерняя Казань» - 50%, и в газете «Время и деньги»- 40,4%. В данной газете 38,2% представленного материала является точкой зрения на данную проблему отдельных авторов редакции, а в газетах «Вечерняя Казань» и «Республика Татарстан» статьи отдельных авторов с анализом ситуации представлены в 22,2%) и 23,6%, соответственно. В газете «Вечерняя Казань» большое внимание (16,7%о) уделяется письмам от рядовых жителей республики, при этом данные заметки в основном дают негативную оценку деятельности чиновников, а 8,3%) информации - это статьи и интервью где дается оценка бюрократии республики представителями органов власти федерального уровня в основном данная оценка является положительной. В газетах «Республика Татарстан» и «Время и деньги» мнениям жителей республики уделяется также значительное внимание - 16,4% и 11,9% всего анализируемого материала.
Оценка, которая дается деятельности государственной бюрократии республики в данных изданиях, распределилась следующим образом: положительно оценивается данный вопрос в 20% исследуемого материала в газете «Республика Татарстан», 14,3% - в газете «Время и деньги» и 8,3%) - в газете «Вечерняя Казань». В основном это статьи о удачно проведенных государственными чиновниками реформах или социально-экономических мероприятий республики, а также интервью с представителями федеральных и региональных органов, которые отчитываются о положительных результатов своей деятельности и рассматривают ее только с позитивной точки зрения. В газете «Время и деньги» большинство представленного материала (47,6%) нейтрально оценивают деятельность чиновников - это в основном информативные статьи о численности, составе органов власти проводимых кадровых перестановках, а также о вступлении в силу новых распоряжений, указов и законов, касающихся деятельности государственных служащих. В газете «Республика Татарстан» данный материал составляет 29,1%, а в газете «Вечерняя Казань» - 38,9%. Отрицательная и негативная оценка деятельности государственных служащих дается в 50,9% статей и заметок, представленных в газете «Республика Татарстан», в 38,1% -представленных в газете «Время и деньги» и в 51,4% - в газете «Вечерняя Казань». Это в основном статьи авторов редакции, интервью экспертов и письма жителей республики, которые дают данную оценку с помощью выявления негативных характеристик и черт присущих государственной бюрократии в республике. Среди основных характеристик присущих государственной бюрократии РТ данные издания выделяют: неэффективную деятельность - «...но чиновники, от желания и действий которых зависело решение вопроса, палец о палец не ударили...» («Республика Татарстан» №10 от 17.01.03г.),
