Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Теоретико-методологические аспекты социологического изучения адресной социальной поддержки населения 17
1. К определению понятия адресной социальной поддержки населения 17
2. Бедность как фактор социальной стратификации и его учет в системе адресной социальной поддержки населения 30
3. Зарубежный и отечественный опыт применения адресной социальной поддержки населения: подходы к формированию концепции 43
ГЛАВА II Адресная социальная поддержка населения в условиях трансформации российского общества (опыт интерпретации результатов эксперимента) 56
1. Социальные нормативы как основа системы адресной социальной поддержки населения 56
2. Внедрение пилотных программ адресной социальной поддержки населения: основные результаты обоснования и применения стандартизированных социальных нормативов 75
ГЛАВА III Социальная защита в системе социального управления: муниципальная модель социальной адресной поддержки населения 92
1. Социально-демографическая ситуация: диагностика и отражение специфики в социальных моделях 92
2. Критерии построения муниципальной модели адресной социальной поддержки населения 105
3. Показатели эффективности адресной социальной поддержки населения в муниципальном образовании 725
Заключение 149
Библиография 156
Приложения 171
- К определению понятия адресной социальной поддержки населения
- Зарубежный и отечественный опыт применения адресной социальной поддержки населения: подходы к формированию концепции
- Социальные нормативы как основа системы адресной социальной поддержки населения
- Социально-демографическая ситуация: диагностика и отражение специфики в социальных моделях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переходный характер современного этапа развития российского общества проявляется в обострении его социальных проблем: росте расслоения населения по уровню доходов, появлении бедности и нищеты, увеличении безработицы, примитивизации потребностей беднейшей части населения, распространении форм дезадаптированного поведения. Вместе с тем кризис, охвативший все сферы общественной жизни, усиливает потребность в развитии "амортизаторов", позволяющих ослабить социальное напряжение, защитить население от негативных последствий социально-экономических реформ. Среди них - обоснование и реализация социальной политики, которая должна обеспечивать определение социальных приоритетов, создание системы социальной защиты населения, выявление нуждающихся в помощи групп, а также выработку механизмов осуществления адресной социальной поддержки. К особенностям переходного периода относятся противоречие между нарастанием потребностей в социальной защите населения и сужением ресурсных возможностей для их удовлетворения. В связи с этим размеры социальных выплат должны быть строго согласованы с финансовыми возможностями, и актуальным становится критерий общественной целесообразности в осуществлении социальной защиты граждан. Он требует строгого определения контингента тех, кто по объективным причинам полностью или частично лишен возможности к самообеспечению.
Отсутствие должного учета реальной нуждаемости, сохранение уравнительности влекут за собой не только завышенный уровень налогообложения, дефицит сбережений для расширенного воспроизводства, но и малоэффективность самой социальной поддержки, поскольку она неоправданно растекается по огромному числу ее потребителей. В данной ситуации система адресной социальной поддержки становится условием выживания и самосохранения общества, пока оно имеет для этого реальный шанс. Несмотря на сохранение этатических и иждивенческих стереотипов сознания части населения, в нем еще не сформировался «классический класс бедных», имеющих отличное от общепринятых поведение, ценности, стереотипы сознания. Абсолютное большинство малообеспеченных россиян имеет образование, профессиональные и квалификационные навыки такие же, как в других доходных группах. Поэтому создание возможностей для самообеспечения трудоспособных категорий малообеспеченных и системы выплат для социально уязвимых слоев - актуальная потребность развития общества в кризисных условиях.
Регионы России, муниципальные образования делают попытку развертывания своих систем адресной социальной поддержки, реализуемых за счет средств местных бюджетов. Но все они сталкиваются с проблемами определения критериев, нормативов и показателей предоставления помощи наиболее нуждающему контингенту, создания долгосрочных программ, предусматривающих этапы и перспективы перехода от ограниченного круга лиц, получающих помощь, к гарантии прожиточного минимума каждому.
В силу неодинаковости социально-экономических, демографических, природно-климатических, финансовых и других условий регионы и муниципальные образования России апробируют фактически разнообразные подходы к организации систем адресной социальной помощи. Этот опыт нуждается в анализе, обобщении и научном осмыслении в целях создания многовариантной системы адресной поддержки населения, включающей в себя единые возможности проверки нуждаемости, сбора информации о доходах, методологические принципы определения среднемесячных доходов членов семьи, размеров пособий и т.д.
Степень научной разработанности проблемы. К проблеме бедности и возможностей ее смягчения технологиями социального плана обращались и обращаются исследователи и практики различных отраслей знания.
Условно работы по проблематике диссертационного исследования можно подразделить на несколько направлений.
Прежде всего следует отметить, что зарубежная и отечественная научная литература уделяет значительное внимание осмыслению самого феномена бедности: его генезиса, проявлений и форм воздействия на общество и человека. Проблемы богатства и бедности, необходимости обеспечения социальной справедливости поднимались еще в работах античных мыслителей - Платона и Аристотеля. Социальное неравенство, его место в жизнедеятельности общества нашли отражение в учениях Т. Гоббса, Г. Спенсера, Г. Шмоллера, М. Вебера. Исследования причин бедности через призму классового подхода были предприняты К. Марксом, Ф. Энгельсом и их последователями.
Особое место в этом направлении принадлежит американской социологической школе, в рамках которой изучался феномен бедности в высокоиндустриализованном обществе1. О. Льюис, Р. Парк, Л. Вирт, Ф. Трэшер, X. Родман ввели в оборот понятия "субкультура бедности", "культура бедности", "андеркласс". Этими понятиям они описывают социальные группы, для которых характерно отсутствие достаточных ресурсов (а со временем - и желания), позволяющих соответствовать общепринятому стилю жизни и привычным моделям поведения. Разграничивая бедность на "достойную" и "недостойную", социологи считают, что первая устранима через социальные механизмы, вторая - источник постоянной бедности, иждивенчества, девиации в обществе.
Эти концепции актуальны для исследования феномена бедности в нашем обществе, где иждивенчество и этатизм сохраняются в массовом сознании как следствие жизни в условиях распределительной системы.
В теоретической литературе также анализируются проблемы роли и места государства как генерального субъекта "борьбы" с бедностью в различных социально-экономических обстоятельствах. Необходимость государственного регулирования социальных процессов, его влияние на стимулирование производства и масштабы бедности в начале XX в. одним из первых рассмотрел Дж. М. Кейнс. Его историческими предшественниками были представители буржуазного либерализма XIX века Ч. Бут, Д. Оссонвиль, которые, исследуя положение беднейших слоев населения в Англии, Франции и Германии, обосновали ответственность государства перед гражданами за обеспечение им минимально необходимых жизненных условий.
В середине XX века в промышленно развитых странах Запада развиваются концепции "социального рыночного хозяйства", возлагающие на государство задачу обеспечения права человека на определенный минимальный стандарт благосостояния. Одним из первых эти проблемы исследовал В. Ойкен, их анализ нашел отражение в работах Л. Эрхарда, А. Мюллера-Армака и других.
С 90-х годов XX века российские ученые тоже уделяют постоянное внимание проблемам роли государства, его ответственности за регулирование уровня доходов граждан, осуществление помощи малообеспеченным категориям. Данное направление представлено исследованиями социальной защиты населения В.И. Жукова, К.И. Микульского, Н.М. Ри машевской1, а также работами Г.А. Антонюка, Н.Н. Бокарева, В.Н. Иванова, В.Н. Ковалева, Г.И. Осадчей, В.И. Патрушева, О.А. Уржа, С.Н. Ша-веля, В.В. Щербины и других, посвященными изучению и проектированию социальной сферы, управлению социальными процессами в обществе, осмыслению понятийного аппарата социологии социальной сферы и социологии управления2.
В этих исследованиях широко используются социологические методы. Их авторы опираются на разработки методологии, методики и техники социального анализа, осуществленные Л.Я. Аверьяновым, В.П. Васильевым, А.Г. Здравомысловым, Ю.А. Крючковым, И.В. Соколовой, И.А. Сосуновой, В.А. Ядовым и другими российскими учеными 60-90-х годов XX века3.
Наряду с рассмотренными необходимо отметить работы отечественных ученых, специально посвященные адресной социальной помощи населению. В одних из этих работ она понимается достаточно широко в поле дифференциации видов и форм помощи по отношению к различным кате гориям нуждающихся (М.В. Фирсов, Л.Г. Гуслякова), в других - связывается с особыми характеристиками нуждаемости: нетрудоспособностью, одиночеством, детством и т.п. (Г.А. Червякова, П.Д. Павленок).
Особое значение для осмысления адресной социальной помощи имеют исследования критериев оценки прожиточного минимума. Здесь следует отметить публикации Всероссийского центра уровня жизни, ЦЭ-НИИ Микроэкономики РФ, исследования ВОЗ и Статкомитета СНГ, нормативные документы, принятые на их основе1.
Опубликован и ряд работ о различных аспектах реализации моделей адресной социальной поддержки населения2.
В целом, в существующих исследованиях отечественных и зарубежных авторов заложены методологические основы определения места и роли адресной социальной поддержки в социальной политике государства в различных социально-экономических условиях развития общества, определена ее сущность и функции в системе социальной защиты насе ления, освещены многообразные аспекты практической реализации этого феномена на основе различных принципов создания и функционирования, определено значение адресной социальной поддержки населения в предотвращении угрозы деградации и дестабилизации общества. Вместе с тем, учитывая специфику условий современного российского общества, следует отметить, что многие аспекты создания системы адресной социальной помощи являются новыми, малоисследованными или дискуссионными. Это касается выбора оптимальной модели системы, принципов ее построения, механизмов реализации, оценки в общественном и групповом сознании, возможностей профессионального осуществления и избежания негативных моментов (забюрократизированное™, развития общественного паразитизма, иждивенчества и т.п.).
Несомненную важность представляет изучение социальной поддержки в системе социального управления и в связи с концепцией социального селективного управления1. Причем сама адресность, по мнению диссертанта, не может быть сведена к распределению минимизированных ресурсов. Это - фундаментальный принцип социальной защиты населения в целом, его реализация связана с осуществлением принципа социальной справедливости, конкретной дифференциацией объектов социальной защиты, поддержанием их не только в статике, но и в развитии, выравниванием стартовых возможностей и сопровождением социальных «субъект-объектов» в процессе самоопределения в условиях рынка.
Актуальность этих проблем и их недостаточная разработанность определили выбор объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.
Объект исследования - адресная социальная поддержка населения.
Предмет исследования - критерии, нормативы и показатели оптимальной модели адресной социальной поддержки населения как элемента социального управления.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - разработка модели адресной социальной поддержки населения.
Исходя из цели, объекта и предмета исследования в диссертации были поставлены следующие задачи:
= научно осмыслить роль адресной социальной поддержки населения в системе социального управления;
= провести сравнительный анализ отечественных и зарубежных концепций адресной социальной поддержки населения, опыта их внедрения в практику и выявить критерии, нормативы и показатели, на которых они основываются;
= изучить выявленные критерии, нормативы и показатели в аспектах системного подхода, ранжировать, классифицировать и дополнить их исходя из необходимости оптимизировать адресную социальную поддержку населения с учетом особенностей трансформирующегося российского общества;
осуществить в целях формирования и проверки системы критериев, нормативов и показателей бюджетное обследование семей, массовый и экспертный опросы, контент-аналитическое исследование «компьютерных досье» получателей социальных пособий;
= обосновать, на базе всей проведенной работы, оптимальную модель адресной социальной поддержки населения как элемента селективного социального управления, проверить ее эффективность на практике (в масштабах муниципального образования г. Тольятти) и обосновать ре комендации для формирования типовой муниципальной модели адресной социальной поддержки населения.
Теоретическая и методологическая база исследования. В качестве теоретико-методологической основы диссертации использовались общие положения и принципы социологии, социологии управления, социологии социальной сферы и социологии социальной работы.
В исследовании реализованы системный подход, предполагающий междисциплинарный анализ, с учетом взаимодействия политический, экономических, социальных и духовно-культурных факторов, структурно-функциональный, институциональный, сравнительный, нормативный и другие подходы.
Изучение официальной статистики сочеталось с применением социологических методов получения информации: контент-анализа, массового и экспертного опросов, что позволило повысить доказательность и достоверность выводов.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты, статистические данные Министерства труда и социального развития, Госкомстата России. Ежегодные отчеты и прогнозы социально-экономического развития Самарской области и органов местного самоуправления Тольятти, вторичный анализ социологических исследований 1990-2000гг. по проблемам бедности в России, а также результаты социологических исследований, проведенных в г. Тольятти под руководством и с непосредственным участием автора: 1. Бюджетное обследование семей (1998 - 1999 гг.) Цель: получение эмпирической информации, дополняющей статистическую отчетность, необходимую для разработки социально-демографического паспорта населения города. Выборка районированная, опрошено 2500 респондентов, или около 3% от всего городского населения.
2. Социологическое исследование «Состояние и эффективность адресной социальной поддержки» (1999 г.). Цель: выявить отношение населения к работе городских служб социальной защиты и адресным программам, определить место адресных пособий в структуре семейных бюджетов. Исследование включало:
- опрос участников программ адресной социальной поддержки (выборка районированная, опрошено 806 чел., или 5% от общего количества участников);
- опрос жителей города, не пользующихся программами (выборка районированная, опрошено 830 чел., или 1,1% от всего городского населения);
- экспертный опрос работников аппарата органов местного самоуправления, специалистов социальных учреждений, имеющих отношение к разработке и реализации адресных программ (выборка районированная, опрошено 137 чел., или 10% от всего контингента);
- прессовое анкетирование нетрудоспособных жителей через газету "Городские ведомости" (получено 142 заполненные анкеты).
3. Социологическое исследование "Социально-демографический портрет клиента адресных программ" (1999-2000гг.). Цель: проанализировать и обобщить показатели, внесенные в компьютерную базу по всему контингенту получателей городского социального пособия, находящихся на учете в управлении социальной поддержки населения. Изучена с помощью контент-анализа вся генеральная совокупность - 8,5 тыс. карточек.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на зашиту. Автор развивает одно из направлений социологии управления, связанное с исследованием адресной социальной поддержки населения. В соответствии с этим:
- проведены сравнение, анализ и типологизация программ адресной социальной поддержки;
- осуществлен критический анализ пилотных программ адресной социальной поддержки, осуществляемых в республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях;
- выявлены и классифицированы критерии, нормативы и показатели, которыми руководствуются социальные работники, осуществляющие адресную социальную поддержку;
- обоснована необходимость создания различных вариантов модели адресной социальной поддержки в зависимости от социальной, демографической, экономической и иной специфики регионов и муниципальных образований;
- разработана модель адресной социальной поддержки населения и апробирована на уровне муниципального образования с оценкой ее эффективности.
По итогам проведенной работы автор формулирует следующие основные положения:
1. Организация оптимальной адресной социальной поддержки населения предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство -человек - закон - социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной поддержки.
В современной России важной чертой системного изменения модели социальной поддержки населения является ее муниципализация. Муниципальная модель адресной социальной поддержки имеет свою специфику и должна основываться на учете социальной диффе ренциации населения, сосредоточении общественных ресурсов на помощи беднейшим, защите от бедности на равноправной основе, предотвращении социального иждивенчества, индивидуализации социального обслуживания, а также использовать в модифицированном виде, с учетом местной специфики, общие критерии адресной социальной поддержки, порядок расчета социального пособия и среднедушевого дохода домохозяйства, организационный механизм реализации адресных программ.
3. Возможные перспективные направления совершенствования адресной социальной поддержки населения связаны: во-первых, с корректировкой и обновлением нормативной базы, в основу которой целесообразно положить поэтапное введение гарантированного душевого дохода нуждающимся семьям независимо от их размера и состава; во-вторых, с необходимостью предусматривать увеличение городского социального пособия в соответствии с индексом потребительских цен по формуле ГСПн = ГСПпр х Ипц, где ГСПн - увеличенный размер городского социального пособия, ГСПпр - размер городского социального пособия предшествующий пересмотру, Ипц - индекс роста заработной платы за квартал, предшествующий пересмотру ГСП, в- третьих, с целесообразностью корреспондирования размера социальной нормы в процентах к прожиточному минимуму с рейтингом нуждаемости категорий населения для которых устанавливается социальная норма.
4. Адресная социальная поддержка населения занимает важное место в структуре социального управления в целом и местного самоуправления в частности. Она связана с селективностью управления, с преодолением абсолютизации административно-командных методов и внедрением в жизнь управления «через» создание социальных инфраструктур, выравнивание стартовых возможностей, предоставление социальных услуг и т.п.
Практическая значимость исследования. Модель адресной социальной поддержки, разработанная автором, имеет практическую реализацию в муниципальном образовании г. Тольятти и доказала свою эффективность в улучшении благосостояния населения. Это подтверждается анализом размеров получаемых пособий в связи с величиной прожиточного минимума, межрегиональными сопоставлениями и результатами социологических исследований. Модель представляет практический интерес для муниципальных образований, сходных по социально-экономическим и другим показателям с экспериментальным.
Материалы диссертации положены в основу курса "Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере", читаемого автором для студентов Самарской гуманитарной академии. Они могут быть использованы также при подготовке и обновлении курсов: "Социальное управление", "Социология социальной сферы", "Технологии социальной работы", "Муниципальное управление" в высших и средних учебных заведениях, готовящих специалистов-социологов и социальных работников.
Апробация работы. Апробация положений диссертации проводилась в течение 1998-2000 г. в сообщениях автора на научных конференциях и семинарах, проводимых в Поволжском технологическом институте сервиса, в филиале Московского государственного социального университета в г. Тольятти; на практических семинарах по обмену передовым опытом в сфере адресной социальной поддержки с руководителями региональных и муниципальных служб и ведомств различного уровня городов России "Муниципальное хозяйство 2000: проблемы, опыт, перспективы
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
К определению понятия адресной социальной поддержки населения
Россия пока лишь ограничилась декларацией о социальном государстве. Многие социальные гарантии права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, либо не обеспечиваются, либо действуют в усеченном варианте.
В традиционном понимании суть социальной политики сводится к поддержке, прежде всего материальной, беднейших слоев населения или к перераспределению общественного богатства в пользу наименее обеспеченных слоев в целях ограничения имущественной дифференциации. Однако социальная политика должна трактоваться несколько шире, и основная цель ее должна быть не столько «лечение социальных болезней», а, прежде всего, их предотвращение и предупреждение. Именно в этом состоит сущность социальной политики - концентрированное выражение всех иных видов политики и прежде всего -экономической.
В научной литературе достаточно часто авторы рассматривают методологические проблемы теории и практики социальной политики. Так, профессор В. И. Жуков определяет «сущность социальной политики, которая представляет собой совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества и обеспечения стабильности политической власти на основе правового регулирования»1.
С другой точки зрения, социальная политика выступает еще и как индикатор эффективности экономического развития страны. То есть, если наблюдается ухудшение социальных индикаторов развития общества, то это является свидетельством того, что и в экономике развертываются негативные процессы. Но социальная политика способна оказывать активное воздействие на экономику. Вложения в человека предстают в форме социальных издержек производства, причем значительных по своим объемам, но в то же время не очень эффективных.
Движение общества по пути социального прогресса предполагает проведение социальной реформы, которая должна обеспечить преодоление социально-экономического кризиса, повышение уровня жизни населения. Приоритетным направлением социальной реформы становится формирование целостной системы социальной защиты населения.
Вот как определяется понятие социальной защиты в научных и практических исследованиях.
В. Н. Иванов определяет «социальную защиту в широком смысле - это предоставление государством гарантий реализации, предусмотренных Конституцией и другими законами прав и свобод всем гражданам страны»1.
А.С. Сорвина в своих работах определяет «современную систему социальной защиты как комплекс взаимосвязанных мер экономического, социального, правового, медицинского, организационного характера, направленных на улучшение жизнедеятельности людей»2. Имеются определения социальной защиты как государственной системы, включающей органы власти различных уровней, предприятия, учреждения, обеспечивающие государственную поддержку гражданам. Социальная защита есть процесс согласования интересов человека и общества, используемый в целях нормального их функционирования, решения жизненных проблем.
Представители социологического направления, профессор В.Н. Ковалев, трактуют социальную защиту как целостную систему охранительных мер, конкретных действий органов власти и общественности, реально обеспечивающих социальную безопасность всех групп и слоев населения и гарантирующих любого члена общества от экономической, социальной и физической деградации вследствие неприемлемого снижения уровня жизни1.
Группа ученых, точку зрения которых разделяет и автор, рассматривают социальную защиту как процесс реализации и обеспечения государственными или иными органами существующих в обществе гарантий и прав, охраняющих личность, ее экономические, политические и социальные потребности во всех сферах жизнедеятельности общества. Но функциональное проявление по отношению к тем или иным группам населения неодинаково. Трудоспособным и здоровым гражданам социальная защита гарантирует предоставление равных прав и возможностей. Нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения -прямую социальную поддержку2.
В данном исследовании автором рассматривается социальная защита нетрудоспособных и социально уязвимых слоев и групп населения, то есть детально рассматривается адресная социальная поддержка.
Зарубежный и отечественный опыт применения адресной социальной поддержки населения: подходы к формированию концепции
В начале переходного периода во многих восточноевропейских странах главной целью реформы в социальной области считалось внедрение системы социальной помощи на основе проверки уровня доходов, а в некоторых странах даже системы, которая гарантировала бы всем гражданам определенный минимальный доход. Такой подход отражал превалирующие в Западной Европе принципы организации системы социальной помощи. Страны с переходной экономикой, которые стремились стать более похожими на страны европейского содружества, оказались готовы начать движение в этом направлении.
Хронологически указанный период начался в Польше и Венгрии, которые по уровню своего развития, относительной сложности структуры государственного управления и характеристикам существующих систем налогообложения были намного ближе к западноевропейским стандартам, чем, к примеру, те же среднеазиатские республики бывшего СССР. Однако вскоре всем стала ясна финансовая невыполнимость проекта обеспечения гарантированного минимального дохода - идея, которую Франция сумела реализовать лишь в 1998 г., и которую до сих пор не воплотили в жизнь ни Италия, ни Испания. Планы внедрения подобной системы были повсеместно отложены де-юре либо де-факто.
В настоящее время ни одна страна с переходной экономикой в финансовом отношении не способна в явном виде взять на себя обязательства по гарантированию всем гражданам приличного минимального дохода. С другой стороны, система проверки уровня доходов как механизма отсеивания растущего контингента претендентов на получение социальной помощи вполне работоспособна, хотя и функционирует несколько спонтанно, используя существующую сеть и персонал бюро социальной помощи. С момента начала перехода к рынку выросли не только объем средств и число получателей социальной помощи, но и количество претендентов на получение этой помощи. Возросла также значимость социальной помощи, в том числе и благодаря тому, что она считается определяющим фактором для продолжения реформ.
Социальные перечисления не способствуют сглаживанию противоречий, вызванных возрастанием неравенства. Необходимо учитывать какие части государственной помощи приходятся на долю бедных семей по сравнению с обеспеченной частью населения, т.е. определять коэффициент концентрации денежных социальных выплат. Если получателями всей этой помощи являются беднейшие слои населения, коэффициент концентрации будет равен минус 100%, а если все жители страны получают помощь в одинаковом объеме, независимо от их доходов - 0, а если получателями всей помощи является наиболее богатые слои населения - плюс 100. Это означает, что с точки зрения статистики, взаимосвязь между уровнем доходов и объемом получателей социальной помощи, которая, как ожидается, является обратной, на самом деле практически отсутствует. Если взять в качестве примера Соединенное Королевство, такая ситуация оказывается прямо противоположной той, что имела место во время правления Тэтчер, когда сокращение объема денежной социальной помощи сопровождалось усилением ее адресной направленности. В период между 1979 и 1989 гг. доля денежных перечислений в доходах британского населения после уплаты налогов снизилась с 17 до 13%, при этом коэффициент концентрации социальных выплат вырос (чем больше абсолютная величина этого коэффициента, тем большая часть помощи фокусируется на бедных)1. Такая ситуация также резко контрастирует с той, что имеет место в Чили, где социальные перечисления имеют чрезвычайно узкую адресную направленность. К примеру, в этой стране почти половина всех выплат за общественные работы и страхование по безработице поступало в адрес дециля с наименьшими доходами, а три четверти - трем наименее обеспеченным децилям. В Соединенном Королевстве примерно 80% выплат в рамках социальной помощи производится в адрес трех низших децилей населения. С другой стороны, в Польше три низшие дециля получают менее 60% от общего объема социальной помощи и пособий по безработице, а в Болгарии - лишь 40% от общего объема пособий по безработице. В России также обеспеченным слоям населения достается большая пропорциональная часть социальной помощи, нежели бедным.
Если считать, что тремя ключевыми особенностями западноевропейских систем социальной помощи являются: 2. наличие официальной черты бедности; 3. положение, при котором доходы ниже черты бедности и стоимость личного имущества ниже некоторого минимума считаются достаточным основанием для претендования на получение социальной помощи; 4. попытки бюро социальной помощи полностью перекрыть разрыв между чертой бедности и фактическими доходами, то окажется, что такой системы не имела ни одна страна в Восточной Европе. Такую систему можно было бы назвать системой гарантированного минимального дохода.
Система гарантированного минимального дохода может быть реализована различными путями: посредством прямых выплат до достижения черты бедности единого отрицательного подоходного налога для бедных (при котором все должны получать одинаковые выплаты, с которых затем должны браться налоги), либо специального отрицательного подоходного налога для бедных (что-то вроде зачета трудового дохода). Существовавшие в странах с переходной экономикой системы социальной помощи отличались от систем гарантированного минимального дохода по следующим аспектам. Хотя проверка уровня доходов является составной частью системы, наличие дохода ниже черты бедности -это лишь необходимое, но еще не достаточное условие для получения социальной помощи. Для этого должны выполняться и другие критерии, помимо размера доходов. Они, в основном, связаны с ограниченными возможностями зарабатывания денег (почти нулевой эластичностью предложения труда): в семьях, где имеется только один родитель, среди инвалидов и престарелых и т.д. Например, в принятом в 1991 г. в Польше законе о социальной помощи установлены 11 условий, присутствие, по крайней мере, одного из которых в дополнение к низкому доходу необходимо для предоставления права на получение социальной помощи. Принятый в Чехии в 1991 г. закон тоже предусматривает, что претенденты на получение социальной помощи должны быть неспособны к увеличению своих доходов в силу их возраста или по состоянию здоровья.
Социальные нормативы как основа системы адресной социальной поддержки населения
Адресный подход подразумевает направление социальных пособий и льгот группам лиц, пользующихся приоритетом с точки зрения социальной политики. Главной задачей реорганизации всей действующей системы социальной защиты населения является осуществление перехода от преимущественно категорийного к адресному принципу, оказание социальной помощи наиболее нуждающимся гражданам страны. Усиление адресности в условиях общего финансового дефицита и в целях повышения эффективности использования имеющихся средств предполагает, с одной стороны, сокращение количества людей, имеющих право или полагающих, что имеют право на получение помощи, а с другой стороны, оказание действенной, реальной поддержки наиболее бедным семьям. В целом социальная помощь должна являться последним средством и предоставляться прежде всего тем, кто не входит в систему социального обеспечения. Решению проблемы повышения адресности государственной социальной помощи должно способствовать установление единых критериев предоставления пособий и разработка единых методологических подходов к выбору объектов помощи среди наименее обеспеченных семей.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации действует система социальной помощи, основанная на региональных программах социальной защиты населения, методология которых была разработана в начале 90-х годов. Содержание региональной программы социальной защиты населения, ее структура и основные направления оказания помощи во многом определяются состоянием социально-экономической ситуации в конкретном регионе. Основными блоками региональных программ являются: - меры, относящиеся к защите всего населения в регионе; - специальные меры по защите трудоспособного населения; - специальные меры по защите нетрудоспособного населения; - специальные меры по защите граждан, попавших в сложные жизненные ситуации, и маргинальных групп населения; - ресурсное, информационное и организационное обеспечение программ.
Меры, рассчитанные на защиту всего населения, направлены на обеспечение важнейших социальных гарантий в области здравоохранения, образования, жилья и культуры. Специальные меры по защите трудоспособного населения обеспечивают, прежде всего, защиту от массовой безработицы.
Специальные меры по защите нетрудоспособного населения касаются малообеспеченных, социально уязвимых групп населения. К таким группам относятся дети из многодетных семей, неполных семей, дети одиноких матерей, дети-сироты, находящиеся под опекой, дети-инвалиды, пожилые и престарелые одинокие граждане, инвалиды 1 и 2 группы.
Специальные меры по защите граждан, попавших в сложные жизненные ситуации, и маргинальных групп населения. К числу таких лиц относятся беженцы, вынужденные переселенцы, мигранты, которым требуется помощь в создании условий для дальнейшего проживания. Маргинальные группы населения включают беспризорных, молодежь, не включенную в трудовую деятельность, граждан, освободившихся из мест за ключения и без постоянного места жительства и прочих лиц, не имеющих по социальным показаниям возможности самостоятельного трудоустройства. Помощь таким группам заключается, прежде всего, в развитии реабилитационных центров, социально-психологических служб.
Как видно, региональные программы охватывают достаточно широкий круг вопросов, из которых наибольшее внимание в последнее время получило направление, связанное с оказанием помощи малоимущим в рамках борьбы с бедностью.
В зависимости от материальных и финансовых возможностей, регионы самостоятельно устанавливают порядок, виды и критерии предоставления помощи малоимущим семьям.
Во всех регионах приняты законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие порядок предоставления социальной помощи. Наиболее содержательны в правовом и методологическом отношении законодательства по основам организации и действия системы адресной социальной поддержки в республиках Коми и Татарстан, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Свердловской, Тюменской, Самарской и др. областях.
В принятых законах устанавливаются: - правовые и экономические меры, а также порядок оказания социальной помощи жителям области за счет средств областного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления; - критерии предоставления помощи; - перечень документов, подтверждающих право граждан на помощь; - размеры и виды помощи; - период получения пособий; - организационные вопросы сбора документов для предоставления помощи, выплаты пособия; - организационные мероприятия по сбору и анализу необходимых сведений об эффективности оказываемой помощи.
По данным обследования 74-х региональных программ, проведенного в 1999 г. Минтрудом России, в большинстве (72%) регионов в качестве основного норматива предоставления помощи является соотношение среднедушевого дохода и прожиточного минимума. В этих регионах помощь оказывается всем малоимущим гражданам (семьям), чей среднедушевой доход за определенный период времени оказывается ниже установленного прожиточного минимума.
В 21-м регионе социальная помощь оказывается как с учетом соотношения доходов с прожиточным минимумом, так и с учетом принадлежности к социально-уязвимой группе. При этом на первом месте находится оценка дохода граждан, претендующих на помощь. К категориям имеющих право на получение помощи в регионах относились не только нетрудоспособные граждане, но и трудоспособные, попавшие в экстремальные ситуации, переселенцы и беженцы (Тюменская обл.), семьи, имеющие 2-х и более несовершеннолетних детей, при условии, что выплата заработной платы обоим работающим родителям не производилась в течение последних 3-х месяцев (Воронежская обл.).
Социально-демографическая ситуация: диагностика и отражение специфики в социальных моделях
Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит в условиях перераспределения социальной ответственности между государством, семьей, работодателями и благотворительным сектором. Децентрализация и муниципализация социальной политики -это мировая тенденция. Во многих странах 90-е годы характеризуются увеличением числа местных социальных программ с соответствующим перераспределением ресурсов между различными уровнями власти: федеральным правительством, штатами и округами (США и другие федеративные государства) или центральной государственной администрацией, губерниями и местным коммунами (Финляндия и другие унитарные государства).
В России рост роли местного самоуправления в решении социальных проблем стимулирован приватизацией, изменением форм собственности объектов социальной сферы и передачей большинства из них в муниципальное ведение. В настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 12215 муниципальных образований, из них: сельских населенных пункта. Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований1. В России роль муниципальных органов в решении социальных проблем выросла наиболее существенно в последнее десятилетие, что обусловлено целым рядом факторов. Во-первых, масштабы страны определяют необходимость адаптации социальной защиты ко всему многообразию местных условий. Во-вторых, специфика отечественного федерализма обусловила высокий уровень ответственности органов местного самоуправления за реализацию государственных полномочий, в том числе и в социальной сфере. По оценкам Российского научного центра местного самоуправления, муниципальные служащие исполняют в социальной сфере не менее 60% государственных полномочий2. В-третьих, в ведении муниципальных образований находятся вопросы содержания и развития социальной сферы местного значения, в том числе и обеспечение социальной поддержки населения. Практически все муниципальные образования осуществляют местные программы социальной поддержки населения дополнительно к выплатам льгот и пособий, предусмотренных федеральным законодательством - от разовой помощи в денежной и натуральной форме до разработки и реализации комплексных программ и создания центров социального обслуживания.
И наконец, именно с местным самоуправлением во многом связаны ожидания населения в области социальной защищенности. Опросы общественного мнения показывают, что за последние годы принципиально изменился и рейтинг социальной ответственности. Органы местного самоуправления переместились с 6-го (1994 г.) на 1-е место (1997 г.) в спи ске властных и общественно-политических институтов, которые призваны оказывать реальную помощь в решении проблем населения1.
Однако, до сих пор основная дискуссия, а также программы по повышению адресности социальной защиты разворачивались на федеральном и региональном уровне. Начиная с 1993-1994 годов, муниципалитеты создали разветвленную систему социальной поддержки населения, элементами которой стали соответствующие органы управления, социальные учреждения для предоставления специализированной социальной помощи.
Обобщая разнообразие практики на местном уровне, можно выделить две модели социальной политики. Первая предусматривает следование федеральной политике, то есть сохранение масштабного дотирования социальной сферы, а также дополнение списка и повышение размера категориальных льгот и выплат. Вторая основана на определении соответственных приоритетов, важных для конкретной территории, но не находящихся в фокусе внимания федерального правительства или субъекта Федерации. Как представляется, выбор той или иной модели не находится в корреляционной зависимости от уровня экономического развития территории. В реальной жизни элементы моделей могут сочетаться, однако, всегда можно зафиксировать большее тяготение к одной из них. Ярким примером первой модели служит Москва. Уровень бедности в столице низок относительно других городов. Однако, Москва лидирует по уровню экономического неравенства: значение индекса Джини для Москвы почти в два раза превышает общероссийский уровень2. Оптимальной стратегией для Москвы было бы сочетание принципов социального инвестирования, стимулирующего поведение экономически активных и высокодоходных групп и адресной социальной поддержки малоимущих на основе оценки доходов и определения нуждаемости семьи. Однако, городская социальная политика Москвы сегодня больше следует «Федеральной модели»; в результате социальное неравенство усугубляется, так как наибольшую выгоду от системы уравнительного дотирования получают высокодоходные и среднедоходные семьи.
Финансовый кризис 1998 года резко снизил реальные доходы граждан Российской Федерации и значительно ограничил бюджетные возможности государства по поддержанию доходов населения. Страна оказалась в крайне тяжелой ситуации: система социальной защиты оказалась не в состоянии оказать широкомасштабную помощь всем категориям населения. Сложившаяся ситуация усилила необходимость приоритетной поддержки малообеспеченного населения. Ориентация муниципальных образований на вторую модель особенно заметно проявилась после августовского (1998 г.) финансового кризиса.
Исходя из этого автор диссертации и разрабатывал муниципальную модель социальной поддержки населения. Она апробировалась с января 1999 г. по декабрь 2000 г. Отправным моментом в разработке модели стал анализ социально-демографической ситуации в г. Тольятти. Население города 727,9 тыс. человек, из них детей до 16 лет и жителей старше 80 лет -почти четверть1. В целом, доля пенсионеров и детей в общей численности населения города составляет 41 %. Этот показатель ближе к среднему.
