Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление и государственная власть: особенности функционирования институциональных систем.
1.1. Территориальное государство как форма макросоциальной организации: особенности соотношения физического и социального пространства 13
1.2. Местное самоуправление как продукт ассимиляции государством локальных социальных форм 27
1.3. Местное самоуправление как элемент макросоциальной системы управления 42
Глава II. Российская специфика становления местного самоуправления: правовая рамка и социальный смысл.
2.1. Исторические пути становления местного самоуправления в России 53
2.2. Государственная власть и местное самоуправление в современной России 66
2.3. Местное самоуправление на Дальнем Востоке: общее и особенное 77
Глава III. Социальные процессы и местное самоуправление на Дальнем Востоке (на примере города Петропавловска-Камчатского).
3.1. Петропавловск-Камчатский и его место в социальной структуре Камчатского края и Дальнего Востока 99
3.2. Социальная характеристика населения города Петропавловска-Камчатского (обобщение эмпирического исследования).. 114
3.3. Институциональная структура самоуправления и государственной власти
как основа целостного развития города 128
Выводы 144
Заключение 149
Библиографический список использованной литературы
- Территориальное государство как форма макросоциальной организации: особенности соотношения физического и социального пространства
- Исторические пути становления местного самоуправления в России
- Петропавловск-Камчатский и его место в социальной структуре Камчатского края и Дальнего Востока
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Процесс введения института местного самоуправления в России уже много лет является одним из наиболее изучаемых социальных феноменов нашей страны. Вместе с тем, назвать этот предмет исследованным достаточно трудно. Проблема не столько в отсутствии фундаментальных исследований. Напротив, такие исследования есть. Проблема в том, что практика введения института местного самоуправления оказалась принципиально отличной от теоретически прогнозируемого результата. Еще более неожиданными были социальные процессы, порожденные этой практикой. Более того, практически в каждом большом регионе Российской Федерации введение института местного самоуправления породило свои, отличные от других проблемы. Общими были только противоречия между губернатором территории и мэром крупнейшего (столичного) города. И чем более значим для территории был потенциал города-центра, тем жестче оказывались противоречия. Они могли проявляться в достаточно цивилизованных формах и разрешаться путем переговоров (опыт Саратова и Саратовской области), могли протекать как прямое противоборство (опыт Приморья и Владивостока), но они были. Эти противоречия задавали рамку социальных процессов, протекающих в городе и на территории субъекта Федерации. Однако, если для регионов с относительно комфортными условиями проживания такие противоречия не приводили к катастрофическим последствиям, то на Дальнем Востоке России конфликт был чреват распадом и деградацией всей социальной инфраструктуры региона.
Особенно сильно институциональный конфликт сказывался на крупнейших городах региона, которым по статусу надлежало выступать источниками и проводниками административных и социально-экономических инноваций. В условиях относительно редкого населения, трудных климатических условий и отдаленности от центра страны, именно
крупные города (губернские столицы) призваны обеспечивать выход региона в глобальное социально-экономическое пространство, интеграцию местного сообщества в социальные общности более высокого порядка. Именно через них должна достигаться управляемость территории всей страны. Они выступают, своего рода, промежуточными инстанциями при трансляции управленческого импульса из макросоциального центра.
Однако статус «муниципального образования» приводил к тому, что де юре муниципальные территории оказались равны и не соподчинены. Исчезает потенциал перетока инноваций из губернского центра на периферию и обратного перетока ресурсов из периферии в центр. Скорее, наоборот, политика «выравнивания» приводит на практике к изъятию ресурсов из города-лидера и распределению их по территории.
Наиболее полно и типично эти противоречия проявились в одной из региональных столиц Дальнего Востока России, - в Петропавловске-Камчатском, центре Камчатского края, наиболее удаленного субъекта федерации. Здесь сосредоточено более половины жителей и более 70% ресурсов края, транспортных возможностей и производственных мощностей. Именно поэтому последствия противостояния правительства края и администрации города выступают наиболее явно. Показать связь между процессом социально-экономического развития города Петропавловска-Камчатского как центра Камчатского края и формой введения местного самоуправления, предложить проект преобразования институциональной системы местного самоуправления в условиях удаленного региона мы и попытаемся в настоящей работе. Этим определяется ее социальная актуальность.
Социологическая значимость работы определяется тем, что в ходе конфликта институциональных систем территориального государства и местного самоуправления актуализируются действительные механизмы и принципы макросоциальной организации, зачастую скрытые системой имитационных институтов, системой социальных имен. В работе, для
определения глубинной причины институционального конфликта мы стремимся выявить и описать социальные смыслы, выступающие основанием для структурирования социального пространства и социальной структуры.
Степень разработанности проблемы. Проблемы местного
самоуправления уже более двух десятилетий вызывают живой интерес обществоведов. Наиболее значимыми для нашего исследования стали труды В.Ф. Аврамова, Г.В. Атаманчук, В.В. Бакушева, А.Г. Большакова, В.Я. Гельмана, В.В. Еремяна, А.В. Кынева, С.А. Левкова, СИ. Рыженкова, А.С. Сунгурова, Д.И. Саначева, и некоторых других1. Эти тексты позволили не только проследить исторические этапы становления местного самоуправления в России, но и выявить его структурно-институциональные особенности, специфику социальных отношений, задаваемых данной институциональной системой.
Не менее значимы для нашего анализа работы, рассматривающие становление территориального государства Нового Времени, как особого способа организации макросоциального пространства. Здесь большое значение для нас имели работы, выявляющие в качестве специфической, отличной от всех иных черты государства его территориальность. В рамках государства впервые в истории человечества географическое (физическое) и социальное пространство жестко совмещаются. Вместо социальной организации людей возникает и в конце концов становится преобладающей социальная организация территории. Люди же превращаются в особый
1 Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 1996; Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта. Докт. дисс. М., 1999; Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления / / Муниципальный мир. 1999. N1; Саначев И.Д. Местное самоуправление в России, Владивосток, 2006; Бакушев В.В. Модели организации местного самоуправления. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. М., 1998; Государственное управление и самоуправление в России. Очерки истории. M., 1995; Емельянов Н.А. Муниципальные системы зарубежных стран. М.-Тула, 1998; Курьянов И.И. Проблемы местного самоуправления. М., 2000; Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Докт. дисс. М., 1999; Пронина Л.П. Федеральный бюджет и местные финансы //Финансы. 2000. N1; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. Сб. статей и обзоров ИНИОН. М., 1993; Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления / / Журнал российского права. 1999. N9; Шапсугов Д.Ю. Концепция местной власти / / Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Ростов-на-Дону, 1993; Ясюнас В.А. Местное самоуправление: комментарии, разъяснения. М., 1997. Саначев И.Д. Местное самоуправление в России, код доступа: .
социальный объект - народ, населяющий данную территорию. Эту позицию проводят в своих работах Б. Бади, М. ван Кревельд, СИ. Каспэ, Ч. Тилли, К. Скиннер, С. Розоу, О. Хинтце, О.В. Хархордин, А.Ф. Филиппов и ряд других отечественных и зарубежных авторов2.
Однако нас интересовало не происхождение государственной формы как таковой:, а взаимодействие ее с институциональными формами городов, как образца (институциональной матрицы) самоуправляющейся системы. Здесь корпус используемых источников распадается на три блока. В первый входят работы, связанные с историческим становлением городского самоуправления. Это, прежде всего, труды П. Андерсона, М. Блока, Ф. Броделя, С. Каспэ, и некоторых других авторов, относящихся к этой традиции . Не менее значимы для нас работы, напрямую посвященные социологии города. Здесь необходимо указать исследования СЮ. Барсуковой, Л.Е. Бляхера, В.В. Вагина, А.Е. Карпова, И.Д. Саначева, О.В. Трущенко и других4. Из этих работ мы почерпнули сам подход к анализу городского пространства, представления о функциях центра города, особенностях его пространственной организации, а также, что особенно важно, представления о специфике советских (российских) города XX столетия.
И, наконец, последний блок, связанный с проблемой городов как самоуправляющихся структур, представляют собой работы, написанные под влиянием концепции О. Андерсона («Ворота в глобальный мир»). Это Д. Андерсон, Е.С Алексеенкова, А.А. Казанцев, А.С Кузьмин, В.М. Сергеев и некоторые другие5.
Последним по порядку, но не по значимости выступает круг источников, связанных с изучением особенностей организации социального пространства и введения местного самоуправления в Дальневосточном
2 Badie В. Inventions et reinventions de I Etat, P, 1987; Скиннер К. The State/ Понятие государства в четырех
языках. - СПб, 2002; Каспэ С.И.Центры и иерархии: пространственные метафоры и политическая форма
Запада. - М., 2008; Хархордин О.В. Что такое государство// Указ. Раб.
3 Бродель Ф. Средиземноморье и Средиземноморский мир в эпоху Филиппа II. — М., 2003.
4 Российское городское пространство: попытка осмысления. - М., 1998.
5 Андерссон О., Андерссон Д. (ред.) Ворота в глобальную экономику. М. - 2001.
регионе. Здесь следует назвать работы Н.М. Байкова, П.Я. Бакланова, А.Н. Демьяненко, С.А. Левкова, Д.И. Саначева и некоторых других. Именно здесь содержался материал для сопоставления регионального опыта организации местного самоуправления и выявления парадоксальности этого опыта. Анализ этих работ позволил нам сформулировать собственную исследовательскую позицию и цель исследования.
Цель исследования - описать влияние противоречий между институтами государственной власти и местного самоуправления на Дальнем Востока России на социальные процессы в регионе, определить способ их разрешения на примере организации местного самоуправления в городе Петропавловске-Камчатском.
Объект исследования - институт местного самоуправления в региональных центрах Дальнем Востоке России.
Предмет исследования — социальные процессы, связанные со становлением института местного самоуправления в региональных центрах Дальнего Востока России.
Целью предопределяется круг задач исследования, выступающих этапами достижения цели:
Описать условия возникновения института местного самоуправления в рамках территориальных государств Нового времени;
Выявить специфику становления местного самоуправления как социального института в Российской империи и Советском Союзе;
Определить декларируемые и реальные цели введения института местного самоуправления в современной России и его влияние на протекание социальных процессов;
Выявить институциональное противоречие, возникающее при введении местного самоуправления на Дальнем Востоке России и показать возможности его разрешения на примере города Петропавловска-Камчатского.
Эмпирическая база исследования. Основу эмпирической базы исследования составили данные государственной статистики. Это прежде всего — ежемесячниками Госкомстата России «Социально-экономическое положение России», «Российские статистические ежегодники», а также двухтомниками «Регионы России», где приводится социально-экономическая статистика по всем субъектам РФ и их административным центрам (в последние годы - и по нескольким другим крупнейшим городам субъектов РФ). Много полезных данных субфедерального уровня содержат и такие госкомстатовские ежегодники, как, например, «Социальное положение и уровень жизни населения России» и «Основные показатели выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств по Российской Федерации» (печатаются в «Статистических бюллетенях» Госкомстата России).
Поскольку статистические данные редко «спускаются» на муниципальный уровень эмпирическую базу пришлось дополнить с помощью полевых исследований, проведенных в 2005 - 2007 гг. при участии автора:
- проведением интервью со специалистами администрации города
Петропавловска-Камчатского с целью получения оценок современной
ситуации, тенденций ее развития, ключевых проблем по соответствующему
направлению (12 экспертных интервью);
проведением интервью с руководителями бизнес-структур (хозяйствующих субъектов) с целью получения оценок современной хозяйственной ситуации и основных проблем развития бизнеса (20 экспертных интервью);
- анкетный опрос населения Камчатского края, посвященный выявлению
социального самочувствия населения (n = 730, генеральная совокупность —
население Камчатского края старше 18 лет, тип выборки — территориальная;
март 2007 года);
получением в подразделениях городской администрации аналитических материалов, характеризующих ретроспективу ситуации в городе и перспективы её развития.
Методологической основой исследования вступает положение Ч. Тилли о возможности пространственной (географической) и непространственной формы, макросоциальной организации, дополняющих друг друга в различные исторические периоды, и положение СИ. Каспэ о самоуправлении как непространственной (личностной) форме социальной организации. Значительную методологическую функцию исполняет в нашем исследовании положение Г. Зиммеля об отличии физического (географического) и. социального пространства.
В ходе исследования были получены следующие результаты, обладающие элементами новизны:
Выявлены и описаны причины институционального противоречия между территориальными органами государственной власти и местным самоуправлением, его влияние на социальные процессы в региональных центрах, определены пути преодоления этого противоречия;
Впервые описана функция региональных центров Дальнего Востока служить проводниками интеграции местного сообщества в более крупные социальные общности.
На защиту выносятся следующие положения:
Местное самоуправление возникает в Европе как внетерриториальное дополнение социальной организации территориального государства Нового Времени, обеспечивающего одновременно гомогенность социально-правового пространства и свободу личной инициативы граждан, защиту их местных интересов.
В Российской Империи введение земств, как элемента местного самоуправления было противоречивым, различалось в отдельных губерниях по объему полномочий и реально осуществляемым
функциям. В силу этого оно не стало устойчивой формой организации социального пространства и было вытеснено в период советской власти.
Советский период разрушил институт местного самоуправления, вытеснив его на периферию социальной жизни. Реальное самоуправление и самоорганизация социальных общностей осуществлялось в рамках партийных, а не советских структур. Это привело к быстрой деградации советов после отмены господства КПСС в период проведения демократических реформ.
В постсоветский период введение института местного самоуправления, по существу, проводилось в форме отрыва низового уровня государственного управления от общей институциональной системы и придания ему самостоятельного статуса. Результатом такого варианта организации местного самоуправления было возникновение на одной территории двух однородных по природе типов социальной организации, не находящихся в отношениях соподчинения, что вело к дестабилизации социально-экономической структуры территории.
Это положение и порождает институциональный конфликт, проявляющийся особенно ярко в противостоянии губернатора территории и мэра «столичного города». Но если в условиях относительно комфортной социальной ситуации такое противостояние может быть трактуемо как «неизбежная плата за демократию», то в условиях отдаленного Дальневосточного региона оно серьезно тормозит осуществление столичным городом своих социальных функций, способно поставить территорию на грань катастрофы.
В работе проанализированы институциональные ограничения, которые местное самоуправление накладывает на социально-экономическое развитие типичной «губернской столицы» региона — города Петропавловск-Камчатский, предложен путь преодоления этих ограничений.
Теоретическая значимость исследования состоит расширении наших представлений о формах и институтах макросоциальной организации, особенностях социального пространства губернских центров Дальнего Востока России, их функции по отношению к социальному пространству региона и страны.
Практическая значимость работы состоит в разработке принципов развития местного самоуправления в губернских центрах Дальнего Востока России, выработки бесконфликтных механизмов взаимодействия с государственной властью. Ряд положений диссертации реализуются в работе мэрии Петропавловска-Камчатского.
Апробация. Результаты диссертационного исследования были доложены на 1 Всероссийской и 2 региональных конференциях. Основные положения работы опубликованы в 7 работах в том числе в 2-х рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК РФ. Диссертация обсуждена на кафедре социологии, политологии и социальной работы Тихоокеанского государственного университета.
Структура работы. Структура работы определяется логикой постановки и разворачивания проблемы. Диссертация состоит из введения, трех глав (девяти параграфов), заключения, списка использованной литературы и статистических таблиц.
Территориальное государство как форма макросоциальной организации: особенности соотношения физического и социального пространства
О противоречивости развития местного самоуправления в России писалось уже немало. В основном все работы распадаются на два противостоящих друг другу корпуса текстов. В первой группе исследований постулируется необходимость введения института местного самоуправления, муниципальных организаций как главного источника формирования гражданского общества и сферы социальной и политической свободы [6, 10]. Последнее же выступает в качестве обязательного атрибута полноценной социально-экономической модернизации и эффективного развития. В качестве основных аргументов здесь выдвигаются два положения. Во-первых, указание на невозможность полноценного и эффективного решения местных проблем из одного макросоциального центра при наличии огромной и различающейся по уровню развития территории. Во- вторых, ссылкой на впечатляющие успехи развития местного самоуправления в странах ЕС и США, Канады и некоторых других [21, 28]. Все эти соображения справедливы и теоретически убедительны, но не менее убедительными выступают аргументы противоположного направления.
Введение местного самоуправления в нашей стране привело к возрастанию противоречий в рамках некогда целостного территориального социально-экономического механизма, сбоям и конфликтам в ежедневного практике управления, к усложнению в проведении модернизации. Особенно актуально это в условиях, когда именно государство выступает, если не единственным, то главным источником социально-экономической модернизации в обществе [48]. Если первая система аргументации отсылает к существующим теоретическим образцам, то вторая к практике реализации 131 ФЗ и иных нормативных актов, регулирующих социальную организацию на местном уровне. Однако, сам факт наличия двух, непротиворечивых, но противоречащих друг другу подходов заставляет предположить наличие некой глубинной причины, порождающей противоречие при введении местного самоуправления в России. Попытаться выявить и проанализировать эту глубинную причину предполагается в настоящей главе.
Выявив эту причину, мы сможем: во-первых, предложить изменения в реализации 131 ФЗ на территории Дальнего Востока России; во- вторых, дать анализ и выявить наиболее перспективные направления развития одного из губернских центров Дальнего Востока - Петропавловска-Камчатского. Выбор географического объекта исследования обусловлен двумя факторами. Во-первых, большей доступностью объекта исследования в силу места проживания и рода деятельности самого исследователя. Во-вторых, тем, что именно здесь общероссийские и дальневосточные особенности развития местного самоуправления выступают наиболее показательно. Петропавловск-Камчатский, как и подавляющее большинство губернских центров Дальнего Востока выступает ядром регионального социально-экономического комплекса. Именно здесь сосредоточены основные элементы экономической и социально-культурной инфраструктуры, головные офисы крупнейших областных бизнес-структур, администрация и т.д. Именно из него и через него осуществляется продвижение людей, идей, товаров, услуг и финансов области. В этом плане он бесспорный центр экономической, политической и социальной жизни субъекта Федерации. Вместе с тем, это муниципальное образование, согласно духу и букве 131 Федерального закона. В этом плане Петропавловск отдельный и самостоятельный хозяйствующий субъект. В качестве такового он должен выстраивать горизонтальные связи с другими «равными» муниципальными образованиями области. Тем самым, усложняя и нарушая свои функции организационного центра областной инфраструктуры. Если в более крупных городах подавляющий экономический ресурс и крупные федеральные трансферты, а так же сам политический статус позволяют сглаживать это противоречие, то в губернских столицах противоречие между функцией центра и статусом муниципального образования выступает наиболее явно. Это противоречие во многом и детерминирует социальные процессы, протекающие сегодня в городе.
Для того, чтобы вскрыть источник противоречия и необходим анализ происхождения столь парадоксального института, как институт местного самоуправления в его взаимоотношении с ключевым на сегодня институтом, отвечающим за социальную интеграцию и организацию общества - с государством. Ведь именно государство вводит и признает существование независимого от него института, так или иначе, выступающего формой политической власти и социально-экономического управления. Тем самым, ограничивая себя. Такое самоограничение государства выглядит тем более парадоксальным, поскольку сама идея государства как формы макросоциальной организации предполагает монополию на легитимное насилие и управляющее воздействие. Причину отказа от такой монополии и эффективность подобного отказа и нуждается в социологическом объяснении. Для этого и необходимо проанализировать сам институт государственности. Бесспорно, предпринимая такой историко-политический экскурс мы вторгаемся в смежную с социологией область - политическую науку. Однако политическая история нам важна здесь исключительно для того, чтобы увидеть и обозначить ту рамку, внутри которой протекают социальные процессы, оформляющиеся в институте МСУ.
Исторические пути становления местного самоуправления в России
Как правило, утверждение о необходимости принятия местного самоуправления и его активного развития на территории всей страны опирается на три утверждения. Первое - опыт западных стран [21]. Это утверждение мы попытались проанализировать в первой главе работы. Действительно, местное самоуправление выступило не только формой самоорганизации локального социального пространства, но и институциональной системой, позволяющей обеспечить необходимый для личной инициативы минимум свободы в рамках гомогенного социального пространства, создаваемого территориальным государством. Однако, как было показано нами выше, эта институциональная система носила во многом случайный характер, обусловленный историческими путями становления государств Западной Европы. Более того, местное самоуправление и государственная власть находились в разных онтологиях и потому не вступали друг с другом в конфликт, а дополняли друг друга. Второе утверждение - невозможность учесть все местные особенности при управлении страны из единого центра. В самом деле, Россия - страна столь протяженная и столь различным образом пространственно, что однозначно трактуемые законы, создаваемые из единого центра имеют все шансы разрушить структуру местного хозяйства [89]. Однако то обстоятельство, что именно местное самоуправление выступает главной формой разрешения противоречия «центр - периферия» отнюдь не является доказанным самим фактом необходимости учета местных особенностей. Существует механизм федерализации и автономизации, никак не соотносимый с практиками местного самоуправления, но позволяющий достигнуть сходных эффектов, не нарушая гомогенности социально-политического пространства. И, наконец, последний аргумент - исторический [7]. В России, как и в Европе, местное самоуправление опирается на глубочайшие традиции, нарушенные, но не разрушенные советской властью, которая тоже (по крайней мере, по названию, опиралась на самоуправляющуюся форму: советы). К этому аргументу стоит приглядеться внимательнее.
Отправной точкой нашего рассуждения станет монографическое исследование истории местного самоуправления в России [25]. В этом исследовании особенности местного самоуправления выводятся из изначальной общинности русского крестьянства, противостоящей индивидуализму крестьянства европейского. Сомнительность такого основания обнаруживает Ю.С. Пивоваров в «Русской системе» [70]. Общинность в минимальной степени сказалась на структуре местной власти и функционировании местного сообщества. Она проявлялась не столько в управлении и организации социального пространства, сколько в сопротивлении этой организации, оппортунистическом поведении (см. [104]).
Собственно, история местного самоуправления (земств) начинается с Петра I. Со времени Петра І в России существовали три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные.исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.
Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях» [25]. Управление делами города, как целого, на них возложено не было. Собственно, и задачи такой не ставилось. Бурмистрская палата и земские избы вводились не столько для активизации местной инициативы, сколько для усиления контроля над еще одной сферой жизни (городом). С задачами же фискального контроля эти учреждения вполне справлялись.
В 1702 г. были отменены избные старосты и дела их переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. - коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г. губернии были разделены на доли, и ландраты сделаны их начальниками, вследствие чего местная администрация опять стала единоличною. Для сбора налогов были учреждены земские камериры, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге - главный магистрат (1721), заведовавшие «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.
Петропавловск-Камчатский и его место в социальной структуре Камчатского края и Дальнего Востока
Петропавловск-Камчатский - один из старейших городов региона, основанный еще в середине XVIII века как столица «Камчатской экспедиции». Ориентация на морской промысел изначально была основой его деятельности, что сохранилось до настоящего времени. Более четверти всего самодеятельного населения города задействованы в рыболовецком комплексе. Сохраняя уникальность «северного порта» и столицы дальневосточного рыболовства, Петропавловск-Камчатский является, вместе с тем типичной «губернской столицей» региона. Более того, степень сосредоточенности в «столице» человеческих, социальных и экономических ресурсов края выше, чем в каком-либо другом субъекте федерации Дальнего Востока России. Здесь сосредоточено до 2/3 населения (197 тысяч человек по результатам Всероссийской переписи). Более половины объектов социальной инфраструктуры, все крупнейшие предприятия промышленного и финансового сектора, портовые мощности. Именно в силу этого обстоятельства противоречия между статусом и функциями губернского центра и статусом муниципального образования здесь наиболее разительны. Не случайно, даже единомышленники (прошлый мэр и губернатор области), заняв свои кресла в кратчайший срок стали злейшими врагами и оппонентами.
Характеристика Петропавловска-Камчатского и даст нам возможность выявить и описать противоречивость внедрения МСУ в регионе, выработать рекомендации по совершенствованию институционального дизайна местного самоуправления не только в исследуемом городе, но и во всем Дальневосточном регионе. Однако, прежде, чем произвести сам анализ ситуации, охарактеризуем эмпирическую базу и инструменты анализа (системной диагностики «территориальной ситуации»).
В основу нашего анализа положен материал подготовлен специально созданной рабочей группой, включающей руководителей и специалистов администрации Петропавловска-Камчатского городского округа, а также ученых из различных научно-исследовательских, экспертных и консультационных организаций, в том числе из Института системного анализа Российской академии наук, Института региональной политики, Института региональных экономических исследований, Института реформирования общественных финансов, Совета по изучению производительных сил Минэкономразвития России и Российской академии наук, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, Центра городов Института макроэкономики Минэкономразвития России.
Экспертная поддержка работы осуществлялась также специалистами Минэкономразвития России и Минрегион России, аппарата Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, Госдумы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Автор принимал участие в исследовании на всех этапах его проведения.
Системная диагностика понимается как совокупность специальных информационно-аналитических технологий, позволяющих: а) описать изучаемые региональные ситуации и проблемы в системе характерных для них признаков (параметров, показателей); б) идентифицировать эти ситуации и проблемы, т.е. «привязать» их к известным типологическим группам; в) дать количественную и качественную оценку этим ситуациям и проблемам, иными словами, поставить диагноз; г) установить и оценить внутренние и внешние причины проанализированных состояний.
Предметом системной диагностики в общем случае являются территориальные ситуации и территориальные проблемы. Под «территориальной ситуацией» понимается сложившееся сочетание важнейших параметров состояния территориальной системы (муниципального образования, городской агломерации и др.), а также условий и обстоятельств, определяющих такое состояние. Ясно, что для объективной характеристики любой территориальной ситуации требуется привлечение огромного массива разноплановой информации и использование индивидуализированных (адекватных типу территориальной системы) методов ее агрегирования и анализа. «Территориальная проблема» — это конкретное явление (процесс), критичное для нормального функционирования территориальной системы, вызывающее напряженность в территориальном сообществе, а потому требующее ответной реакции — регулятивных действий органов власти и управления.
Системная диагностика любой территориальной системы должна включать диагностику: 1) ситуации в целом (состояния); 2) ключевых проблем, наиболее значимых с точки зрения решения конкретных задач регулирования территориального развития; 3) процессов развития, т.е. оценку того, в каком направлении и как (с какими изменениями параметров территориальной системы) трансформируются территориальная ситуация в целом и отдельные территориальные проблемы.
Похожие диссертации на Процесс становления местного самоуправления в региональных центрах Дальнего Востока России : социологический анализ
