Содержание к диссертации
Введение
1 Социально-философский дискурс о сущности, условиях формирования и перспективах местного самоуправления в контексте организации власти и управления и тенденций развития гражданского общества
1.1 Исторические и теоретические представления о сущности местного (муниципального) самоуправления в зарубежной и отечественной исследовательской литературе
1.2 Состояние нормативно-правовой базы системы местного самоуправления в России и онтологические основания ее генезиса
1.3 Взаимоотношения между системой местного самоуправления и гражданским обществом в пространстве социально-философского дискурса
2 Местные (муниципальные) сообщества в контексте перспектив их интеграции в систему местного самоуправления
2.1 Местные сообщества как условие организации и реального осуществления системы местного самоуправления
2.2 Местное сообщество как субъект (и объект) реализации местного самоуправления
2.3 Практика взаимодействия между системой местного самоуправления и местным сообществом на примере муниципального сообщества в г. Томске
Заключение 138
Список использованной литературы 143
Приложение А 158
- Состояние нормативно-правовой базы системы местного самоуправления в России и онтологические основания ее генезиса
- Взаимоотношения между системой местного самоуправления и гражданским обществом в пространстве социально-философского дискурса
- Местное сообщество как субъект (и объект) реализации местного самоуправления
- Практика взаимодействия между системой местного самоуправления и местным сообществом на примере муниципального сообщества в г. Томске
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями научно-теоретического и социально-практического характера и связана с поиском адекватных концептуальных оснований для объяснения и проектирования процессов, происходящих в системе муниципального самоуправления, выступающего, согласно Конституции Российской Федерации, важным элементом конституционного устройства общества. Значение самой системы местного самоуправления, как и изменений, в ней происходящих, трудно переоценить. Ведь ее формирование тесно связано не только с демократической организацией власти и управления, но и с выбором направления развития гражданского общества в России, а значит и с определением приоритетных форм становящегося социального бытия. Поэтому все более осознается, что развитие местного самоуправления — жизненно важная задача для развития всего российского общества как системы, организованной на принципах демократии. Зарубежный опыт свидетельствует о том же.
Местное самоуправление - это молодой институт российской государственности. В сегодняшнем формате оно существует с 1990-х гг. и все это время находится в состоянии непрерывного реформирования. Прошедшее 15-летие способствовало накоплению большого объема разнообразного опыта по его реализации, но, как выясняется, оставило без ответа ряд вопросов, связанных не только и не столько с трудностями практического, сколько теоретического характера.
Развитию самого местного самоуправления и его изучению, мешает односторонний характер толкования местных процессов и воздействия на них (только экономическое, правовое или психологическое и т. п.), что способствует даже возникновению одиозных мифов и социальных фантомов о местном самоуправлении. Имеет место противоречие между представлениями о сущности муниципального самоуправления, условиях его эффективного
функционирования, развития и трансформации, доминирующими в мышлении и деятельности ученых и политиков и реальной практикой развития самой этой системы.
Как нам представляется, ключевая теоретическая проблема, обусловливающая проблемы практические, заключается в несовпадении и даже противоречии позиций в определении самой сущности самоуправления. В частности нередкими являются попытки редуцировать его либо к форме организации центральной государственной власти, либо к формам деятельности органов муниципального управления и муниципальных служащих. Кстати, именно это обстоятельство, на наш взгляд, приводит к тому, что вопрос о реализации местного самоуправления сводится только к сугубо политической тематике или отдается на откуп юридическим методам его решения. При этом не учитывается, что определение его сущности - это вопрос, напрямую затрагивающий онтологические перспективы. Ведь он связан с определением места универсального и локального в современном мире, с альтернативами унифицированности и однородности или многомерности и гетерогенности социального бытия, а значит с выбором путей реализации активности и самодеятельности местного населения или, говоря иначе, форм жизни современного человека.
Источник разночтений и разногласий во взглядах как теоретиков, так и практиков на природу самоуправления видится нами не только в различии их социально-политических и экономических интересов, но и в недостаточной степени рефлективности в осмыслении проблемы. Нам кажется очевидным, что разногласия в понимании сущности самоуправления определяются явными и неявными мировоззренческими и теоретико-методологическими предпосылками, связанными с истолкованием места и роли современного государства, сущности гражданского общества, природы и перспектив развития социального бытия в целом. Поэтому то или иное видение социального пространства с неизбежностью будет предопределять трактовку природы и роли местного самоуправления. Нам видится
перспективным движение в таком направлении, которое открывает возможности для создания и активизации местных сообществ, поскольку именно недооценка их статуса и роли становится причиной деформации самой сущности самоуправления.
Отсутствие отрефлектированного толкования вопроса и, прежде всего, социально-философского обоснования выбора определенииясущности местного самоуправления, порождает противоречивые взгляды на задачи и формы его организации. Как следствие, имеет место непрекращающаяся идейная и практическая борьба за определение прав местного самоуправления, зоны ответственности субъектов, распределение полномочий и ресурсов. Яркой иллюстрацией такого положения дел является история подготовки и введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Беспрецедентно широкое обсуждение этого закона на стадии подготовки так и не привело к согласованию разных позиций, а введение его в действие потребовало большого количества фундаментальных поправок, в том числе противоречащих базовой концепции закона.
Конечно, настоящая диссертация не претендует и не может претендовать на окончательное решение проблемы. Это попытка выявить точки притяжения, работа с которыми позволяет понять текущую ситуацию развития местного самоуправления, увидеть перспективы, наметить будущие проекты по формированию местных сообществ. В таком плане правильной представляется не столько попытка найти «окончательные» ответы на все, (пусть даже ключевые), вопросы, связанные с местным самоуправлением, сколько поддержание такого направления обсуждения этих вопросов, которое кажется адекватным реалиям современного мира.
Степень теоретической разработанности темы
С целью максимально полного охвата изученности темы в диссертационном исследовании был проанализирован отечественный опыт анализа сущности и особенностей функционирования систем местного
самоуправления в разных странах. В этой области следует отметить труды российских ученых: Г.В. Барабашева, Е.В. Гриценко, Н.Ю. Козловой, О.А. Омельченко, Н.В. Павлова, В.Е. Чиркина.
Изучение современных проблем местного самоуправления невозможно без обращения к трудам зарубежных авторов: Э. Берка, А. де Токвиля, X. Балдерсхайма, Д. Элазара, Дж. Хоугха, X. Лауфера, А. Нортона, В. Рудцио. В их работах получили освещение темы, связанные с установлением степени автономности полномочий местных органов, вариантов кооперации и совместных действий всех носителей публичной власти, причин возникновения конфликтного сознания в местных сообществах, а также значения традиций локализма, деволюции (т.е. перераспределения власти между государственным и местным уровнем).
Философско-правовые аспекты местного самоуправления в России нашли отражение в работах Г.В. Атаманчука, Б.Б. Веселовского, И.В. Выдрина, Б.Н. А.Г. Гладышева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, Н.В. Постового, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета. В их трудах было дано обоснование права местных учреждений, связанных с организацией жизни локальных сообществ, самостоятельно заниматься решением вопросов местного значения в рамках существующего законодательства. Особое внимание также уделялось системе местного самоуправления, статусу местных учреждений, пределам их властных и управленческих компетенций, связи государства и местного самоуправления.
Обращение к истории формирования философских,
политологических, правовых форм осмысления и проектирования различных моделей местного самоуправления является важным условием понимания современного состояния дел в этой сфере. Оно помогает раскрыть традиции, сложившиеся в истолковании сущности муниципального самоуправления, показывает его место и роль в формировании системы административно-территориального устройства России. Поэтому представилось необходимым обратиться к ставшим классическими трудам К.С. Аксакова, А.И.
Васильчикова, В.Н. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, СЮ. Витте, П.А. Столыпина, В.Е. Чичерина.
В советский и постсоветский периоды исследованию проблем местного самоуправления были посвящены работы Л.А. Велихова, Ю.А. Тихомирова, В.В. Еремяна, М.Н. Афанасьева, С.А. Авакьяна, В. А. Баранчикова, О.В. Берга, И.В. Выдрина. Особое внимание в них уделялось структуре и функциям местного самоуправления, роли государства и населения в проектировании и реализации моделей местного самоуправления.
Необходимость анализа сущности и перспектив местного управления в системе современного осуществления власти потребовала помещения данных тем в контекст проблематики, связанной с осмыслением природы и функций гражданского общества, тенденций развития либерализма и возможных направлений развития современной индустриальной цивилизации в целом. С этой целью мы обратились к трудам таких зарубежных мыслителей как 3. Бауман, У. Бек, П. Бурдье, И. Валлерстайн, Р. Дарендорф, Дж. Скотт, Ф. Теннис, А. де Токвиль, О. Тоффлер, Ю. Хабермас, С. Хантингтон, Л. Мамфорд, Ж. Рансьер, Р. Патнэм, Дж. Коен и Э. Арато, а также к исследованиям отечественных авторов, таких как С.Л. Баяхчева, Е.Г. Брындина, И.М. Бусыгина, Д.П. Зеркин, А.А. Зиновьев, В.Н. Иванов, В.Л.Иноземцев, И.И. Кальной, В.К. Левашов, А.Г. Мигранян, М.В. Рац, Т.В. Шмачкова, А.И. Щербинин, Н.Г. Щербинина, А.С. Панарин, В.В. Ильин.
Следует отметить, что в основном в работах, посвященных вопросам самоуправления, в качестве приоритетных выделяются темы структуры и функций, связей государственных и муниципальных органов муниципальной власти, управления и самоуправления. В то же время проблема предназначения, структуры, функций и механизмов трансформации местных сообществ, а значит онтологические и экзистенциальные аспекты, связанные с локальным сообществом
как формой бытия, практически остаются вне поля зрения научного и философского сообщества. Это обстоятельство заставляет уделить особое внимание социальной природе общественного самоуправления, особенностям возникновения, функционирования и трансформации муниципальных сообществ в контексте общей демократизации социальной жизни, развития и формирования гражданского общества. В освещении этого аспекта проблематики мы опирались на исследования способов самоорганизации территориальных общностей и территориального общественного самоуправления, представленные в работах таких российских ученых как А.В. Новокрещёнов, А.А. Гордиенко, М.Ю. Мартынов.
Объектом исследования является система местного самоуправления.
Предмет исследования: структурообразующие элементы, условия и основания формирования эффективной системы местного самоуправления.
Цель исследования состоит в обосновании и определении таких базисных структурных элементов системы местного самоуправления, которые обеспечат не только эффективное осуществление власти и управления в современной России, но и могут выступить перспективным способом организации социального бытия.
Задачи исследования:
1. Проанализировать отечественный и зарубежный опыт социально-
философского исследования системы местного самоуправления как
составной части системы осуществления власти и управления, так и формы
социального бытия в целом.
2. Выявить социально-философские основания разработки правовых
концептов, предназначенных для регулирования местного самоуправления в
России в контексте определения их возможностей, закономерностей и
перспектив.
3. Дать теоретико-методологическое обоснование продуктивности
использования концепта «гражданского общества» для определения
сущности и роли системы местного самоуправления.
4. Определить сущность и роль местных (муниципальных) сообществ в
формировании системы местного самоуправления, а также в становлении
перспективных форм современного социального бытия в целом.
5. Описать специфику отношений между системой местного самоуправления
и местным сообществом в их социальной сопричастности на примере
местного муниципального сообщества города Томска.
Гипотеза исследования
Мы считаем, что система местного самоуправления может стать не только эффективным способом осуществления политической власти, но и обрести онтологические и экзистенциальные перспективы, если ее основой и субъектом активности станут местные сообщества, представляющие собой разнообразные самодеятельные, обретшие социальную структуру, автономные объединения граждан, создаваемые с целью совместного самостоятельного решения насущных жизненных вопросов.
Методология исследования
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили работы зарубежных и отечественных ученых, посвященные проблемам специфики осуществления власти и управления в современных обществах, определения сущности и тенденций развития гражданского общества, а также организации местных обществ и их связи с муниципальной властью, управлением и формированием гражданского общества.
В основе исследования лежит определенное представление о целях и задачах социально-философского дискурса, суть которого, как нам представляется, заключается в рефлексии по поводу совокупности представлений, сложившихся в исследованиях системы местного самоуправления и практике по ее реализации. Сущность рефлексии такого рода состоит в выявлении и критическом анализе мировоззренческих, философских и социокультурных предпосылок, которые лежат в основе конкретных исследований и практики и носят, как правило, имплицитный и зачастую
неосознаваемый их носителями характер. Предполагается, что рецепция проведенных дискурсивных исследований способна повлиять на модели социального опыта.
Социально-философскими и теоретико-методологическими основаниями диссертационного исследования стали размышления 3. Баумана и У. Бека о противоречивом характере новых общественных конфигураций, которые провоцируются развитием современной цивилизации; идеи американского обществоведа Дж. Скотта о роли и перспективах социальной гетерогенности в противовес тенденции к унификации и упрощению социальной среды, присущей современной индустриальной цивилизации; и, наконец, теория коммуникативного действия Ю. Хабермаса, позволяющая преодолеть противоречия либеральной и коммунитаристской моделей демократии.
Специфика социально-философского дискурса определила и характер применения конкретной методологии. С целью осмысления опыта исследования проблематики, связанной с формированием и ролью системы местного самоуправления, был использован сравнительный метод, позволивший сопоставить зарубежную традицию и наработки отечественных авторов и установить тем самым достигнутый уровень изучения вопроса и перспективы его дальнейшей разработки.
Наконец, определение условий эффективного функционирования системы местного самоуправления потребовало применения системного подхода. Приоритет системного видения исследуемого объекта нами связывается с его возможностью установить необходимые элементы, составляющие структуру местного самоуправления, и посредством изучения их в контексте совокупности связей и отношений выявить значение муниципальных сообществ в обеспечении целостного характера местного самоуправления.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту
1. Показано, что доминирующее (апологетизация или полное отрицание) отношение к зарубежному (западному) опыту организации
системы местного самоуправления обусловлено как его идеологической ангажированностью, так и антиисторичностью, что проявляется в игнорировании неоднородности данного опыта и его фактической направленности на решение частных проблем оптимизации уже сформированного и давно функционирующего института, а не на создание самой системы самоуправления (как в России).
Анализ современной отечественной исследовательской литературы и правовой основы осуществления системы местного самоуправления в РФ показывает отсутствие однозначной трактовки ее сущности и преобладание подходов, направленных лишь на определение степени компетенции муниципалитетов в осуществлении власти и роли местного населения в работе представительных органов местного управления. В результате не учитывается место и роль самоорганизации местного населения в осуществлении муниципального самоуправления.
Показано, что определение сущности и функций системы местного самоуправления возможно только в рамках такого понимания гражданского общества, которое трактует его не как сумму индивидов, наделенных равными правами с целью отстаивать свои приватные интересы, а как совокупность солидарных сообществ, конституирующих как личные, так и совместные интересы индивидов. При таком подходе самоуправление должно представлять собой не только разработку способов выражения интересов граждан перед лицом государственной власти, но и обеспечение форм проявления самостоятельности индивидов и реализации их способности к самоорганизации.
4. Обоснована продуктивность использования в пространстве
современного социально-философского дискурса о системе местного
самоуправления концепта «местного (или муниципального) сообщества»,
который характеризует местные сообщества как неформальные
самодеятельные, обретшие социальную структуру автономные объединения
граждан, создаваемые с целью совместного самостоятельного решения
насущных жизненных вопросов.
5. Показано, что именно подход к муниципальным сообществам как к основе и структурообразующему элементу системы самоуправления, а не как к ее второстепенному и побочному компоненту, позволяет восстановить понимание самоуправления как основной формы реализации народовластия в буквальном смысле слова.
Теоретическая и практическая значимость исследования
В исследовании было показано, что недостаточная проработанность и осмысленность сущности и роли таких составляющих местного самоуправления, как местные сообщества, существенно ограничивает возможности понимания реальных процессов, происходящих в этой сфере, и, соответственно, ограничивает набор управленческих технологий местного самоуправления. Диссертационная работа дает возможность сделать некоторые выводы относительно возможных перспектив расширения этого горизонта. Ее теоретический вклад в изучение данной проблематики состоит в анализе сущности и специфики муниципальных сообществ, а также в обосновании и демонстрации роли данных сообществ в возможности совершенствования социальной практики местного самоуправления.
Данное обстоятельство обусловливает и практическую значимость диссертационного исследования. Результаты социально-философского анализа могут быть использованы в качестве теоретической базы в исследованиях прикладного характера, а именно в программных, проективных и нормативно-правовых разработках, имеющих непосредственную практическую значимость. В частности, на основе предпринятого исследования был предложен пакет эвристических идей, направленных на совершенствование муниципального самоуправления с учетом формирования и трансформации муниципального сообщества, а также на развитие демократических начал в жизни муниципальных образований. Автором исследования была предложена на утверждение Думой города
Томска концепция по развитию территориального общественного самоуправления (ТОС), сформирована и работает комиссия по установлению границ ТОС при администрации города Томска, городского Совета по ТОС при Мэре города Томска. В сфере коммуникации автором налажен процесс периодического издания газеты «Общественное самоуправление» с участием общественной редколлегии, создан и постоянно поддерживается сайт для некоммерческих организаций. С 2001 г. начата реализация муниципальной целевой программы «Развитие общественного самоуправления в г. Томске», а в 2009 г. по инициативе и под руководством автора диссертационной работы была разработана и утверждена Думой города Томска муниципальная целевая программа «Развитие городского сообщества на 2009-2011 гг.». Кроме этого, на основе описанных в работе механизмов формирования городского сообщества удалось организовать и сделать традиционными общегородской конкурс по благоустройству «Томский дворик», конкурс «Весенний марафон», ежегодный конкурс на предоставление муниципального гранта для некоммерческих организаций, конкурс на звание «Лучшая некоммерческая организация года». Впервые при разработке стратегии развития г. Томска до 2020 г. и программы социально-экономического развития г. Томска до 2011 г. в качестве одного из основных введено направление «Развитие городского сообщества», в основу которого вошли идеи диссертационной работы.
Апробация работы
Работа была выполнена на кафедре онтологии, теории познания и социальной философии Томского государственного университета.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в выступлениях и докладах на Межрегиональной конференции АСДГ по вопросам партнерства власти и общества в Новосибирске 14 октября 2007 г.; Межрегиональном форуме Всероссийского совета местного самоуправления «Местное самоуправление - школа гражданской активности» в Новосибирске 14 мая 2008 г.; на комиссии по развитию территориального общественного
самоуправления и местных сообществ Совета по местному самоуправлению при Председателе государственной Думы Федерального собрания Российской федерации в Москве 2 июля 2008.г.; на Гражданской ассамблее «Любимый город» в Новосибирске 2-3 октября 2008 г.; на конференции «Российские модели государственной поддержки гражданских инициатив. Механизмы государственного конкурсного финансирования социальных проектов» в Красноярске 16-17 декабря 2008 г.; на Собрании Союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Российской Федерации в Томске 20 февраля 2009 г. По итогам выступления на комиссии по развитию территориального общественного самоуправления и местных сообществ Совета по местному самоуправлению при Председателе государственной Думы Федерального собрания Российской федерации были назначены 2 июня 2009 г. и проведены публичные слушания в Государственной Думе Российской Федерации по развитию общественного самоуправления и местных сообществ, где автором были изложены основные идеи по развитию городских сообществ России.
Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях, две из которых «Социально-философский анализ роли и места муниципального общества в системе местного самоуправления» и «Местное самоуправление как ресурс ограничения глобализации» размещены в журнале «Вестник Томского государственного университета», рекомендованном ВАК для опубликования результатов диссертаций.
Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы из 174 наименований и приложения А. Объем диссертации составил 161 страницу.
Состояние нормативно-правовой базы системы местного самоуправления в России и онтологические основания ее генезиса
Выше уже говорилось 6 роли правовой основы в построении системы местного, самоуправления. Как показывает практика,. значение действующих юридических оснований оказывается далеко не однозначным. Поэтому для понимания особенностей становления и развития местного самоуправления в современной России, а также для определения перспектив применения зарубежного опыта, представляется необходимым- подвергнуть социально-философской рефлексии правовую основу системы отечественного самоуправления, выявить ценностно-смысловое поле, в котором оно формируется и какими теоретико-методологическими параметрами детерминируется. Предварительно осуществим краткий очерк истории становления и правого оформления местного самоуправления.
Общественное самоуправление - в догосударственный период проявлялось на уровне территориальных общин, в вечевой форме самоуправления, а с принятием христианства, появилось монастырское и церковное самоуправление. Отсчет российского опыта местного самоуправления можно начинать с Киевской Руси, затем с царствования Ивана IV, интересный опыт реформ местного самоуправление был накоплен в годы царствования Петра I, мощный импульс развитию местного самоуправления в России дали земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра П. Земское и городское самоуправление в царской России не были подчинены местной администрации, однако работали под контролем губернаторов и министра внутренних дел. В пределах своих полномочий эти органы обладали самостоятельностью [143, с. 3-4, 9-10].
Земское самоуправление в России после октября 1917 года просуществовало недолго, несмотря на то, что одни из первых декретов были направлены на расширение прав местного самоуправления. Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои рук, но уже в декабре 1917 года состав Земского Союза был распущен, сам Земский Союз ликвидирован. Попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в 1919 году. Она предусматривала формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах («откоммунхозы»). Было принято ряд декретов сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.
Что касается теоретического уровня осмысления проблематики организации местного самоуправления, то «наиболее фундаментальными работами в области муниципального хозяйства в -этот период были труды известного российского экономиста Л. А. Велихова «Опыт муниципальной программы» (1926 г.) и «Основы городского хозяйства» (1928 г.). Как отмечается исследователями, они рассматривали темы своеобразия советского самоуправления, не имеющего аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 20-х годов была уникальна своей встроенностью в советскую систему [39, с.57].
Необходимо заметить, что идея самоуправления как составной части общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Но реальное управление в государстве до середины 80-х годов осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Система публичной власти признавала единство органов государственной власти, построенное по принципу демократического централизма.
Конец 80-х годов характеризуется внедрением элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы, (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в региональные субъекты хозяйствования. Генеральной линией в процессе обновления страны становится повышение роли Советов народных депутатов, как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю. Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения.
За короткий период было проведено изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы. Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде и кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую самостоятельность местным Советам, повысить их ответственность за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1992 годах.
Конституции РФ, принятая 12 декабря 1993 г., признала объективную необходимость существования и правовых гарантий местного самоуправления. Согласно Ст. 12 «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [70, с. 7]. Тем самым местное самоуправление рассматривается в ней как одна из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом признается и защищается экономическая основа самоуправления - муниципальная собственность.
Важнейшим шагом в создании нормативно-правовой базы местного самоуправления стало принятие в августе 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и вступившего в силу с 1 сентября 1995 года. Этот закон был одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой реформе, начатой с принятием новой Конституции РФ, так как от него зависело в значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне, а значит укрепление политической стабильности в стране в целом. В течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления.
Взаимоотношения между системой местного самоуправления и гражданским обществом в пространстве социально-философского дискурса
Непроработанность или однобокость формирования правового поля в теоретическом плане объясняется весьма определенной трактовкой сущности местного самоуправления, а именно сведением его к органам «внешней», хотя и не входящей в систему государственной, публичной власти. По сути, это способствует восприятию местного самоуправления лишь как элемента в системе организации власти и управления с фактическим игнорированием такого контекста как процесс демократизации общественного бытия. Ведь очевидно, что с развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение гражданского общества. «Россия по преимуществу страна местного самоуправления, - писал в свое время СЮ. Витте, - такова она в ее настоящем, таковой была всегда, останется и в будущем; самоуправление (местное) предсказано всем ходом нашей истории, особенностями общественного уклада России и даже географическим ее расположением» [32, с. 16].
Именно с местных сообществ начинает формироваться чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и осуществлять контроль над деятельностью избранных ими органов местного самоуправления. «Без правильно поставленного местного самоуправления, - отмечает А.И. Солженицын, - не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл» [129, с. 45]. Так, современный российский исследователь В.Ф. Абрамов считает, что правильно организованное местное самоуправление - это путь к конституционному строю, правовому государству, гражданскому обществу [1, с. 120]. Глава города Екатеринбурга A.M. Чернецкий считает местное самоуправление неотъемлемым институтом гражданского общества, способным реально осуществлять власть и обладающим громадным, но до настоящего времени не востребованным, созидательным общественным потенциалом [156, с. 23]. Действительно самоуправление - это процесс ответственного осуществления местным населением обязанностей и полномочий, определенных законом и правом, коллективными решениями, этическими и духовными нормами. Оно определяет целенаправленное движение граждан к социальной общности, к развитию его коллективной организации - а это есть высшая цель самоуправления. Гражданское общество становится регулируемым через органы местного самоуправления [23, с. 162].
Проблемам становления и развития гражданского общества посвящено немало публикаций. Причем изучается она специалистами самых разных отраслей социального знания [12, с. 5]. Нет сомнения в том, что система местного самоуправления является основной базой формирования гражданского общества России. Столь же несомненно, что истолкование сущности и задач гражданского общества будет определять понимание сущности и задач местного самоуправления. Нетрудно предположить, что и расхождения в определении последнего, отмеченные в первой главе, будут обусловлены явными или неявными различия в понимании природы и особенностей первого. В связи с этим возникает необходимость провести линию взаимосвязи между истолкованием сущности системы местного самоуправления и природы гражданского общества в целом. Реализация данной задачи и составит содержание данного параграфа.
Следует сразу же отметить, что с понятием «гражданское общество» в научной литературе происходит та же метаморфоза, что и с понятием «местное самоуправление». Его неопределенность и неоднозначность при отражении в практической плоскости приводит к непрогнозируемым последствиям в использовании, в частности, для формирования общественных систем, в том числе и системы местного самоуправления, что нередко позволяет манипулировать общественным сознанием и сеять различные иллюзии. Как справедливо отмечают российские авторы: «Бесплодное словоблудие вокруг феномена гражданского общества объясняется типичной для нашего времени попыткой придать любому общественному процессу конъюнктурно-политизированный характер. Наиболее характерна при этом следующая сентенция: «Вот ликвидировали мы советскую власть, ликвидировали руководство компартии, теперь придет демократия, а с ней и гражданское общество» [12, с. 290]. В данном высказывании подчеркивается не только наивное убеждение в том, что оно придет само собой, без всяких на то усилий со стороны самого общества, но и то, что его сущность кажется самоочевидной.
В противовес данной позиции профессор Б. Фливберг отмечает, что поиск точного и ясного определения понятия «гражданское общество» «в литературе тщетен: определения слишком многочисленны и разнообразны. Но большинство согласны, что у гражданского общества есть ядро институтов - добровольные ассоциации за пределами государства и экономики (выделено нами - Т.М.), церкви, культурные союзы, спортивные клубы и дискуссионные общества, независимые СМИ, академии, группы граждан, организации по тендеру, расе, полу, ассоциации по профессиям, политические партии и профсоюзы. Их задача - поддержание и уточнение границ гражданского общества с государством путем двух процессов: расширение социального равенства, свободы, реструктуризация и демократизации институтов государства» [147, с. 127].
Если воспроизвести спектр существующих определений гражданского общества, то выглядеть он будет следующим образом. С одной стороны, авторы его определений и характеристик подчеркивают факт независимости, автономии гражданского общества от государства. «Гражданское общество, термин, употребляемый в разных значениях; введён Аристотелем, который называл гражданским обществом сообщества свободных и равных граждан, связанных между собой определенной формой политического устройства (государство- полис). В 17-18 вв. гражданское общество противопоставлялось абсолютистско-феодальному государству. В современном значении гражданское общество обозначает совокупность отношений в сфере экономики, культуры и других, развивающихся в рамках демократического общества независимо, автономно от государства. Гражданское общество предполагает существование широкого круга демократических прав и свобод членов гражданского общества. Полное огосударствление общественных отношений ведёт к свёртыванию демократии, установлению тоталитаризма» [21, с. 72].
Местное сообщество как субъект (и объект) реализации местного самоуправления
Важным условием формирования муниципального сообщества является тот факт, что хотя Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и задает принципы организации местного самоуправления, но они являются лишь принципами. Основная масса вопросов должна решаться законодательством субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований. Это означает, что своеобразие облика такого сообщества, а значит организации местного самоуправления, должно определяться ролью местных условий и традиций [89, с. 50]. События, образующие традицию как механизм передачи (трансляции) опыта местного сообщества, могут и должны непрерывно выливаться в практики, ассоциируя тем самым индивидов в местные сообщества. При этом задача заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов РФ не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления.
Как следствие становится ясным, что организация и управление такой системой не могут осуществляться в традиционных классических формах. Они не могут строиться на таком формировании цели, поиском путей и средств ее достижения, которое предполагает, с одной стороны, внешний по отношению к управляемому объекту характер, а с другой стороны, предполагает предзаданность и единственность поставленной цели. В противоположность этому подходу складывающаяся система местного самоуправления основывается на сочетании порядка и спонтанности. Можно, конечно, установить целевой порядок, но такой порядок уже выходит за рамки демократического общества [41, с. 98]. Это обстоятельство отмечается исследователями: «... Используемое ранее прямое планирование (пятилетние планы развития социалистической экономики) было искусственно, не соответствовало динамике самих систем. В социальных системах прямое управление как подчинение внешнему (системе, порядку) не эффективно. В социальных системах можно поддерживать порядок, признавая спонтанность, автопоэтическую способность системы. Поэтому возникает синергетическая формула управления: вместо того, чтобы пытаться организовать все детально, можно организовать лишь часть, после чего динамика системы вынесет туда, куда мы стремимся; управленцы должны быть не командирами или исполнителями, а катализаторами и культиваторами самоорганизующейся системы в развивающемся контексте» [157, с. 25].
Если это и порядок, то порядок, имеющий игровой характер, если система, то открытая, если организация, то возникающая на основе коммуникативных отношений. Современные представления о местном сообществе предполагают тем самым существование естественного развития, основанного не на внешнем навязывании ему целей, а на их спонтанном возникновении из потребностей самого сообщества, на самоорганизации как имманентном свойстве любой территориальной общности, а, с другой стороны, на необходимости наличия волевого, организующего начала как имманентного свойства любой социальной системы. Местное сообщество представляет собой живой пример взаимодействия этих двух сил: стихийной самоорганизации и осмысленной организационной деятельности.
Если говорить о первой составляющей данного процесса, то нам представляется, что в нем должны участвовать все типы социальных общностей: хозяйствующие субъекты, общественные организации, семьи, сословия, профессиональные сообщества, публика, толпа. Причем один и тот же человек в той или иной ипостаси может принадлежать к нескольким общностям. Диалектика возникновения таких движений и организаций будет определяться «формированием многопланового и противоречивого спектра специфических интересов, социальных ожиданий и претензий общественных групп, национальных общностей, профессиональных слоев, демографических образований и трудовых коллективов» [55, с. 302]. «Какими бы многоразличными не были общественные движения и организации, все они так или иначе призваны выполнять две основные задачи: а) выражение и реализация групповых интересов; б) обеспечение участия членов той или иной группы или сообщества в управлении общественными делами и самоуправлении, а, стало быть, в реализации принципа народовластия (демократии)» [55, с. 302].
Мы полагаем, что важнейшим элементом местного сообщества должны являться группы, принявшие статус субъектов территориального общественного самоуправления. «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» [145, гл. 5, ст. 27, п. 1]. Территориальное самоуправление (далее ТОС), иногда называемое также соседским, основано на общности места проживания (лестничная площадка, подъезд, двор, квартал, улица, микрорайон и т.д.). В соответствии с его уставом оно может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. При этом предполагается, что за общностью места жительства должна стоять общность основанных на нем соседских интересов (объективных и, в той или иной мере, субъективно осознанных и признанных самими гражданами).
Помимо того, что ТОСы являются реальным механизмом приближения власти к населению в условиях крупных населенных пунктов, они еще имеют и свою общественную функцию. ТОСы по природе своей представляют социальный механизм организации местного сообщества на разном уровне. Но только снизу. «Попытки развернуть, раскрыть, развить элементы целостности на разных ареалах ее проявления через систему организации социума «сверху вниз» принципиально невозможны. Это и определяет специфику и сущностную характеристику ТОСов» [41, с. 19]. Это самоуправление, которое осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний граждан, а также посредством «создания органов территориального общественного самоуправления» [145, с. 37]. Такие органы могут осуществлять следующие производственные (деловые) функции: представлять интересы самоорганизовавшихся граждан; обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях; осуществлять деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан; вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов. Территориальное общественное самоуправление - это и есть по сути современная, легитимная форма муниципального самоуправления, конкретизированная до уровня до локальных сообществ и локальных инициатив муниципального общества. Поэтому распространение понятия «самоуправления» на всю территорию муниципального образования имеет более идеологический, манипуляционный, чем действительно управленческий аспект.
Практика взаимодействия между системой местного самоуправления и местным сообществом на примере муниципального сообщества в г. Томске
Нами было показано, что главным условием прогрессивной трансформации системы местного самоуправления является формирование местных сообществ. С этой целью была описана сущность местного сообщества, характер его связи с гражданским обществом, определены подходы к его конструированию с учетом региональных особенностей. Также была выявлена специфика регулирования социальных процессов в местных сообществах, которая предполагает формирование субъектно-объектных отношений в муниципальных сообществах как за счет самоорганизации, так и за счет целенаправленной политики органов местного самоуправления, (сочетание инициативной и организованной институализации). Теперь на основе идей, развитых нами в предшествующих главах и параграфах, мы попытаемся описать процессы формирования и направления трансформации муниципального сообщества города Томска.
Приведем варианты только тех трансформационных механизмов, которые на наш взгляд, более всего влияют на развитие городского сообщества Томска. Конечно, на него оказывают влияние различные типы социального взаимодействия: дифференциация, диффузия, специализация, интеграция и др., обеспечивая взаимосвязь и взаимовлияние различных социальных субъектов. Само томское сообщество имеет различные системы коммуникационной регуляции, включающие в себя сочетание спонтанной самоинституализации и запрограммированной институализации. Безусловно, каждый из приведенных механизмов имеет разную степень влияния на городское сообщество, нуждается в аналитико-философской рефлексии и сможет быть предметом отдельного исследования.
Если начать с выявления наиболее значимых и действенных механизмов, то, прежде всего, следует выделить формы запрограммированной (организованной, направленной) институализации общественных инициатив, призванные создать условия для общественного творчества горожан. Решая задачи формирования из местного населения муниципального сообщества, местная администрация вынуждена инициировать и инструментировать процесс образования некоторых общественных формирований. Причем процесс такой инициации возможен лишь при ориентации на сотрудничество и партнерство посредством применения соответствующих регулятивных механизмов. Суть этой парадигмы довольно проста - вдохновлять людей на реализацию творческой и инновационной деятельности. Это достигается путем институализации гетерономных самодеятельных, структур. Целью их создания является выработка согласованных действий по жизненно-важным вопросам как социальной, так и хозяйственной, деятельности сообщества.
Список таких формирований довольно обширен, так как они созданы и продолжают создаваться в большинстве сфер муниципального сообщества. К числу самых первых крупных структур следует отнести Томскую городскую палату общественности (ТГПО). Как совещательный орган при Мэре города Томска она была создана 12 лет назад. Основной задачей ТГПО являлось обсуждение и разработка решений по наиболее важным экономическим, социальным, экологическим, культурным и другим городским проблемам, а также участие общественности в реализации этих решений; Границы, т.е. охват субъектов и объектов воздействия, институционального поля палаты постоянно расширяются. В состав ТГПО теперь входят различные организации: правозащитные, детские, экологические, молодежные, организации социальной направленности, политические партии и органы территориального общественного самоуправления, профсоюзы. Число членов ТГПО на данный момент составляет 58 организаций, причем отмечается увеличение молодежного состава палаты, что свидетельствует о развитии демократических процессов в молодежной среде города, росте гражданской ответственности томичей, желании принимать участие в социально-значимых процессах.
Одна из важнейших целей местного самоуправления состоит в том, чтобы преодолеть отчуждение населения от органов местного самоуправления, включить его в процесс социального регулирования собственной жизни. Органы местного самоуправления города Томска активно используют диспозитивный подход социальной регуляции в городском сообществе, базирующийся на самостоятельности, естественной взаимозависимости людей и использовании различных форм координации саморегулирования. Одной из таких форм является городской координационный совет женщин. Он был создан в целях обеспечения согласованных действий представителей общественных организаций, органов городского самоуправления, СМИ в решении проблем, способствующих экономическому, социальному и профессиональному росту женщин в Томске. Среди направлений деятельности Совета можно выделить следующие: продвижение женщин во власть; профилактика насилия в семье и в отношении женщин; решение проблемы женской безработицы в городе Томске; участие женщин в проведении реформы ЖКХ; участие женской общественности в борьбе с наркоманией, игроманией, алкоголизмом среди подрастающего поколения Томска; проведение различных тематических конкурсов, акций, массовых мероприятий (в частности, посвященных Году семьи, году молодежи и т.д.).
Институализация самоуправленческих практик по сохранению этнической идентичности городского томского сообщества осуществляется через городской координационный совет по вопросам национально-культурных объединений. Он является совещательным органом, который рассматривает вопросы, возникающие в сфере взаимоотношений органов местного самоуправления и национально-культурных объединений. Его основной задачей является содействие развитию межнациональных взаимоотношений, возрождению национальной культуры, реализации благотворительных и национально-культурных программ. В Томске зарегистрировано более 30 национальных объединений, к которым относятся культурные общества и национальные центры. В 2007 г. в городе появились национально-культурные объединения бурятов и грузин, а в начале 2008 г. была создано объединение таджиков. Практически каждое такое объединение ведет работу по сохранению своей культуры и языка через коллективы самодеятельности, организует систему взаимопомощи внутри общины, активно проявляет себя с точки зрения публичности и вовлеченности разных социальных групп населения.
Значительные возможности для формирования практики реального самоуправления в рамках формирования местных сообществ, предоставляет территориальное общественное самоуправление, действующее как территориальное общественное договорное соуправление (далее - ТОС). ТОС - одна из эффективных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и формировании городского сообщества. Его развитию в отличие от местного сообщества посвящен целый раздел в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ [145, с. 37-38]. Поэтому в отличие от других самоуправленческих практик территориально общественное самоуправление имеет легитимную правовую основу. Хотя на практике развитие ТОС испытывает большие трудности разнопланового характера.
