Введение к работе
Актуальность исследования. Совершенствование системы повышения квалификации государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации связано с развитием эффективного постдипломного образования. На первый план выдвигаются вопросы модернизации системы подготовки квалифицированных и конкурентоспособных государственных служащих, ориентированной на развитие их индивидуальных и творческих способностей, формирование потребности в самообразовании и непрерывном пополнении знаний и умений.
К проблемам переподготовки и повышения квалификации специалистов и государственных служащих обращались Е.И. Власова, Е.Р. Гавриленко, Т.Г. Гусева, В.С. Елагина, А.К. Жигачев, Г.С. Жукова, Ж.В. Каразеева, А.В. Кириллов, Е.В.Комарова, А.В. Коростень, Д.В. Митячкин, Н.И. Никитина, С.А. Петрова, А.Г. Прохода, О.И. Суховеева и другие исследователи, в работах которых анализируются становление и функционирование системы повышения квалификации государственных служащих и обосновывается ее роль в системе непрерывного образования; выявляются условия эффективной организации повышения квалификации, психолого-педагогические особенности контингента обучающихся и организационные особенности процесса их обучения.
Не умаляя достоинств проведенных исследований, следует отметить недостаточную разработанность теоретических основ управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих. Необходимы дальнейшие исследования, в которых будут рассматриваться специфика управления этой системой в изменяющихся социально-экономических условиях. Изложенные обстоятельства, а также теоретическое осмысление концептуальных подходов к проблеме управления образовательными системами и анализ практики предопределили выбор темы диссертационного исследования, актуальность которого обусловлена следующими противоречиями между:
– объективными потребностями общества в совершенствовании управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих и недостаточной разработанностью данной проблемы в современных исследованиях;
– расширяющейся практикой разработки региональных систем повышения квалификации государственных гражданских служащих и недостаточной разработанностью теоретических оснований для конструирования моделей управления ими;
– необходимостью внедрения новых подходов к управлению повышением квалификации государственных гражданских служащих и использованием традиционных методов и средств.
Несмотря на актуальность проблемы совершенствования дополнительного профессионального образования, научную ценность имеющихся результатов по сходной проблематике, специальных исследований, в которых рассматриваются
закономерности и специфика управления системой повышении квалификации государственных гражданских служащих, практически нет.
Вместе с тем, характеризуя степень научной разработанности темы, можно утверждать, что в педагогической науке сложились теоретические предпосылки для разработки модели управления системой повышения квалификации специалистов для государственной службы. Среди изученных научных источников можно выделить несколько групп.
Первая группа источников представлена работами Е.П. Белозерцева, Э.Ф. Зеера, В.П. Косырева, Г.Н. Подчалимовой, В.Д. Симоненко, Е.И. Сахарчук, Н.К. Сергеева, В.А. Сластенина, Н.В. Тельтевской и др., в которых раскрываются генезис и перспективы развития теории и практики профессионального образования, включая теоретико-методологические, психолого-педагогические и организационно-содержательные основы профессионального образования.
Во вторую группу вошли научные работы, связанные с исследованием особенностей формирования педагогической системы в рамках отдельных историко-временных периодов (Е.П. Белозерцев, Е.Д. Проценко, С.Е. Байкеева, Э.М. Никитин, Л.Ф. Писарькова, В.А. Демин, П.А. Зайончковский и др.). Изучение исторических официальных документов органов государственной власти о подготовке кадров государственной службы, нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность образовательных учреждений в области дополнительного профессионального образования российских чиновников, позволило осмыслить исторический опыт, определить возможности и ограничения его использования в современных условиях.
К третьей группе источников отнесены исследования российских и зарубежных авторов (А.А. Ангеловский, О.В. Волох, О.А. Патокина, Ю.В. Федотов, Р. Лакинг, Г.Шульц, Б. Майкл, Д. Симмондс и др.), где анализируются основные тенденции развития современных систем повышения квалификации государственных гражданских служащих в зарубежных странах и особенности организации процесса управления ими. С учетом того, что важную роль в реализации административной реформы за рубежом играют межправительственные организации, были изучены документы, характеризующие деятельность Организации экономического сотрудничества и развития (Organization for Economic Co-operation and Development, OECD) в рамках реализуемой ею программы поддержки совершенствования деятельности национальных правительств и системы управления в странах Центральной и Восточной Европы (Support for Improvement in Governance and Management, SIGMA), что позволило определить концептуальные различия и общность стратегий развития современных систем повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Содержание источников четвертой группы (работы В.А. Анищенко, Т.А. Ильиной, С.М. Косенка, А.Г. Кузнецовой, Н.В. Кузьминой, Ю.В. Федотова, Н.Ю. Шорниковой и др.) посвящено раскрытию сущности понятия «система повы-4
шения квалификации», выявлению основополагающих принципов построения и системообразующих факторов, средств управления ею. Управление повышением квалификации представляет собой полисубъектную систему, которая характеризуется взаимной ответственностью, участием и усилением роли всех субъектов образовательной политики в принятии и реализации управленческих решений, касающихся вопросов повышения квалификации госслужащих и обеспечивающих оптимальное функционирование и развитие управляемой системы. Субъектами управления выступают федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, учреждения дополнительного профессионального образования.
Анализ особенностей управления образовательными системами, обусловленных сложностью измерения результатов их функционирования, позволили выделить пятую группу источников, связанных с измерением эффективности функционирования педагогических систем (работы Н.М. Борытко, И.А. Газиевой, Е.Р. Гавриленко, О.А. Герасименко, И.В. Ильиной, И.М. Никитиной, В.Г. Новикова, Д.А. Новикова, В.П. Панасюка, А.М. Рубанова, Н.В. Тельтевской, Т.И. Шамовой и др.). В исследованиях этих авторов акцент сфокусирован на использовании, прежде всего, показателей нефинансового характера.
Изучение и анализ научной литературы свидетельствуют о том, что, несмотря на значительное количество работ, так или иначе связанных с вопросами функционирования и управления системой повышения квалификации специалистов, можно констатировать определенный дефицит комплексных исследований в отечественной педагогической науке по данной проблематике. Вопросы управления системой дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в российских научных исследованиях затрагиваются лишь косвенно. В этой связи правомерен вывод о том, что как в теоретическом, так и в практическом плане назрела объективная необходимость целостного педагогического осмысления процесса управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Одновременно с теоретическими формировались практические и нормативные предпосылки, способствующие разработке подходов к совершенствованию управления системой повышения квалификации государственных служащих. К ним, в первую очередь, следует отнести наряду с разработкой нового Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации»1 принятие ряда подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным образовательным программам.
Таким образом, имеющийся опыт управления системами дополнительного
1 Федеральный закон № 237-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» принят Государственной Думой Российской Федерации 21 декабря 2012 г., вступил в силу с 1 сентября 2013 г.
профессионального образования специалистов и уровень развития педагогической теории свидетельствуют об актуальной потребности в научном обосновании повышения эффективности управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Эти обстоятельства позволили сформулировать проблему исследования, которая заключается в разработке научных основ управления повышением квалификации государственных гражданских служащих, включающей проектирование модели управления с учетом дальнейшего профессионального становления специалиста и дидактико-методического обеспечения учебного процесса.
Актуальность проблемы исследования, с одной стороны, и недостаточная изученность этих вопросов, с другой, обусловили выбор темы исследования:
«Управление сист емой повышения квалификации государственных гражданских служащих».
Объект исследования – региональная система повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Предмет исследования – управление региональной системой повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Цель исследования – сконструировать, теоретически обосновать и экспериментально проверить эффективность модели управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Основу гипотезы исследования составил исходный тезис о том, что эффективность управления системой повышения квалификации государственных служащих повысится, если:
методология совершенствования управления системой повышения
квалификации государственных гражданских служащих базируется на положениях
целостного, компетентностного и личностно-деятельностного подходов
(осуществление комплексного управляющего воздействия на основные компоненты
и процессы образовательной системы с учётом функциональных особенностей
государственного управления и государственной службы; создание условий для
формирования кадрового состава, ориентированного на целостную
жизнедеятельность личности в профессиональной сфере, профессиональное
творчество, саморазвитие и самообразование), реализация которых способствует
развитию системы повышения квалификации, обеспечивает инновационный
характер управления и достижение обучающимися более высокого уровня
квалификационных показателей;
выявлены внешние (определяющие качество государственного управления в
целом) и внутренние (обеспечивающие условия для сохранения функциональности
образовательной системы) факторы, детерминирующие специфику управления
системой повышения квалификации государственных гражданских служащих в
условиях перехода государственной службы от администрирования к менеджменту;
спроектирована модель управления системой повышения квалификации госслужащих, соответствующая задачам приспособления государственных учреждений к социально-экономическим и политическим условиям с ориентацией на потенциал профессиональной надежности, устойчивости и инновационных возможностей обученных, и определены показатели качественного измерения эффективности результатов её реализации.
Цель, предмет и гипотеза позволили сформулировать задачи исследования:
1. Уточнить сущность, специфику функционирования и особенности
управления системой повышения квалификации государственных гражданских
служащих.
-
Определить структурно-функциональные характеристики модели управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих и экспериментально проверить эффективность ее реализации.
-
Разработать показатели оценки эффективности управления системой повышения квалификации государственных служащих.
Теоретико-методологическую основу исследования составили концепции, теории, подходы, разработанные отечественными и зарубежными исследователями, связанные с осмыслением особенностей дополнительного профессионального образования, изучением роли системы повышения квалификации государственных служащих, определением тенденций её развития и специфики управления:
на философском уровне – для определения сущности понятия «система повышения квалификации» и принципов управления ею использовались основополагающие положения теории систем (Л. фон Берталанфи, П.К. Анохин, М. Месарович и др.) и теории управления (Б.С. Гершунский, Л.Г. Голубкова, В.М. Розин); а также идеи системного (В.П. Беспалько, Г.М. Коджаспирова, А.Г. Кузнецова, Н.В. Кузьмина, Д.А. Новиков, Л.И. Петрова, Н.В. Тельтевская), компетентностного (А.А. Вербицкий, А.К. Жигачев, И.А. Зимняя, В.П. Косырев, А.И. Савостьянов, А.В. Хуторской, Н.Ю. Шорникова), культурологического (А.Г. Асмолов, А.Г. Бермус, А.П. Валицкая, С.И. Гессен, В.А. Сластенин, А.Н. Шарданов), ситуационного (М.М. Поташник, Н.М. Солодухо, П.И. Третьяков) и информационного (В.Б. Гухман, Т.А. Кононенко, Э.А. Нехвядович) подходов к педагогическим явлениям и процессам, на основании которых исследованы функциональные, элементно-структурные и исторические особенности системы повышения квалификации гражданских служащих;
на общенаучном уровне – основные принципы теории деятельности (Л.С. Выготский, В.В. Давыдов, П.Я. Гальперин, А.Н. Леонтьев, Н.Ф. Талызина) позволили определить профессионально-образовательные потребности госслужащих в соответствии с видами их профессиональной деятельности при разработке экспериментальных образовательных программ; целостный подход к организации педагогического процесса и дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих (Т.Г. Гусева, В.С. Елагина, В.С. Ильин,
А.В. Кириллов, Д.В. Митячкин, А.Г. Прохода, О.И. Суховеева) стал основой для определения ключевых направлений оценки эффективности управления системой повышения квалификации;
на конкретно-научном уровне – теория стратегического и педагогического менеджмента (И. Ансофф, М. Армстронг, Н.М. Борытко, А.Л. Гапоненко, Ю.А. Конаржевский, Г. Минцберг, А.П. Панкрухин, В.П. Сергеева, Г.Н. Сериков, В.П. Симонов, А.В. Хуторской, Т.И. Шамова); исследования проблем оценки эффективности государственного управления и государственной службы (Н.М. Антоншина, С.Г. Атаманчук, А.Г. Барабашев, О.В. Гаман-Голутвина, В.И. Жильцов, Е.В. Масленникова); теоретические основы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки специалистов (В.В. Афанасьев, Е.П. Белозерцев, Е.Р. Гавриленко, И.А. Газиева, Г.С. Жукова, Е.В. Комарова, В.П. Косырев, В.И. Матирко, Н.И. Никитина, Ж.В. Каразеева, А.А. Становов, Н.В. Тельтевская); концепция непрерывного образования (А. Владиславлев, М.Т. Громкова, А.В. Даринский, А.И. Савостьянов, Н.К. Сергеев) использовались для выявления стратифицирующей роли системы повышения квалификации государственных гражданских служащих, связей между её элементами, «точек роста» и конфликтных состояний, влияющих на эффективность работы системы в целом;
на технологическом уровне – определение компонентного состава модели управления, обеспечивающей эффективность функционирования исследуемой системы, осуществлялось с использованием методологии моделирования педагогических систем (В.И. Безруков, А.Н. Дахин, Д.Ф. Зотов, И.В. Мелик-Гайказян, А.М. Новиков, В.А. Сластенин, Т.В. Светенко, И.П. Фролов) и другие.
Сочетание теоретико-методологического уровня исследования с решением задач прикладного характера обусловило выбор комплекса методов исследования. Теоретические методы: анализ философской, педагогической, психологической, историко-педагогической, социологической и методической литературы, нормативно-правовых документов Российской Федерации; обобщение зарубежного и отечественного опыта организации повышения квалификации специалистов; контент-анализ документов и статистических данных. Метод моделирования использовался для выявления функций и процессов, существенных для управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих, проектирования основных показателей эффективности ее функционирования в современных условиях. Эмпирические методы: прямое и косвенное наблюдение, анкетирование, интервьюирование, тестирование, экспертная оценка, педагогический эксперимент. Методы математической обработки экспериментальных данных; метод двухфакторного корреляционного анализа.
Достоверность полученных в исследовании результатов обеспечивалась адекватностью и аргументированностью исходных методологических позиций, их соответствием предмету исследования; логической структурой построения
исследования; репрезентативностью объема выборок и значимостью экспериментальных данных; использованием различных методов исследования, адекватных поставленным задачам; возможностью экстраполяции полученных в опытно-экспериментальной работе результатов в практику деятельности учреждений дополнительного профессионального образования; комплексным подходом и системным анализом изучаемой проблемы, апробацией результатов, выводов и рекомендаций, сформулированных в опубликованных научных работах.
Научная новизна результатов исследования определяется тем, что в нем:
впервые на научно-методологическом уровне определены особенности функционирования современной системы повышения квалификации государственных служащих в Российской Федерации, выявлены тенденции ее развития за рубежом и в России;
уточнены научные представления о функциях педагогической системы повышения квалификации специалистов как системно-целостном единстве ее целевых и результирующих характеристик;
раскрыты внешние и внутренние факторы, влияющие на эффективность управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих;
разработана и теоретически обоснована модель управления системой повышения квалификации с учетом специфики профессиональной деятельности госслужащих и ее дидактико-методического обеспечения;
определены и обоснованы показатели эффективности управления системой повышения квалификации госслужащих;
доказана перспективность использования комплекса методов для оценки эффективности управления региональной системой повышения квалификации специалистов.
Теоретическая значимость результатов исследования обусловлена тем, что они конкретизируют методологические подходы и выявляют теоретические основания совершенствования управления системой повышения квалификации государственных служащих, что способствует дальнейшему развитию теории и методики профессионального образования; раскрывают особенности развития региональных учреждений повышения квалификации; выявляют приоритетные направления совершенствования управления процессом повышения квалификации и переподготовки специалистов; полученные результаты могут быть учтены при проектировании системы переподготовки и повышения квалификации профессиональных кадров в процессе постдипломного образования.
Практическая ценность результатов исследования определяется востребованностью разработанной и экспериментально апробированной модели управления системой повышения квалификации государственных служащих при выработке образовательной политики в регионе; созданием инновационных моделей обучения, способствующих повышению качества дополнительного
профессионального образования государственных служащих; использованием в качестве основы для получения новых образовательных продуктов (учебных планов, учебных программ, учебно-методических материалов). Региональная модель управления системой повышения квалификации государственных служащих может быть использована в поствузовском образовании специалистов в смежных отраслях (переподготовке работников образования, менеджеров и других).
Апробация результатов исследования осуществлялась посредством
– участия в международных, российских и региональных научно-практических конференциях по проблемам педагогики дополнительного профессионального образования (2009-2012 гг.). В том числе непосредственно по теме исследования: «Тенденции и перспективы развития системы дополнительного профессионального образования» (Новосибирск: НИИВО, 2009); «Менеджмент качества в системе профессионального образования: становление, инновации, проблемы, перспективы» (Барнаул: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2010); «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском севере» (Сыктывкар: КРАГСиУ, 2011); «Фундаментальные науки и пути становления и развития новой экономики России» (М.: РАНХиГС, 2012);
– обсуждений промежуточных результатов исследования на заседаниях научного семинара кафедры психологии и педагогики профессиональной деятельности и ученого совета Поволжского института управления имени П.А. Столыпина;
– публикации материалов исследования в научных изданиях.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Повышение квалификации государственных служащих представляет собой
мобильную, гибкую, диссипативную систему, обеспечивающую потребности
личности в расширении и углублении знаний в сфере своей профессиональной
деятельности, содействующую развитию её компетентности, активизации
субъектной позиции в выборе траектории обучения, адаптации личных и
профессиональных способностей к инновационной деятельности в сфере
государственного управления. Управление повышением квалификации
государственных служащих, являющееся объектом регулирующего воздействия со
стороны государства, характеризуется изменчивостью, постоянной динамикой,
сложностью, обусловленной многофакторностью и спецификой полисубъектного
взаимодействия, связанного с двойственным характером отношений с системой
государственного управления, оказывает активное влияние на качество
принимаемых госслужащими решений.
2. Модель управления системой повышения квалификации государственных
гражданских служащих, сконструированная с учетом определяющего воздействия
факторов внешней среды и особенностей полисубъектного взаимодействия органов
управления образованием и образовательных учреждений, является системным объ-
10
ектом и включает в свою структуру: целевой (совершенствование управления системой повышения квалификации государственных гражданских служащих), содержательно-процессуальный (создание условий для развития и повышения эффективности функционирования системы в соответствии с целями и стратегией развития государственной службы), контроллинговый (разработка системы ключевых сбалансированных показателей для проектирования и реализации упреждающих действий, направленных на достижение стратегических целей); информационно-аналитический (формирование информационной среды, обеспечивающей принятие квалифицированных стратегических и управленческих решений, информационно-методического сопровождения обучения и развития госслужащих), диагностико-коррекционный (стабилизация внутрисистемных процессов и обеспечение их общей направленности на повышение качества государственной службы) и результативный (проектирование и реализация государственной политики в сфере повышения квалификации госслужащих, обеспечивающей общее руководство и управление системой) компоненты, обеспечивающие синергетический эффект и формирующие новые управленческие решения по изменению уровня качественных показателей эффективности функционирования образовательной системы.
3. Оценка эффективности управления системой повышения квалификации осуществляется по четырем направлениям (результативность; долговременные функции системы; потенциал образовательной системы; оптимизация затрат) и определяется по следующим показателям: 1) лояльность государственных органов и государственных гражданских служащих по отношению к системе повышения квалификации; 2) новшества в структуре управления; 3) непрерывный характер профессионального образования и его соответствие квалификационным требованиям к профессиональным знаниям и навыкам государственных служащих; 4) оказание максимального объема образовательных услуг с одновременным снижением финансовых затрат.
База исследования. Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина (с 2012 г. Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, РАНХиГС). Опытно-экспериментальная часть работы осуществлялась диссертантом на базе Центра дополнительного профессионального образования Поволжского института управления имени П.А. Столыпина и Правительства Саратовской области. Отдельный этап формирующего эксперимента был проведен на базе Государственной Думы Российской Федерации и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Всего исследованием было охвачено 783 слушателя, 24 программы повышения квалификации, 50 субъектов управления различного уровня, в том числе федеральных и региональных органов власти.
Основные этапы исследования. Исследование осуществлялось в течение четырех лет (сентябрь 2009 - июнь 2013 гг.) и включало три взаимосвязанных этапа.
Первый этап (2009-2010 гг.) – изучение и анализ философской, психологической, педагогической, методической литературы; реального состояния системы дополнительного профессионального образования. В этот период выявлялись основные проблемы повышения квалификации государственных служащих; противоречия между потребностями в качественном образовании; эффективные формы и методы управленческого воздействия; уточнялась проблема исследования, корректировались цели и задачи, рабочая гипотеза, определялась методологическая база, планировался педагогический эксперимент. Одновременно проводились изучение и выборочный анализ состояния имеющегося опыта в организации учебы в учреждениях ДПО, определялись наиболее благоприятные условия. Анкетирование, интервьюирование, беседы, наблюдения использовались с целью уточнения мотивации обучения, выявления наиболее эффективных форм занятий, прогрессивных моделей обучения.
Второй этап (2010-2012 гг.) заключался в разработке модели управления системой повышения квалификации государственных служащих, апробировались экспериментальные учебные планы и программы; разрабатывалось дидактико-методическое обеспечение; проводилась опытно-экспериментальная работа с последующим анализом полученных результатов.
Третий этап (2012-2013 гг.) – анализ, обработка, обобщение и систематизация результатов опытно-экспериментальной работы; формулировка выводов и научно-методических рекомендаций по теме исследования; оформление диссертации.
Объем и структура диссертации. Структура диссертации определялась логикой исследования и поставленными задачами. Она включает в себя введение (16 с.), 2 главы (1-я — 75 с.; 2-я — 60 с.), заключение (4 с.), список литературы (218 наименований), 10 приложений. Текст иллюстрирован 16 таблицами, 14 рисунками.
Похожие диссертации на Управление системой повышения квалификации государственных гражданских служащих
