Становление и развитие местного самоуправления: социально-философский анализ Дуреев Сергей Петрович

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКАЯ ПРОБЛЕМА 15

І.1 Исторические и теоретические основы местного самоуправления 17

1.2. Современные теоретические представления о местном самоуправлении 36

1.3, Самоуправление как система управления обществом 55

ГЛАВА 2. НАРОДОВЛАСТИЕ И СОБСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 79

2.1. Народовластие как форма управления и его роль в системе местного самоуправления 81

2.2. Собственность как основа развития местного самоуправления и субстанция власти 109

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 139

• Исторические и теоретические основы местного самоуправления
• Самоуправление как система управления обществом
• Народовластие как форма управления и его роль в системе местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы настоящего диссертационного исследования определена ходом развития современного российского общества, повлекшего за собой кардинальное изменение всех сторон общественной жизни, становления основ гражданского общества, новой демократической политической системы. В этом процессе важное место принадлежит развитию местного самоуправления - фундаментальной основе общественной самодеятельности населения. Местное самоуправление, как показывает дореволюционный опыт, представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, во-первых, участвует в осуществлении воли государства, а, во-вторых, наиболее полно учитывает интересы населения.

Исследование данной проблемы охватывает широкий спектр направлений. Значительный интерес к разработке местного самоуправления проявляют философы, политологи, экономисты, юристы, социологи, историки, представители науки управления. В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении еще только начинает формироваться. При этом процесс его становления идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс проблем» среди которых социально-экономические (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.)* финансовые (ограниченность доходной базы местных бюджетов), политические (падение доверия к институтам власти), культурно-исторические (переоценка ценностей).

Современное реформирование общества должно быть тесно связано с повышением уровня жизни населения, с формированием нового типа общественных отношений, основанных на собственности, В решении этой проблемы большое значение отводится местному самоуправлению, с

развитием которого связываются надежды на построение демократического гражданского общества. А наличие собственности, как прочной экономической основы местного самоуправления, являющейся одновременно и средством улучшения благосостояния и образа мсизни населения, источником повышения эффективности муниципальной экономики» делает местное самоуправление действенным инструментом разрешения местных проблем.

Местное самоуправление в общественном сознании уже давно было признано как одна из форм управления общественными делами, но в условиях России его реализация проходила в рамках централизованного управления. Охватывая все стороны общественной жизни, местное самоуправление помогает преодолеть отчуждение народа от властных полномочий и обеспечивает условия формирования гражданского общества, которое, в свою очередь, лежит в основе любого демократического государства, В этом процессе важная роль отводится народовластию, которое может осуществляться в различных формах.

От правильного сочетания народовластия и управления, можно без преувеличения сказать, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно в «недрах» местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, кроется потенциал» способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, а также придать ему дополнительные стимулы для развития.

Поэтому анализ проблем местного самоуправления, как основы процесса демократизации в России, является одним из важнейших гуманистических направлений исследования, предполагающих выявление принципов гармоничного развития общества, пределов централизации государствеїпюй власти, сохраняющих эффективность власти и близость се к народу, особенностей процессов самоорганизации и самоуправления.

5 Местное самоуправление» составляя одну из основ Конституционного строя, должно определять систему власти в государстве- «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти»[74,с.6]. При этом местное самоуправление рассматривается как целесообразная форма народовластия. Исследование основ местного самоуправления, обобщение его особенностей является актуальной задачей и имеет практическую значимость в демократизации российского общества.

Мы считаем, что правильнее будет рассматривать местное самоуправление как составную часть системы органов власти, отличающееся компетенцией и методами деятельности. Изложенное понимание проблемы соответствует положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении, в которой указывается, что «местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах паселения»[53,с,52].

Поэтому местное самоуправление остается актуальной формой развития системы управления обществом. Однако, по нашему мнению, еще нет достаточно целостной теоретической основы для решения принципиальных вопросов, которая бы обеспечивала достижения оптимальной меры централизации и децентрализации в системе государственного управления и согласования территориального и общественного начал в механизме их функционирования. В этой связи, по нашему мнению, целесообразно обратиться к традициям и опыту становления самоуправления в России, которая имеет свою богатую историю и не получила своего развития и завершения до сих пор.

В настоящее время в России начата реализация нового проекта по реформированию местного самоуправления. Главной целью которого является строїггельство сильной дееспособной местной власти, основанной на принципах коллегиальности, предусматривающей ответственность перед народом. Кроме того, отличительная черта нового проекта состоит в том, что он определяет пересмотр собственности адекватно целям и задачам, стоящими перед местным самоуправлением.

Актуальность исследования проблем местного самоуправления состоит в том, что результаты социально-философского анализа могут быть использованы в качестве общетеоретической базы в исследованиях прикладного характера, имеющих непосредственную практическую значимость.

СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ.

Исследование местного самоуправления в России стали проводиться с середины XIX столетия, и отражены в работах ученых государствоведов В.Н- -Пешкова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова и др. В их работах обосновано право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами в рамках существующего законодательства. Исследования XIX века дали теоретическое обоснование развитию местного самоуправления.

Вместе с тем, дореволюционных исследователей, прежде всего, интересовал статус земских учреждений- Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур. Достаточно четко выкристаллизовались две теории самоуправления - общественная и

7 государственная, которые основательно проанализированы Л.Л. Велиховым, В.В. Гармиза, М.А. Красновым, Н.В. Постовым, А.Н. Буровым, И.И. Овчинниковым, О-Е, Кутафиным, В.И, Фадеевым, Н.В-Щербаковой, Н.С. Егоровой и другими учеными.

Большинство этих работ имеет политологический, правовой и историко-сравнительпый характер, но представляют определенный интерес с точки зрения социальной философии. Исследуя теоретические основы местного самоуправления, его природу и связь с общественным развитием они помогают раскрыть понятие и сущность местного самоуправления, а также место и роль местного самоуправления в системе властных отношений.

Эта проблема приобрела широкий интерес ученых с момента введения первых органов местного самоуправления и остается актуальной в настоящее время. Данному аспекту посвящены исследования дореволюционных исследователей и государствоведов В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, С.А, Котляревского, Б.Н. Чичерина, СЮ. Витте, П.А. Столыпина.

В советский и постсоветский период данному вопросу посвящены работы Л.А. Велихова, Ю.А. Тихомирова, Б.М. Лазарева, Г.В. Атаманчука, Г\Г. Ефремова, М.Н. Марченко, СА. Авакьяна, В.Г\ Афанасьева, А.П. Бутснко, Г.Х. Шахназарова, А.И. Черкасова, Г\В. Барабашева, А.Б. Венгерова, Н.В. Постового, В.Е. Чиркина и др, авторов.

В этих исследованиях проводится анализ и отыскивается связь между местным самоуправлением и демократией, централизацией и децентрализацией власти и управления. Определяется характер и масштабы участия населения в управлении обществом. Проводится анализ функций государственного управления и местного самоуправления. В ходе исследований устанавливаются различные связи субъектов и объектов в системе государственного управления и местного самоуправления, и, на этой основе, определяются пределы и возможности установления властных

отношении у государства и местного самоуправления, а также указывается источник власти - народ.

Основываясь на принципы народовластия И.И, Овчинников, А.Е. Постников, Е.И. Колюшин, А.Б. Иванченко, В.Е. Чиркин, Р.А. Сафаров, В.О. Лучин, СВ. Троицкий, М.Н. Марченко, В.Т. Кабышев, В.В. Комарова, Г. И, Рузаини, Л.С. Мамут и др. исследователи определяют факторы, определяющие формы и способы реализации власти народа.

Учитывая особенности российской действительности: исторические, географические, климатические, национальные особенности, особенности общественного уклада и менталитет россиян определены основные формы народовластия - это непосредственное (прямое) народовластие, а также осуществление власти народа через выборные органы местного самоуправления.

Учеными исследуются конкретные формы непосредственного (прямого) народовластия, которые оказывают влияние на становление и расширение местного самоуправления, а также проводится анализ современного состояния народовластия. Народовластие даст возможность широкого участия населения в решении местных вопросов через управление собственностью.

Исследованиям собственности посвящены работы Дж. Локка, И. Канта, А. Смитта, К.А. Гельвеция, В, Гумбольдта и др. Они рассматривали собственность как материальную и духовную свободу личности.

Современные исследователи В.А. Красильщиков, В.А Ядов, Л.В. Скворцов, Л.А. Тутов, В.А. Гневко отмечают, что в настоящее время большую роль и значение приобретает труд, свобода деятельности, информация, знания, квалификация, которые лежат в основе материальной и духовной собственности.

Л.А. Тутов, Е.И. Колюшин, О.Е. Блинков, Н.С. Бондарь, М.А. Чернышев, АЛ. Уваров, С. Зинчснко, С. Корх, Н.А. Маднн, AT. Аиикевпч, В.Г. Яковлев, Г.В. Барабашев, Л.А. Морозова и др., исследуя

9 местное самоуправление указывают» что без собственности невозможно развитие местного самоуправления, что собственность является необходимым условием и важным звеном в реализации концепции местного самоуправления и развития народовластия»

В большинстве своем данные исследования имеют правовой или экономический характер, но они позволяют провести субъектно-объектный анализ собственности рассмотреть ее статистические и динамические проявления.

ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Объектом исследования является управление обществом. Предмет исследования -становление и развитие современной российской модели местного самоуправления.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Цель диссертационной работы - изучение становления и развития местного самоуправления на современном этапе демократизации российского общества.

Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:

обобщить дореволюционный опыт развития самоуправления в России;

провести концептуальный анализ теоретической основы местного самоуправления в России;

на основе системного подхода показать место и роль местного самоуправления в системе управления обществом;

определить проблемы системы местного самоуправления, препятствующие становлению и развитию местного самоуправления;

показать место и роль народовластия в системе местного самоуправления;

рассмотреть собственность как определяющий фактор развития местного самоуправления.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ,

Методологической основой исследования является диалектический метод. Решение рассматриваемых в диссертационном исследовании теоретических проблем местного самоуправления осуществляются посредством цивилизационного исследовательского подхода, системного подхода, в рамках которого использованы элементы системно-структурного и структурно-функционального методов и общенаучные методы познания (исторические, логические и т.д.). Методы анализа, синтеза_? систематизации материала с помощью средств социальной философии, истории и теоретической политологии позволили проследить путь социально-философской мысли к местному самоуправлению. Диссертант руководствовался положениями и выводами по исследуемой проблематике, содержащимися в работах отечественных и зарубежных авторов.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ:

Показано, что становление и развитие местного самоуправления направлено на изменение власти в обществе, на демократизацию общественного развития. При этом местное самоуправление рассматривается как оптимальная форма общественного развития. В качестве предпосылок развития местного самоуправления выступали производственные и территориальные общины.

Доказано, что развитие местного самоуправления имеет богатую отечественную историю, и этот накопленный исторический опыт должен быть положен в основу реализации российской модели местного самоуправления. Непосредственный перенос и «пересадка» на российскую почву западных моделей местного самоуправления не может быть осуществлен по ряду признаков. Важнейшими среди них - веками сформированные национально-культурные особенности и коллективизм российского народа, образ жизни и общннность, позволившие выживать на огромных территориях России в суровых климатических условиях.

Показано, что двойственность местного самоуправления состоит в том, что деятельность его органов имеет, с одной стороны, общественный характер, а с другой, направлена на достижение государственных интересов и целей, в результате чего население вовлекается в общественное развитие и оказывает влияние на формирование социально-экономической политики государства.

Показано, что конституционная модель местного самоуправления не
получила своего завершения, она не понята и не принята народом России,
так как предлагаемые современные концепции (законы) местного
самоуправления ориентированны на западные ценности

индивидуалистического типа гражданского общества.

Установлено, что самоуправление — являясь одной из наиболее древних и универсальных форм управления, отвечает потребностям человеческого общества и остается единственным средством социальной организации, наиболее эффективным принципом организации управления сложными социальными системами. Его суть заключается в разделении сложной структуры на более простые, при этом им предоставляется достаточная степень свободы для саморегулирования и самосохранения, так как сложная социальная система, достигая в своем развитии определенного уровня сложности, теряет способность к централизованному управлению и контролю.

Доказано, что в современных условиях наиболее оптимальным средством общественного развития является местное самоуправление, которое обладает высокой гибкостью в своей деятельности, представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулировании.

Установлено, что народовластие лежит в основе развития системы местного самоуправления и представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых народ участвует в самоуправлении.

Показано, что собственность представляет собой основу местного самоуправления и составляет его материальную базу. Современный экономический потенциал местного самоуправления был определен без участия народа, в этой связи возникает необходимость пересмотра государственной собственности в пользу местного самоуправления и использование ее в социальных целях, в интересах общества.

Обосновано, что существенным основанием собственности является труд человека, его знания, квалификация, компетентность эффективно управлять собственностью местного самоуправления. Интеллектуально и профессионально подготовленный человек способен создавать новые материальные и духовные ценности, которые будут основой для развития последующих поколений России.

ІЗ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ

Выводы и результаты нашего исследования могут быть использованы на практике для решения теоретических и методологических проблем, затрагивающих состояние и перспективы развития местного самоуправления в современной России, для выявления специфики действующих в ее рамках форм народовластия. Материалы диссертации могут оказаться полезными представительным органам и другим выборным лицам местного самоуправления. Основные теоретические положения диссертации могут найти применение в учебном процессе в средних и высших учебных заведениях при разработке учебных курсов и спецкурсов по социальной философии, политологии, истории, менеджменту.

АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ.

Материалы диссертации используются автором при чтении учебных курсов «Система государственного и муниципального управления» и «История государственного управления в России» в Красноярском филиале НГОУ «Институт управления и экономики» (г, Санкт-Петербург)» Диссертация обсуждалась на теоретическом философском семинаре Гуманитарного факультета КГТУ, расширенном заседании кафедры философии КГТУ, а также на кафедре философии и социальных наук СибГАУ им» академика М.Ф. Решетнева.

Отдельные, наиболее важные аспекты диссертационного исследования изложены автором на ряде научных конференций, в том числе:

14 L Развитие системы образования в России XXI века. Международная научно-методическая конференция, - Красноярск. 24-26 октября 2003 г.

2. Внутривузовские системы обеспечения качества подготовки специалистов. Всероссийская научно-практическая конференция. -Красноярск. 30-31 октября 2003 г.

3. Информационная реальность в образовательном пространстве XXI века. Всероссийский «круглый стол», - Красноярск, 28 ноября 2003г.

4. Экономика и управление в современных условиях. Всероссийская научно-практическая конференция. - Красноярск. 16-18 декабря 2003 г,

5. Проблемы обществоведения, V межрегиональная научная конференция аспирантов и соискателей, - Красноярск. 23 марта 2004г.

6. Совершенствование систем управления качеством подготовки специалистов. Всероссийская научно-методическая конференция, -Красноярск, 24-26 марта 2004г.

7- Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации на современном этапе. III Межрегиональная научно-практическая конференция, - Смоленск. 20-21 апреля 2004г,

ГЛА1ЇА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКАЯ ПРОБЛЕМА

На современном этапе исторического развития России проблемы местного самоуправления оказываются в центре общественного внимания. Население вовлекается в общественную жизнь, в решение вопросов собственной жизнедеятельности. Государство освобождается от необходимости решать за людей вопросы, которые определяются кругом его интересов и потребностей.

Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя России, является одним из принципов, который наряду с принципом свободного развития гражданского общества, разделения властей и демократии должен определять систему власти в государстве. При этом местное самоуправление рассматривается как целесообразная форма народовластия, как реальная и практическая форма проявления свободы и совершенства в процессе развития общества»

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, его органы не входят в систему органов государственной власти. Население само определяет структуру органов и модель местного самоуправления на основе исторических, национальных, экономических и других особенностей своей территории.

Реформа местного самоуправления, проводимая в нашем обществе в настоящее время» имеет богатую предысторию. В этой связи обращение к отечественной истории в поисках решения проблем теоретического и практического характера не лишено смысла, поскольку в ней отражены национальные и культурные особенности развития общества.

Углубленное теоретическое рассмотрение проблем становления, развития и реформирования местного самоуправления является необходимым как с научной» так и с практической точки зрения. Именно здесь могут быть найдены необходимые решения, пути достижения искомых результатов, выявлены ошибки, которых следует избегать.

Задачей первой главы диссертационного исследования является анализ становления представлений и развития теоретических основ местного самоуправления в России, а также исследование места и роли местного самоуправления в управлении обществом.

17 Ы Исторические и теоретические основы местного самоуправления

Задачей данного параграфа является исследование и анализ предпосылок развития и становления местного самоуправления в работах русских теоретиков и исследователей XIX века.

Движение современной цивилизации к самоуправлению народов -длительный, сложный и весьма противоречивый процесс. Практическая реализация принципов самоуправления приносит пользу обществу лишь тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, отвечает требованиям жизненного уклада народа. В этом ситуации осмысление отечественного опыта развития имеет важное значение, а исследование этой проблемы необходимо начинать «с той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки»[63,сЛ0].

В настоящее время отсутствует ясность самой природы самоуправления. Вопрос о природе прав местных сообществ остается ключевым в спорах о местном самоуправлении. Здесь мы выходим на проблемы соотношения общества и его институтов с государством, определения меры общественной свободы индивида, пределов полномочий, в рамках которых коллективы граждан, составляющие гражданское общество, могут независимо от внешних условий и под свою ответстненпость решать местные дела.

Например, основоположники марксизма-ленинизма, почти не пользуясь термином «местное самоуправление», раскрыли природу данного явления. Они связывали трактовку самоуправления не столько с централизацией и коммунальным устройством, сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе социалистического и будущего коммунистического общества.

Данная концепция самоуправления характеризуется следующими положениями. Во-первых, признание осуществимости полного

18 самоуправления в будущей общественно-экономической формации, становления самоуправления трудящихся сначала в форме пролетарского, а затем общенародного государства, В.И Ленин характеризовал социалистическое государство как единственный путь обучения людей управлять своими делами, как «немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению» [93,с.316],

Во-вторых, самоуправление в точном смысле слова означает наивысшую форму демократического управления в обществе, отражающий высокий уровень производства, организации труда, культуры, сознания и самодисциплины граждан.

В-третьих, самоуправление выражает полную производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее «поголовное» участие всех граждан в управлении. К.Маркс и Ф.Эпгельс неоднократно высказывали мнение по поводу государственного строя как «самоопределения народа» [101,с.251-253], всеобщей ассоциации будущего общества, ассоциации производителей [103,с.293-295]. В.ИЛснии разъяснял смысл привлечения населения к управлению, природу власти при социализме как власти собственно объединения людей [94,с.73-74].

В-четвертых» произойдет постепенная утрата политического характера общих функций, распределение их приобретает деловой характер [102,с.61б]. Так происходит своего рода переход от управления лицами к управлению производственными процессами (т.е. переход от классового к общесоциальному регулированию) [103,с.292].

В-пятых, обеспечена реальная доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производственной работы [95,с.204].

И в-шестых, широко используются социальные нормы -саморегуляторьт, выражающие осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития»

19 Анализ данной концепции выходит за рамки настоящего исследования, мы считаем необходимым остановится на последствиях ее реализации. Да, действительно, Советская власть была мечтой народа об истинно русской демократии, апробированной на протяжении столетий на уровне сельских общин и «работных» артелей. Большевики, в свою очередь, основывали все свои заверения на совершенно искренней вере в эту мечту. Об этом говорят первые декреты советской власти, например, Декрет о земле. По которому право частной собственности на землю отменялось, земля становилась всенародным достоянием и «переходит в пользование всех трудящихся на ней» [49,с.315]. Однако советская власть вскоре приняла очертания, далекие от народного идеала. Теоретики социализма в реализации концепции местного самоуправления обратились не к сельской общине, а к вертикальной интеграции [См. там же], сращиванию партийных и государственных структур. Ими была реализована идея В.И. Ленина о создании государства диктатуры пролетариата. Оки обеспечили ликвидацию разделения властей и полновластия большевистской элиты через механизмы Советов, которые возникали как органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения, впоследствии ставшие придатком централизованной системы управления.

Вопрос о сущности или «природе» самоуправления весьма не прост и с XIX века стал предметом дискуссий среди ученых и политиков в странах Западной Европы, где существуют различные концепции самоуправления, которые учитывают исторический опыт, традиции, правовую культуру своего народа. Мы согласны с мнением Е.С. Шугршюй, что в настоящее время «природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в

20 себе элементы как государственного, так и общественного образования)^ 161,сЛ1].

В. Даль, обращаясь к смыслу слова «самоуправление» давал следующее его толкование: «самоуправление - управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего»^ а значение общественного самоуправления рассматривал как «участие и помощь каждого в охранении порядка, без пособия правительства» [47,сЛЗб], В Толковом словаре русского языка С. Ожегова его значение определяется, как «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии» [114,с.684].

Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» отмечал, что термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетни в Англии (self-government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии п России, Любопытно, что по Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» или «муниципальная власть» [29,c.56-57j.

Рассмотрим генезис понятия «самоуправление». Термин «самоуправление» появился в Англии в конце XVII века после английской революции и отражал, прежде всего, состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чшюшшков. Местное управление с тех пор перестало называться самоуправлением, последний термин навсегда исчез из английского законодательства. Английская нация (парод) стала управлять собой самостоятельно - власть короны как самостоятельная и независимая от нации исчезла, монарх стал высшим должностным лицом в системе парламентского управления» [142,с.12-13].

21 В России генезис местного самоуправления, по мнению АЛ-І. Бурова [См, 25,с.19,61], обусловлен предпосылками, связанными с производством. Производство способствовало развитию общинного самоуправления, В свою очередь властные полномочия общины получали при обретении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Становление и развитие местного самоуправления было связано с процессом перехода от феодализма к индустриальному обществу. Местное самоуправление того периода формировалось на базе купеческих гильдий и ремесленных цеховых организаций» руководители которых» становясь магистратами городских коммун, наделялись правом решения многих вопросов административного, финансового и судебного порядка.

Первая попытка теоретического обоснования идеи об организации власти на принципах местного самоуправления была сделана в 1790 году французским политическим деятелем Турэ. В своем докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления во Франции Турэ сформулировал две основные проблемы учения о самоуправляемых общинах, которые в последствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:

— понятие о собственных общинных делах, присущих по своей
природе муниципальному управлению;

- понятие о делах государственных, переданных для выполнения
па местный уровень [См, 108,сЛ72],

Целостную концепцию самоуправляемых общий сформулировал Ллексис де Токвиль в своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке». Он писал, что «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет, Скоропсрсходящие страсти* минутные

22 интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»[143,с.б5].

Центральной идеей в концепции А, де Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна [См, 143,с.68-71].

Идеи либерализма в концепции местного самоуправления ограничивали влияние государства на все сферы общественной жизни, оставляя за ним право на осуществление охранительных функции. Поэтому не случайно в научной литературе местное самоуправление иногда определяется «как продукт либерально-демократического государства XIX века» [155,сЛ2]. Широкое распространение в обществе либеральных тенденций способствовало развитию научной мысли. Именно в этот период проблемы организации местного самоуправления становятся предметом пристального внимания научной общественности России.

Русскии государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и се населением» [Цит, по29,с.57].

Теоретик XIX века А.И. Васильчиков самоуправлением называл «управление местными делами посредством местных жителей и как общее начало гражданского строя» [28,с.З].

Русский правовед А.Д. Градовский определял самоуправление «как законные условия свободного действия представителей местного населения, как гарантия их самостоятельности и самодеятельности» [42,с.326], предоставленные правительством по закону.

Исследователь самоуправления Л.А. Велихов определял самоуправление как «подзаконную власть, действующую в пределах, указанных ей верховной властью» [29,с.64].

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евстихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н. Чичерин) [Цит. по И3,с.23]; «право местных общественных союзов (провинций, земств, городов и общин) вести определенные в законе дела, касающиеся местных «нужд и польз» (СЮ. Витте) [32,с.8б].

По мнению российского юриста, историка и философа Б.Н. Чичерина, изначальное призвание самоуправления - ведение чисто местных дел, прежде всего хозяйственных, не затрагивающих общегосударственных интересов. Вместе с тем, центральная власть может возлагать ин местное самоуправление решение некоторых государственных задач. Для этого местное самоуправление получает соответствующуЕО власть, по вместе с тем становится подотчетно государству. Однако, по его мнению, должно строго выдерживаться разграничение «собственной» и «перепорученной» компетенции [См. 157,с.220*222].

Между тем, задача проникновения в сущность феномена местного самоуправления» по нашему мнению, до сих пор не решена. В науке еще не выработан единый подход к толкованию понятия «местное самоуправление»- Роль и значение проблем местного самоуправления характеризует, по меньшей мере, двухвековая дискуссия между «общественной» и «государственной» теорией самоуправления, каждая из которых по-своему трактует проблему происхождения местного самоуправления и его соотношение с органами государственной власти и управления.

Например, разработчики общественной (хозяйственной) теории самоуправления (В.Н. -Пешков и А.И. Васильчиков) под местным самоуправлением понимали заведование делами местного хозяйства [См, 89,с.49],

Истоки этой теории - в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о естественных правах общины. Интересы общества противопоставлялись интересам государства, и отстаивалось право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами [См. 63,с.281].

Русский государствовед В.Н. Лешков обосновал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов и обратил внимание на разную природу власти органов местного самоуправления и государства различие между ними, с его точки зрения, коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах местного самоуправления-всегда выборной [См. 162,сЛ 1].

Известный русский земский деятель, экономист и публицист XIX века А.И. Васильчиков в своей работе «Самоуправление. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений» видел в самоуправлении сстакой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными

25 жителями - земскими обывателями» [28,сЛ]. При этом он считал самоуправление чуждым политике и отстаивал необходимость предоставления самостоятельности местному самоуправлению, хотя бы в рамках «закона и под сенью суда»[28,с.ХЬН].

А.И. Васильчиков указывал, что «местность есть основное понятие самоуправления» [28,с.57], Размышляя над значением слова «земство», и отыскивая смысл этого слова, он пришел к заключению, что «земство» относится к «представительству не народа, а земли, к интересам не государственным, всеобщим, а местным, частным». Главный характер общественной организации он видел в «тесной, неразрывной связи с землей», «в глубоком слиянии» начал всякой гражданственности -«личного и поземельного». Личные преимущества никогда не могли преодолеть земского управления, отдельные личности поглощались в общине, и в общине поземельной. По его мнению, корпоративная, сословная организация в России не усвоилась, а государственной (правительственной) власти он противопоставляет самоуправление [См, 28,c.XXVI-XLII]. Под самоуправлением он понимал «управление местными делами посредством местных жителей и как общее начало гражданского строя» [28,с.З].

В дореволюционной России либералы (например, В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков) говорили об общественном значении самоуправления, имея в виду избавить его от опеки государственной власти> но правящая бЕОрократия, провозглашая общественное значение самоуправления, предполагала поставить его ниже правительственных органов, и, тем самым, оставить за собой последнее слово в решении дел губернии и уезда[См. 63,с.282].

Российский государствовед Н.М. Коркунов определил содержание этой теории следующим образом: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами

заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только свои собственные интересы» [Цит. по31,с.397].

По мнению известного исследователя проблем самоуправления JI.A. Велихова, сущность данной теории заключается в противопоставлении общинного, муниципального начала началу правительственно-бюрократическому, начала коммунального началу государственному. Земские учреждения трактовались как общественные, отличные от государственных органов, которые решали специфические вопросы местной жизни. Самоуправление - это самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставшими быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своем волеизъявлении [См. 29,с,59].

Общественная теория обладает рядом недостатков: она полностью отказывалась признать за самоуправлением какую-либо политическую значимость, ограничивала круг его интересов узким перечнем хозяйственных дел, не отвергала нелепого дублирования функций местных административных органов и функций органов местного самоуправления [См. 63,с.282].

Вместе с тем, общественная теория давала теоретическое обоснование развитию местного самоуправления, позволила «преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества» [92,с.23] к самоуправлению. Противопоставление государственных и общественных интересов являлось фундаментом и гарантией невмешательства правительства в дела местных сообществ. Но, с другой стороны, если органы самоуправления ведали только местными делами, государству не было дела до того, какими средствами они осуществлялись, какие результаты достигались и достигались ли они вообще [См. 162,с.9].

Поэтому опровержением этой теории явилась практика хозяйственной деятельности земств, в ходе которой они столкнулись с необходимостью решать отдельные вопросы централизовано, на государствен]!ом уровне [См. 63,с.282].

Д.Толстой, исследователь вопроса самоуправления в России, указывал, что «главные причины существующего неустройства в земстве заключается в обособленности земских учреждении от установления правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной» через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм» [Цит. по 25,с.51],

На этом основании сторонники общественной теории предпринимали неоднократные попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственных. Однако на практике» оказалось, довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам.

Вновь созданные органы самоуправления оказались без твердой почвы, без надлежащей связи с местностью и ее насущными интересами. Не имея при этом на местах своих собственников, органов исполнения» Не имея опоры внизу, они не имели надлежащей связи с центральным управлением, которое бы защищала их интересы [См. 33,с.74-75].

Для того чтобы призвать местные сообщества на службу государства, необходимо было придать им характер публичной власти, что

28 и заставило многих ученых взглянуть на местное самоуправление с принципиально других позиций.

Вполне естественно, что в такой ситуации росли и ширились требования интегрировать формирующуюся систему местного самоуправления в лоно единого государственного организма, другими словами придать самоуправлению целый ряд государственных функций [].

«Главную коренную причину неустройства, - отмечал А.Д, Градовский, - мы видим в ненормальном расчленении учреждений полицейских, воплощающих в себе правительственное начало, разных учреждений полуофициальных и учреждений земских, не имеющих правительственного значения, несмотря на важность предоставленных им функций. Поэтому мы пришли к необходимости создания единого порядка учреждений, имеющих земское основание и правительственную санкцию. Коротко говоря, мы пришли к необходимости земского самоуправления в полном смысле этого слова - самоуправления, призванного к «государеву и земскому делу» [43,с.558].

На основе подобных взглядов получает свое развитие государственная теория самоуправления.

Например, Штейн (представитель немецкой государственной школы) считал, что развитие общества неизбежно ведет к его распадению на две противоположности -собственников и несобственников» между которыми разгорается борьба. Примирение враждебных друг другу интересов и стремлений внутри гражданского общества возможно лишь путем их синтеза в рамках государства. Но, на практике государство подчиняется интересам собственников, которые посредством политической власти осуществляют господство над несобственниками. Последние, в свою очередь, обнаруживают стремление сплотиться и бороться за власть путем революций и переворотов. Для того чтобы избежать потрясений, государство должно из орудия эгоистических интересов превратиться в

29 инструмент «общего блага». Конституционная монархия, по Штейну, является оптимальной формой правления, которая основана на разделении властей. Только такое государство способно мирно решить «социальный» и «рабочий» вопросы при сохранении системы частной собственности [См. 31,0,398-399].

От государства стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу об обеспечении благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, будет содействовать справедливому распределению национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагающая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства_> поддержания эффективного спроса и полной занятости [См. 155,с.15-16].

Представителями государственной теории местного самоуправления выступали такие российские ученые, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И, Лазаревский.

Например, Н.И- Лазаревский высказывал мнение, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы, и поэтому являются элементом структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом.

На тех же позициях стоял и В.П. Безобразов, отмечая, что органы самоуправления «возникнув на общественной почве, под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве» [18,с.545], самоуправление «такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими

учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти» [Там же].

«Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получаст свои права и полномочия, -продолжает свою мысль В.П. Бсзобразов, - земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его и наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной государственной властью» [18,с.549].

В,П. Бсзобразов считал, что органы самоуправления необходимо наделить определенной собственностью, передать в их ведение государственные предприятия. Только при этом условии может быть извлечена государственная польза от местного самоуправления [См, 18,с.493].

А.Д. Градовский, как юрист, придерживался мнения, что местное самоуправление должно сочетать правительственные функции, имеющие «местное значение с деятельностью земских учреждений» [43,с.538]. «Управлять и не иметь никакой власти к управлению, нести на себе все бремя местных забот и, в то же время, быть исключенным из правящего персонала; существовать в виде не то частного учреждения, вроде акционерной компании, не то власти «второго разбора», полувласти или «власти общественной», - вот положение, не особенно удобное для практических целей местного управления» [43,с.539], - приходит он к заключению.

Существенным признаком местного самоуправления, по мнению А.Д. Градовского, является «общественный характер, поставленный в границы закона» [42,с,296], в ведении самоуправления должны быть собственность, капиталы, оно должно заведовать «назначением и раскладкою земских сборов, раскладкою иных государственных денежных

Зі сборов и заведование по отправлению разных государственных повинностей» [42,с.324].

В России местное самоуправление, согласно государственной теории, представляло собой одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, но управляемое не государственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. «Государственная теория самоуправления, - писал Н.М Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями» [Цит. по 31,с.397].

Сторонники государственной теории придерживались мнения» что учреждения самоуправления и бюрократические учреждения являются разновидностями органов государства [См. 63,с.282], Велихов Л.А. отмечал, что государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства, что на самоуправление возлагается осуществление задач государственного управления. Не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет смысл местного самоуправления [См. 29,0.59-60].

Большой интерес представляет проблема причин введения самоуправления в России, которая и сегодня носит дискуссионный характер. Например, В,В. Гармиза, ограничиваясь революционными факторами, указывал следующую причину введения этого института управления: «Не конституционное движение дворянства заставило правительство дать эту уступку, а массовое революционное движение

32 крестьян, польское восстание, революционная агитация Герцена и Чернышевского, студенческое движение, прокламации Шелгунова и Занчневского, пропаганда «Земли и воли» [36,с.248]. Но, по мнению того же Гармнза, «ни крестьянство, ни купечество, ни революционно настроенную студенческую молодежь земство не интересовало» [36,сЛ27]. Мы полагаем, что факторы революционного натиска и давления либерального общества в самом широком их понимании более сопрягались с причинами отмены крепостного права, чем с введением самоуправления» Н,В. Шелгунов, на которого ссылается Гармиза В.В., отмечает, что непосредственным инициатором реформ выступала прогрессивная часть высшей и центральной бюрократии: Правительство Александра II осознало, «что при новых усложненных требованиях более развитой жизни продолжать старую систему казенного управления у него не достаточно сил- Одним словом реакция против прежнего всепоглощающего государственного вмешательства и казенного руководства легла в основу общественно-экономических реформ и всей системы государственного хозяйства» [160,с.655].

Эти реформы были направлены на изменение «самих коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ, - подтверждает СЮ. Витте, - отживающее средство управления должно уступить место более совершенной системе - самоуправлению, развитием которой обеспечивается благо народа» [33,с.69,210].

Государство в целом выигрывало от этой реформы. Вопросы местного хозяйства были сняты с «государственной опеки», так как па местах лучше понимали местные проблемы и региональную специфику хозяйства, были лично заинтересованы в экономном расходовании средств, в пресечении бюрократизма.

Земствам были предоставлены права собственности и юридического лица, они получали возможность самостоятельно формировать бюджет и устанавливать нормы налогообложения, «земства выбирались гражданами,

33 а не корпоративными объединениями, участие в выборах принимали все сословия, В составе распорядительных и исполнительных органов самоуправления также были представлены все слои общества. Так ломалась корпоративность российского общества, и складывалось общество граждан, произошла децентрализация - часть прав от государственного аппарата перешла к органам местного самоуправления» [59,сЛ00].

Принципиальной основой самоуправления являлось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. Поэтому в органы самоуправления шли за работой, а не ради карьеры. Деятельность местного самоуправления была открытой и доступной для всех желающих. В их ведении были вопросы народного образования, здравоохранения, ветеринария, сельское хозяйство, статистика, дорожное дело и др., всего 25 наименований деятельности, которые передавались па местный уровень по мере освоения предыдущего [См. 3,с.80; 92,с,75-78]. По сути, органы государственной власти не занимались решением многих местных проблем. Однако, наделение органов местного самоуправления несвойственными им функциями (полицейские, мобилизационные) подрывало авторитет этих органов у населения.

Как видно, факторы революционного натиска и давления либерального общества в самом широком их понимании не были причастны к введению местного самоуправления. Инициатором местного самоуправления было государство и высшие круги бюрократии. «Власть, бюрократия в определенном смысле шли впереди общества» [7,с.20]. Органы самоуправления были наделены властью и компетенцией, они являлись всесословным органом управления. Введение местного самоуправления явилось шагом на пути к гражданскому обществу.

Даже учитывая всю ту критику, которой подвергались земства и городские органы самоуправления со стороны своих современников, они

34 не были неработающей системой, а, набрав со временем силу, стали играть видную роль в общественно-политической жизни страны. Они служили противовесом бюрократии и правительству. Чиновники были вынуждены считаться с этими органами самоуправления. Другими словами» земства и некоторые другие органы самоуправления были апробированы на российской почве и зарекомендовали себя в целом положительно [См. 162,сЛ].

В результате реформы местного самоуправления, осуществленной в России в конце XIX века, была создана «продуманная и эффективная система самоуправления, которую по тем временам не знала и Европа» [63,с.297]. «Многие страны мира восприняли положительный опыт земской системы организации местного самоуправления. Она считалась одной из передовых в мире» [5,с.141]. Л.А. Велихов определил модель местного самоуправления в дореволюционной России как среднее между германской и французской типами [См. 29,с.63],

Ретроспективный анализ моделей местного самоуправления показывает, что развитые зарубежные страны чаще всего использовали, а во многом п сейчас используют следующие виды моделей местного самоуправления: английскую (англосаксонскую), французскую (континентальную), иберийскую, смешанную и советскую. С учетом двойственной природы местного самоуправления все многообразие муниципальных систем можно свести к двум основным моделям: автономного и наблюдаемого местного самоуправления. [См. 108,с.167; 155_sc.25-28]

Однако до настоящего времени не существует единой концепции самоуправления, которая бы удовлетворяла всех и была принята в качестве основы. Все разновидности местного самоуправления были порождены социальными и политическими условиями своего времени и, как писал А.И- Васильчпков, могут «иметь одну форму в Англии, другую в Америке и принять третью в Германии или России» [28,с.З].

Тем не менее, при всех индивидуальных особенностях, - отмечает

Л.А. Велихов, - присущих самоуправлению в разных государствах, можно

отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции и властей центральных и местных, то есть ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на пего.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены тс или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач,

В четвертых, нельзя не указать на территориально-ограниченный выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению [29,с.64].

Итак, в результате исследования предпосылок развития и становления местного самоуправления в дореволюционной России мы пришли к следующим выводам:

1. В качестве предпосылок развития местного самоуправления выступали самоуправляющиеся производственные и территориальные обишны, которые с появлением первых институтов дореволюционной государственности составили базисное основание, выступавшее в качестве

36 определяющего фактора функционирования системы этой государственности в целом. Роль и значение институтов самоуправления в России неоднократно менялись, одновременно с этим менялись также его структура, функции, права, обязанности и сфера компетенции.

7. Необходимость местного самоуправления обусловлена не только объективными факторами, а является предметом сознательного выбора, т.е. имеет субъективную природу. Эта необходимость вызвана, в первую очередь, стремлением к духовно-нравственному обновлению общества,

8. Двойственность местного самоуправления состоял в том, что его деятельность имела общественный характер, подчиненный государственным интересам и целям, и, главное, понята и принята народом. Ценность самоуправления состоит в том, что оно позволяет преодолеть отчуждение населения от управления общественным развитием, отрешения своих жизпепноважных проблем самостоятельно и непосредственное влияние на формирование социально-экономической политики государства,

9. Исследования исторических и теоретических оснований идеи местного самоуправления показывает многогранность и множественность ее начала, необходимость всестороннего диалектического изучения се эволюции.

1,2. Современные теоретические представления о местном

самоуправлении

Задачей данного параграфа является исследование современных подходов и представлений о местном самоуправлении.

Для современного этапа развития нашего общества, равно как и для любого переломного момента в истории человечества, характерным явлением можно считать переоценку ценностей. Она имела место в эпоху Возрождения, сопровождала буржуазные революции в Европе, явилась началом социалистического строительства в нашей стране и сегодня вновь выступает особенностью процесса общественного переустройства.

Переоценка ценностей всегда проходит болезненно и для отдельного человека и для общества в целом- Одна система ценностей сменяется другой, встречая сопротивление общественного сознания и сложившихся традиций. Диалектика традиций и новаций составляет сущность процесса переоценки ценностей, поскольку всякое новое обладает потенциальной возможностью стать традицией.

При смене одной социально-экономической формы развития общества другой, важную роль играют формы собственности, духовные ценности, лежащие в основе реформирования. При этом непреходящей значимостью обладают такие доминанты общественной жизни, как собственность, свобода, равенство, совершенство и справедливость, в которых воплотились человеческое стремление к счастью, возможности самостоятельно распоряжаться своей судьбой и быть независимым. Эти доминанты выступают фундаментом человеческого бытия, и на их основе возводится новое общественное здание, с их помощью осуществляется прогрессивное развитие общества.

Последнее десятилетие Россия оказалось перед выбором между исторически обусловленной формой российской демократии и формой демократии западного типа. В обществе происходит опасный процесс манипуляции сознанием народа и насаждения чуждых ему культурных ценностей, при этом открыто принижается и искусственно искажается тысячелетняя культура России, ее народные традиции и нравственность. Реформаторские неудачи списываются на народный менталитет, который служит хранителем реального исторического опыта. Народ подсознательно

38 чувствует, что внедрение чуждых ему западных ценностей, противоречащих его менталыюсти, ведет к вырождению и деградации.

По мнению Тихоновой Н.Е., можно выявить три типа общественных ценностных ориентации, получившие достаточное развитие в общественном сознании, которые оказывают довольно сильное влияние на развитое российской модели демократии, изменение принципов управления и развитие местного самоуправления.

Первый тин - это патерналистско-эталитаристский, которым обладает около трети населения. Характерной особенностью данной группы является ожидание решения своих проблем за счет определенной политики государства или местных властей. Для них остается важной значимость материального фактора, жажда «сильной руки».

Ко второму типу относится индивидуалистическо-либеральный. Им обладают незначительное число людей, хотя наблюдается тенденция к росту их численности. Обладающие этим типом сознания, ориентируются на собственные силы при решении своих проблем, спокойно относятся к социальной дифференциации и положительно к новым реформам. Они деятельны и стремятся к успеху и карьере, выступают сторонниками рыночных отношений и не испытывают страха.

Третий тип сознания и ценностных ориентации включает различные вариации первого и второго типов. Численность их составляет около 50%, и в их составе можно наблюдать непоследовательность действий и противоречивость ориентации. Это обусловливается целым рядом факторов: невозможность проявления инициативы, занятия того или иного статуса и пр. Их суждения часто обусловливаются острым восприятием складывающейся в стране неблагоприятной социально-экономической ситуации, а также несоответствием происходящих перемен, декларированным идеалам [См. 141].

Выделенные типы по ценностным ориептациям, так или иначе, связаны с глобальными перестроечными процессами, происходящими в

обществе, определяемые общим словом демократия. При этом данное понятие остается весьма неопределенным, становятся камнем преткновения в его понятийном содержании, и ведет к дифференциации общества по социально-политическим и ценностным взглядам»

Так, профессор И.М Чудинова отмечает, что в последнее десятилетие реформ «произошла замена многих базовых ценностей, связанных с переходом от общественной собственности к частной, от централизованного управления к народовластию. Переориентация на новые ценности привела к расколу общества и породила нестабильность в обществе» [118,с,51].

Но общество, движимое стремлением к разрешению главного противоречия социального бытия - между индивидуальными и общественными интересами ищет пути и формы стабилизации своего развития. Одной из таких форм, па наш взгляд, является местное самоуправление,

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, «Россия по преимуществу страна местного самоуправления, - писал СЮ. Витте, - такова она в ее настоящем, таковой была всегда, останется и в будущем; самоуправление (местное) предсказано всем ходом нашей истории, особенностями общественного уіслада России и даже географическим ее расположением» [33,с.16].

Именно здесь формируется чувство общего интереса и ответствен і юстн местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, по и осуществлять контроль за деятельностью избранных ими органов местного самоуправления. «Без правильно поставленного местного самоуправления, - отмечает А.И. Солженицын, - не может быть добропорядочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл» [132].

40 В современной России сегодня происходит становление местного самоуправления, его «второе рождение». Традиции и опыт, накопленный предыдущими поколениями и забытый в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, сталкиваясь с проблемами организационного, экономического и правового характера. Решение этих проблем напрямую связано с вопросами, которые ставят ученые, исследуя место и роль местного самоуправления в современном обществе. Наиболее важные из них это:

о самоуправлении, которое приобретает свойство самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления и хозяйствования [См, 139];

о самоуправлении, которое представляет собой управление общественными делами, построенное на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования [См. 126,с.33,42,59];

о самоуправлении, в котором происходят дифференциации государственной власти [См, 156,с,11-48];

о государстве, которое возрождает самоуправление в периоды кризиса государственной власти [См» 39,сЛ42];

об органах самоуправления.

Эффективность разрешения этих вопросов во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления, его места в системе управления обществом.

На наш взгляд, в современных условиях, исходя из положений Конституции Российской Федерации, местное самоуправление должно выступать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и в государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления в демократическом государстве. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и осуществления власти в обществе и государстве

госудлрстггнили

41 предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление равноправных взаимоотношении между органами государственной власти и местного самоуправления. В обществе, где местная власть наделена реальными полномочиями, отсутствует отчуждение народа от власти. Власть становится понятной, доступной, а, следовательно, эффективной.

Становление местного самоуправления в России на протяжении 1990-х годов проходило в неблагоприятных условиях. Общество переживало тяжелейший кризис, охвативший все сферы общественной жизни. Его важнейшими чертами являются нестабильность политической системы, развал отечественного промышленного производства и сельского хозяйства, обнищание подавляющего большинства граждан.

Правовой базой для развития местного самоуправления стали Конституция 1993г. и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. В них отмечается, что граждане имеют право решать значительное количество вопросов, связанных с непосредственной средой проживания, проявлять гражданскую инициативу в решении важнейших социальных вопросов. Однако введенное законодательство и декларируемые в них полномочия местного самоуправления, по большей мере, не привели к ожидаемым результатам.

Действующее законодательство о местном самоуправлении, направленное на реализацию многообразия форм самоорганизации граждан, оказалось неспособным гарантировать конституционные положения о праве граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Кроме того, складывалось недоверчивое отношение местных руководителей к демократическим ценностям. В большинстве случаев ими отрицалась возможность политического равенства и участия граждан в управлении. Впрочем, в данном случае можно отметить некоторые позитивные сдвиги.

42 Так, в Красноярске сложилась практика взаимодействия между администрацией города и Федерацией профсоюзов Красноярского края. Формы их совместной работы закреплены соответствующим соглашением. «Создана совместная комиссия, рассматривающая социально-трудовые споры, вопросы строительства жилья для малообеспеченных слоев населения, проблемы правопорядка и благоустройства, создания рабочих мест и другис»[120,с.89-94]. Являясь элементами гражданского общества и не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления и профсоюзы, действуя совместно* могут добиться существенных результатов в деле защиты конституционных прав граждан и развития гражданских инициатив.

Данный пример показывает, что местное самоуправление - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненноважных для населения проблем. Именно здесь должен быть реализован конституционный принцип народовластия и именно здесь проявляется нарушение принципа народовластия и принципа целостности системы управления.

Например, действия федеральных властей на постепенное ограничение полномочий субъектов Российской Федерации с целью укрепления единства Федерации, повышения эффективности государственного управления через восстановление единой исполнительной вертикали, подталкивали органы государственной власти субъектов РФ к аналогичным действиям по отношению к местному самоуправлению, которые в условиях отсутствия практического опыта деятельности, нестабильности и недостаточности финансовых источников деятельности, отсутствия государственной поддержки под предлогом развития самостоятельности местного самоуправления, вынуждено было идти на постоянные уступки региональным органам власти, постепенно превращаясь в третий нижний уровень государственной власти и управления.

43 По нашему мнєїіиїо, с точки зрения социальной философии, нарушение принципа целостности заложено в ст.12 Конституции России. В ней закреплено* что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Но управление и самоуправление -две стороны одной медали, две части одного целого, так как любая система является одновременно н частью и целым. При этом как часть система управляема, а как целое - самоуправляема. Соотношение между этими категориями определяется объективным законом целесообразного и оптимального самоуправления и управления.

Согласно закону существования любая система должна быть самостоятельной. При этом самостоятельность должна быть относительной, а не абсолютной, поскольку в мире не существует абсолютно самостоятельных систем. Каждая система существует одновременно как целое, и как часть. Как целое система самостоятельна, как часть она зависит от вышестоящей системы. Искусственное лишение системы самостоятельности ведет се к существованию только как части. Нарушение этих законов (отклонение в ту или иную сторону) ведет к диктатуре или анархии.

Нарушая принципы демократии (целостности) в ряде регионов глав районного уровня не избирали, а назначали. Такая практика имела место в Москве, Башкирии, Татарстане [См. 110]_> где муниципальные органы, по сути, превратились в государственные, В последующее время уровень местного самоуправления стремились ограничить в рамках административно-территориальных единиц. Например, в Курагинском и С-Енисейском районах Красноярского края создавались единые муниципальные образования. Выборные органы местного самоуправления избирались в масштабе района, а избираемый глава района назначал руководителей сел и поселков. Главным мотивом для принятия подобного

решения послужила экономия средств на управленческих расходах, отсутствие достаточной доходной базы сельских поселений.

Таким образом, мы считаем, что за десятилетнюю практику местного самоуправления произошли существенные разногласия по ключевым вопросам конституционной модели местного самоуправления, разработанной исполнительной властью в сравнительно короткое время без тщательного теоретического обоснования, исследовательских разработок, в результате чего сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативно сказались на состоянии всего общества.

Существенным недостатком развития самоуправления, по нашему мнению, явилось копирование стандартов общества западного типа, автоматическим переносом западных ценностей, индивидуализма и свободы в условия России. На Западе государство выступает гарантом интересов, прежде всего, личности и ее взаимоотношений с обществом. Для российского народа легитимным будет только такое государство, которое будет соблюдать не свои интересы как государства, воплощенного в государственном аппарате управления, а интересы общности, отражаемой понятием «народ»,

В.В. Ильин и А,С, Ахиезер в своем исследовании «Российская государственность: истоки, традиции, перспективы» пришли к заключению, что «попытки Петра I перенести в Россию важные элементы западной системы управления закончились неудачей» [62,с.279]. В сущности, по мнению Ю.В. Олейникова, все попытки модернизации системы управлення в России от Ивана IV до Александра II «не затрагивали социальные основы бытия общества» [115,сЛ34].

Поэтому «история Запада не может служить примером для сравнения, ибо все германо-романские государства развивались на исторической и бытовой почве, совершенно отличной от славяно-русского мира» [33,с.16].

Российская социокультурная модель предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, с правом личности «быть услышанной». И только законы такого государства население будет признавать справедливыми м готово будет их соблюдать. Личные свободы и другие демократические ценности (их важность не отрицается) не являются решающими и отступают в тень перед другими ценностями - интересами общности (народа). Именно в этом смысле можно говорить о коллективизме русского народа. В сознании российских граждан уживаются две модели общества: коллективистское, унаследованное от прошлого, и индивидуалистическое, навязанное современными реформаторами.

Профессор Н.М, Чуринов, исследуя типы общества, в своей работе «Тины гражданского общества» приходит к заключению, что «каждому типу общества соответствует свой тип гражданского общества: гражданское общество коллективистского типа и гражданское общество индивидуалистического типа» И нет оснований считать, что западные идеи о гражданском обществе продуктивны применительно к условиям жизнедеятельности любого общества. Не случайно, учившиеся на Западе, MB. Ломоносов и А.Н. Радищев вступили в спор с западными учеными, потому что они следовали отличным от западных стандартам научного познания, не приняли их самонадеянного европоцентризма» [159,сЛ59].

В становлении гражданского общества в России особую роль играет местное самоуправление, которое является одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов народовластия.

Процессу развития, содержанию и сущности местного самоуправления на современном этапе посвящены работы С.А. Авакьяна, А.Г. Аникевича, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, И.И. Овчинникова, Н.В, Постового и других российских ученых. Например, М.А. Краснов, В.А.

46 Кряжков и др., под местным самоуправлением подразумевают право граждан на самостоятельное решение проблем местного значения. Признавая и гарантируя это право, государство, следовательно, признает самостоятельность местного самоуправления и берет на себя обязанность создавать «условия для длительного процесса самоорганизации народа»[83,с.81-82].

Кроме того, местное самоуправление представлялось и в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни.

Несмотря на более чем десятилетнюю историю местного самоуправления в современной России, до сих пор наблюдаются различные взгляды и мнения по вопросу о роли и месте местного самоуправления в системе общественных отношений.

Одни ученые, сознавая общественную полезность местного самоуправления, заняли позицию неприятия местного самоуправления как особого рода власти, полагая, что «разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций» [82,cJ0].

По их мнению «государственная теория самоуправления, предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством» [123,с,20].

Другие авторы усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления опасные тенденции, связанные с ослаблением

47 государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления [См, 64,с.422],

Сторонники смешанного подхода придерживаются точки зрения, согласно которой, самоуправление гармонично сочетает и себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой -общественное самоуправление.

Поэтому различные позиции к подходу содержания местного самоуправления обусловливают появления различных его определений.

Современный правовед Фадеев В.И. полагает, что «местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории»[149,с.ЗЗ].

Шишкина Н.Э. дает следующее определение местному самоуправлению: «местное самоуправление - это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осущесгвлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения и при частом и широком участии населения» [Цит. по 113,с.35].

По мнению МИ. Пискотина, «местное самоуправление - это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами» [Цит. по113,с.87],

Е.И. Колю шин считает, что «местное самоуправление - есть проявление свободы человека как существа общественного». При этом автор придерживается общинной формы местного самоуправления, которая успешно действует ныне в ряде государств [122,с*87-88].

А.В. Бутаков определяет самоуправление «как один из видов

самодеятельности человека, организованного в определенный коллектив в

сфере осуществления управления социальными процессами» [Цит. по

122,с.88].

Вышеизложенное показывает, что различные подходы к содержанию местного самоуправления являются результатом осмысления исторических традиций самоуправления, представляют собой совокупность элементов различных теоретических концепций, отражают сущность местного самоуправления, С одной стороны они направлены на поиск наиболее эффективной концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить и развивать местное самоуправление исходя из российских особенностей: ее территории, географического положения и национального состава, С другой стороны, эти подходы не отражают роль местного самоуправления в общей системе управления государством, пределы власти и полномочии.

В данном случае представляет научный интерес мнение С.А. Авакьяна, который утверждает следующее: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность разрешение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения) ... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность». Кардинальное значение, по мнению С.А. Авакьяна, для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база [Цит. но 122,с.87],

Профессор Л.Г. Аникевич, обращаясь к сущности местного самоуправления, определяет его как «тип автономии, сходный с федерализмом», в которой «четко разграничена компетенция: центральные органы занимаются в основном общенациональными проблемами» а все конкретно-управленческие функции осуществляются местными органами» [2б,с.11-12]» По мнению А.Г. Аникевича, в настоящее время самоуправление в виде местного управления и автономии является наиболее подходящей системой местного самоуправления,

В настоящее время происходит реализация новой концепции местного самоуправления, изложенной в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. Реализация данного закона будет не возможна без активного участия всего населения России, общественных организаций и действующих органов власти.

Необходимо констатировать, что принятие закона не закрывает дискуссию о месте и роли местного самоуправления в системе управления обществом, о возможности реализации конституционной модели в новых условиях. Данный закон устанавливает принципиально новые правовые подходы, ставит новые задачи и, тем самым, требует новых теоретических и исследовательских разработок, без которых его реализация может оказаться весьма затруднительной н неэффективной. Новая концепция обсуждалась на Конгрессе муниципальных образований, проходившего в ноябре 2003г [См- 105],

В своем выступлении Президент Российской Федерации отмечает, что новый закон направлен на децентрализацию власти и уточнение ее ответственности перед народом- По мнению участников Конгресса, данный закон дает возможность реализовать конституционный принцип народовластия, наполнить его реальным практическим содержанием, одной из важнейших задач органов местного самоуправления является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами.

Вместе с тем» на пути становления эффективного местного самоуправления предстоит решить целый ряд проблем нормативно-правового, финансового и организационного характера. Среди них о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о компенсации расходов, возникших в результате решений органов государственной власти; о разграничении земельных ресурсов с учетом преимущественного права муниципальных образований на их использование; о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый Кодекс РФ,

Для того чтобы законы были приняты российским народом, как мы отмечали ранее, необходимо учитывать реалии России. Перенос западноевропейских и американских моделей на отечественную почву не только бесполезен, но и вреден. Поэтому разработке закона должна предшествовать серьезная научная работа по определению степени легитимности будущих законов с позиции этнокультурных, национально-территориальных, исторических особенностей и менталитета народа»

Вполне возможно, что в России появится не одна модель местного самоуправления, а несколько. Например, для южных народов одна, для северных - другая, а для народов Урала и Сибири - третья. При этом основу местного самоуправления, по нашему убеждению, должна составлять власть местного сообщества, основанная на собственности. Для местного самоуправления «местное сообщество» ключевое понятие -некий управляющий орган избирается сообществом, эффективно управляет собственностью, вся его деятельность должна быть подконтрольна местному сообществу.

Мы отмечали, что современные концепции местного самоуправления связаны не с местным сообществом и лежат в основе построения индивидуалистического типа гражданского общества, о чем говорил президент Конгресса муниципальных образований РФ О.Н. Сысуев. В частности он отметил: «Многие считают, что в условиях нашего

51 государства, обремененного колоссальными проблемами исторического, ментального, экономического и климатического свойства, развитие местного самоуправления по европейским канонам невозможно и губительно» [105].

Мы же считаем, что насаждение европейских стандартов и ценностей является губительным для России и поэтому реализация новой концепции местного самоуправления будет отторгаться народом, иметь свои сложности и противоречия.

По нашему мнению, местное САМОуправление должно обладать определенной автономией, быть самоуправляющейся общиной, принимающей собственные, независимые от государственной власти решения в тех рамках, которые определены законодательством. Вместе с тем, местное самоУПРАВЛЕНИЕ должно быть интегрировано в общую систему управления государством, проводящей в жизнь решения органов государственной власти, обеспечивать реальную и достаточно полную обратную связь между государственными структурами и населением.

Такое сочетание двух начал - общественного и государственного -имеет большое значение для развития общества. По мнению Постового Н.В., на основании этого сочетания, единства этих двух начал решаются важнейшие задачи общественного и государственного развития, А именно;

исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и к ослаблению государства и составляющих его институтов.

создаются возможности для большей части людей - участия в управлении делами общества и государства» что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам,

достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов.

государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей.

порождается общий интерес для граждан н государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом.

управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс [122,с.101].

Таким образом, местное самоуправление должно стать результатом всех общественных отношений, результатом отношения государственной власти к обществу, отражающей степень социальной свободы человека, которая возрастает от поколения к поколению. Чем шире используются принципы самоуправления, тем свободнее человек, тем больше вариантов деятельности, в которых раскрываются его способности. Именно в процессе самостоятельной деятельности происходит многостороннее развитие личности, раскрытие его интеллектуальных, творческих и нравственных качеств.

Эту важную черту отметил еще в 1918 году Б.Б, Веселовский, который писал: «Самоуправление явится оплотом для воссоздания у нас государственного порядка на правовых основах. Самоуправление - это величайшая ценность для всякой демократии» [Цит. по4,с.149].

Известный ученый Л.А, Велихов отмечал следующие преимущества самоуправления:

Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому

53 развитию общественных сил. Люди перестают ожидать благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферию бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государстве! шых деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, но и из живой общественной практики [29,с.66].

Местное самоуправление в России не надуманное явление, -акцентирует наше внимание Н.В. Постовой, - «оно уходит своими корнями в далекое прошлое и, через века, как традиция, дошла до наших дней. Самоуправление в России возможно в его исконно русском варианте, через развитие малого и среднего производства, через интерес людей, через становление народного представительства, через объединение усилий всех конструктивных сил для достижения единой цели - благосостояния жизни людей» [122,с.162].

На наш взгляд, местное самоуправление, как необходимый элемент демократии и гражданского общества, создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, расширяет возможности участия населения в управлении обществом. Поэтому не

54 случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, где общины самостоятельно и под свою ответственность эффективно решает вопросы местного значения.

По нашему мнению, правильно «поставленное» местное самоуправление, соответствующее законам целесообразного и оптимального самоуправления и управления, самостоятельно решая вопросы местного значения, будет выполнять следующие основные задачи:

укреплять основы народовластия;

способствовать реализации принципов федерализма;

содействовать развитию и интеграции гражданского общества;

стабилизировать политические отношения в государстве;

обеспечивать основные жизненные потребности и интересы населения.

Для решения этих задач государству необходимо создать правовые условия для реализации конституционной модели местного самоуправления, учитывающей исторические особенности России и менталитет русского народа.

Выводы:

конституционная модель местного самоуправления не получила своего завершения, для этого необходимо создать правовые условия, основанные на этнокультурных, исторических, национально-территориальных особенностях и учитывающие менталитет русского народа;

реализация новых принципов организации местного самоуправления требует углубленного теоретического обоснования, всестороннего исследования и должны получить легитимность народа;

— местное самоуправление, самостоятельно решающее вопросы

местного значения, должно быть интегрированным в систему

управления государством и обществом.

КЗ, Самоуправление как система управления обществом

Целью данного параграфа мы считаем показать место и роль местного самоуправления в системе управления обществом.

Особенности процесса управления исследует кибернетика* возникновение которой стало закономерным результатом прогресса общественной практики и теории. Следует отметить, что системы, с которыми имеет дело кибернетика - это множество элементов, соединенных между собой цепью причинно-следственной зависимости, выразившейся в возрастании роли процессов управления.

В самом общем виде управление «представляет собой упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с определенной объективной закономерностью, действующей в данной среде» [135,с.49]. В то же время это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую.

Проблема управления социальными системами: это поддержание общественного порядка, исполнение законов, справедливое распределение налогов и многое другое, что способствует улучшению общественного состояния. Таким образом, развитие форм управления и самоуправления также связано со сложными социальными системами.

Изменение ценностных ориентации современного российского общества существенно повлияло на понимание различий между понятиями «управление» и «самоуправление». Как отмечается в современных философских п социологических исследованиях, в российском обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного

56 самоуправления. В массовом сознании заметны склонность к смешению

местного самоуправления и государственной власти, непонимание его важнейшей черты - независимости от государства. Преобладающая часть россиян не видит разницы между государственным и негосударственным управлением [См, 31,с396].

По нашему мнению, разделение государствєітой власти па три независимые ветви, а равно и появление такой формы управления социальной жизнью, как местное самоуправление, можно считать результатом поиска компромиссного решения вышеозначенной проблемы социального бытия, В условиях местного самоуправления в наибольшей степени смогли претвориться фундаментальные ценности человечества, противоречивые по своей природе, но сочетающие индивидуальные и общественные интересы.

Всякое управление предполагает наличие трех элементов: субъекта управления, объекта управления и возникающих в результате управления между ними отношений- Согласно определению, данному Ю.А. Тихомировым, «субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления» [140,с.27].

В.И. Кнорринг обращает внимание на то, что «каждый объект управления характеризуется существенными особенностями, отличиями, но, вместе с тем, имеет общие принципы и методы воздействия на любой управляемый объект. Каждый из управляемых объектов является системой, состоящей из отдельных, но взаимосвязанных частей или элементов. Причем система приобретает новые свойства, которыми не обладают составляющие се элементы. Управление представляет собой непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на управляемый

57 объект. Управление есть процесс, а система управления - механизм» который обеспечивает этот процесс» [67,Ы], Управление, таким образом, «не является самоцелью, это, скорее, средство достижения цели» [55,с.46].

С функциональной точки зрения под объектом управления понимают поведение и деятельность человека, деятельность коллективов и организаций [См. 91,с.242]. В содержательном плане отношения субъектов и объектов управления имеют две стороны. Одна связана с нормативным определением функций, задач, полномочий, способов взаимодействия. Другая характеризует динамику выполнения нормативно закрепленных функций, управленческий процесс, в рамках которого субъекты и объекты осуществляют множество действий организационно-распорядительного и исполнительного характера [См. 140,с.94].

По нашему мнению, распределение управленческой деятельности между многообразными субъектами управления в обществе можно рассматривать как общую закономерность процесса управления сложными системами.

Мы согласны с тем, что «появление сложноорганизовапных социальных систем является следствием все усложняющихся форм социальной жизни, обусловленных необратимыми процессами эволюции социума. Движение социальной системы предполагает переход к ее все большей неоднородности, к нарастающей дифференциации се подсистем и элементов. В то же время, сохранение и дальнейшее развитие такой системы возможно лишь при условии одновременного развития противоположного процесса - интеграции, способствующего укреплению целостной системы путем возникновения и упрочения новых связей и отношений между частями целого. Таким образом, эволюции социальной системы присуще непрерывное взаимодействие двух противоположных процессов: дифференциации и интеграции» [136,с.1б].

По нашему мнению, наиболее эффективный принцип организации управления сложными социальными системами заключается в том, чтобы

Исторические и теоретические основы местного самоуправления

Движение современной цивилизации к самоуправлению народов -длительный, сложный и весьма противоречивый процесс. Практическая реализация принципов самоуправления приносит пользу обществу лишь тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, отвечает требованиям жизненного уклада народа. В этом ситуации осмысление отечественного опыта развития имеет важное значение, а исследование этой проблемы необходимо начинать «с той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки»[63,сЛ0].

В настоящее время отсутствует ясность самой природы самоуправления. Вопрос о природе прав местных сообществ остается ключевым в спорах о местном самоуправлении. Здесь мы выходим на проблемы соотношения общества и его институтов с государством, определения меры общественной свободы индивида, пределов полномочий, в рамках которых коллективы граждан, составляющие гражданское общество, могут независимо от внешних условий и под свою ответстненпость решать местные дела.

Например, основоположники марксизма-ленинизма, почти не пользуясь термином «местное самоуправление», раскрыли природу данного явления. Они связывали трактовку самоуправления не столько с централизацией и коммунальным устройством, сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе социалистического и будущего коммунистического общества.

Данная концепция самоуправления характеризуется следующими положениями. Во-первых, признание осуществимости полного самоуправления в будущей общественно-экономической формации, становления самоуправления трудящихся сначала в форме пролетарского, а затем общенародного государства, В.И Ленин характеризовал социалистическое государство как единственный путь обучения людей управлять своими делами, как «немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению» [93,с.316],

Во-вторых, самоуправление в точном смысле слова означает наивысшую форму демократического управления в обществе, отражающий высокий уровень производства, организации труда, культуры, сознания и самодисциплины граждан.

В-третьих, самоуправление выражает полную производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее «поголовное» участие всех граждан в управлении. К.Маркс и Ф.Эпгельс неоднократно высказывали мнение по поводу государственного строя как «самоопределения народа» [101,с.251-253], всеобщей ассоциации будущего общества, ассоциации производителей [103,с.293-295]. В.ИЛснии разъяснял смысл привлечения населения к управлению, природу власти при социализме как власти собственно объединения людей [94,с.73-74].

В-четвертых» произойдет постепенная утрата политического характера общих функций, распределение их приобретает деловой характер [102,с.61б]. Так происходит своего рода переход от управления лицами к управлению производственными процессами (т.е. переход от классового к общесоциальному регулированию) [103,с.292].

В-пятых, обеспечена реальная доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производственной работы [95,с.204].

И в-шестых, широко используются социальные нормы -саморегуляторьт, выражающие осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития»

Анализ данной концепции выходит за рамки настоящего исследования, мы считаем необходимым остановится на последствиях ее реализации. Да, действительно, Советская власть была мечтой народа об истинно русской демократии, апробированной на протяжении столетий на уровне сельских общин и «работных» артелей. Большевики, в свою очередь, основывали все свои заверения на совершенно искренней вере в эту мечту. Об этом говорят первые декреты советской власти, например, Декрет о земле. По которому право частной собственности на землю отменялось, земля становилась всенародным достоянием и «переходит в пользование всех трудящихся на ней» [49,с.315]. Однако советская власть вскоре приняла очертания, далекие от народного идеала. Теоретики социализма в реализации концепции местного самоуправления обратились не к сельской общине, а к вертикальной интеграции [См. там же], сращиванию партийных и государственных структур. Ими была реализована идея В.И. Ленина о создании государства диктатуры пролетариата. Оки обеспечили ликвидацию разделения властей и полновластия большевистской элиты через механизмы Советов, которые возникали как органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения, впоследствии ставшие придатком централизованной системы управления.

Вопрос о сущности или «природе» самоуправления весьма не прост и с XIX века стал предметом дискуссий среди ученых и политиков в странах Западной Европы, где существуют различные концепции самоуправления, которые учитывают исторический опыт, традиции, правовую культуру своего народа. Мы согласны с мнением Е.С. Шугршюй, что в настоящее время «природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования)^ 161,сЛ1].

В. Даль, обращаясь к смыслу слова «самоуправление» давал следующее его толкование: «самоуправление - управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего»^ а значение общественного самоуправления рассматривал как «участие и помощь каждого в охранении порядка, без пособия правительства» [47,сЛЗб], В Толковом словаре русского языка С. Ожегова его значение определяется, как «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии» [114,с.684].

Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» отмечал, что термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетни в Англии (self-government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии п России, Любопытно, что по Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» или «муниципальная власть» [29,c.56-57j.

Самоуправление как система управления обществом

Особенности процесса управления исследует кибернетика* возникновение которой стало закономерным результатом прогресса общественной практики и теории. Следует отметить, что системы, с которыми имеет дело кибернетика - это множество элементов, соединенных между собой цепью причинно-следственной зависимости, выразившейся в возрастании роли процессов управления.

В самом общем виде управление «представляет собой упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с определенной объективной закономерностью, действующей в данной среде» [135,с.49]. В то же время это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую.

Проблема управления социальными системами: это поддержание общественного порядка, исполнение законов, справедливое распределение налогов и многое другое, что способствует улучшению общественного состояния. Таким образом, развитие форм управления и самоуправления также связано со сложными социальными системами.

Изменение ценностных ориентации современного российского общества существенно повлияло на понимание различий между понятиями «управление» и «самоуправление». Как отмечается в современных философских п социологических исследованиях, в российском обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании заметны склонность к смешению местного самоуправления и государственной власти, непонимание его важнейшей черты - независимости от государства. Преобладающая часть россиян не видит разницы между государственным и негосударственным управлением [См, 31,с396].

По нашему мнению, разделение государСТВЄІтой власти па три независимые ветви, а равно и появление такой формы управления социальной жизнью, как местное самоуправление, можно считать результатом поиска компромиссного решения вышеозначенной проблемы социального бытия, В условиях местного самоуправления в наибольшей степени смогли претвориться фундаментальные ценности человечества, противоречивые по своей природе, но сочетающие индивидуальные и общественные интересы.

Всякое управление предполагает наличие трех элементов: субъекта управления, объекта управления и возникающих в результате управления между ними отношений- Согласно определению, данному Ю.А. Тихомировым, «субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления» [140,с.27].

В.И. Кнорринг обращает внимание на то, что «каждый объект управления характеризуется существенными особенностями, отличиями, но, вместе с тем, имеет общие принципы и методы воздействия на любой управляемый объект. Каждый из управляемых объектов является системой, состоящей из отдельных, но взаимосвязанных частей или элементов. Причем система приобретает новые свойства, которыми не обладают составляющие се элементы. Управление представляет собой непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на управляемый объект. Управление есть процесс, а система управления - механизм» который обеспечивает этот процесс» [67,Ы], Управление, таким образом, «не является самоцелью, это, скорее, средство достижения цели» [55,с.46].

С функциональной точки зрения под объектом управления понимают поведение и деятельность человека, деятельность коллективов и организаций [См. 91,с.242]. В содержательном плане отношения субъектов и объектов управления имеют две стороны. Одна связана с нормативным определением функций, задач, полномочий, способов взаимодействия. Другая характеризует динамику выполнения нормативно закрепленных функций, управленческий процесс, в рамках которого субъекты и объекты осуществляют множество действий организационно-распорядительного и исполнительного характера [См. 140,с.94].

По нашему мнению, распределение управленческой деятельности между многообразными субъектами управления в обществе можно рассматривать как общую закономерность процесса управления сложными системами.

Мы согласны с тем, что «появление сложноорганизовапных социальных систем является следствием все усложняющихся форм социальной жизни, обусловленных необратимыми процессами эволюции социума. Движение социальной системы предполагает переход к ее все большей неоднородности, к нарастающей дифференциации се подсистем и элементов. В то же время, сохранение и дальнейшее развитие такой системы возможно лишь при условии одновременного развития противоположного процесса - интеграции, способствующего укреплению целостной системы путем возникновения и упрочения новых связей и отношений между частями целого. Таким образом, эволюции социальной системы присуще непрерывное взаимодействие двух противоположных процессов: дифференциации и интеграции» [136,с.1б].

Народовластие как форма управления и его роль в системе местного самоуправления

Местное самоуправление - это область общественных отношений» в сфере которой реализуются права местного сообщества на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов, касающихся его жизнедеятельности. Эта область включает в себя все многообразие проблем, которые характеризуют жизнь общества в целом, поэтому местное самоуправление следует рассматривать как систему отношений, которые складываются по поводу решения этих проблем в результате влияния многих объективных и субъективных факторов.

Содержание местного самоуправления составляют взаимосвязанные, существенные для его качественной характеристики свойства и признаки. Основой содержания является его сущность: общее и необходимое в его содержании. Здесь необходимое выступает, наряду с другими философскими категориями, в качестве ступени познания местного самоуправления»

Содержанию местного самоуправления должна соответствовать его форма. В философии форма понимается как «внешнее выражение какого-либо содержания, а также его внутреннее строение» [149,с,28]. При этом форма выступает в виде внутренней организации содержания, как способ его выражения и существования. Форма местного самоуправления может выступать в качестве структуры, взаимосвязи между различными элементами его содержания. В данном случае структура выступает в виде управленческих отношений. В свою очередь, механизм местного самоуправления представляет собой совокупность получивших законодательное закрепление институтов и организационных структур.

Для становления и развития демократического государства необходимы определенные предпосылки, среди которых, по нашему мнению» население, проживающее на определенной территории; природные ресурсы и, главное, культура, интеллектуальный потенциал и «дух народа» [72,с.32-34].

Понятие «система местного самоуправления» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, а также исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), обычно призванный, в первую очередь, выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление.

Местное самоуправление - это такой тип управления, где непрофессионалы, не обладающие специальными знаниями, сами занимаются общими для них делами [См. 11б,с.1б4],

По нашему мнению, самоуправление по своей природе не может существовать без широкого участия населения (организационные формы самоуправления) в решении местных вопросов и собственности -важнейшей основы местного самоуправления, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления.

К организационным формам осуществления местного самоуправления относятся референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, другие формы прямого волеизъявления народа, а также выборные и иные органы местного самоуправления, которые определяется историческими, географическими и другими особенностями той или иной территории. Оптимальное сочетание и функционирование указанных форм, по нашему мнению, составляют систему местного самоуправления.

Органы местного самоуправления призваны осуществлять разнообразные функции в экономической, социальной и культурной жизни муниципального образования. Эффективность функционирования институтов местного самоуправления тесно связана с повседневной деятельностью людей, и в первую очередь с решением задач улучшения условий жизни людей, образа их жизни [См, 113,293],

Мы согласны с И.И. Овчинниковым, который выделяет три группы факторов влияющих на формы, способы организации жизнедеятельности человека.

Во-первых, это материальные условия, устанавливающие границы и формы самореализации людей в современных условиях.

Во-вторых, это выработанные, закрепленные в процессе жизни способы организации и регуляции жизни людей: институты, нормы, ценности, образцы действий, поведения, взаимодействия.

В-третьих, это индивидуальные характеристики личности, определяющие ее склонности и возможности, поведение и жизненные ориентиры. Все эти группы факторов оказывают формообразующее влияние на способы организации людьми своей жизнедеятельности [См. 113,с.294].

Согласно принципу народовластия носителем суверенитета и единственным источником власти в России является народ [См,74,с,4], Кроме того, определяются две основные формы народовластия: непосредственное (прямое) осуществление власти народом и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

К формам непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти относятся референдум и выборы. Если референдум население использует не так часто, то выборы - наиболее широко и часто применяемая форма непосредственной демократии. Именно с помощью выборов формируется представительные и другие выборные органы местного самоуправления. Таким образом, народ участвует в управлении делами общества самостоятельно, а также через своих представителей [См.58,с.8], «Под представительностью понимается степень автономности местных единиц, а также мера участия местных жителей в управлении их делами» [11б,с,15б],

На наш взгляд, указанные выше формы народовластия составляют содержание местного самоуправления, сущность народного суверенитета, который заключается не только в участии в выборах и референдумах» Народный суверенитет - это категория историческая, которая призвана обеспечивать преемственность власти. В связи с этим единственным носителем и источником власти является не просто население, проживающее на определенной территории, а это общность людей, которая стала основой образования, и которая будет обеспечивать преемственность развития данной территории. Поэтому субъектом властеотношений может быть только народ.

Сегодня нередко происходит подмена понятий «народный суверенитет», «государственный суверенитет», а подлинная природа власти для многих остается тайной. Здесь следует отметить, что государстиенный суверенитет «складывается из следующих источников; непосредственной власти народа, государственной власти и местного самоуправления» [117,с.34],

Похожие диссертации на Становление и развитие местного самоуправления: социально-философский анализ

Философско-методологический анализ становления глобальной геополитики: российский вектор развитияСветличный Сергей Александрович

Процесс становления и развития российского среднего класса : Социально-философский анализФарниев Виталий Владимирович

Становление и развитие конституциализма в российском обществе : социально-философский анализБатайкин Владимир Петрович

Становление и развитие самоуправления в условиях трансформации российского обществаНадькин Валерий Борисович

Идея местного самоуправления: социально-философский анализКетоева Татьяна Юрьевна

Институционализация земскокрестьянского самоуправления в России: социально-философский анализТуфанов Александр Олегович

Социально-философский анализ становления ценностного сознания современной российской молодежиЗайцева Татьяна Вячеславовна

Социально-философский анализ становления гражданского общества в РоссииЧепрасова Наталия Александровна

Социально-философский анализ становления смысла жизни человекаПорошина Татьяна Юрьевна

Российский социально-политический контекст становления гражданского общества (Философский анализ) Сырямкина Екатерина Гавриловна