Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Анализ состояния государственного регулирования в области обеспечения санэпидблагополучия населения (по данным литературы) 14
1.1. История становления и развития государственной санитарно-эпидемиологической службы 14
1.2. Современные нормативно-методические и научные основы государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения 35
ГЛАВА 2. Программа, методы и объекты комплексного исследования государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в современных условиях 49
2.1. Характеристика базы, методов и объектов исследования 49
2.2. Программа и методика исследования 58
ГЛАВА 3. Законодательные и нормативные основы системы государственного регулирования в области обеспечения санэпидблагополучия населения мегаполиса 68
3.1. Ретроспективный анализ трансформации нормативно-методических и законодательных основ деятельности госсанэпидслужбы 68
3.2. Технологии государственного регулирования в области обеспечения санэпидблагополучия населения 98
ГЛАВА 4. Системные механизмы формирования и реализации государственных управленческих решений по обеспечению санэпидблагополучия населения мегаполиса 118
4.1. Социально-гигиенический мониторинг как механизм формирования государственных управленческих решений по обеспечению санэпидблагополучия населения в Москве 118
4.2. Целевые санитарно-гигиенические программы в контексте реализации государственных приоритетов по обеспечению санэпидблагополучия мегаполиса 138
ГЛАВА 5. Система управления эпидемическим процессом в мегаполисе: надзор, контроль и принятие управленческих решений 149
5.1. Особенности технологии реализации эпидемиологического надзора в современных условиях ведения хозяйства мегаполиса 149
5.2. Технологии надзора, контроля и принятия решений по управлению эпидпроцессом в условиях мегаполиса 153
ГЛАВА 6. Обоснование инновационных технологий государственного регулирования в области обеспечения санэпидблагополучия населения 182
ГЛАВА 7. Перспективные направления развития системы обеспечения санэпидблагополучия населения (по материалам социологического исследования) 217
Выводы 246
Предложения 251
Список литературы 253
Приложения 277
- История становления и развития государственной санитарно-эпидемиологической службы
- Ретроспективный анализ трансформации нормативно-методических и законодательных основ деятельности госсанэпидслужбы
- Социально-гигиенический мониторинг как механизм формирования государственных управленческих решений по обеспечению санэпидблагополучия населения в Москве
- Технологии надзора, контроля и принятия решений по управлению эпидпроцессом в условиях мегаполиса
Введение к работе
Актуальность проблемы. В условиях новых рыночных принципов хозяйствования и реструктуризации здравоохранения Российской Федерации важнейшим фундаментальным направлением исследований в социальной гигиене является обеспечение общественного здоровья населения. В процессе формирования современного российского этноса в системе рыночных отношений возникла потребность в углубленном изучении приоритетов государственного регулирования в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия социума на территориальном уровне [128, 134].
Общественное здоровье и здравоохранение, как никогда, нуждаются в единых, всеобъемлющих и понятных принципах и методах законодательной и нормативно-правовой базы, регламентирующей как саму систему анализа данных, так и формы представления результатов социально-гигиенических исследований для совершенствования системы в вопросах санитарно-эпидемиологического благополучия народа [18, 20, 206]. При этом следует отметить, что весьма значимым разделом социальной гигиены - как науки, являются концепции и методы, являющиеся основой для получения информации в области профилактики, лечения и оценки эффективности различных видов оказания медицинской помощи, в том числе для выполнения организаторами здравоохранения всех уровней стратегических и оперативных управленческих функций [186,243,205,245].
Обеспечение прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду является важнейшей государственной задачей1. Решение ее государством делегировано органам и учреждениям, уполномоченным на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора2. С приня 5 тием Правительством Российской Федерации ряда постановлений, в частности «Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (№321 от 30.06.2004 г.) и «Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (№322 от 30.06.2004 г.), возникла необходимость в научно-методическом обосновании приоритетов государственного регулирования за соблюдением санитарно-эпидемиологического благополучия в стране. Это потребовало глубокой социально-гигиенической проработки положения о приоритетах государственного регулирования в качестве одного из определяющих факторов совершенствования управления санитарно-эпидемиологической службой в целом. Особое значение при этом приобретает социально-гигиеническое теоретическое и технологическое обоснование комплексного управления качеством работы Службы на всех иерархических уровнях ее построения (выполнение, контроль, обеспечение, управление). При этом важная роль в решении этих задач принадлежит инновационным технологиям [143, 164, 244].
Формирование в последнее десятилетие в здравоохранении и медицине частного сектора и резкая активизация в новых условиях хозяйствования экономически активного населения в такой сложной социально-экономической инфраструктуре как мегаполис Москва обусловило трудности государственного контроля за обеспечением оптимальных условий соблюдения санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания. В результате, в условиях мегаполиса возникла потребность в научных исследованиях по обеспечению приоритетов и технологий государственного регулирования для оптимизации деятельности органов и учреждений, уполномоченных осуществлять Госсанэпиднадзор, а также сохранению главенствующей роли государства в управлении процессами санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания и защиты прав потребителей, усилив при этом ответственность хозяйствующих субъектов за безопасностью и качеством производимой ими продукции, оказываемыми услугами и осуществляемыми работами.
Целью данного исследования явилось научное обоснование приоритетов государственного регулирования для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья населения мегаполиса в условиях реформирования и на перспективу.
Задачи исследования предусматривали:
• проведение комплексного социально-гигиенического исследования состояния государственного регулирования в области обеспечения общественного здоровья населения в условиях реформирования хозяйственного механизма;
• проведение ретроспективного и проспективного анализа реструктуризации системы общественного здравоохранения и трансформации структуры и функций санитарно-эпидемиологической службы на различных этапах ее становления и развития;
• осуществление системного анализа законодательных, нормативно-распорядительных и методических документов и материалов по обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия нации в разные периоды Российской Федерации;
• изучение в динамике экологических, гигиенических, санитарно-эпидемиологических и социально-экономических особенностей проживания и состояния общественного здоровья разных возрастных групп населения столичного мегаполиса;
• обоснование необходимости в современных условиях и на перспективу внедрения инновационных технологий для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья населения г. Москвы;
• изучение системных механизмов формирования государственных решений и их эффективного внедрения в практику здравоохранения для реализации целевых социально-гигиенических программ и достижения санитарно-эпидемиологического благополучия в условиях мегаполиса; • выявление особенностей в эффективном управлении эпидемическим
процессом в современных условиях мегаполиса на основе комплексной оценки рисков инфекционной заболеваемости населения в г. Москве;
• изучение особенностей в обеспечении производственного и экспертного контроля и других (санитарно-эпидемиологический аудит; оценка и меры профилактики санитарно-эпидемиологических рисков; страхование вреда) мероприятий за соблюдением санитарных правил на разных уровнях управления службой для разработки инновационных организационно-управленческих решений по трансформации структуры и функций Службы и внесения предложений по перспективам ее развития в условиях мегаполиса;
• разработку научно обоснованных алгоритмов и создание на их основе организационно-функциональной модели трансформации приоритетов государственного регулирования для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья населения мегаполиса в современных условиях и на перспективу.
Научная новизна и теоретическая значимость. С момента организации и по настоящее время функционирования санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации проведена научная ретроспективная оценка состояния и совершенствования приоритетов в системе государственного регулирования санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания и общественного здоровья населения столичного мегаполиса.
Впервые на основе системного анализа осуществлена комплексная оценка трансформации законодательных, нормативно-методических и организационно-функциональных основ деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы с учетом исторических аспектов ее становления и развития.
На основных этапах формирования структуры и функционирования санитарно-эпидемиологической службы мегаполиса впервые показана взаимосвязь составляющих системы и научно обоснован приоритет государственного регу 8 лирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания и здоровья населения.
Впервые научно обоснован и разработан алгоритм трансформации государственных приоритетов на основе системных механизмов формирования государственных решений для эффективного внедрения в практику традиционных и инновационных технологий обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья населения г. Москвы.
Научно обоснован государственный характер и определены принципы формирования управленческих решений на основе данных социально-гигиенического мониторинга для эффективной реализации региональных целевых социально-гигиенических программ при ведущей роли приоритетов государственного регулирования в области организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Впервые показаны особенности эффективного управления эпидемическим процессом в мегаполисе на основе своевременных управленческих решений с учетом комплексной оценки эпидемиологической ситуации и использования методов управляемой профилактики и дана проспективная оценка приоритетов государственного регулирования в области санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья населения в условиях реформирования Службы.
Впервые на основе инновационных технологий в сфере производственного контроля за соблюдением санитарных правил и проведением профилактических мероприятий с учетом экспертного контроля, санитарно-эпидемиологического аудита и комплексной оценки санитарно-эпидемиологических рисков разработано прогностическое моделирование приоритетов государственного регулирования в области сохранения окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Впервые с учетом инновационных технологий разработана и реализована программа прогностического социально-гигиенического государственного регулирования санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания мегаполиса и общественного здоровья населения г. Москвы.
Практическая ценность работы состоит в том, что на основании полученных данныхразработан научно обоснованный комплекс методических положений и технологических принципов государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания и здоровья населения, на основе которого проведена новая реструктуризация органов и учреждений госсанэпидслужбы, отвечающая современным требованиям хозяйственного механизма государства.
Внедренная в систему управленческих решений разработка «Прогностическая программа моделирования приоритетов государственного регулирования санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания мегаполиса и общественного здоровья» адекватна вновь принятым законодательным и нормативно-регламентирующим документам госсанэпидслужбы г. Москвы и других регионов Российской Федерации, включая «Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
Научно обоснованы и внедрены в систему государственной санитарно-эпидемиологической службы г. Москвы новые управленческие технологии прогностического моделирования на основе вновь разработанного алгоритма трансформации приоритетов государственного регулирования общественного здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия окружающей среды, базирующегося на использовании традиционных (предупредительный и текущий надзор) и инновационных (производственный и экспертный контроль, санитарно-эпидемиологический аудит, оценка рисков, с последующим по необходимости страхованием вреда, и др.) технологий, имеющих место в практике государственной санитарно-эпидемиологической службы.
Научно обоснованы основные концептуальные направления и подходы в определении эффективности целевых санитарно-гигиенических программ в условиях мегаполиса в контексте реализации системы государственных приоритетов по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Результаты исследования положены в основу методических рекомендаций «Гигиеническое обучение и воспитание населения» (Москва, 1999); «Правовые вопросы организации и проведения гигиенической оценки хозяйственной и иной деятельности, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека, а также производственного контроля за соблюдением санитарных правил, выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (Москва, 2000), а также использованы в ряде инструктивно-распорядительных и нормативно-методических документов, которыми регламентируются вопросы государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Всего 223 документа.
Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедрах общей гигиены, общественного здоровья и здравоохранения Российского Университета дружбы народов, кафедрах медико-профилактических факультетов Российской медицинской академии последипломного образования и последипломного профессионального образования Московской медицинской академии им. И.М. Сеченова и в медицинских университетах ряда субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на более чем 30 международных, всероссийских, региональных и отраслевых конференциях, симпозиумах и семинарах, советах и совещаниях главных государственных санитарных врачей г. Москвы и Российской Федерации: VII Всероссийском общество эпидемиологов, микробиологов и паразитологов (Москва, 1997); научно-практической конференции «Создание и развитие системы социально-гигиенического мониторинга в Москве» (Москва, 1998); семинаре Московской Академии предпринимательства при Правительстве Москвы «Актуальные вопросы организации Госсанэпиднадзора» (Москва, 1998); съезде национальной организации дезинфекционистов (Санкт-Петербург, 1999); IX Всероссийском съезде гигиенистов и санитарных врачей (Москва, 2001); Всероссийской конференции с международным участием «Преподавание гигиены детей и подростков в высшей медицинской школе. Школы, содействующие укреплению здоровья. Проблемы и пути решения: 1886-1926-2001 гг.» (Москва, 2001); VIII Всероссийском съезде эпидемиологов, микробиологов и паразитологов (Москва, 2002); Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 80-летию создания госсанэпидслуж-бы России «Госсанэпидслужбе России 80 лет: реальность и перспективы» (Москва, 2002г.); научно-практической конференции «Гигиена окружающей среды и охрана здоровья населения южных регионов России», посвященной 80-летию госсанэпидслужбы России (Махачкала, 2002); Всероссийской научной конференции, посвященная 70-летию НИИ дезинфектологии Минздрава России «Задачи современной дезинфектологии и пути их решения» (Москва, 2003); VI традиционной выставке-семинаре «День светотехники Москвы: Применение ультрафиолетового излучения в фотобиологических процессах и установках» (Москва, 2004); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы риска здоровью населения России от воздействия факторов окружающей среды», посвященной 60-летию образования АМН СССР - РАМН (Москва, 2004); IV научно-практическая конференция «Проблемы прогнозирования чрезвычайных ситуаций» (Москва, 2004); совещаниях, проведенных мэром Москвы по программе «Повышение экологической и эпидемиологической безопасности на городских объектах и местах массового скопления людей на основе современных ультрафиолетовых технологий обеззараживания воды и воздуха на 2004 -2007 гг.» (2, 8, 19 и 29 августа, 8 сентября, 25 декабря 2003г); совещаниях: «Итоги работы центров Госсанэпиднадзора по профессиональной гигиенической подготовке» (Москва, 2000); «Оптимизация деятельности центров госсан 12 эпиднадзора по организации и проведению гигиенических оценок отдельных видов деятельности, работ, услуг, представляющих потенциальную опасность для человека» (Москва, 2001); «О выполнении постановления Правительства Москвы «О порядке организации и проведения производственного контроля за соблюдением санитарных правил» (Москва, 2001); «Организация контроля за дезинфекционной деятельностью в Москве» (Москва, 2002); межкафедральной научной конференции Российского Университета дружбы народов Министерства науки и образования Российской Федерации (Москва, 2005); межотдельческой научной конференции ГУ Национального НИИ общественного здоровья РАМН (Москва, 2005).
По теме диссертационного исследования опубликовано 74 научных труда, в т.ч. 3 монографии, одна книга, 12 информационно-методических материалов и статьи в центральной печати.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Результаты анализа и комплексной оценки технологий формирования государственных приоритетов в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья населения мегаполиса на основе данных социально-гигиенического мониторинга и реализации целевых социально-гигиенических программ по профилактике заболеваемости.
2. Комплекс методических подходов и технологических принципов в разработке алгоритмов функциональной модели трансформации приоритетов государственного регулирования, направленных на обеспечение общественного здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения мегаполиса Москва.
3. Анализ и оценка основных факторов риска заболеваемости как основа административно-управленческих решений и структурно-функциональных преобразований Службы для достижения санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания и сохранения общественного здоровья населения в условиях мегаполиса в современных условиях.
4. Инновационные технологии в обосновании эффективности целевых санитарно-гигиенических программ в контексте формирования государственных приоритетов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья на территориальном уровне в современных условиях и на перспективу.
5. Структурно-функциональная модель (программа) приоритетного государственного регулирования в комплексном реформировании санитарно-эпидемиологической службы и обосновании современных инновационных технологий социально-гигиенического подхода для обеспечения общественного здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения в условиях мегаполиса.
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, аналитического обзора литературы и официальных источников, характеристики организационно-методического, управленческого и программного обеспечения исследования, пяти глав собственных исследований, выводов и практических рекомендаций. Библиографический указатель содержит 289 источников литературы, в том числе 256 отечественных и 33 зарубежных. В приложениях представлены документы и материалы эффективности проводимых исследований, методический инструментарий, схемы и разработки организационно-управленческих технологий.
Диссертационная работа изложена на 287 стр. машинописного текста, иллюстрирована 43 рисунками, 12 схемами и 9 таблицами. Объем приложений составляет 11 страниц.
История становления и развития государственной санитарно-эпидемиологической службы
Структура и функции современной госсанэпидслужбы формировались на протяжении всего исторического периода ее становления. По данным немногочисленной научно-исторической литературы истоки зарождения санэпидслуж-бы относятся ко времени появления первых противоэпидемических учреждений в России в XVIII веке - постоянных пограничных карантинов, которые были созданы для ограждения территории страны от проникновения инфекционных заболеваний из-за рубежа. В 1772 г. в России была учреждена должность специального «пограничного доктора» и двух «пограничных лекарей», в 1775 г. сенатом утверждается устройство постоянных пограничных застав, в указе 1786 г. - инструкция об обязанностях должностных лиц карантина, а также правила изоляции и карантинизации.
Окончательная организация постоянных карантинов закреплена Уставом пограничных и портовых карантинов, утвержденным сенатом 7 июля 1800 г., а уже в 1818г. был принят новый Устав о карантинах, детализировавший всю деятельность пограничных карантинных учреждений и предусматривавший новую структуру управления ими. Третий, более совершенный карантинный устав был принят 20 октября 1832 г., которым впервые определена структура Карантинного дома. Она включала четыре квартала: пассажирский, товарный, чумной и для «очищения» животных. Были разработаны подробные правила и порядок помещения в карантин людей. В новом Уставе о карантинах была специальная глава «О мерах по прекращению чумной заразы при проявлении опой вне карантинных мест и внутри государства». Включение этой главы свидетельствовало о том, что правительство Империи рассматривало пограничные карантины и как организацию, обязанную участвовать в борьбе с эпидемиями не только в пограничных районах, но и внутри страны. В 40-х годах XIX века в России насчитывалось 44 сухопутных и 22 приморских карантинов и карантинных застав.
Таким образом, усовершенствования и накопление опыта к середине XIX века превратили цепь карантинов и карантинных застав в самостоятельную санитарно-пограничную службу, ставшую отправной точкой к формированию санэпидслужбы могущественной империи и крупнейшего государства Новейшей истории (8, 17, 19, 30, 31, 32, 34, 52, 104, 120, 136, 144, 145, 155, 156, 158, 181 и др.).
Во второй половине XIX века санитарная охрана границ России вступила в новую фазу развития и начала регулироваться международными конвенциями и договорами. Следующий Устав о карантинах был принят в 1866 г. При его составлении были учтены рекомендации 2-й (Париж, 1859) и 3-й (Константинополь, 1866) международных санитарных конференций, а также опыт отечественной санитарно-карантинной службы. Карантинные учреждения объединялись в карантинные округа. Устав о карантинах 1866 г. с рядом небольших изменений и уточнений действовал в России до конца XIX века и почти полностью вошел в Устав врачебный (17, 30, 31, 34, 52, 104, 120, 132, 144, 155, 156, 158, 181 и др.) Анализ литературы по этим вопросам показал, что в конце XIX века, благодаря достижениям в области бактериологии (микробиологии), эпидемиологии и гигиены, стало очевидным необходимость введения специальных мер и учреждений санитарно-противоэпидемической направленности ввиду:
- дальнейшего углубленного исследования карантинных (особо опасных) инфекционных заболеваний;
- непригодности имевшейся карантинной службы;
- разработки мероприятий по защите границ в соответствии с требованиями международных санитарных конвенций;
- разработки специальных мер, касающихся как отдельных органов, так и общих для всей державы.
На вооружение врачей поступили точные инструкции по взятию материала для анализа, способов исследования для установления диагноза, описания проб, проведения прививок, дезинфекции, устройства походных лабораторий и т.д. Постепенно создается сеть врачебно-наблюдательных станций и пунктов. Это были учреждения нового типа, со специально подготовленным персоналом. Кроме того, были предусмотрены меры предупреждения отдельных карантинных болезней, особенно чумы и холеры. Так, 11 января 1897 г. была образована, Высочайше утвержденная, Комиссия о мерах предупреждения и борьбы с чумной заразой (30, 52, 104, 120).
Таким образом, в этот период (конец XIX - самое начало XX века) в России были приняты серьезные меры по санитарно-эпидемической охране границ. Вместе с тем, явно не хватало общегосударственных «установлений» для борьбы с карантинными болезнями, т.е. специального государственного органа, отвечающего за здравоохранение по всей стране, на необходимость основания которого многократно указывали прогрессивные врачи и ученые того времени. Идея создания такого органа была поддержана Императором, который собственноручно начертал: «Согласен. Дело это вести ускоренным ходом» и в июне 1912 г. была создана комиссия (комиссия Г. Рейна), которая состояла из 5 подкомиссий, в том числе и санитарная. 3 сентября 1916 г. Высочайше утверждается положение Совета Министров об учреждении Главного управления государственного здравоохранения.
Кроме того, в 70-х годах прошлого столетия, представители медицинской науки предложили создать постоянно действующую санитарную организацию по борьбе с общественными болезнями в России. В отдельных губерниях и уездах страны были учреждены должности санитарных врачей, созданы Санитарные советы, санитарные бюро, которые добивались частичного осуществления некоторых санитарно-профилактических мероприятий, главным образом на 17 правленных на борьбу с эпидемиями.
В 1871 году земский врач Казанской губернии А.А. Серебряков на заседании общества врачей внес предложение об организации санитарной станции для изучения влияния факторов среды на здоровье человека. Инициаторами создания земских санитарных органов были профессора А.В. Петров и Н.И. Скворцов. В 80-90-х прошлого столетия в ряде земств начали формироваться санитарные бюро, которые занимались организацией и проведением санитарных и противоэпидемических мероприятий, для изучения санитарного состояния губерний и созыва совещаний по санитарным вопросам. Санитарные врачи в земствах осуществляли организацию медицинского наблюдения в отличие от зарубежных специалистов, которые в основном осуществляли бактериологический контроль. В 1872 г. Пермское земство впервые в России установило должность санитарного врача. Им стал И.И. Молессон. В 1873 г. передовыми земскими врачами Московской губернии была создана Губернская комиссия, в задачи которой входили анализ причин заболеваемости населения и эпидемиологическая статистика.
Ретроспективный анализ трансформации нормативно-методических и законодательных основ деятельности госсанэпидслужбы
Прежде чем приступить к основному вопросу - обоснованию государственности в регулировании процессов обеспечения санэпидблагополучия населения, необходимо провести ретроспективный анализ структурно-функциональных трансформаций в деятельности госсанэпидслужбы на основе оценки нормативных методических и законодательных актов.
Экспертно-аналитические оценки, полученные в ходе исследования показали, что вопросы государственного регулирования процессов санитарно-эпидемиологического благополучия населения отрабатывались на протяжении всего исторического периода становления государственной системы охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В ходе исследования проведена оценочная характеристика функций органов и учреждений госсанэпидслужбы в хронологическом порядке в соответствии с Положениями о государственной санитарно-эпидемиологической службе (таблица 3.1).
Как видно из таблицы 3.1, основным преимуществом санитарной организации в советский и российский периоды был общегосударственной характер санитарно-эпидемиологической службы, формирование санитарного законодательства, единая иерархия региональных и местных санитарных органов.
Впервые сформулированные задачи, первой не только в стране, но и в мире, государственной санитарно-эпидемиологической службы определили ее функции на длительный период: санитарная охрана населенных мест, воздуха, почвы, жилищ, мест общего пользования, продуктов питания, организация мер по борьбе с заразными болезнями, охрана здоровья детей и подростков, участие в санитарной охране труда, физической культуры. Следует заметить, что хотя эти задачи государственного порядка ставились впервые в истории, но они очень точно впитали в себя основные аспекты санитарно-эпидемиологического характера деятельности.
Учитывая то, что впервые созданная в период бывшего СССР Государственная санитарная инспекция была наделена также впервые разработанными санитарно-противоэпидемическими функциями, целесообразно отметить тот факт, что в дальнейшем они лишь совершенствовались.
Как показывает анализ, эти функции государственных санитарных органов составили основу их деятельности и в дальнейшем в той или иной мере лишь трансформировались в соответствии с развитием страны. Однако, их формулировки были несколько изменены и в 50-е годы стали более конкретными:
- контроль за проведением мероприятий по охране атмосферного воздуха, почвы, водоемов от загрязнения промышленными и хозяйственными выбросами, сточными водами и отходами;
- надзор за соблюдением санитарно-гигиенических норм при проектировании, строительстве, реконструкции промышленных предприятий, изменении промышленного профиля и технологического процесса предприятий, при проектировании, строительстве и реконструкции коммунальных и гидротехнических сооружений, а также при планировке городов в промышленных центрах;
- контроль за соответствием санитарно-гигиеническим нормам и требованиям вновь разрабатываемых государственных стандартов (ГОСТ) и технических условий на продукты питания и промышленные изделия, качество которых может отразиться на здоровье населения;
- контроль за качеством бактерийных препаратов, сывороток, антибиотических препаратов.
Кроме того, появляется новая важная функция — выдача заключений, которая в настоящее время приобрела чрезвычайно важный характер. При этом важно отметить, что еще в те годы было уточнено, что «...в необходимых случаях возлагать на научно-исследовательские институты и лаборатории, независимо от их ведомственной принадлежности, обязательные для них задания по производству экспертизы».
Вообще, весь период исторического развития государственной санэпид-службы характеризуется созданием единой санитарно-эпидемиологической организации государственного характера, основная задача которой в организации и координации санитарно-профилактической работы.
После ликвидации последствий Великой Отечественной войны и выхода нового Положения о санитарно-противоэпидемической службе СССР, которым за санэпидслужбой были закреплены функции, свидетельствующие о расширении и укреплении ее государственного характера:
- контроль за выполнением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами постановлений и распоряжений Совета министров СССР, приказов и инструкций Министерства здравоохранения СССР по проведению санитарно-противоэпидемических мероприятий;
- надзор за санитарным состоянием всех действующих государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, учреждений, коммунальных, гидротехнических сооружений, жилых и общественных зданий;
- надзор за соблюдением санитарно-гигиенических норм и правил при проектировании, строительстве и реконструкции объектов городского и районного подчинения;
- изучение санитарного состояния населения и населенных мест, разра 77 ботка и проведение мероприятий по предупреждению и борьбе с заразными, профессиональными и другими заболеваниями;
- руководство санитарно-противоэпидемической работой всех учреждений здравоохранения;
- санитарно-противоэпидемическое обслуживание организованных перевозок людей.
- проведение мероприятий по санитарной охране границ;
- контроль за деятельностью ведомственной санитарной службы;
- проведение санитарно-просветительной работы по вопросам гигиены и эпидемиологии.
В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 09.01.1959 г. №42, появляются новые термины и задачи: «предупредительный» и «текущий» санитарный надзор, функция контроля по вопросам радиационной безопасности. В 60-е годы продолжалось совершенствование структуры и функций Службы, расширилась и укрепилась ее материально-техническая база, Произошли изменения в кадровом составе: более половины санитарных врачей получили специализацию различного профиля (санитарные врачи по коммунальной гигиене, гигиене труда и промышленной санитарии, гигиене питания и школьной санитарии).
Таким образом, нами установлено, что на протяжении вышеописанного периода времени (30-60-е гг.), госсанэпид служба страны только приобретает дополнительные функции, но ни в одном из Положений отмены или передачи однажды введенных государством функций не происходит. Полномочия государственной санитарной службы расширяются, происходят структурные усовершенствование. Теперь санитарно-эпидемиологическая станция является основным комплексным учреждением государственной санитарно-эпидемиологической службы, которое осуществляет на данной территории санитарный надзор и организует проведение санитарно-оздоровительных, профилактических и противоэпидемических мероприятий.
Социально-гигиенический мониторинг как механизм формирования государственных управленческих решений по обеспечению санэпидблагополучия населения в Москве
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, организация проведения социально-гигиенического мониторинга является одним из приоритетных направлений в организации деятельности Службы, как основного источника информации о процессах изменения в состоянии здоровья населения и среды его обитания, на основе которых принимаются адекватные государственные управленческие решения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Учитывая вышеизложенное, в ходе исследования потребовалось провести углубленный разносторонний анализ и оценку сложившейся системы информационной поддержки принятия государственных управленческих решений в системе обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Роль и значимость СГМ многократно возрастает в связи с беспрецедентным ростом новых участников рыночного хозяйствования и источников информации, сконцентрированных в крупнейшем городе столичного назначения.
В связи с широкой гаммой рыночных субъектов мегаполиса, деятельность которых несет в себе элемент угрозы санэпидблагополучию населению города, Центру Госсанэпиднадзора в г. Москве, для удерживания контроля за санитарно-эпидемиологической ситуацией, постоянно требуется своевременная и объективная информация о ней. Это диктует необходимость трансформировать и совершенствовать систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора в области создания технологий сбора, хранения и анализа информации о проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий во всех сферах хозяйственной деятельности города.
Система организации и проведения СГМ в г. Москве затрагивает методические особенности содержания и контроля информации в разных сферах хозяйственной деятельности в условиях мегаполиса, технологию осуществлении государственного регулирования безопасности для человека производимой продукции, осуществляемой деятельности, выполняемых работ и оказываемых услуг.
Следовательно, государство должно оставить за собой осуществление процессов регулирования и координации по обеспечению социально-гигиенического мониторинга в порядке проведения Госсанэпиднадзора на основе действующего законодательства, прежде всего Федерального закона «О техническом регулировании».
Ввиду изложенного, была проведена аналитическая оценка важности ведения СГМ, в том числе Концепции СГМ, информационных баз данных и других его составляющих.
Концепция СГМ была разработана в ЦГСЭН г. Москвы при участии автора на основании постановления Правительства РФ от 06.10.1994 г., №1146 «Об утверждении Положения о социально-гигиеническом мониторинге» и 10 сентября 1998 г. утверждена Правительством Москвы. Распоряжением Правительства Москвы от 13.06.1995 г. №552-РП «Об организации и внедрении социально-гигиенического мониторинга в г. Москве», определены цели, задачи, организационную структуру, принципы функционирования СГМ, основные направления деятельности, содержание информационного фонда, этапы создания СГМ в г. Москве в целом, в административных округах и районах.
К Концепции СГМ, при участии ведущих ученых-гигиенистов и организаторов здравоохранения, в т.ч. автора, разработан ряд приложений, в которых даны перечни параметров по всем основным показателям СГМ, в частности, по здоровью населения, по среде обитания, социальным условиям проживания населения в городе. Определен перечень вредных веществ в атмосферном воздухе и воде, подлежащих контролю в рамках СГМ в г. Москве, а также Положение «О порядке взаимодействия служб наблюдения и контроля загрязнения атмосферного воздуха г. Москвы для информационного обеспечения системы СГМ».
Следует подчеркнуть, что Концепция СГМ носит государственный характер (Схема 4.1), т.к. разработка ее была поручена Минздраву России, утвердило Концепцию Правительство Москвы и ей регламентируются организационные вопросы и определяются критерии и показатели для формирования управленческих решений в области санитарно-эпидемиологическое благополучия населения, среды его обитания и медико-демографической ситуации в городе.
Бюджетное финансирование всех работ, привлечение широкого круга государственных соисполнителей также свидетельствует о государственном характере системы СГМ.
Государственное целеполагание Концепции СГМ заложено также в задаче о порядке разработки ежегодного Государственного доклада о состоянии здоровья населения г. Москвы, что предполагает составление основного госу 121 дарственного документа о состоянии здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения на основании данных СГМ.
Особенно важно, что Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» обязанности по ведению системы СГМ возложены не только на госсанэпидслужбу, но и на органы исполнительной власти как федерального уровня, субъектов РФ, так и местного самоуправления.
Социально-гигиенический мониторинг, как указывается в статье 45 вышеуказанного закона, осуществляется для выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды их обитания, для установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды. Следовательно, СГМ -это система наблюдения, создаваемая для выявления причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания (включая и социальные условия) с целью проведения профилактических мероприятий и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Государственность системы СГМ обозначена в главе 1, где отмечено, что вводился он как государственная система наблюдения за санитарно-эпидемиологической ситуацией в стране, с целью выработки управленческих решений по предупреждению, устранению или уменьшению негативного влияния факторов среды обитания на здоровье человека.
Технологии надзора, контроля и принятия решений по управлению эпидпроцессом в условиях мегаполиса
Структура системы управления эпидемическим процессом Изложенные аспекты определили содержание данного раздела работы, посвященного оценке эпидемиологической обстановки (надзор) и организации управления эпидемическим процессом (контроль). Особое внимание уделено рассмотрению роли государственного регулирования разработки и проведения профилактических и противоэпидемических мероприятий в мегаполисе в течение последнего десятилетия.
Москва - столица Российской Федерации, один из крупнейших городов мира с постоянным населением более 9 млн. человек. В ней развиты многочисленные инфраструктуры, сосредоточены основные информационные и управленческие ресурсы, расположены более 5000 различных предприятий. В последнее десятилетие Москва динамично развивается - идет строительство жилья, четвертого транспортного кольца, торговых, банковских и деловых центров. Такой гигантский город оказывает огромное техногенное и антропогенное воздействие на окружающую среду, экологию и, следовательно, санитарно-эпидемиологическое состояние населения.
Учитывая вышеизложенное, госсанэпидслужба города несет большую ответственность за реализацию эффективного эпидемиологического надзора. Эта работа связана с постоянным повышением актуальности, своевременности, полноты и достоверности получаемой на его основе информации, что достигается совершенствованием содержания и технологии создания и передачи ин 151
формационных массивов. В этом плане наиболее действенным средством явилось создание на государственном уровне системы социально-гигиенического мониторинга, который открыл путь для отработки отлаженной процедуры сбора, хранения и обработки информации на базе современных компьютерных технологий.
За последнее десятилетие санитарно-эпидемиологической службой города разработана и с успехом эксплуатируется информационно-аналитическая система регистрации и учета инфекционных больных (АИС «ОРУИБ»). В процессе работы над АИС «ОРУИБ» с учетом последних достижений определены и научно обоснованы важнейшие элементы формирования информационных массивов - объект, единица его наблюдения и учитываемые признаки, позволяющие полно и достоверно описывать эпидемиологическую ситуацию в целом и по отдельным болезням. Специалистами службы [58] при нашем участии сформулированы основные методические принципы, положенные в основу разработки системы:
Принцип развивающейся системы. Обеспечивает возможность наращивать банк клинико-эпидемиологических данных, производить перестройку рабочих программ, включать новые методы анализа, расширять техническую базу.
Принцип стандартизации. Распространяется на все виды информации, документацию и программные средства.
Принцип организации единого банка данных системы, при котором любые из имеющихся информационные блоки могут включаться в обработку, что обеспечивает извлечение максимума полезной информации из имеющихся исходных данных.
Принцип совместимости с единой городской автоматизированной системой СГМ.
Принцип эффективности системы. Его смысл состоит в том, чтобы из многих информационных, логических и математических методов, схем организации и технических средств построить такую функциональную структуру, которая бы сводила к минимуму затраты на создание системы и на ее эксплуатацию. Основными методическими приемами, способствующими осуществлению этого принципа, с нашей точки зрения, являются одноразовый ввод информации и обеспечение непрерывности технологии поступления и обработки данных.
Учитывая современные теоретические положения отечественной эпидемиологии (В.Д. Беляков, В.И. Покровский, Б.Л. Черкасский, Е.Н. Беляев, Ю.П. Солодовников, Н.Н. Филатов и др.) объектом АИС «ОРУИБ» является эпидемиологическая ситуация, рассматриваемая как следствие реализации эпидемического процесса различных инфекционных болезней. Единицей наблюдения служит случай заболевания или носительства, который необходимо описать достаточно полно и достоверно, чтобы максимально приблизиться к характеристике эпидемического процесса отдельных инфекционных болезней.
Разработанная концепция обеспечивает АИС «ОРУИБ» необходимыми возможностями для использования в практической деятельности. Система является основой оперативного мониторинга инфекционной заболеваемости и представляет ядро, вокруг которого создается программный комплекс углубленного эпидемиологического анализа. Функционирование АИС «ОРУИБ» базируется на следующих основных научно-организационных принципах:
1. Общегородской характер ведения системы с межведомственной интеграцией информационных потоков.
2. Применение взаимосогласованных нормативно-методических документов и критериев, обеспечивающих единство показателей, по которым осуществляется сбор, накопление, обработка и анализ данных в системе наблюдения, надзора и контроля за состоянием инфекционной заболеваемости населения города.
3. Обеспечение сопоставимости и полноты информационных потоков, унифицированности используемых программных средств по городу и административным округам.
4. Открытость данных для широкого круга пользователей.
5. Действенность и эффективность системы.
В итоге реализации АИС «ОРУИБ» из Центра Госсанэпиднадзора в г. Москве в Департамент здравоохранения Москвы поступают:
ежедневные сведения об учтенных случаях по 10-12 наиболее актуальным нозологическим формам инфекционных болезней в городе и административных округах (по предварительным диагнозам);
еженедельные сведения об учтенных случаях 10-12 инфекционных болезней в городе и административных округах (по предварительным диагнозам), с краткими комментариями и графическим материалом;
ежемесячная динамика инфекционной и паразитарной заболеваемости населения Москвы (кумулятивные данные за истекший период) в сравнении с аналогичным периодом прошлого года;
отчет по форме №1 федерального государственного статистического наблюдения «Сведения об инфекционных и паразитарных заболеваниях»;
информационный бюллетень «О состоянии инфекционной и паразитарной заболеваемости в Москве» (каждые 6 месяцев).
В результате проведенной работы у госсанэпидслужбы города появилась возможность организации эпидемиологического надзора с целью получения оперативной, достоверной, методически грамотно обработанной информации об инфекционной заболеваемости. В настоящее время Служба располагает данными об удельной значимости инфекционной патологии (с учетом гриппа и ОРВИ) среди населения города, о динамике суммарного показателя инфекционной заболеваемости, о доле вирусных инфекций, об участии детей в формировании суммарного показателя инфекционной заболеваемости и др. По каждой нозологической форме имеется возможность комплексной оценки характеристик эпидемического процесса (уровни, динамика, возрастно-половая и профессиональная структура заболевших, пути передачи инфекции, очаговость, сезонность, вспышки, цикличность, лабораторная диагностика, госпитализация и пр.).
На этом основании строится системная логика управления эпидпроцессом и особенности технологии реализации подсистемы эпидемиологического надзора в современных условиях ведения хозяйства мегаполиса.
