Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Опыт российской дореволюционной благотворительности и основные формы ее развития (60-е годы XLX века - 1917 год) 32
1.1. Земская система социальной помощи в губерниях Нижнего Поволжья 32
1.2. Общественная, сословная и частная благотворительность в губерниях Нижнего Поволжья 79
Глава 2. Основные этапы и показатели развития системы социального обеспечения в советский период 109
2.1. Ликвидация благотворительности и формирование государственного социального обеспечения (1917 - конец 1930-х годов) 109
2.2. Особенности социального обеспечения в годы Великой Отечественной войны и цервые послевоенные годы 145
2.3. Развитие единой системы социального обеспечения в СССР в 1950-1980-е годы 164
Глава 3. Использование советской системы социального обеспечения в новых экономических условиях в 90-е годы XX века 194
3.1. Государственное пенсионное обеспечение в условиях экономического кризиса и поиски путей его реформирования 194
3.2. Государственная социальная защита детства и материнства 231
3.3. Государственное социальное обслуживание граждан с ограниченными возможностями 270
Глава 4. Возрождение традиций российской благотворительности в практике регионов в 90-е годы XX века 302
4.1. Переход к адресной социальной помощи во второй половине 1990-х годов , 302
4.2. Диверсификация социальной поддержки населения в регионах и ее земские традиции 332
4.3. Возрождение общественной и частной благотворительности 364
Заключение 392
Библиографический список 400
Приложение 425
- Земская система социальной помощи в губерниях Нижнего Поволжья
- Ликвидация благотворительности и формирование государственного социального обеспечения (1917 - конец 1930-х годов)
- Государственное пенсионное обеспечение в условиях экономического кризиса и поиски путей его реформирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования
История благотворительности и социальной поддержки в России - относительно новая тема для современной исторической науки. Актуальность исторического изучения названной темы обусловлена многими теоретическими и практическими задачами. Споры о самостоятельном пути развития России как особой цивилизации заставляют более пристально изучать ее прошлое, искать в нем ответы на современные вопросы.
Актуальность этой темы определяется необходимостью найти оптимальное сочетание зарубежного и отечественного опыта. В современных условиях представляется невозможным полное принятие и воспроизведение какой-либо из моделей социальной поддержки, эффективно действующей в других странах. Поэтому в силу многих причин на первый план выступает задача исследования отечественного опыта поддержки слабозащищенных слоев общества. Осмысление названного круга вопросов является важной проблемой общества в целом, а следовательно, и актуальной задачей гуманитарных наук, в том числе и исторической науки. Только на основе объективного изучения и рационального использования исторического опыта возможен эффективный поиск оптимальных вариантов разрешения названных проблем.
Теория и практика тесно взаимосвязаны, они развиваются с учетом достигнутого как теоретической мыслью, так и совокупной практикой социальной помощи и защиты. В практическом плане важно объективно изучить, обобщить и оценить социально-исторический опыт развития благотворительности и поддержки, извлечь уроки из негативных процессов, воспринять все лучшее из этого опыта. В контексте отечественной истории современные формы социальной поддержки населения выступают как закономерное явление, имеющее глубокие исторические предпосылки. В современных условиях, когда возвращается престиж российской благотворительности, действуют
4 благотворительные фонды и организации, осуществляется благотворительная деятельность в поддержку различных социальных слоев, особенно важно исследование исторического опыта как дооктябрьского, так и советского периода в этой сфере.
Российская благотворительность и социальная помощь имеют свои исторические корни, идущие из глубокой древности. Исторический опыт, богатые национальные, культурно-исторические, исследовательские традиции представляют сегодня огромный научный и практический интерес. Их социальная значимость для современного общества требует глубокого исследования тенденций, исторических корней, духовных ценностей, практической реализации лучших достижений социальной помощи. Исследование исторической практики социальной помощи включает изучение сложившихся технологий, видов и методов этой деятельности, основанных на российской ментально-сти. Такое исследование позволяет обогатить действующие, помочь найти новые, адекватные времени, формы и методы, организационные механизмы поддержки и защиты населения.
Особое значение имеет изучение использования исторического опыта в современных условиях, когда происходят процессы разработки и законодательной легализации новой социальной политики, формирования и реализации ее стратегии. Изучение выработанных на протяжении долгих лет в российской социокультурной среде теоретических концепций помогает разработке современных государственных доктрин и законодательных актов. Разрабатывать и интерпретировать новую государственную политику в сфере социальной защиты и поддержки необходимо на основе совокупного научного знания. Особое значение имеет знание ее формирования и реализации в исторической ретроспективе, причем дифференцированно на каждом историческом этапе. Для установления закономерностей и тенденций необходимо наблюдать процесс развития социальной поддержки в течение достаточно длительного периода времени, что обусловило выбор хронологических рамок исследования.
5 Степень разработанности и историография проблемы
Научная литература, непосредственно касающаяся нашей темы, классифицирована по нескольким критериям, одним из которых явилось время опубликования. Исходя из проведенной периодизации эволюции социальной поддержки, нами выделены три большие группы научной литературы, посвященной избранной теме: первая группа - литература, опубликованная в дореволюционный период с 50-х годов XIX века по 1917 год; вторая группа -литература, вышедшая в советский период с 1917 года по начало 1990-х годов; и третья группа - литература, опубликованная в постсоветский период с начала 1990-х годов по настоящее время.
В дореволюционной России до второй половины ХЕХ века практически отсутствовали специальные научные разработки различных социальных процессов, но исследования проблем благотворительности и общественного призрения проводились \ На протяжении веков сложились определенные традиции, основные направления общественной мысли о помощи и поддержке ближнему, благотворительности как со стороны государства, так и со сто-роны церкви , которые постепенно оформились во второй половине XIX века в конкретные теоретические направления.
Ценные идеи, которые несомненно обогатили представление автора о сущности и особенностях изучаемых им процессов, почерпнуты из работ, посвященных отдельным проблемам исторического развития нашей страны. Для выработки периодизации исследования использовались работы по истории Поволжья, и в том числе по истории Саратовского региона 3. Несомненный интерес для автора представляли работы по истории благотворительной деятельности земских учреждений в губерниях Поволжья, включая Саратовскую.
1 Стог А. Об общественном призрении. Спб., 1818.
2 Прыжов И. Г. Нищие на Святой Руси. М., 1862; Новосельский Н. А. Социальные во
просы в России. Спб., 1881 и др.
3 Очерки истории Саратовского Поволжья: В 3 т. Саратов, 1995; Исторический обзор
последовательного развития благотворительных заведений под ведомством Саратовского
губернского земства за время с 1886 по 1891 год. Саратов, 1909.
Публикации периода второй половины ХЕХ - начала XX века можно условно разделить на несколько групп. Во-первых, на обпще и специальные сборники, посвященные благотворительности и общественному призрению в России, в которых содержится конкретный фактический материал по Поволжским губерниям, в том числе и Саратовской 4.
Во-вторых, научные публикации общего плана по отдельным направлениям, проблемам благотворительности и общественного призрения в России. Ко второй половине ХГХ века постепенно выработались основные научные подходы к изучению проблем общественного призрения и благотворительности. Известный исследователь этой проблемы М. В. Фирсов выделяет следующие основные подходы к теории общественного призрения, оформившиеся в последней четверти XIX века: конфессиональные подходы, правовые подходы, социально-административные подходы, подходы к проблеме с позиций социальной патологии 5. Каждое из направлений имело своих ярких представителей, свой круг приоритетных вопросов.
Конфессиональное направление характеризуется тем, что на протяжении ХІХ века на основе традиционалистских принципов защищало догматы милосердия и благотворительности церкви. Однако на рубеже веков наметилась тенденция конфессионального осмысления сущности проблем государственной благотворительности, социальной справедливости, социального христианского служения в обществе. Наиболее яркими представителями этого направления были П. Дерябин, Н. Вознесенский, Н. Елагин, А. Папков, С. Рун-кевич 6.
4 Благотворительность государственная / Под ред. П. И. Леонина; Изд. О. Ф. Имере
тинский и П. И. Леонин. Спб., 1901; Благотворительные учреждения в России. Спб., 1912;
Благотворительность в России / Составлено по Высочайшему повелению собственноруч
ному Его Императорского Величества по учреждениям Императрицы Марии: В 2 т. Спб.,
1886; Историческое обозрение мер правительства по устройству общественного призре
ния России. Спб., 1874; Труды первого съезда русских деятелей по общественному и ча
стному призрению. 8-13 марта 1910 г. Спб., 1910.
5 Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Владос, 1999. С. 138-160.
6 Папков А. Упадок православного прихода в XVIII и XIX вв.: историческая справка.
М, 1899; Церковно-общественные вопросы в эпоху царя-освободителя. Спб., 1902; Рунке-
вич С. Приходская благотворительность в Петербурге. Спб., 1914.
7 Во второй половине XIX века теоретическое обоснование благотворительной деятельности не на основе христианских догматов, а на принципах рациональной филантропии и теории солидарности проводит С. К. Гогель 7. А. Горовцев исследует происхождение понятия «благотворительность» и анализирует его генезис. Он приходит к выводу, что это понятие в полном объеме невозможно определить, поскольку оно имеет ряд доминант, изменяющихся в зависимости от их интерпретации. К таким доминантам он относит «добро», «благо», «милость». Объективность последних дефиниций связана с индивидуальной оценкой различных субъектов, что и затрудняет ее определение. При всей сложности определения понятия и явления благотворительности А. Горовцев устанавливает некоторую закономерность. Благотворительность и бедность - два взаимосвязанных явления, не существующих в обществе раздельно, а поэтому необходимы научные подходы к рас-
смотрению данной взаимосвязи . Проблема понятия благотворительности, роли частной и государственной благотворительности в жизни отдельного человека и общества в целом бурно обсуждалась в 1910 году на I съезде деятелей общественной и частной благотворительности9. Участники съезда пришли к выводу, что основными субъектами благотворительности должны стать волость, самоуправляющиеся союзы, наделяемые от государства известными правительственными функциями, и частная благотворительность в различных ее проявлениях 10. В этом им виделось дальнейшее развитие общественного призрения.
Понятие «общественное призрение» впервые появилось во второй половине XVIII века Призрение - от «призреть, призревать», то есть обратить взор со вниманием, сочувствием, участием, милосердием; дать кому-либо
7 Гогель С. К. Объединение и взаимодействие частной и общественной благотвори
тельности. Спб., 1908; Гогель С. К. Подготовление к благотворительной деятельности.
Спб., 1913.
8 Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. Спб., 1901.
9 Труды первого съезда русских деятелей по общественному и частному призрению.
8-13 марта 1910 г. Спб., 1910.
10 Там же.
.8 приют и пропитание. Цель призрения - разумное и организованное обеспечение нуждающихся необходимым и предупреждение нищеты11. В конце ХГХ века Е. Максимов, говоря о проблемах общественного призрения, не только использует материалы отечественной истории и зарубежного опыта, но и стремится осмыслить их в существующей научной парадигме. Такой парадигмой, позволяющей анализировать состояние реальных феноменов практики, являлась социальная политика - составная часть экономической тео-рии . Различные формы общественного призрения, сложившиеся в России к началу XX века, рассматривают в своих работах В. Дерюжинский, А. Горов-цев, С. Рункевич и другие ученые 13. В. Гаген в своих работах большое внимание уделяет понятийно-терминологическому обоснованию различных видов помощи 14. В своих подходах он отмечает, что призрение имеет отчетливую интерпретацию, которая зависит от субъекта помощи, и различает призрение бедных, церковное призрение, частное призрение, публичное призрение. В. Гаген рассматривает понятие «призрение» в рамках теоретических подходов к системе социальной помощи. Он впервые различает общественное призрение как в широком, так и узком смысле. Узкое понимание общественного призрения связано с такой формой помощи, которая направлена на «удовлетворение первейших человеческих потребностей». Рассматривая тенденции исторического расширения общественного призрения, формирования системы «по содействию экономическому благосостоянию населения вообще и отдельных его групп или лиц в частности», - он считает, что предметом социальной политики может быть политика борьбы с нищенством во всем многообразии существующих ее форм 15.
11 Более подробно см.: Крюков Н. П. Российские традиции социальной помощи. Саратов: Изд-во Поволж. межрегион, учеб. центра, 2001.
Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. Спб., 1894.
13 Дерюжинский В. Ф. Общественное призрение у крестьян. Спб., 1899; Горовцев А.
Трудовая помощь как средство призрения бедных. Спб., 1901; Рункевич С. Приходская
благотворительность в Петербурге. Спб., 1914.
14 Гаген В. Право бедного на призрение. Спб., 1902.
15 Там же.
9 Важным направлением общественной мысли в области общественного и частного призрения являлись правовые подходы, оформивпгаеся в качестве самостоятельного направления в последней четверти XIX века. Общественная благотворительность рассматривалась в комплексе проблем. Среди них основными являлись вопросы обязательного и необязательного общественного призрения; роль государства, частных лиц и общественньрс организаций в деле общественной и частной благотворительности; проблемы нищенства и его профилактики и т. д. Здесь представляют интерес работы А. Борового, В. Ф. Боцяновского, Н. Вигдорчика 16. В методологическом плане особенно ценны исторические работы Е. Д. Максимова, В. Троицкого, непосредственно посвященные истории общественного призрения в России и истории отдельных благотворительных организаций 17. Особенно следует отметить роль Е. Д. Максимова. В своих многочисленных трудах он изучил многие социально-исторические явления и процессы, обосновал логику становления системы общественного призрения и частной благотворительности, рассмотрел многие проблемы ее развития и законодательной легализации 18.
Проблемы администрирования и управления частным и общественным призрением, их соотношение, роль и место в деле помощи нуждающимся -совершенно иной пласт проблем, который рассматривался в рамках социально-административного подхода. Можно отметить, что наметилось стремление к упорядочиванию деятельности частных благотворительных организаций, определение сфер их деятельности в системе общественного призрения.
16 Боцяновский В. Ф. Исторический очерк деятельности Российского общества Красного Креста. Спб., 1896; Боровой А. Благотворительность // Энциклопедический словарь русского библиографического института. 7-е изд. М., 1937. Т. 6; Призрение общественное // Энциклопедический словарь русского библиографического института. М., 1938. Т. 33 и др. Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. Спб., 1894; Общественная помощь нуждающимся в историческом развитии ее в России. Очерк. Спб., 1906; Троицкий В. Краткий исторический очерк и современное состояние благотворительной деятельности императорского человеколюбивого общества. Спб., 1910.
18 Максимов Е. Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. Спб., 1895; Происхождение нищенства и мера борьбы с ним. Спб., 1901; Особые благотворительные ведомства и учреждения. Спб., 1903; Городские общественные управления в делах помощи бедным. Спб., 1905; Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. Спб., 1907 и др.
10 Наиболее видными представителями данного направления в начале XX века являлись П. Георгиевский, В. И. Герье, Ф. В. Матвеев, Д. Жбанков 19.
" В начале XX века основные тенденции научного осмысления призрения и благотворительности в России получили свое новое развитие. Характерной особенностью этого процесса является то, что помимо дифференциации знания происходит складывание его в единую парадигму. Теоретические проблемы общественного призрения по-прежнему оставались в центре внимания отечественных ученых. Правда, намечается качественный сдвиг в развитии теоретической мысли. Расширение понятийного пространства достигалось за счет интеграции различных подходов, существовавших в культурно-исторической перспективе. В последней четверти ХГХ века и начале XX века основной круг научно-практических проблем, которые поднимали в своих исследованиях отечественные ученые, заключался в отношении государства к общественному призрению, роли добровольной и благотворительной деятельности, критерии «обязательного» призрения, формах и видах призрения, проблемах бедности среди различных слоев населения. Формируется устойчивый интерес к понятийному аппарату; исследователи стремятся определить понятия в контексте мировой общественной мысли. Складывалась исследовательская культура в вопросах общественного призрения. Научные подходы строились с учетом мировых тенденций в области познания социальных проблем, а не только на основе отечественной практики. Особенно важными автор считает специальные работы, непосредственно относящиеся к теме исследования, О. О. Буксведена и других авторов, в которых обобщен и систематизирован определенный опыт благотворительности и помощи, имеющийся в Саратовской губернии 20.
19 Георгиевский П. О. Призрение бедных и благотворительность. Спб., 1894; Герье В. И.
Призрение общественное // Энциклопедический словарь. Спб., 1898. Т. XXV. Кн. 49;
Матвеев В. Ф. Основная первоначальная единица организации общественного призрения
(Доклад, представленный Первому Всероссийскому съезду деятелей по общественному и
частному призрению в С.-Петербурге) // Трудовая помощь. 1910. № 6; Жбанков Д. Н. Не
сколько заметок по поводу проекта общественного презрения. СПб., 1895.
20 Буксведен О. О. Общественное призрение в Саратовской губернии // Детская по
мощь. 1899; Общественное призрение в Саратовской Губернии // Сведения об обществен
ной благотворительности: Сб. Спб., 1886. Т. 3. и др.
Определенный интерес представляют публикации иностранных специалистов на русском языке по общим вопросам истории и развития благотворительности в России. Особенно важно отметить фундаментальную работу А. Линденмайер «Бедность не порок: благотворительность, общество и государство в Российской империи» 21. Ее книга была первой зарубежной работой монографического плана о помощи бедным в России в новое время. Автор рассмотрел несколько проблем. Во-первых, как государство и местное самоуправление подходили к вопросу помощи бедным. В работе рассмотрен опыт деятельности местного самоуправления пореформенного периода, когда в сферу компетенции земств и городов перешли здравоохранение, народное образование и общественное призрение. Эти аспекты особенно важны для нашего направления исследования. Во-вторых, в книге подробно освещена история российской частной благотворительности, где не было четкой границы с общественным вспомоществованием. Изучение различных видов помощи бедным помогает понять, как российское общество воспринимало социальное неравенство и благотворительность. В-третьих, большое место в работе занимает история развития частных благотворительных обществ.
В изучении социальной поддержки населения советского периода можно условно выделить три периода. Первый - с 1919 до начала 1930-х годов, когда происходит сужение источников оказания социальной помощи дореволюционного периода и оформление новой идеологии социального обеспечения и социального страхования в социалистическом обществе и соответствующих им форм социальной защиты населения. Второй - с середины 1930-х до середины 1950-х, когда становятся и оформляются новые формы социальной поддержки, особенно врачебно-трудовой экспертизы, методики социально-правовой реабилитации инвалидов и т. д. Третий - включающий середину 1950-х - конец 1980-х годов, когда особенно эффективно и последовательно развивается система социальной защиты, охватывающая практически большинство населения.
21 Линденмайер А. Бедность не порок: благотворительность, общество и государство в Российской империи. Спб., 1889.
В советское время понятие «благотворительность» было исключено из
активной научной лексики и не являлось предметом общественной практики.
Благотворительность трактовалась как и одно из средств буржуазии обманы
вать трудящихся и маскировать свой паразитизм и свое эксплуататорское ли
цо посредством лицемерной, унизительной «помощи бедным в целях отвле
чения их от классовой борьбы». Общеупотребительными стали понятия «со
циальная защита», «социальная помощь», «социальное обеспечение» и «со
циальная поддержка». ''
Большое значение для нас имели обобщающие работы современных историков, посвященные методологии изучения переходных процессов и реформирования общества. Важную методологическую роль в этом плане имели работы Ю.Н.Власова, О. В. Волобуева, В.И.Жукова, В.В.Журавлева, С, А. Кулешова, Б. Н. Миронова 22.
Основные теоретические вопросы, рассматриваемые в научной литературе 20-30 годов XX века, связаны с переоценкой классовых позиций исторического опыта развития благотворительности в России и с организацией на новых началах социального обеспечения и социального страхования в обществе, уточнением понятий в данной области научного знания. В первые годы советской власти выходят работы А. Винокурова, Б. Эльцина, посвященные предшествующей истории и перспективам развития социального обеспечения в новых общественно-экономических условиях .
Необходимо отметить, что в марксисткой литературе к тому времени уже сложилась определенная научная традиция, посвященная данной проблеме. Вопросы социальной защиты населения в той или иной степени присутствуют в работах К. Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина, П. Лафарга. В 20-
22 Власов Ю. Н. Феномен реформаторства в переломные эпохи: культурологический
анализ. М., 1998; Волобуев О., Кулешов С. Очищение. История и перестройка. М., 1989;
История России: XX век. М., 1997; История России: советское общество. 1917-1991 гг.
/Под ред. В. В. Журавлева. М., 1997; Миронов Б. Н. Социальная история России: В 2 т.
СПб., 2000; Жуков В. И. Реформы России. 1985-1995 гг. М., 1997.
23 Винокуров А. Социальное обеспечение трудящихся: исторический очерк. М., 1919;
Эльцин Б. Октябрьская революция и перспективы социального обеспечения. М., 1921.
30-е годы XX века появляются достаточно много научных трудов в области социального страхования и социального обеспечения. Среди них можно выделить аргументированные и основанные на солидной эмпирической базе работы Н. Вигордчика, В. Дурденевского, А. Забелина, Н. Милютина, И. Ксе-нофонтова24. Именно с этих работ начинается разработка марксисткой научной парадигмы социального обеспечения и социальной защиты.
B. Дурденевский рассматривал социальное обеспечение как деятельность
публичной администрации, направленную на устранение социальных опас
ностей, угрожающих жизни и уровню существования различных слоев насе
ления, путем предоставления им денежной или социальной помощи. А соци
альное страхование - как систему ослабления риска посредством разложения
его на участников общественного процесса производства, составную часть
трудового права . А. Забелин развивал идеи государственного социального
обеспечения. Он считал, что пролетариат ведет борьбу с социальной необес
печенностью, которая тесно связана с социальными рисками. Последние в
результате классовой борьбы постепенно трансформируются в социальные
риски. С его точки зрения эта центральная идея должна лежать в основе мар
ксисткой теории социального обеспечения. А. Забелин считал социальное
обеспечение родовым понятием по отношению к социальному страхованию.
По его мнению, все особенности социального обеспечения в равной степени
характерны и для социального страхования. С позиций классовой борьбы
А. Забелин резко критикует теорию и дореволюционную практику общест
венного призрения 2б.
Н. Милютин видел главные задачи социального переустройства быта в организации охраны труда и социального обеспечения трудящихся. Одна из оригинальных идей заключалась в том, что в социалистическом обществе
24 См: Итоги и перспективы социального страхования (Доклад Н. А. Милютина на 1-м
Всероссийском совещании по социальному страхованию 5 сентября 1922 года). М., 1922.
C. 13. Милютин Н. А. По пути к светлым далям коммунизма. Пг., 1919; Ксенофон-
тов И. К. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. М., 1924.
25 См.: Мачульская Е. А. Право социального обеспечения. М., 1997. С. 6.
26 Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Владос, 1999. С. 174.
социальное обеспечение осуществляется из средств, которые образовались из «предметов производства». Это принципиально отличало, по его мнению, социалистическую систему от капиталистической системы социального обеспечения, основанной на отчислениях за счет предпринимателей. Для разрешения задач обеспечения с учетом новых экономических условий предлагалось задействовать широкий арсенал средств: пособия по старости и безработице, в результате утраты работоспособности, болезни, увечий и т. д. Дальнейшее обоснование и развитие идей «социалистической системы социального обеспечения» было продолжено в трудах других исследователей 27.
Однако отметим, что в данный период продолжалось следование некоторым традициям, заложенным в дореволюционное время отечественной научной школой XIX века. В 20-30-е годы XX века в теоретическом и практическом плане большое внимание уделялось различным вопросам социальной патологии: проституции, беспризорности, нищенству, которые и ранее были в центре внимания исследователей. Названные проблемы широко обсуждались на страницах специального журнала «Социальное обеспечение», издававшегося в этот период времени, и в научной литературе.
В конце 1920-х - середине 30-х годов на основании идей Н. Милютина, И. Ксенофонтова намечается переход к обоснованию организационно-практических моделей социального обеспечения. На наш взгляд, очень важным моментом является то, что в литературе выдвигаются идеи преемственности с предшествующим опытом социальной поддержки. Так, в трудах Н.Милютина развивались дореволюционные идеи К. Ровинского. В идеях К. Ровинского лежало рациональное начало, которое подтвердилось всей последующей практикой. Реформирование в любой сфере хозяйства всегда ведет к сокращению социальных программ. И сохранение паритета возможно лишь в тех случаях, когда обращаются к сложившейся экстремальной практике выживания общества. Н. Милютин Обосновывает организацион-
27 Антология социальной работы в России: В 3 т. М., 1994-1995. Т. 2.
15 ные принципы взаимопомощи в деревне в условиях общественных перемен и призывает обращаться к многовековому опыту взаимной помощи российского крестьянства, естественно модернизируя его. Анализируя идеи социальной помощи данного периода времени, М. В. Фирсов совершенно справедливо делает вывод о существовании «сходных черт в принципах теоретических подходов» к обоснованию социальной помощи в период 1920-30-х годов с подходами предшествующих эпох. В частности он отмечает, что в конфессиональной парадигме вырабатывалось особое искусство толкования священных текстов применительно к потребностям «текущего политического момента» 28. И далее указывает, что аналогичный процесс происходил в 20-е, и особенно в 30-е и последующие годы, когда окончательно наступает «торжество ленинских идеи» . В принципиальном плане автор солидарен с данным выводом, за исключением того момента, что речь идет об утверждении сталинской интерпретации марксизма, а не о торжестве ленинских идеи.
К концу 1930-х годов в силу известных социально-политических и идеологических причин исследование по широкому спектру вопросов социальной помощи и поддержки населения, в частности проблем социальной патологии в социалистическом обществе, практически прекратилось, а разработки по многим актуальным направлениям в данной области оказались свернутыми. В центре внимания исследователей оказались достаточно узкие и специфические вопросы, связанные с инвалидностью и медицинско-трудовой экспертизой, которые на протяжении десятилетий (1930-50-е годы) разрабатывались в русле традиционной парадигмы социалистического социального обеспечения, в русле принятых партийно-политических установок. В 1930-40-е годы различные социальные аспекты проблем, связанных с инвалидностью, разрабатывались в трудах П. Вержбиловского, Ф. Дегтярева, А. Усикова30. Боль-
28 Фирсов М. В. История социальной работы в России. М.: Владос, 1999. С. 176.
29 Там же.
30 Вержбиловский П. В помощь низовому работнику социального обеспечения. М.
1934; Дегтярев Ф. Право на социальное обеспечение. М., 1936; Усиков А. Государствен
ное социальное обеспечение: Сборник законодательных и ведомственных материалов по
социальному страхованию и социальному обеспечению / Под ред. Я. Цыпина. М., 1939.
шой вклад в развитие названной тематики вносил образованный в 1930 году Центральный научно-исследовательский институт организации труда инвалидов. В этот период различным аспектам инвалидности были посвящены многочисленные труды отечественных ученых. В 1950-е годы были опубликованы фундаментальные научные труды монографического плана, посвященные указанной тематике по классификации инвалидности, такие как «Практическое пособие для врачей ВТЭК и ВКК», «О теоретических основах врачебно-трудовой экспертизы» и другие, которые внесли определенный вклад в решение названной проблемы и имели важное практическое значение.
На новом историческом этапе в 1960-70-е годы произошел определенный поворот к изучению крупных научных проблем социальной поддержки населения. В частности вышли первые коллективные сборники по теории и практике социального обеспечения 31. В 1960-70-е годы теорию социального обеспечения и социального страхования развивали В. А. Бабкин, А. Д. Зайкин и другие ученые 32. На симпозиуме по социальному обеспечению в Праге в 1966 году впервые сформулировали понятие предмета социального обеспечения, разработал принципы регулирования отношений в этой сфере. В. С. Андреев дал одно из первых научно обоснованных определений социального обеспечения. В это понятие он включал проводимую государством или им поддерживаемую совокупность определенных социально-экономических мероприятий по обеспечению граждан в старости и при нетрудоспособности, обеспечению детей, медицинскому обслуживанию и лечению граждан.
В 80-е годы были изданы сборники материалов 33, исследования в области социального обеспечения осуществляли Р. И. Иванова, М. В. Баглай, В. А. Та-
31 Писков В. М. Социальное обеспечение и страхование в СССР. М., 1964; Вопросы
теории и практики социального обеспечения. М., 1978. Проблемы теории и практики со
циального обеспечения в СССР. М., 1980; Проблемы развития социального обеспечения
на современном этапе. М., 1980.
32 Бабкин В. А. Советская система социального обеспечения. М., 1971; Зайкин А. Д.
Государственное социальное страхование в СССР. М., 1963.
33 См.: Социальное обеспечение в СССР . М., 1986; Соловьев А. Вопросы теории и
практики социального обеспечения. М., 1978; Социальное обеспечение и его роль в реше
нии проблем дальнейшего подъема благосостояния народа. М.: НИИ труда, 1989.
17 расова, Э. Г. Тучкова, М. А. Захаров 34. Общепринятое определение понятия социального обеспечения дала Р. И. Иванова. По ее мнению, социальное обеспечение - это форма распределения материальных благ в обмен на затраченный труд с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных социальными нормами 35.
Однако основная проблематика работ была направлена на достаточно узкие и конкретные вопросы пенсионного обеспечения, трудоустройство инвалидов, обучение и переобучение инвалидов, социальную помощь слепым и глухим и т. д. Но в конце 80-х годов интерес к проблеме социальной поддержки оживился.
В постсоветский период времени началась разработка новой концепции социальной защиты применительно к новым социально-экономическим реалиям. Большой вклад в разработку этой концепции внесли работы В. И. Жукова 36. Федеральные законы, разработка стандартов социального обслуживания населения конкретизировали область государственных потребностей, расширили словарь терминов. Все это оказало свое влияние на изучение предметной области социальной помощи. Появилось большое количество публикаций по социальной защите населения в целом и по отдельным ее на-правлениям . Особенно следует выделить историческую работу по социальной политике С. Ю. Наумова38.
Баглай М. В. Профсоюзы в политической системе социализма. М.: Юридическая литература, 1984; Тарасова В. А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспечении. М.: Изд-во. Московского, ун-та, 1978.; Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Азбука социального обеспечения: Словарь-справочник для слушателей нар. ун-тов. М.: Знание, 1987.
35 Социальное обеспечение и его роль в решении проблем дальнейшего подъема бла
госостояния народа. М., 1989.
36 Жуков В. И. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. М., 1995.
37 См. об этом: Тарасов П. С. Социальная защита населения: теория и опыт. Саратов,
1999.
38 Наумов С. Ю. Социально-экономическая политика Советского и Российского госу
дарства: История становления и развития. Саратов, 1997.
В первой половине 90-х годов в связи с возникновением института социальной работы начинаются системные исследования по различным направлениям ее теории и истории, по подготовке специалистов, методов помощи клиентам, появляются книги по теории и практике социальной рабо-ты . Исследования в области теории социальной работы начинаются с определения области познания, понимания ее целей и задач. Как и в случае с термином «социальное обеспечение» существуют различные определения второго термина - «социальная работа». В 1990-х годах появились многие ее новые определения. Международная федерация социальных работников дает свое определение социальной работе. Это профессиональная работа по: 1) ведению благотворительной деятельности; 2) оказанию помощи человеку в самовыражении; 3) дисциплинированному внедрению в жизнь научного знания о человеческом поведении (социальном поведении человека) 40. Различие между социальным обеспечением и социальной работой обозначено в различии между учреждениями или системой социального обеспечения и самой профессией (социальная работа). Социальное обеспечение - более широкое понятие, чем социальная работа. Оно охватывает ряд профессий, включая социальную работу.
Появление в нашей стране современных форм социальной защиты поставило перед российской социальной теорией и практикой вопрос: «Возможно ли применение опыта стран Запада для строительства современной системы социальной защиты и поддержки населения в России?». В 90-е активизировалось изучение различных моделей социальной поддержки населения, действующих в странах развитой рыночной экономики. Зачастую пытаются приспособить к нашим условиям зарубежные системы благотворительности с их крепкой материальной базой и богатым
39 Ляшенко А. И. Организация и управление социальной работой в России. М., 1995;
Социальная работа в условиях перехода России к рыночным отношениям: анализ, прогно
зы. М., 1995.
40 Там же.
19 финансированием. Определенная попытка в этом направлении была предпринята в научных трудах В. И. Дубинского, М. Н. Дегтяря, А. А. Козлова, А.М.Панова41.
- Лишь изредка в литературе обращаются к традиционным российским представлениям о сущности социальной помощи, разнообразным формам и методам социальной практики, которые осуществлялись в дореволюционной и советской России. Однако в 1990-е годы одним из направлений научных исследований стало осмысление исторического опыта нашей страны в области социальной поддержки населения и возможности его применения в современных условиях. Необходимо выделить ряд авторов, которые изучали исторические корни социальной деятельности в России, а именно призрения и благотворительности, как основного направления социальной защиты населения в современном понимании значения этого термина. В работах Л. В. Бадя, Л. И. Демина, В. Н. Егошина, П. И. Нищеретного, Е. И. Холосто-вой, М. В. Фирсова и др. подробно изучались многие проблемы социальной поддержки населения на различных исторических этапах развития нашей страны 42. В последние годы появилось несколько диссертационных работ, посвященных данной многоаспектной и сложной теме 43.
В связи с переосмыслением исторического опыта развития российской благотворительности встают самые разные вопросы, и становится все более
Дубинский В. И. Социальная работа в Германии. М., 1998; Дегтяръ М. Социальная защита населения (мировой опыт) // Экономика и жизнь. 1993. № 24; Козлов А. А. Социальная работа за рубежом: состояние, тенденции, перспективы. М., 1998; Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом / Сост. А. М. Панов. М., 1996.
42 Антология социальной работы в России / Сост. М. В. Фирсов. М., 1994—1995. Т. 1-3;
Бадя Л. В., Демина Л. И., Егошина В. Н. и др. Исторический опыт социальной работы в
России. М., 1994; Материалы по истории социальной работы в России / Под ред.
П. Я. Циткилова. Новочеркасск, 1996; Нищеретный П. И. Исторические корни и традиции
благотворительности в России. М.: Союз, 1993; Холостова Е. И. Генезис социальной ра
боты в России. М., 1995; Фирсов М. В. История социальной работы в России // Энцикло
педия социального образования. М., 1998.
43 Кононова Т. Б. История российской благотворительности и ее связь с государствен
ными структурами социального обеспечения: Дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997; Покоти-
лова Т. Е. Благотворительность в социальной истории дореволюционной России: Дисс. ...
д-ра ист. наук. М., 1999.
20 многообразным спектр исследований по проблематике социальной поддержки населения м.
Цель и задачи исследования
Основная цель исследования состоит в том, чтобы показать как и в какой мере используется богатый российский исторический опыт, накопленный в области социальной поддержки населения, в современной практической деятельности региональных органов управления; а также ответить на вопрос: что в ней преобладает - сохранение системы советского государственного социального обеспечения или возрождение традиций, принципов и форм российской благотворительности.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
рассмотреть различные формы дореволюционной благотворительности, которые практиковались на местах в губерниях и показать как они складывались в систему социальной помощи;
раскрыть становление системы социальной помощи в регионах дореволюционной России в зависимости от развития земского самоуправления;
показать зависимость увеличения дореволюционной социальной помощи от развития капиталистических отношений, социальной поляризации общества;
рассмотреть основные факты ликвидации благотворительности и становления государственного социального обеспечения в центре и на местах после революции 1917 года;
См., например: Лобанова Е. Э. Региональные аспекты решения социальных проблем // Российский журнал социальной работы. 1995. № 1. Щапов Я. Н. Благотворительность в дореволюционной России: национальный опыт и вклад в цивилизацию // Россия в XX веке. Историки мира спорят. М., 19944; Сорвина А. С. Инновационные идеи истории социальной работы в России и их использование в современных условиях // Проблемы социальной работы в России. М., 1995; Семенова Л. Российская благотворительность: воспоминания о прошлом или наказ на будущее? // Социальная работа. 1991. № 1; Бибанов Т. П., Бронский М. В. и др. Предпринимательство и благотворительность в России: история и современность. Н. Новгород, 1994; Бадя Л. В. Благотворительность и меценатство в России: краткий исторический очерк. М., 1993.
определить основные этапы развития советского социального обеспе
чения в зависимости от исторических условий;
. раскрыть главные достижения советского социального обеспечения на конкретных показателях регионального уровня;
проанализировать основные параметры сохранения элементов совет
ского пенсионного обеспечения в новых экономических условиях постсовет
ской России и проследить тенденцию ее трансформации в результате пенси
онных реформ;
показать преемственность социальной защиты детства и материнства,
ф\ степень сохранения и степень утраты основных ее параметров в новых эко
номических условиях;
раскрыть использование сложившихся в советское время форм государственного социального обслуживания и их развитие в условиях сокращения государственного финансирования;
проанализировать на конкретных фактах процесс возрождения традиций, принципов и форм российской благотворительности в практике соци- -альной помощи населению на региональном уровне;
рассмотреть процесс диверсификации социальной помощи на регио-
; нальном уровне, в котором проявился исторический опыт многообразия и
многоканальное оказания такой помощи в дореволюционной России;
определить соотношение, долю «старого» государственного социального обеспечения и «новых» форм социальной помощи в современной практике регионов по социальной защите населения;
раскрыть роль органов регионального управления в развитии тех или иных форм государственной и негосударственной социальной поддержки населения;
раскрыть содержание и эффективность принятия в 90-е годы целевых социальных программ на региональном уровне в сравнении с эффективностью прошлых исторически сложившихся форм социальной помощи в дореволюционной России и социальным обеспечением советского периода.
22 Предмет и объект исследования
Предметом исследования являются процессы исторической эволюции системы социальной поддержки населения, в которой раскрывается преемственность между прошлым ее содержанием и нынешним; использование опыта, накопленного в этой сфере в дореволюционный и советский периоды истории российского общества, в содержании региональной социальной политики.
Объектом исследования выступает совокупность институтов социальной помощи населению и формы деятельности органов государственной власти и местного управления, общественных организаций и частных лиц в этой области в указанные периоды исторического развития России.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Сформулированная цель настоящего исследования отражает его методологическое своеобразие, его специфику как «сквозного» исторического исследования. Прослеживается эволюция практики социальной помощи за длительный исторический период, охватывающий различные исторические условия, различные общественно-экономические формации: капиталистический этап развития России после реформы 1861 года, советскую эпоху и постсоветский период экономических и социальных преобразований. В основу изучения этой эволюции не закладывается метод «исторических параллелей», хотя он тоже имеет право на существование.
В связи с указанной спецификой основной методологический подход данного исследования - принцип преемственности. В нем заложена идея развития и проявляется один из законов гегелевской «Диалектики» - закон отрицания отрицания («тезис - антитезис - синтез»).
Мы не противопоставляем в своей методологии «формационный» и «цивилизационный» подходы в изучении истории. Неповторимость исторических условий той или иной эпохи не означает невозможности использования опыта одной эпохи в практической деятельности другой.
В теоретико-методологическую основу исследования заложены принципы историзма, развития, системности, детерминизма. «Историзм» понимается автором в широком смысле слова - как способ мышления, базирующийся на неразрывной связи между прошлым и будущим. Этим диктуется потребность обращения к прошлому как к необходимому компоненту для понимания настоящего состояния и прогнозирования перспектив развития отечественной системы социальной поддержки. В узком смысле слова «историзм» понимается как принцип научного познания, требующий изучения всякого общественного явления в неразрывной связи с конкретной исторической обстановкой, то есть как изменяющимся во времени, развивающимся в силу присущих ему внутренних закономерностей.
Формационный и цивилизационный подходы оцениваются в диссертации как разные аспекты осмысления исторической реальности; оба не противоречат представлению о циклической повторяемости в историческом процессе, однако первый из них фиксирует различия между историческими эпохами, второй - различия между культурно-историческими общностями.
Авторская концепция изучения развития благотворительности и социальной помощи позволила: во-первых, избежать нигилистического отношения к позитивному опыту отечественной системы благотворительности и общественного призрения, характерной для советской исторической науки, во-вторых, не допустить апологетики дореволюционного и принижения советского исторического опыта широко распространенной среди российских ученых в 90-е годы.
Сравнительно-исторический метод применялся при анализе статистических материалов, относящихся к различным периодам истории благотворительности и социальной поддержки. Этот метод использовался для научного анализа, позволяющего выявить новые тенденции развития. А также для проведения исторических аналогий, показывающих, какие изменения в разный период претерпели внешне схожие исторические явления и процессы. Изучение и описание исторических событий, как правило, велось в хро-
нологической последовательности, что является характерным признаком историзма.
Ныне очевидна потребность обновления теоретико-методологических основ изучения системы социальной помощи и поддержки в современном постсоветском обществе. Каждый качественно новый виток в развитии общества и исторической науки требует обновления исследовательского и категориального аппарата. Основой такого обновления могут быть: отказ от старых категорий, которые неплохо объясняли содержание прежнего состояния общества, но оказались неэффективными в современных реалиях; выработка нового понятийного аппарата, который мог бы наиболее адекватно выразить новое состояние общества. В связи с этим определенное место в исследовании заняла авторская интерпретация ключевых понятий, используемых в данной работе: «социальная поддержка», «социальная помощь», «благотворительность», «социальная защита» и некоторых иных.
Содержание и семантика основных терминов в процессе исторического развития существенно менялись: так понятия «общественное призрение», «благотворительность», «милосердие», «благодеяние» были характерны для исторической практики дореволюционной России. К сожалению, за годы советской власти из обихода и справочников ушли многие понятия, связанные с этой темой. Отметим, что долгое время процесс социальной поддержки и благотворительности не был терминологически определен.
Одним из центральных понятий нашего исследования является понятие благотворительности. Благотворительность - это проявление сострадания к ближнему и нравственная обязанность имущего спешить на помощь неимущему, стремление исполнить «некоторую религиозно-нравственную потреб-
ность» .
Определение новой понятийной области осуществляется через введение терминологических «неологизмов» или же за счет использования устоявших -
45 Ключевский В. О. Добрые люди Древней Руси // Антология социальной работы. Т. 1. С. 108.
25 ся понятий, но с изменением их семантического значения, которое происходит в результате понятийного контекста. Этот абстрагированный характер определений свидетельствует об утрате научных традиций в развитии отечественной науки о социальной помощи. В литературе имеются многочисленные определения названных понятий, но они не носят существенных различий, например, не всегда четко разграничиваются понятия «социальная помощь», «социальная поддержка» и «социальная защита» 46.
По многим положениям среди специалистов отсутствует единство мнений. Под социальной защитой в широком смысле, по определению В. П. Юдина, понимается деятельность государства, направленная на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, на выявление и нейтрализацию негативных факторов, воздействующих на личность, на создание условий для самоопределения и утверждения в жизни 4?. В более узком смысле социальная защита рассматривается как совокупность законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально приемлемого уровня жизни 48. Под социальной защитой в этой связи можно понимать систему мероприятий, осуществляемых обществом и его различными структурами по обеспечению гарантированных минимально достаточных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и деятельного существования человека49.
Социальная защита - понятие более широкое, чем социальная поддержка, помощь или обеспечение, оно относится ко всему населению страны. Следует рассматривать такие наиболее значимые направления и формы социальной защиты населения государством: обеспечение нормального уровня жизни населения на основе дохода от трудовой деятельности или выплачи-
46 Тарасов П. С. Социальная защита населения: теория и опыт. Саратов: Издат. центр
СГСЭУ, 1999; Реформирование системы социальной защиты - элемент трансформации
экономики // Человек и труд. 1999. № 8.
47 МачулъскаяЕ. А. Право социального обеспечения. М., 1997. С. 7.
48 Там же.
49 См.: Основы социальной работы: М.: ИНФРА-М, 1997. С. 14.
26 ваемых пособий; гарантии минимального равнодоступного обеспечения жильем, услугами здравоохранения и культуры, получения образования, необходимого для формирования современной квалифицированной рабочей силы; выплата пособий нетрудоспособным лицам, инвалидам и иным социально уязвимым группам населения.
Существуют виды стабильной социальной поддержки определенных слоев населения, находящихся на длительном или постоянном иждивении государства. Для этого существует специальная отрасль, называемая социальным обеспечением. Наиболее распространенный вид социального обеспечения - пенсионное обеспечение.
Следует определить такие соотношения понятий социальной помощи и поддержки. Е. Е. Мачульская не разделяет два эти понятия. Она полагает, что «социальная помощь (поддержка) служит одной из организационно-правовых форм осуществления социального обеспечения» 50. Однако, все-таки, указывает, что «социальную помощь можно определить как форму организации осуществления права на социальное обеспечение особо нуждающимися гражданами вне связи с трудовой деятельностью и уплатой страховых взносов» 51.
Следует согласиться с трактовкой социальной помощи «как системы социальных мер в виде содействия, поддержки и услуг, оказываемых отдельным лицам или группам населения социальной службой для преодоления или смягчения жизненных трудностей, поддержания их социального статуса полноценной жизнедеятельности, адаптации .в обществе» 52.
Однако с учетом этого определения следует признать, что социальная помощь не перекрывает понятия «социальное обеспечение» и является частью социальной поддержки населения, включая ее государственные и негосударственные формы. Например, несмотря на то, что часть пенсионеров относится к категории нуждающихся в социальной помощи, само по себе пен-
50 Мачульская Е. А. Право социального обеспечения. М., 1997. СП.
51 Там же.
52 Основы социальной работы: М.: ИНФРА-М, 1997. С. 15.
27 сионное обеспечение нельзя трактовать как социальную помощь. В то же время пенсионное обеспечение является основной частью общей системы социальной поддержки населения.
Источниковая база исследования
Исследование основывается на разнообразном круге источников. В основу положены нормативно-правовые акты и другие документы государственного и местного управления. В качестве нормативно-правовой базы исследования были взяты федеральные законы и указы президента, в частности: Указ Президента РФ от 26.12.1991 № 322 «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения», Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 10.12.1995 № 195; «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.1995 № 135; «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21.07.1997 №30 и др.
Большая часть данных о благотворительности в Саратовской и Астраханской губерниях до 1917 года и о развитии социального обеспечения в областях Нижнего Поволжья получены автором в государственных архивах этих областей.
Источниковая база исследования отличается своеобразием в силу особенности «сквозного» исторического исследования, охватывающего значительный период в истории: для каждого периода был свой набор источников, характеризующий один и тот же процесс - социальную поддержку населения.
По дореволюционному периоду использовались Доклады Саратовской и Астраханской губернских земских управ по благотворительному отделению. В Саратовской губернии такие доклады периодически публиковались. В 1909 году в г. Саратове был опубликован «Исторический обзор последовательного развития благотворительных заведений под ведомством Саратовского губернского земства с 1866 г.». По Астраханскому земству такого обзора нет, данные об их благотворительной деятельности взяты в архиве. Данные Аст-
28 раханского архива о земской благотворительности относятся только к концу XIX - началу XX века, они по своему объему и качеству не сопоставимы с данными о земской благотворительности Саратовской губернии. Поэтому первый параграф первой главы данной диссертационной работы основан главным образом на материалах этой губернии. Что касается данных об общественной и частной благотворительности до 1917 года, то они, в основном, получены в архивах указанных губерний: это дела о пожертвовании средств, сметы доходов и расходов благотворительных заведений и др.
Источниковую базу второй главы, посвященной советскому социальному обеспечению на региональном уровне, можно разделить на две части. Первая - общегосударственные нормативные документы, отчасти опубликованные в сборниках, отчасти полученные в Государственном архиве Российской Федерации (фонд «Социальное обеспечение»). Вторая - различные данные местных архивов Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей, в которых прослеживаются изменения на региональном уровне в пенсионном обеспечении, в социальной помощи детям, в социальном обслуживании инвалидов и престарелых людей этих областей.
По периоду 90-х годов XX века, в основном, использовались документы текущих архивов администраций Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей и их структурных подразделений, а также текущий архив Министерства труда и социального развития РФ. Названия всех этих документов приведены в библиографии. Наиболее важные из них: отчеты по проблемам выплаты детских пособий и пенсий, отчеты отделов социального обслуживания, справки по оказанию адресной социальной помощи, федеральные и областные социальные программы «Старшее поколение», «Дети России» и др. (см. приложение) и отчеты по их реализации, справки о деятельности территориальных фондов социальной поддержки населения, информация о деятельности благотворительных организаций и др.
Следует отметить, что автор использовал данные текущего архива администрации Волгоградской области по социальному эксперименту о пере-
29 ходе к адресной социальной помощи, проведенному в этой области в конце 90-х годов.
Статистические данные, на которых построен анализ, получены из разных источников: архивных данных; опубликованных документов; служебных документов, полученных непосредственно в подразделениях Министерства труда и социального развития РФ (в управлениях социальной защиты); различных научных и научно-популярных работ по этой теме, которые для нашей работы представляет часть источниковой базы.
Учитывая большие хронологические рамки исследования, а следовательно, очень многообразный спектр различных источников, следует отметить, что не всегда имелась возможность строгого сопоставления цифр по различным регионам. Но в целом, количество данных, дополняющих друг друга, репрезентативно и на их основании можно сделать те выводы, которые сформулированы в разделах диссертации и в заключении.
Личный вклад автора в разработку проблемы и степень новизны результатов исследования
Наиболее значимый научный результат, отражающий вклад автора в разработку проблемы, заключается в том, что им представлен новый подход «сквозного» исторического исследования социальной поддержки населения, которая изучается сейчас, главным образом, в социологическом или правовом аспектах применительно к нынешнему времени.
Более конкретно новизна исследования и вклад автора в разработку этой проблемы проявляется в следующем:
впервые прослежен генезис и истоки тех направлений и конкретных форм социальной помощи, которые реализуются в социальной практике на региональном уровне;
определены этапы и прослежены тенденции развития российской системы социальной поддержки населения в ее исторической ретроспективе за длительный исторический период;
раскрыто содержание преемственности между советским социальным обеспечением и нынешней практикой социальной защиты;
выявлены пределы использования старой государственной системы социальной поддержки населения в новых экономических условиях;
рассмотрен процесс перехода к адресной социальной помощи в сравнении с дореволюционным опытом российских регионов в этой сфере;
рассмотрен на конкретном опыте регионов процесс возрождения общественной и частной благотворительности;
показан процесс децентрализации и диверсификации социальной поддержки населения, в котором используются традиции многообразия российской благотворительности;
углублена методология исследования проблем социальной защиты путем соединения социологического и исторического аспектов изучения;
впервые введен в оборот круг источников и документов, сформированных на региональном уровне в управлениях социальной защиты администраций указанных областей Нижнего Поволжья.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно развивает недостаточно изученное в исторической науке направление, расширяет ее методологический аспект, обогащает его новыми историческими фактами, полученными на региональном уровне.
Практическая значимость исследования состоит в том, что ряд положений, выводов и рекомендаций, изложенных в диссертации, могут быть непосредственно использованы в практической деятельности управлений по социальной защите населения и других региональных подразделений Министерства труда и социального развития РФ.
Результаты исследования, изложенные в третьей и четвертой главах диссертации, рекомендуются для практического использования в реформировании пенсионного обеспечения и в изменении общей системы социальной
31 поддержки населения, а именно: в практике перехода к адресной социальной помощи.
Они также могут быть использованы при разработке нормативных документов регионального уровня.
Апробация работы
Основные положения и результаты диссертации докладывались и обсуждались на всероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях, на семинарах глав администраций районов Саратовской области.
Автор работы выступал с докладом по проблеме социальной защиты населения на пленарном заседании Всероссийской конференции «Актуальные проблемы развития социального партнерства в современных условиях в городе Саратове, 15-16 декабря 1998 года».
В ходе работы над диссертацией автор использовал полученные результаты в разработке закона Саратовской области «О социальной защите населения», который является в настоящее время одним из нормативных документов, на которых основывается деятельность Министерства труда и социального развития Саратовской области.
Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 69 печатных листов.
Земская система социальной помощи в губерниях Нижнего Поволжья
К началу 60-х годов XIX века высшее заведование делом общественного призрения в империи принадлежало Министерству внутренних дел и сосре доточивалось в Главном управлении по делам местного хозяйства по отделу
народного здравия и общественного призрения. Помимо МВД, к которому было причислено более половины российских благотворительных заведений, широкую помощь нуждающиеся получали через Ведомство учреждений императрицы Марии, Российское Общество Красного Креста, Попечительство о трудовой помощи, Императорское человеколюбивое общество, приказы общественного призрения, церковно-приходские попечительства и сословные общества (крестьянские, мещанские, купеческие, ремесленные).
Еще в 1780 году указами Екатерины II предписывалось в каждой губер ф нии создать приказы общественного призрения. Такие приказы были созданы и в Астраханской, и в Саратовской областях. В их ведении находились народные школы, больницы, аптеки, сиротские дома, богадельни, работные и смирительные дома.
Кроме этого в деле благотворительности участвовали два учреждения. Во-первых, это дворянская опека в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей, задачей которых было «попечение не токмо об оставшихся после дворянских родителей малолетних сиротах и их име нии, но и о вдовах и их делах» Во-вторых, это сиротский суд в составе городского головы, двух членов городского магистрата и городового старосты, задачей которого была забота вдовах и осиротевших малолетних детях всякого звания городовых жителей, кои в том городе, где он избран, остались после мужей или родителей или без призрения находятся» .
В ходе реформ 60-х годов XIX века эти учреждения после создания земского самоуправления теряли свою роль в деле благотворительности, а приказы общественного призрения упразднялись.
Сразу же после создания земств на них была возложена функция общественного призрения; благотворительность, социальная помощь стали одним из главных направлений их деятельности.
Действовавшее в то время законодательство по общественному призрению не определяло категорий лиц, нуждающихся в помощи, как и вообще границ общественного призрения. Поэтому города, земства, ведомства и сословные общества сами избирали формы помощи бедным, исходя из местных условий.
По статье 17 «Устава об общественном призрении», кроме процентов с благотворительных капиталов и специальных сборов, общественное призрение осуществлялось на «1) пособия от городов и от казны, 2) подаяния, пожертвования и завещания в пользу заведений общественного призрения, 3) пенные и штрафные деньги и 4) хозяйственные и случайные доходы всякого рода».
Земское самоуправление становилось частью государственного управления, а не только общественной деятельности, поэтому организация благотворительности земскими учреждениями характеризовала часть государственной политики в области социальной помощи обездоленным слоям населения.
Во второй половине XIX века в деле благотворительности стала складываться определенная система, которая была организована земским самоуправлением.
Ликвидация благотворительности и формирование государственного социального обеспечения (1917 - конец 1930-х годов)
Формирование новой системы социального обеспечения в период после 1917 года бьшо обусловлено целым комплексом глубинных и масштабных факторов. В числе определяющих были формирование новых общественных отношений, создание нового государства СССР, изменение социально-экономической, политической и идеологической систем, структуры управления и хозяйствования. Масштабные и радикальные перемены не могли не затронуть и систему общественного призрения и социального обеспечения, которая на предшествующем этапе имела тенденцию к объединению, централизации общественных и государственных структур. Эта многогранная деятельность осуществлялась путем принятия законодательных и нормативных актов, создания и реорганизации организационных структур.
В мае 1917 года в составе первого коалиционного Временного правительства было образовано новое ведомство - Министерство государственного призрения (МГЦ); Эта мера была обусловлена чрезвычайно тяжелым материальным положением основной массы населения России, вызванным продолжавшейся войной, экономической разрухой, политическим хаосом и растущим в связи с этим количеством граждан, нуждающихся в призрении. К функциям министерства относилось: принятие необходимых мер к поддержанию, улучшению и развитию дела призрения в государстве; объединение и согласование деятельности учреждений и лиц, осуществляющих дело призрения на местах, а именно: органов земского и городского самоуправления, приходских попечительств, общественных организаций, отдельных учреждений и частных лиц; наблюдение за деятельностью упомянутых учреждений и лиц; оказание им необходимого содействия .
Об интенсивности проводимой Советским правительством деятельности в области организации социального обеспечения трудящихся свидетельствует тот факт, что в период с 1917 по 1922 год было издано около ста декретов и распоряжений по указанным вопросам. Уже 1 ноября 1917 года Совет Народных Комиссаров опубликовал «Правительственное сообщение о социальном страховании», где указывалось: «Пролетариат России поставил на своем знамени полное социальное страхование наемных рабочих, а также городской и сельской бедноты...» 2.
Сразу же после свершения Октябрьской революции Советское правительство провозглашает первые декреты о социальном страховании и обеспечении трудящихся, во многом определяющие организацию всего дела материального обеспечения нетрудоспособных. Эти декреты явились той базой, на основе которой в дальнейшем развивалось социальное обеспечение в нашей стране. В первые годы Советской власти были декларированы и законодательно закреплены многие социальные права для детей и женщин. Декретом Совнаркома от 29 октября 1917 года восьмичасовой рабочий день устанавливался на всех предприятиях России. Запрещался ночной труд подростков до 16 лет, устанавливался шестичасовой рабочий день для лиц, не достигших 18 лет. В стране вводился запрет на использование женского и подросткового труда на подземных и сверхурочных работах 3.
Государственное пенсионное обеспечение в условиях экономического кризиса и поиски путей его реформирования
В настоящее, время существует довольно много научной литературы о реформировании пенсионной системы в России в 90-е годы .
Появляются отдельные работы об использовании мирового опыта по проблемам пенсионного обеспечения населения. Например, Е. Четыркин и С. Кабанкин совершенно обоснованно предлагают использовать международный опыт решения подобных проблем 2, Ю. Воронин предлагает обратить внимание на опыт дореволюционной России в создании страховых пенсионных касс 3. Однако почему-то умалчивается вопрос о возможности и необходимости использования советской пенсионной системы. А ведь надо признать, что неизбежна историческая преемственность пенсионного обеспечения того социально-экономического строя, который непосредственно предшествовал нынешнему периоду экономических реформ.
Вопрос об использовании российского опыта пенсионного обеспечения в условиях «нового экономического курса», на наш взгляд, включает в себя два аспекта:
- во-первых, в какой мере возможно было сохранить старую советскую систему пенсионного обеспечения после того как исчезли государственные фонды общественного потребления;
- во-вторых, в какой степени сохранился и мог функционировать в условиях либерализации экономики пенсионный закон 1990 года, принятый еще в советское время.
Известно, что мировая цивилизация за все время своего развития выработала, по существу, лишь три базовых института социальной защиты и, соответственно, института пенсионного обеспечения, сочетание которых позволяет получить десятки комбинаций (моделей) пенсионных систем.
Первый институт - социальная помощь. Данная форма социальной защиты престарелых существовала в советские времена. В современных государствах ей отводится функция борьбы с бедностью. Основной принцип построения такой системы - коллективно-государственная солидарность.
Второй институт - личное добровольное страхование пенсий с помощью накопления финансовых средств, достаточных для покупки аннуитета (пожизненной ренты). В раннеиндустриальных обществах этот институт выступал в качестве основного механизма самозащиты работников и мелких предпринимателей в случае прекращения ими трудовой деятельности. В настоящее время он получил новое «дыхание» в форме обязательного личного страхования в странах Латинской Америки. Это чисто либеральная модель, где основным принципом выступает личная ответственность.
Третий институт - обязательное социальное страхование всех лиц наемного труда и большинства самозанятого населения - получил широкое распространение в постиндустриальных обществах. Его предназначение -сохранение жизненного уровня, достигнутого в трудоспособном периоде, с помощью коллективных массовых форм страхования социальных рисков. Это модель, по выражению автора данной классификации В. Ройка, гармонизирующая самоответственность и солидарную ответственность, в которой сбалансирована роль социальных субъектов: работников - работодателей -государства. Основными принципами организации такой системы являются самоответственность работников и работодателей, оптимальная поддержка нуждающихся граждан государством 4.
Анализ пенсионного обеспечения различных государств показывает, что их пенсионные системы включают в себя несколько основных элементов: государственные пенсионные программы, обязательные накопительные пенсионные программы, профессиональные пенсионные программы, дополнительные накопительные программы 5. Соответственно, реализация этих программ позволяет осуществлять выплату следующих видов пенсий: социальной пенсии, которая предоставляется государством вне зависимости от наличия и величины трудового вклада граждан страны в случае наступления пенсионного возраста, то есть предоставляется тем гражданам, которые нуждаются в текущем доходе или не смогли приобрести права на трудовую пенсию (инвалиды, сироты и т. п.); трудовой пенсии, назначаемой и выплачиваемой гражданам, исходя из размера страхового взноса и трудового стажа; дополнительной пенсии, обеспечиваемой либо за счет самофинансирования гражданином собственной будущей пенсии из текущего дохода, либо за счет взносов работодателя в негосударственный пенсионный фонд на именные счета своих работников, либо по комбинированной программе.
Пенсионная система любой цивилизованной страны, как правило, состоит из двух основных частей: государственного пенсионного обеспечения, предоставляющего гражданам социальные пенсии и пенсионное обеспечение, основанное на применении принципов социального страхования.
