Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические предпосылки исследования проблем управления системой образования в России
1. Состояние разработки проблемы исследования 19
2. Организационные и психолого-педагогические основы управления образованием 30
3. Муниципальный уровень управления образованием: проблемы формирования и развития 58
Выводы 71
Глава II. Пути оптимизации управления образованием на муниципальном уровне
1. Проектирование деятельности по оптимизации управления образованием 73
2. Модель органа управления образованием 77
3. Профессионализация управленческих кадров органов управления образованием 104
Выводы 122
Заключение 323
Список литературы \ 26
Приложение 143
- Состояние разработки проблемы исследования
- Организационные и психолого-педагогические основы управления образованием
- Проектирование деятельности по оптимизации управления образованием
- Модель органа управления образованием
Введение к работе
В результате процессов децентрализации государственной власти, перераспределения властных полномочий и ответственности особую актуальность приобретает вопрос гармонизации взаимоотношений различных уровней управления образованием, обеспечения их эффективного функционирования.
Анализ процесса реформирования системы управления образованием выявил новую тенденцию - смещение центра управленческих воздействий на уровень местного самоуправления, на который Закон Российской Федерации «Об образовании» возложил ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования и передал значительный объем полномочий в области образования для самостоятельного принятия решений, в том числе по вопросу создания муниципального органа управления образованием.
Появление социального заказа на дополнительные образовательные услуги, развитие инновационных процессов в образовании потребовали от органов местного самоуправления придания управлению муниципальной образовательной системой гибкого и мобильного характера, что, в свою очередь, обусловило необходимость реформирования существовавших ранее на местах рай(гор)оно как в отношении организационной структуры, так и состава реализуемых ими функций, системы подбора и расстановки управленческих кадров, их подготовки и переподготовки.
Формирующиеся на новой правовой основе органы местного самоуправления еще не имеют достаточного опыта для обеспечения эффективного управления муниципальной образовательной системой. Реорганизация < системы управления образованием на местах осуществляется во многом путем проб и ошибок. Имеют место факты ликвидации муниципальных органов управления образованием, передачи их функций различным организациям, в
том числе общественным, которые не могут самостоятельно управлять такой сложной социшїьно-педаїогическои структурой, какой является современная муниципальная образовательная система.
Реформа системы образования кардинальным образом изменила смысл и содержание деятельности управленческих работников, усложнила стоящие перед ними задачи. Современные управленческие кадры на местах во многом не отвечают требованиям, предъявляемым к данному уровню управления системы образования. Это оказывает негативное воздействие на развитие самой массовой в системе образования сети муниципальных образовательных учреждений, эффективность работы которых во многом определяет будущее российского образования, что особенно актуализирует проблемы муниципального уровня управления образованием.
Состояние разработки проблемы
Некоторые предпосылки решения проблем муниципального уровня управления образованием имеются в специальных работах и диссертационных исследованиях: по вопросам теории управления А.Файоля, Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьева, Д.М.Гвишиани, П.М.Керженцева; современное состояние государственного и муниципального управления в России нашло отражение в работах Ю.П.Алексеева, В.Н.Иванова, Б.М.Лазарева, В.Д.Полищука, В.И.Фадеева; вопросы управления в системе образования - в исследованиях Ю.К.Бабанского, Ю.А,Конаржевского, А.А.Орлова, Ф.Г.Паначина, П.В.Худоминского; проекты развития образования в отдельных регионах - в работах практиков образования - В.М.Петровичева, Л.Д.Рогозиной, В.В.Маскина н других.
Важнейшие психологические аспекты подготовки управленческих кадров исследуются в трудах по акмеологии и психологии профессиональной деятельности К.А.АбульхановоЙ, А.А.Бод&певым, Н.В.Кузьминой, А.А.Деркачом, В.Д.Шадриковым, Е.А.Яблоковой; проблемы профессиона-
лизма управленческих кадров - А.К.Марковой, Л.Г.Лаптевым, В.Г.Михайловским и другими. Вопросы формирования государственной системы подготовки управленческих кадров разрабатываются учеными, преподавателями Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации О.С.Анисимовым, Ф.Д.Демидовым, В.Г.Зазыкиным, Ю.И.Ивановым; проблемы подготовки кадров для системы образования -В.Ю.Кричевским, Н.В.Кухаревым, И.В.Тряковым, К.М.Ушаковым и др.
Новые подходы к решению проблем муниципального уровня управления образованием имеются в работах М.П.Алтухова, Н.Д.Мачахова, В.В.Маскина, Г.И. Оглобли ной. Вместе с тем, сегодня назрела объективная необходимость углубленного изучения современного состояния и путей развития муниципального уровня управления образованием, разработки организационных и психолого-педагогических условий и факторов, обеспечивающих оптимизацию управления образованием на муниципальном уровне.
Исходя из актуальности указанных проблем, их недостаточной теоретической и методологической проработанности, а также острой потребности современной управленческой практики, определена тема диссертационного исследования: «Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне».
Цель исследования состоит в определении организационных, психолого-педагогических условий и факторов, обеспечивающих оптимизацию управления образованием на муниципальном уровне.
Объект исследования - система управления образованием на муниципальном уровне.
Предмет исследования - процесс и факторы оптимизации деятельности муниципального органа управления образованием.
Гипотеза исследования основана на предположении о том, что структурная перестройка системы управления образованием, перенос большого объема полномочий на муниципальный уровень управления и связанная с этим необходимость его реорганизации вызывают потребность научной раз-
работки возникающих при этом проблем. В основу исследования положен системный подход, согласно которому рассматриваются в связи и взаимодействии процесс управления и его субъекты (орган управления образованием и его кадры), а также вся совокупность факторов, обеспечивающих оптимизацию их деятельности.
Эффективность управления образованием на муниципальном уровне во многом зависит от того, в какой степени будут обеспечены организационные, педагогические, психологические, кадровые и правовые условия его функционирования.
В связи с этим особое значение имеет выделение оптимального объема функций муниципального органа управления образованием, проектирование на его основе организационной модели муниципального органа управления образованием, разработка соответствующего алгоритма организации управления и определение критериев оценки его эффективности.
Формирование органов управления образованием на муниципальном уровне потребует профессионализации деятельности управленческих кадров муниципальных органов управления образованием
Задачи исследования:
выявить организационные и психолого-педагогические условия и факторы, обеспечивающие оптимизацию управления образованием на муниципальном уровне;
выделить инвариант функционала муниципального органа управления образованием;
построить организационную модель муниципального органа управления образованием;
разработать рациональный алгоритм организации управления образованием на муниципальном уровне;
определить критерии и показатели эффективности муниципального органа управления образованием;
обосновать необходимость создания отраслевой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров управления.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования являются положения теории социального управления, сформулированные в трудах В.Г.Афанасьева, Г.Х.Попова, Ю.А.Тихомирова и других; основы теории педагогики - в работах М.И.Кондакова, В.А.Сластенина, Н.Ф.Талызиной, П.И.Третьякова, П.В.Худоминского, Т.И.Шамовой и других; а также акмеологическая концепция оптимизации профессионального и личностного развития, разрабатываемая А.А.Бодалевым Н.В.Кузьминой, А.А.Деркачом, Е. А. Яблоко вой; проблемы психологии профессиональной деятельности, исследуемые Н.В.Кузьминой, Л.Г.Лаптевым, А.К.Марковой, В.Г.Михайловским; вопросы психологии управления - рассмотренные в трудах А.В.Филиппова, А.Л.Свенцицкого, В.М.Шепеля и других.
Методы исследования
При проведении исследования использованы теоретические методы:
сравнительно-сопоставительный и ретроспективный анализ философской,
педагогической, психологической научной литературы по всем аспектам ис
следуемой проблемы; сравнительный анализ законодательной и нормативной
правовой базы российской и ряда зарубежных систем образования; систем
ный анализ организационных структур управления образованием различного
уровня; анализ профессионштьной управленческой деятельности различных
категорий работников системы образования и продуктов их деятельности;
А социологические методы: контент-анализ документов по различным вопро-
сам управления системой образования и кадровой политики, наблюдение за деятельностью управленческих кадров на муниципальном уровне управления образованием; устные и письменные опросы (беседа, анкетирование) руководителей и специалистов органов управления образованием регионального и муниципального уровней; экспертная оценка материалов исследования на
различных его этапах; а также моделирование и проектирование условий и процесса управленческой деятельности.
При проведении исследования использован 25-летний опыт работы диссертанта в образовательных учреждениях, органах управления образованием муниципального и регионального уровней, в федеральном Министерстве образования.
Исследование осуществлялось в 1990-1998 гг. и проводилось в 3 этапа. На каждом этапе в соответствии с поставленными целями и задачами применялись различные сочетания названных выше методов.
I этап (1990-1993 гг.) посвящен анализу специальной литературы и нормативной правовой базы российского образования; изучению содержания управленческой деятельности органов управления образованием: регионального (Московского городского комитета по народному образованию) и му-ниципапьного уровней (районных отделов и управлений образования гг.Владимира, Калуги, Москвы, Мурманска, Новгорода, Рязани).
В этот период изучалось содержание, функционал и методы работы управленческого персонала в системе образования; система подготовки кадров для органов управления образованием. Особое внимание было уделено социально-психологическим условиям и факторам, оказывающим влияние на эффективность управленческой деятельности.
После принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» на базе Российского института повышения квалификации работников образования был организован и проведен цикл обучающих семинаров для руководителей муниципальных органов управления образованием. В них приняло участие более 2700 человек.
Семинары преследовали две цели: ознакомить руководителей муниципальных органов управления образованием с работой центрального органа -Министерства образования - в условиях децентрализации управления и получить оценку происходящих в системе образования изменений, выявить основные проблемы в управлении на данном уровне.
В ходе нескольких потоков семинара (с ноября 1992 по март 1993 г.) было обследовано более 2 тысяч руководителей муниципальных (городских, районных и др.) органов управления образованием Результаты проведенного анкетирования 475 руководителей органов управления образованием помещены в приложении (Приложение N1).
Анализ эмпирических и теоретико-методологических сторон управленческой деятельности в системе образования позволил выделить следующие важные источники, детерминирующие ее характер - законодательную, нормативную правовую базу системы образования; научные рекомендации и разработки; личный опыт работы в органах управления образованием различного уровня. Наиболее влиятельной для управленческой деятельности в системе образования является детерминанта комплексного научного обеспечения управления.
ІЇ этап (1993-1995 гг.) включал в себя исследование различных моделей организационно-функциональной структуры управления образованием и содержания административно-управленческой деятельности. Особое внимание было уделено изучению путей формирования и развития муниципального уровня управления образованием в гг.Кемерово и Ростов-на-Дону, в Ставропольском и Краснодарском краях, Рязанской области.
Осуществлялась исследовательская работа, позволившая выделить организационно-педагогические и психолого-педагогические основы управления образованием, были изучены психологические аспекты функционирования педагогической системы (личностно-профессиовальные характеристики работников, особенности их отношений и общения, мотивы деятельности, уровень удовлетворенности ее результатами и т.п.).
Ш этап (1995-1998 гг.) - проектировочный. Участие диссертанта в этот период в международном проекте по программе ТАСИС «Планирование управления образованием в России» позволило расширить рамки исследования, изучить современную информацию о системе управления образо-
ванием в развитых европейских странах (Англия, Голландия, Франция, Италия); провести сравнительный анализ действующей нормативной правовой базы образования России и ряда стран Западной Европы; включить в состав исследуемых регионов региональные и муниципальные органы управления образованием гг.Красноярска, Новосибирска, Перми, Усть-Илимска; Вы-
Шк боргского района Ленинградской области; Ямало-Ненецкого автономного
округа. По результатам исследования были подготовлены аналитические отчеты, справки и другие материалы о системе управления образованием в России. Это позволило установить, что современная управленческая ситуация в образовании характеризуется наличием различных типов управленческих отношений, исходящих от различных субъектов управления. Их многозначное пересечение может вызвать деструктивное действие. Наиболее острые противоречия возникают на линии соприкосновения разных по предмету и способу организации систем управления - на муниципальном уровне. Это обу-словило необходимость поиска решения обозначенных проблем. С этой це-
ф лью изучапся зарубежный опыт муниципального управления образованием,
в том числе, проблемы сочетания прав и обязанностей муниципальных органов управления образованием, их классификации; роль community; осуществлен сопоставительный анализ зарубежной и российской практики формирования муниципальной образовательной политики; определены основания для создания вариативных моделей организационных структур муниципального управления образованием; разрабатывались принципиально новые механизмы управления и подходы к определению его эффективности на муниципальном уровне; условия, обеспечивающие повышение профессиона-
Ць лизма кадров органов управления образованием на муниципальном уровне.
w На всех стадиях разработки оптиматьной модели управления образова-
нием на муниципальном уровне проводилась экспертиза полученных результатов исследования с участием широкого круга представителей органов управления различных регионов, российских и международных экспертов.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в том, что
выявлены организационные и психолого-педагогические условия, обеспечивающие оптимизацию управления образованием на муниципальном уровне. В первую очередь, к ним относятся с одной стороны, создание специализированного органа управления образованием на муниципальном уровне, отработка оптимальной модели органа управления образованием, с другой - определение личностно-профессиональных характеристик работников, мотивов деятельности, уровня удовлетворенности ее результатами и т.д.;
выделен инвариант функцион&та муниципального уровня управления образованием - не подлежащая изменению оптимальная совокупность, включающая все основные функции, относящиеся к компетенции данного уровня управления, обязательная для выполнения его работниками. Среди них: разработка нормативных правовых актов; формирование сети и координация деятельности образовательных учреждений; осуществление контроля за исполнением государственных нормативных правовых актов об образовании, государственных образовательных стандартов и нормативов; организация деятельности по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, устройству детей, оставшихся без попечения родителей; участие в формировании местных бюджетов и фондов развития образования, привлечение дополнительных источников финансирования муниципальной образовательной системы; организация повышения профессионального мастерства педагогических и руководящих кадров;
разработан алгоритм организации управления образованием на муниципальном уровне, предусматривающий определенную последовательность управленческих действий, в числе которых: определение основных целей и задач муниципальной образовательной системы; установление статуса муниципального органа управления образованием; разработка оптимальной организационно-функциональной структуры органа управления, способ-
ной эффективно решать данные задачи; отбор кадров в соответствии с профессиональными критериями; организация отраслевой системы переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров;
построена модель муниципального органа управления образованием;
определены критерии и показатели работы муниципального органа управления образованием, среди которых: полнота выявления потребностей в образовательных услугах и степень их удовлетворения; диверсификация образовательных программ и педагогических технологий; повышение уровня профессиональной компетентности кадров; вовлечение общественности в формирование и реализацию муниципальной образовательной политики;
обоснована необходимость создания единой отраслевой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для системы муниципального управления образованием, ее методического обеспечения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что на основе разработанных теоретических подходов подготовлены рекомендации по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне, которые могут быть использованы в практике работы региональных и муниципальных органов управления образованием, органов местного самоуправления, в том числе при разработке организационных управленческих структур; требований к уровню профессиональной подготовки и квалификации, порядку назначения, должностного продвижения и аттестации управленческих кадров. Материалы исследования использованы при подготовке и проведении семинаров руководителей муниципальных органов управления образованием Красноярского края, Кемеровской, Новосибирской и Пермской областей в рамках международного проекта «Планирование управления образованием в России»; в Ямато-Ненецком автономном округе Тюменской области, в Ростовском и Ставропольском краях. Владимирской и Рязанской областях, Республике „Марий-Эл.
Достоверность и обоснованность результатов обеспечивались междисциплинарным подходом к решению проблемы оптимизации управления образования на муниципальном уровне, который базируется на теоретических позициях социального управления, педагогики, психологии и акмеоло-гии; а также репрезентативностью экспериментальных данных, подтверждающих правильность выдвинутых гипотез; оценкой российских и международных экспертов, работавших в международном проекте «Планирование управления образованием в России»; экспериментальной и практической апробацией полученных результатов в ряде регионов России.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты проведенных эмпирических исследований: устного (свыше 2000) и письменного опроса 4-75 руководителей региональных и муниципальных (районных, городских, сельских) органов управления образованием; разработки и экспертные оценки, полученные в ходе международного проекта «Планирование управления образованием в России»; аналитические материалы к заседаниям коллегии Минобразования России, другие документы по вопросам управления образованием и подготовки управленческих кадров.
Апробация и внедрение результатов исследования
Основные положения исследования были раскрыты в выступлениях по различным аспектам управления образованием, обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах-совещаниях руководителей региональных и муниципальных органов управления образованием субъектов Российской Федерации в гг. Москве (май 1994 г., июнь 1995 г., декабрь 1996 г., февраль 1998 г.), Ростове-на-Дону (сентябрь 1995 г.), Кемерове (декабрь 1995 г.), Йошкар-Оле (апрель 1996 г.), Усть-Илимске (сентябрь 1996 г.), Адлере (май 1997 г.), Лабытнанги Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области (октябрь 1997 г.); использованы при подготовке материалов к заседаниям коллегии Минобразования России по вопросам управления и кадро-
вой политики, апробации и внедрении оптимальной модели муниципального органа управления образованием в г.Выборге Ленинградской области.
При участии диссертанта подготовлены рекомендации по оптимизации управления образованием на муниципальном уровне, направленные руководителям исполнительной власти субъектов Российской Федерации для глав местной администрации
Материалы исследования обсуждались на заседаниях кафедры акмео-логии и психологии профессиональной деятельности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту
Реформирование образования, структурная перестройка системы управления и перенос большого объема полномочий в сфере образования на уровень местного самоуправления связаны с формированием и реорганизацией деятельности соответствующих институтов - органов управления образованием. Их создание и эффективность управления системой образования во многом зависят от организационных и психолого-педагогических условий и факторов организации управления образованием на муниципальном уровне; от качественных характеристик кадрового состава органа управления, их умения высококвалифицированно выполнять свои функциональные обязанности, овладевать продуктивными способами решения управленческих задач, стоящих перед муниципальной образовательной системой.
Практика формирования новой системы управления образованием, создание ее институтов и органов вызывает необходимость разработки научных основ оптимизации этой деятельности. В первую очередь, это касается процесса управления образованием на муниципальном уровне, определения его целей и задач, функций и полномочий. Особо значимым является разработка научных основ обеспечения процесса управления, в частности, вопроса о формировании специального органа, на который будут возложены обозначенные выше функции. Это крайне важно, так как имеют место случаи лик-
виданий районных (городских, сельских) отделов образования, передачи их функций различным структурам, которые не могут обеспечить управление развитием муниципальной образовательной системы.
Муниципальный орган управления образованием является элементом целостной муниципальной образовательной системы, обеспечивающей процесс образования и обучения не только подрастающего поколения, но и реализующей эти функции применительно ко всем возрастным категориям населения, к работникам различных сфер профессиональной деятельности. Оптимизация его деятельности предполагает формирование широкой сети разнонаправленных информационных потоков и связей между системой образования, иными сферами деятельности, местным сообществом и т.п. Она должна включать в себя как вертикальные связи, обеспечивающие управляемость муниципальной системы образования при сохранении возможности динамичной и гибкой ее адаптации к изменяющимся условиям; так и - горизонтальные, способствующие регулированию отношений путем координации в рамках единого пространства управленческой деятельности.
Для того чтобы облегчить решение задачи эффективного управления образованием на муниципальном уровне необходимо разработать рациональный алгоритм организации управления образованием, выделить функционал органа управления и построить на его основе оптимальную организационную модель, а также определить критерии и показатели, позволяющие измерять эффективность его деятельности и вносить в будущем необходимые коррективы.
Опыт создания и деятельности муниципальных органов управления образованием свидетельствует о значительном дефиците управленческих кадров, подготовленных к работе в новых условиях. В связи с этим сегодня одной из важнейших задач становится обеспечение их целевой управленческой подготовки. Однако возможности местного самоуправления таковы, что они не могут самостоятельно решить эту задачу. Поиск способов ее решения ведет к обоснованию необходимости создания целостной отраслевой сиете-
мы подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров, разработка научно-педагогических основ реализации образовательных задач в данной системе.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов, списка использованной литературы и приложений.
Во введении обоснована тема исследования, раскрыты основные научные результаты, полученные лично соискателем и их научная новизна, теоретическая и практическая значимость.
S первой главе «Теоретико-методологические предпосылки исследования проблем управления системой образования в России» на основе анализа научной литературы и специальных исследований раскрывается состояние разработки проблемы исследования; выявлены организационные и психолого-педагогические основы исследования. Анализируется состояние формирования и развития муниципального уровня в системе управления образованием, обосновывается необходимость оптимизации управления образованием на муниципальном уровне.
Во второй главе «Пути оптимизации управления образованием на муниципальном уровне» выявляются основные организационные и психолого-педагогические условия оптимизации управления образованием на муниципальном уровне. В их числе, среди обязательных условий - создание специализированного органа управления образованием; профессион&тизация управленческих кадров данного уровня. Проектируется деятельность по оптимизации управления образованием. Обосновывается необходимость разработки алгоритма организации управления образования на муниципальном уровне. На основе полученного рационального алгоритма определяется последовательность дальнейших управленческих действий, направленных на оптимизацию управления образования на муниципальном уровне: выделение инварианта функционала, построение оптимальной модели муниципального
органа управления образованием, определение основных критериев и показателей эффективности его деятельности. Доказывается необходимость создания единой отраслевой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров.
В заключении обобщены результаты исследования, изложены его основные выводы, определен круг проблем, требующих дальнейшего изучения.
Общий объем диссертации составляет 196 страниц печатного текста.
Список использованной литературы включает 227 наименований. В прило
жении приведены таблицы и материалы исследования.
Состояние разработки проблемы исследования
Реформирование системы управления образованием выявило значительный круг проблем, среди которых особое место занимают: потребность в перераспределении функциональных обязанностей между региональным и муниципальным уровнями управления и образовательными учреждениями; совершенствование организационной структуры управления образованием и деятельности управленческих кадров на муниципальном уровне,
Некоторые предпосылки для решения обозначенных проблем имеются А в специальных исследованиях, которые можно сгруппировать следующим образом:
1) исследования теоретико-методологических основ управления с позиций общей теории систем и теории социального управления;
2) исследования в области управления образованием (методологические, организационно-педагогические основы внутришкольного управления; совершенствование управления различными типами образовательных учреждений; вопросы эффективности управленческой деятельности в системе образования);
3) исследования психолого-педагогических проблем развития личности Ш и коллектива.
Основной понятийно-категориальный аппарат общей теории систем и теории социального управления, фундаментальные элементы управления: субъект и объект управления, цель, задачи, функция, методы и принципы управленческой деятельности; различные организационные структуры управления социальными системами разрабатывались многими исследователями, среди которых: А.Файоль, С.О Доннел, Г.Кунц, Ю.Л.Аверин, Г.В.Атаманчук, ВТ. Афанасьев, Д.М.Гвишиани. П.М.Керженцев, В.Б.Лазарев, Г.Х.Попов, Т.Санталайнен, В.И.Сенченко, И.М.Слепенков, Ю.А.Тихомиров и другие (196, 102, 59, 60, 70, 88, 29, 146, 163, 165, 169).
Методологические и организационно-педагогические основы управления образованием исследованы в работах ГХ.Габдуллина, М.И.Кондакова, Ю.А.Конаржевского, Ю.А.Кричевского, Г.Н.Серикова, Т.И.Шамовой, Л.А.Шипилиной, С.И.Штамма, Ф.Я.Штыкало, В.А.Якунина (22, 69, 93, 94, 187, 97, 166, 207, 212, 214, 217 и других).
Длительное время основным предметом научных исследований по \ проблемам управления в образовании являлась школа - наиболее массовое общеобразовательное учреждение. В исследованиях А.У.Дерягиной, М.И. Кондакова, Ю.А.Конаржевского, А.А.Орлова, В.С.Пикельной, В.А.Сластенина, Н.С.Сунцова школа рассматривается как объект внутри-школьного управления, в рамках самостоятельной отрасли педагогической науки - «школоведения» (24, 94, 91, 92, 134, 143, 168, 177).
Созданию понятийно-категориального аппарата управления в системе образования способствовали общетеоретические и специальные разработки актуальных проблем управления школой, проведенные такими исследователями как Г.Г.Габдуллин, А.У.Дерягина, А.Е.Капто, Ю.А.Конаржевскйй, М.И.Кондаков, А.А.Орлов, Ф.Г.Паначин, М.М.Поташник, Н.С.Сунцов, К.М.Ушаков, П.В.Худоминский (69, 24, 27, 92, 94, 134, 139, 148, 177, 193. 137) и другими. Исследователи рассматривают школу как сложное социальное явление, имеющее множество различных структур. Причем, например, Ю.А.Конаржевскйй считает, что их можно свести в следующие четыре группы: структура материально-учебной базы; структура человеческих коллективов; процессуальные структуры, проявляющиеся через деятельность людей; духовная структура - способ связи общественных, педагогических идей, которыми руководствуется педагогический коллектив (92, С.67).
Нам ближе подход, при котором школа рассматривается как педагогическая система, имеющая сложную структуру, в которую входят системы разного уровня: система учебного процесса, система взаимодействия учителя и учащегося, система внутришкольного контроля (104, С. 208).
Некоторые авторы, рассматривал школу как целостную систему, предпринимали попытки выделить ее основные показатели, среди которых: задачи учебного заведения, воспитательный процесс, субъект воспитания, материальная база и др. Однако из-за отсутствия соответствующей системы показателей, выражающих сущностные характеристики развития школы в целом и отдельных ее элементов, разработка идеальной модели школы как объекта управления затруднена (134, С. 15) .
Автор специального исследования, посвященного особенностям управления общеобразовательной школой в крупном городе - П.И.Третьяков (182) - сумел выйти за рамки внутришкольного управления. Он исследовал управление школой с позиций управления извне - со стороны районного отдела образования. Это позволило выявить объективные противоречия в управлении системой образования, на преодоление которых должна быть направлена деятельность как органов управления образованием, так и самих образовательных учреждений, а также всех социальных институтов района и города. Нам представляются важными следующие выводы: эффективность \ управления школой находится в прямой зависимости от того, насколько решения органов управления образованием, других государственных и общественных организаций, контролирующих деятельность педагогических коллективов, соответствуют решению задач, стоящих перед школой; основная проблема управления школой заключается в информированности механизма совместной профессиональной управленческой деятельности руководителей школ и работников органов управления образованием; оптимизация процесса управления школьным образованием в системе «школа - район -город» невозможна без создания современной системы информационного обеспечения управления образованием на уровне города (района).
Организационные и психолого-педагогические основы управления образованием
В числе организационно-педагогических основ управления образованием рассмотрим следующие: система образования, управление образованием, субъект, объект и предмет управления, цели, принципы, процесс, функции, методы управления, критерии и показатели эффективности управления, управленческие связи и отношения, проблемы формирования управляющей системы, организационной структуры и кадров управления, вопросы функционирования образовательной системы и другое.
Закон Российской Федерации «Об образовании» дает такое определение: «Образование - это целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)».
Система образования рассматривается Законом Российской Федерации «Об образовании» как «совокупность взаимосвязанных: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций» (ст.8 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» от 13.01.96 N 12-ФЗ).
Анализ специальной литературы и диссертационных исследований по проблемам региональной системы образования (35, 39, 131, 141, 153, 159, 219, 225) позволил выделить следующее определение: «Региональная система образования - это относительно обособленная совокупность связанных между собой управленческих (образовательных и обеспечивающих) процессов, реализуемых региональными и, входящими в состав данного субъекта Федерации, муниципальными образовательными и иными институтами. Муниципальная система образования является территориально обособленной и относительно самостоятельной (в пределах компетенции, закрепленной Законом РФ «Об образовании» за органами местного самоуправления) частью региональной образовательной системы.
Отсутствие единого категориального аппарата управления в системе образования вызывает определенные трудности при изучении проблем управления образованием. Как показан проведенный аначиз, мнения ученых, их подходы к определению основных категорий управления во многом расходятся, В первую очередь, это относится к самой дефиниции «управление». Известно уже более 80 определений данной категории.
В результате классификации множества подходов мы выделили следующие организационно-педагогические основы управления образованием.
Управление системой образования - это системный процесс воздействия субъектов управления образованием на объекты управления, направленный на обеспечение оптимального функционирования и совершенствование системы образования в целях всестороннего развития личности обучающегося, воспитанника.
Субъект управления системой образования, в первую очередь - это государственные (федеральные и региональные) и муниципальные органы управления образованием. Однако в последние годы подход к определению субъекта управления системой образования значительно изменился. Например, современный совокупный субъект муниципального управления образованием это: местный орган представительной власти, администрация района (города), орган муниципального управления образованием, либо другие, в том числе и общественные структуры, обладающие правом принятия решений в области управления муниципальной системой образования (советы руководителей образовательных учреждений, конференции работников образования, советы спонсоров, ассоциации педагогических работников, родителей и т.п.). Необходимо отметить, что отдельные представители субъекта управления взаимодействуют с различными элементами образовательной системы, поддерживают множественные коммуникативные связи и контакты, проявляя при этом свои индивидуальные особенности. Поэтому значительное место в структуре научных основ управления системой образования занимает социально-психологический компонент.
Проектирование деятельности по оптимизации управления образованием
Анализ ситуации, складывающейся в образовании, свидетельствует о том, что реформирование управления образованием не приобрело характера системных преобразований. Происходящие изменения являются скорее ситуативными, чем прогностическими. Это обуславливает необходимость проектирования современных организационных систем управления, способных разрешить в совокупности на всех уровнях управления, три поставленные перед ним задачи: провести децентрализацию управления; переориентировать свою деятельность на управление развитием как отдельных образовательных учреждений, так и образовательных систем в целом; обеспечить освоение всеми работниками органов управления современных управленческих технологий.
Как установлено в ходе исследования - наиболее острые противоречия имеют место на границе разных по предмету управления и способу организации систем - на муниципальном уровне, где происходит непосредственное соприкосновение всей совокупности управленческих отношений с основным звеном образовательной системы - образовательным учреждением и формируется конечный результат, качество которого позволяет определять эффективность деятельности всей управленческой инфраструктуры образования.
В результате проведенных эмпирических исследований установлено, что деятельность, направленная на оптимизации управления образованием на муниципальном уровне должна включать в себя: разработку функционала муниципального органа управления образованием; построение на его основе с учетом местных особенностей соответствующей модели муниципального органа управления образованием; выявление критериев и показателей эффективности управления образованием необходимых в качестве инструмента, позволяющего проводить замеры состояния муниципальной образовательной системы в целях коррекции и дальнейшего совершенствования образования.
Поиск путей реформирования организационных структур управления на муниципальном уровне потребовал проектирования деятельности по оптимизации управления образованием, что, в свою очередь, требует создания оптимального алгоритма рациональной организации управления образованием.
Алгоритм мы рассматриваем как соблюдение очередности выполнения управленческих действий, последовательность выполнения каждого из которых находится в прямой зависимости от завершения выполнения предыдущего. Так, функционал муниципального органа управления образованием во многом предопределяет его будущую организационную модель; что, в свою очередь, обуславливает выполнение определенных действий, включая, в качестве одного из важнейших условий, организацию переподготовки управленческих кадров, формирование соответствующего уровня профессионализма кадров, способного обеспечить эффективную работу будущей структуры управления.
В результате изучения различных подходов, в том числе предложенного научным коллективом под руководством Н.Д.Малахова (219. С.35), был разработан алгоритм эффективной организации управления образованием на муниципальном уровне.
Выделенные управленческие действия, необходимые для проведения оптимизации управления образованием на муниципальном уровне, были ранжированы и предложены для обсуждения участникам совещаний по проблемам управления образованием (гг.Москва (февраль 1998 г.), Адлер (май 1997 г.), Лабытнанги Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области (октябрь 1997 г.).
Оптимальность данного алгоритма организации управления образованием подтверждают, разработанные коллективом под руководством
Г.И.Оглоблиной, показатели, характеризующие управляющую систему, среди которых: оптимальность состава органа управления, его управленческих связей и отношений; рациональность распределения функций; прав и ответственности, их соответствие приоритетным целям развития образования, специфике территории; обеспечение взаимодействия органов представительной и исполнительной власти в сфере образования; пропорциональность и ритмичность загрузки отдельных подразделений, эффективность их работы; сочетание централизации и децентрализации управления, координация действий, развитость горизонтальных связей между органами управления образования различного уровня; качество положения об органе управления, должностных инструкций, квалификационных характеристик и т.п.; надежность, гибкость, рациональность органа управления образованием (128, С.29).
Данный алгоритм организации управления образованием на муниципальном уровне прошел апробацию и признан оптимальным в ряде регионов, в том числе в Ямало-Ненецком автономном округе, в Ставропольском крае.
В соответствии с шігоритмом организации управления образованием первым и важнейшим действием главы администрации местного самоуправления в области образования должно стать установление соответствующего статуса органа управления образованием, определение его роли и места в муниципальной структуре управления образованием.
Модель органа управления образованием
Следующие после принятия решения о создании муниципального органа управления образованием действия выполняются уже специалистами отдела образования совместно с представителями местной администрации, общественности.
В соответствии с алгоритмом, в первую очередь, должны быть определены цели и задачи муниципальной образовательной системы. При этом следует учитывать, что деятельность муниципального органа управления в системе образования имеет ряд особенностей. С одной стороны - она носит исполнительно-распорядительный характер, что выражается не только в подзаконности деятельности, выполнении законов и иных нормативных актов, но и в принятии управленческих решений, касающихся других проблем, возникающих в процессе управления. С другой - организующий характер, т.е. непосредственное управление не только различными процессами в образовании, но и всей сетью образовательных учреждений, организаций, их трудовыми коллективами.
Это позволило нам определить, каким образом в системе коллективной деятельности работников муниципальных органов управления образованием проявляется интегрирующая функция цели. Она имеется на трех уровнях: организационно-функциональном, где цель выступает как способ организации внутри- и межгруппового взаимодействия, результат которого проявляется в качестве образования и духовно-нравственном уровне выпускников муниципальных учреждений образования; ценностно-нормативном, который отражает способность деятельности удовлетворять образовательные запросы местного сообщества, создавая соответствующую муниципальную образовательную систему; индивидуально-мотивационном, который фиксирует личностный смысл, значимость данной деятельности для осуществляющих ее управленческих работников.
Цели и функции прежних местных органов управления образованием устанавливались единым Типовым положением об отделе образования. В настоящее время такое положение отменено. Введение в действие принципа автономности образовательных учреждений, повлекло за собой передачу им части функций, ранее выполняемых местными органами управления образованием. Это потребовало внесения серьезных изменений в состав функционала муниципального органа управления образованием, переориентации с выполнения рутинных, не требующих высокого профессионализма функций контроля, на выполнение сложных конструктивных функций, направленных на развитие образовательной системы.
В соответствии с действующим законодательством выделены следующие основные цели управления образованием на муниципальном уровне: создание необходимых условий для реализации прав граждан на образование и в сфере образования; обеспечение эффективного функционирования и развития системы образования на подведомственной территории на основе муниципальной программы развития образования; охрана и защита прав несовершеннолетних на подведомственной территории путем выполнения отдельных функций органа опеки и попечительства; работа с управленческими и педагогическими кадрами; создание системы взаимодействия с образовательными учреждениями; расширение совместной деятельности органов местного самоуправления, органов управления образования, образовательных учреждений, местного населения, средств массовой информации и других в интересах развития муниципальной образовательной системы; разработка стратегии ее дальнейшего развития. Цели конкретного муниципального органа управления образованием дополняются в соответствии с задачами, которые ставят перед муниципальной образовательной системой органы местного самоуправления, местное сообщество.
На основе выделенных целей и задач должны определяться функции проектируемого органа управления образованием. В ходе исследования установлено, что в современных условиях главными функциями муниципального органа управления образованием становятся, в основном, линейные функции, функции общего руководства, направленные на интеграцию деятельности образовательных учреждений, обеспечение их функционирования и развития как элементов единой муниципальной образовательной системы.
Предоставленное Законом право контроля за реализацией учреждениями образования образовательных программ, их соответствия учебным планам, расписанию занятий и графикам учебного процесса; качеством образования выпускников; обеспечением жизни и здоровья, прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений; а также выявленные в ходе исследования многочисленные проблемы, вызванные невозможностью самостоятельно определить все требуемые к исполнению на данном уровне управления функции управления обусловило необходимость выделения инварианта функционала - не подлежащей изменениям оптимальной совокупности, включающей в себя все основные функции, относящиеся к компетенции данного уровня, обязательные для выполнения работниками муниципального органа управления образованием.
