Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, выступает одной из основ демократического устройства современного государства. Становление и развитие местного самоуправления можно признать приоритетным направлением реформирования всей системы публичной власти в России на протяжении последних лет.
Данный процесс, как и в целом, процесс российских реформ общественной и государственной жизни, не осуществлялся поступательно, а был во многом противоречивым, непоследовательным, связанным с отсутствием четкой концепции преобразований. В то же время, особенностью современного этапа развития местного самоуправления стало повышенное внимание к данным проблемам со стороны высших органов государственной власти. Немаловажным при этом является реализация принципов народовластия и законности в системе местного самоуправления как условие его эффективности.
Так, в частности, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 26 мая 2004 г. в качестве важнейших направлений третьего этапа развития современного Российского государства определены:
- наведение порядка с государственной и муниципальной собственностью;
- разграничение ответственности уровней власти в сфере социальной поддержки населения.
В результате реализации всех этих мер должна вырасти самостоятельность и ответственность, как регионов, так и муниципалитетов.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила систему народовластия на принципиально новых концептуальных положениях, включающих не только «горизонтальный» срез разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и «вертикальное» разделение системы организации публичной власти, включающее: государственную власть Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальную власть местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособлено от системы органов государственной власти (ст. 11, 12 Конституции).
Реализация современной модели местного самоуправления и его особая роль в становлении и формировании гражданского общества и демократического государства в России невозможны без принципа законности в качестве важнейшей гарантии становления местного самоуправления как особой формы публичной власти в РФ. Вместе с тем, существуют особые социальные предпосылки, не позволяющие рассматривать местное самоуправление Российской Федерации как реально действующий социальный институт. Сюда можно отнести нежелание граждан, переживаемое как невозможность и неспособность, взять на себя ответственность за то, что происходит в обществе, и даже за собственную жизнь; инфантильное ощущение собственной личной неответственности ни за что; перекладывание ответственности, вины, решения проблем на кого-то другого (а в конечном счете - на власть); эгалитаристское понимание справедливости; нетерпимость к различиям в положении, доходах, интересах и даже способностях.
Только высокий уровень самодеятельной общественной активности по поводу индивидуально-экономических, негражданственных интересов, искренний интерес к гражданским проблемам, озабоченность проблемами экологии, культуры, демократии, уверенность, что такая озабоченность может быть бескорыстной, и т.д. позволять заявить об идеи участия в местном самоуправлении, как свершившейся разновидности социальной активности.
Данные обстоятельства способствуют повышению актуальности проведения теоретических и практических исследований местного самоуправления, выработки направлений и методов по совершенствованию его функционирования.
Поставленная задача актуализируется в связи с осуществляемой в настоящее время в РФ муниципальной реформы и необходимостью поиска оптимальных моделей организации и деятельности муниципальной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на актуальность обозначенных проблем, они не являлись предметом самостоятельного научного исследования и рассматривались лишь в связи с анализом общих вопросов осуществления местного самоуправления, либо же конкретных форм обеспечения законности в процессе осуществления народовластия.
Рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость учета при их анализе общетеоретических подходов к уяснению природы местного самоуправления, что, в свою очередь, служит отражением комплексного характера обозначенных проблем.
Общетеоретической и методологической основой настоящего исследования послужили выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, труды таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, Н.Г Александров, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, Н.С. Малеин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров и др.
Проблемы демократии и ее составляющих являлись предметами различных исследований специалистов разных направлений: историков, социологов, политологов, философов, публицистов.
С исторической точки зрения, демос изучался как составная проблема социально-политической системы античного общества такими специалистами как А.И. Доватур, С.Л. Утченко, Е.С. Голубцова, С.Г. Карпюк.
В советской публицистике, юриспруденции социологии и философии 1980-х годов обращение к категории демос было связано с особенностями социально-политических изменений того периода. Однако, характерные для того времени работы, например М.А. Таратуты, Э.Л. Кузьмина, А.И. Ковлера и В.В. Смирнова, с одной стороны несколько тенденциозны, с другой в них очевиден исключительно идеологический контекст, и они представляют собой срез философской мысли определенного исторического момента.
В современных исследованиях понятие демос анализируется как составная часть теоретических концепций демократии и демократизации, что характерно, в частности для работы М.Н. Грачева.
Поскольку особое внимание современными отечественными философами и политологами уделяется вопросам демократического развития в условиях становления информационного общества, то понятие демоса рассматривается в отношении проблемы системы реализации власти. В качестве примера можно назвать работы А. Зиновьева, С. Кара-Мурзы, В.З. Дробижева и А.К. Соколова, В.П. Плосконосовой, И.Д. Джохадзе. В этих исследованиях раскрывается формирование элитократических и социократических тенденций и анализируется реструктурирование властных отношений в контексте взаимодействия элиты и демоса. Также в них рассматриваются трансформация правящих структур и модернизационные изменения, оказывающие влияние на политическое значение демоса в современных условиях.
Важно отметить, что осмысление демоса на Западе задается социальными параметрами современного общества. Существенны в этом отношения положения Ю. Хабермаса и Й. Шумпетера. В исследованиях современного общества на Западе Л. Зидентопа, З. Баумана, Р. Даля фиксируются рефлексивные мысли о демосе как основополагающем социальном фундаменте индивидуалистического общества.
Значительный комплекс представлений о демосе заложен в американской философской и социологической традиции, где апологетический анализ значения демоса как основы демократии перемежается с самокритичным взглядом на ограниченность демоса - Л. Харц, М. Паренти.
Нормативную базу исследования составили труды вышеуказанных философов и ученых, а также работы Чуринова Н.М, Фромм Э., Дарендорфа Р., Леонтович В.В., Нарского И.С., Вебер М., Миллс Р., Дёринг Д. и других авторов.
Особое значение для исследования имеют научные работы, посвященные как общим проблемам, так и более конкретным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.).
Одновременно автором использовались труды ученых по отдельным аспектам осуществления государственного контроля: Л.В. Акопова, А.Д. Берензона, В.В. Борисова, С.А. Бурмистрова, В.Г.Даева, И.И. Карпеца, В.В. Клочкова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, И.И.Маршунова, А.С. Мордовца, Л.А. Николаевой, Ж.И. Овсепян, В.И. Ремнева, В.Г. Розенфельда, И.В. Ростовщикова, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, Ю.И. Стецовского, В.А. Туманова, Н.М. Чепурновой, М.С. Шалумова и др.
Теоретическая часть исследования, в части анализа власти, властных отношений и разделения властей, как принципа и методологической базы использует научный потенциал, накопленный в силу исторически сложившихся условий, прежде всего европейской политико-правовой мыслью. Автор использует политико-правовые и философско-правовые идеи Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Д. Лильберна, Н. Маккиавелли, Ш. Монтескье, Э. Фихте, а так же отечественных ученых Х1Хвека – В. Гессена, Б.А. Кистяковского, Н.Я. Куприца, П.И. Пестеля, Г.Ф. Шершеневича, М.А. Шаланда, одновременно адаптируя их к современным условиям. В части анализа власти и властных процессов автор использует труды как представителей каузальной школы анализа: М. Вебера, Т. Гоббса, Э. Гидденса, Д. Картрайта, Э. Кэплэна Х. Лассуэлла, С. Льюкса, так и неклассической школы «несекционной концепции власти»: Х. Арендт, Д. Болдуина, Р. Даля, А. Каплан, Т. Парсонса, М. Фуко, а так же их отечественных коллег: А.И. Демидова, В.И. Зуева, В.В. Ильина, Ю.М. Козлова, Г.В. Ледяева, Э.В. Мадевосян, А.Ф. Малого, и других.
Особое внимание уделяется анализу вопросам местного самоуправления, государственного контроля и прокурорского надзора.
Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в анализе основополагающих принципов, находящих свое воплощение в деятельности местного самоуправления, исследовании социально-философского и политико-правового механизма обеспечения деятельности местного самоуправления, выявлении проблем его реализации.
Реализация указанной цели предполагает решение следующих задач:
– провести понятийно-категориальный анализ понятий «народ», демократия» и «власть» в контексте рассматриваемой темы;
– исследовать сущностные характеристики народной власти в условиях модернизации современного социального бытия;
– показать роль местного самоуправления в системе социальных отношений;
– представить авторское понимание социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, определить его элементы;
– проанализировать природу, особенности, основные формы социальной и политико-правовой институализации местного самоуправления;
– выявить причины, особенности и формы проявления нарушений деятельности местного самоуправления как социального института.
Объектом диссертационного исследования выступает процесс организации и деятельности местного самоуправления как особой формы публичной власти местного сообщества.
Предметом диссертационного исследования является проблемы реализации идеи местного самоуправления в современной России.
Методологической и теоретической основой работы являются социологические, политологические и философские научные концепции властных отношений и из взаимосвязи с обществом. В частности, широко используется системный подход, методы сравнительного исторического анализа социальных феноменов, совокупность которых обеспечивает современную научную интерпретацию сложных социальных институтов и процессов. Методологическую основу составили фундаментальные философские, социологические, юридические и междисциплинарные разработки по формам взаимообусловленности властных отношений и социальной структуры общества в сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.
В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, политологов, философов и правоведов, исследующих проблемы властных отношений, социального взаимодействия во властвующей и управляемой системах; положения теорий развития общественных систем в условиях переходного периода и модернизации социальной жизни. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза.
Научная новизна работы заключается в авторском подходе к анализу института местного самоуправления:
– проведен понятийно-категориальный анализ понятий «народ», демократия» и «власть» в контексте рассматриваемой темы;
– раскрыты сущностные характеристики народной власти в условиях модернизации современного социального бытия;
– показана роль местного самоуправления в системе социальных отношений;
– представлено авторское понимание социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, определить его элементы;
– проанализирована природу, особенности, основные формы социальной и политико-правовой институализации местного самоуправления;
– выявлены причины, особенности и формы проявления нарушений деятельности местного самоуправления как социального института.
Новизна диссертационного исследования нашла свое выражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Понятие «демос» характеризует определенную группу людей не территориально (жители), не этнически (этнос), а политически. Народ в индивидуалистическом типе социальной общности представляет собой сумму составляющих его индивидов. Индивидуалистический тип социальной общности характеризуется социальными связями, носящими механический характер. Народ же в социальной общности коллективистского типа понимается как надличностная общность, обладающая исторической памятью и коллективным сознанием. В народе каждое поколение связано отношениями ответственности и с предками, и с потомками. Народ как порождение коллективистического общества не сводится к сумме составляющих его индивидуумов, а представляет собой общность людей, обладающих набором определенных соборных качеств (коллективизм, доверие, взаимопомощь и т.д.), способных общими усилиями осуществлять реальное функционирование государственной власти.
2. В условиях модернизации на первый план выдвигается личность человека, ее права и свободы. Каждый человек может реализовать их только в том случае, если они будут четко определены и будут постоянно поддерживаться. Это предполагает образование четко определенных институтов и замену имеющихся устаревших институтов, не отвечающих требованиям времени, новыми. Поскольку общество на современном этапе нуждается в сохранении стабильности, то задачу по сохранению стабильности должны выполнять все социальные институты гражданского общества и государства. Большинство институтов участвуют в отправлении власти. И совершенно естественным представляется тот факт, что одна из главных задач общества – это строительство государства и создание конституции. Институты призваны изменить социальную природу власти, заменить авторитарные механизмы управления на демократические. Институты должны обеспечить способность общества отвечать на вызовы мировой системы, на экономические, политические социальные изменения. Именно в этом заключается их адаптационная функция. Это предполагает наличие гибкого демократически избранного парламента, открытой внешней политики и свободного рынка. Кроме того, институты выполняют еще и интеграционную функцию, которая сводится к осуществлению передачи новым поколениям норм и образцов поведения и к укреплению взаимосвязей между различными социальными, экономическими, этническими группами. В ходе модернизационного процесса начинает перестраиваться государственная власть и управление, совершенствуется местное самоуправление и органы государственной власти, растет роль и значение права. Происходит разделение власти в соответствии с ее функциями на исполнительную, законодательную и судебную. Такое деление возможно только в условиях демократизации.
3. Главным элементом гражданского общества является ответственный гражданин. Ответственность же возможна только как личная, индивидуальная. Для России эта тема исключительно важна, ибо вся наша культурно-историческая традиция - от Московского царства до общества победившего социализма - отводила индивиду лишь роль части общности, не представляющей никакой ценности в отсутствие общности. Все это привело к формированию таких жизненных установок, которые исключают возможность индивидуальной гражданственности. Относительно высокий уровень самодеятельной общественной активности по поводу индивидуально-экономических, негражданственных интересов, объединение из-за не всегда правомерных обид, безразличие к гражданским проблемам, насмешливое отношение к озабоченности проблемами экологии, культуры, демократии, уверенность, что такая озабоченность не может быть бескорыстной, и многое другое, хорошо известное из обыденного наблюдения, вполне определенно убеждают: далеко не всякий российский гражданин - гражданин по сути, а не по названию, т.е. россиянину, можно делать вывод, в большей мере чужда идея участия в местном самоуправлении, как разновидности социальной активности.
4. В демократическом государстве организация и осуществление власти базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и местных традиций. Являясь одним из важнейших демократических основ, местное самоуправление представляет собой также право населения различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел. Местное самоуправление занимает, таким образом, «центральную позицию» между государством и обществом. Именно в данной позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности. Конституционный принцип законности означает, что организация и деятельность органов местного самоуправления осуществляется на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, в то же время обеспечивает соблюдение законности в этой системе. Прежде всего, речь идет о надзоре и контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о проверке целесообразности, обоснованности, справедливости или качестве принимаемых местными органами решений по вопросам жизнедеятельности муниципального сообщества.
5. Сегодня можно выделить три основных формы взаимоотношений между региональными организациями и властью. Очень условно их можно назвать «отношения общественного договора», «отношения общественного диалога» и «отношения социального партнерства». Словосочетание «общественный договор» ассоциируется с именем Жана Жака Руссо и его доктриной договорного происхождения государства. Речь идет о том, что источником и обладателем власти на деле является народ, который на договорных условиях поручает ее осуществление некоторым носителям власти. Однако в сегодняшней практике под отношениями общественного договора следует понимать ситуацию, когда народ и власть договариваются о четких границах взаимодействия и обязательствах друг друга, которые и составляют политико-правовой срез исследуемой проблемы и зиждутся на принципе законности, что в свою очередь позволяет говорить об определенных формах и способах институализации местного самоуправления как социального института.
6. Можно выделит три группы причин не позволяющих в полной мере воплотить идею местного самоуправления в реально действующий социальный институт. К первой группе относятся причины, связанные с личностью служащего, его должностной квалификацией. Вторая группа причин связана с определенной служебной ситуацией. Третья – низкий уровень самодеятельной общественной активности. Схематически это выглядит следующим образом: слабая правовая урегулированность управления; низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих; коррумпированность части государственных служащих и «сращение» некоторых государственных структур с преступными группами; боязнь новых решений и перестраховка, бездействие; противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценки ситуаций и функциональных поступков работников; преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, служащего; невозможность и неспособность, взять на себя ответственность за то, что происходит в обществе, и даже за собственную жизнь; инфантильное ощущение собственной личной неответственности ни за что; перекладывание ответственности, вины, решения проблем на кого-то другого (а в конечном счете - на власть); эгалитаристское понимание справедливости; нетерпимость к различиям в положении, доходах, интересах и даже способностях. Только высокий уровень самодеятельной общественной активности позволять заявить об идеи участия в местном самоуправлении, как свершившейся разновидности социальной жизни.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе представлена система взаимосвязанных положений, характеризующих идеи народовластия и законности в деятельности местного самоуправления, рассмотрен механизм их обеспечения, определены причины и формы проявления нарушений функционирования института местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов философии, социальной философии, социологии, политологии, в системе повышения квалификации депутатов представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также муниципальных служащих.
Апробация работы. Основные положения данного диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научных международных, всероссийских, региональных и межвузовских конференциях. в частности: на межрегиональной научно-практической конференции «Социализация молодежи Юга России в ХХI в.» (Ростов-на-Дону, 2007 г.), межрегиональной научно-практической конференции студентов и молодых ученых Юга России (Ростов-на-Дону, 2007 г.), Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (Ростов-на-Дону, 2008 г.), конференции студентов и аспирантов «Путь в науку – 2009» (Ростов-на-Дону, 2009 г.), Международной научной конференции «Кавказ наш общий дом» (Ростов-на-Дону, 2009 г.).
Отдельные полученные в ходе исследования теоретические положения были изложены в ряде печатных изданий. Основные положения диссертации отражены в 4 научных публикациях автора общим объемом 3 п.л.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы
