Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие принципов и содержания образовательного менеджмента 13
1.1. Становление и классификация принципов менеджмента 13
1.2. Научные основы образовательного менеджмента 32
1.3. Анализ законодательно-нормативной базы образовательного менеджмента 47
Глава II. Формирование экономических и организационных принципов образовательного менеджмента в условиях рынка труда 64
2.1. Учреждения НПО как субъекты рыночных отношений 64
2.2. Принципы интегрированного финансирования НПО 76
2.3. Организация образовательного менеджмента на основе изучения оценок работодателей 93
2.4. Социальное партнерство - рыночная форма образовательного менеджмента 112
Заключение 143
Библиография 152
Приложения 163
- Становление и классификация принципов менеджмента
- Учреждения НПО как субъекты рыночных отношений
- Принципы интегрированного финансирования НПО
Введение к работе
Актуальность проблемы. В материалах II международного Конгресса ЮНЕСКО по техническому и профессиональному образованию (г. Сеул, апрель 1999 года) отмечено: «Профессиональное образование, как и весь процесс подготовки людей к труду, всегда являлось существенным моментом воспроизводства рабочей силы и, следовательно, обязательным условием развития любого общества». Характер и уровень такой подготовки зависит от эффективности управления образовательной системой, качества образовательного менеджмента.
Формирование в России нового демократического общества, ставшая преобладающей частная (акционерная) форма собственности, становление рынка труда и другие новые факторы социально-экономического и политического характера потребовали формирования нового содержания и иных принципов управления, в том числе в социальной сфере, к которой относится система начального профессионального образования (НПО). Это связано также с административно-территориальной реформой, созданием федеральных округов, усилением роли субъектов Федерации, переводом финансирования начального профессионального образования на региональный уровень, что существенно изменяет принципы и содержание образовательного менеджмента.
Избранная тема диссертационного исследования позволяет осознать идею образовательного менеджмента как социально-педагогическую проблему, связанную с организационным, правовым и экономическим механизмом управления профессиональным образованием, осознанием нового статуса учреждения НПО как реального субъекта рыночных отношений и социального партнерства.
Высокая актуальность проблемы обуславливает растущее внимание к ней исследователей путей модернизации профессионального образования на
4 современном этапе. В этой связи можно особо выделить исследования общих
проблем менеджмента в образовании содержащихся в трудах Ю.В.Васильева,
В.М.Гаськова, О.Г.Грохольской, В.И.Загвязинского, Ю.А.Конаржевского,
В.С.Лазарева, В.С.Леднева, Г.Л.Луканкина, Г.И.Лукина, А.А.Орлова,
М.М.Поташника, Н.К.Сергеева, П.И.Третьякова, Т.И.Шамовой и других. В них
по-новому раскрыты вопросы руководства педагогическим коллективом,
мотивации работы и аттестации педагогических кадров, осуществлена
разработка важных для настоящего времени вопросов организации управления,
правовой основы и экономической деятельности субъектов образования.
Однако, большинство исследований данной проблемы посвящены прежде всего
общеобразовательной школе.
В последние годы значительно возросли объем и глубина исследований проблем менеджмента в системе начального профессионального образования. Сформировалась научная школа такого направления в Институте развития профессионального образования Минобразования РФ (Бутко Е.Я., Глазунов А.Т., Лейбович А.Н., Никитин М.В., Смирнов И.П., Ткаченко Е.В.). Защищены диссертационные работы и опубликованы по этой теме труды В.В.Анисимова и В.М.Кузнецова, В.А.Малышевой (г. Москва), Ф.Е.Довжко (г. Хабаровск), В.И.Грибанова (г.Томск), Г.С.Гревцева и В.Б.Золотарева (г. Липецк), В.И.Мигаля (г. Ростов), В.В.Моисеенко (г. Владивосток), Л.Г.Соломко (г. Ноябрьск) и других.
Среди практикоориентированных трудов по теме образовательного менеджмента выделяются монографии Перная Н.В. «Проблемы образовательного менеджмента. Три трактата» (Братск, 2002. — 230 с), а также М.П.Горчаковой-Сибирской и Ю.П.Карпова «Педагогический менеджмент. Проблемы и опыт» (С.-Петербург, 1998. — 152 с). В них проблемы менеджмента раскрываются на основе конкретного опыта образовательных учреждений.
Характерно, что не отрицая особенностей учреждения НПО как специфического объекта управления, авторы многих работ применяют в
5 исследованиях общие принципы теории управления, рассматривая
профессиональную школу как постоянно развивающуюся и обновляющуюся
социальную систему. Таким образом, образовательный менеджмент стал
развиваться как часть общей теории управления социальными объектами.
Вместе с тем, проблема формирования содержания и принципов образовательного менеджмента в системе НПО еще не получила глубокого и систематизированного научного обоснования. Остаются недостаточно исследованными методика анализа регионального рынка труда, которая ограничивается сопоставлением общих статистических данных без выяснения динамично изменяющихся запросов предприятий, заказчиков кадров. Исследования финансового механизма образовательного менеджмента лишь фиксируют дефицит бюджетных средств, не выводят на поиск более экономного и эффективного использования имеющихся ресурсов. Так, предметом научного исследования еще не стала практика создания региональных ресурсных центров НПО, хотя она уже приняла достаточно широкий характер во многих субъектах Федерации. Отсутствуют какие-либо данные об оценке работодателями структуры, объемов и качества подготовки кадров различными уровнями профессионального образования. А именно эти направления при их глубоком научном исследовании позволят определить цели и содержание современного образовательного менеджмента.
Наличие указанных противоречий, сложность и высокая социально-педагогическая ориентированность исследуемой проблемы, актуальность разработки на данном этапе эффективного механизма управления системой НПО, недостаток и дискуссионность имеющихся по этим вопросам публикаций предопределили выбор темы: «Содержание и принципы менеджмента в региональной системе начального профессионального образования».
Понятийный аппарат. Раскрытие темы диссертации потребовало использования ряда терминов, нуждающихся в пояснении.
Понятие менеджмент в общем виде означает процесс управления деятельностью системы для достижения определенной цели, по заранее разработанной программе.
Образовательный менеджмент понимается как совокупность методов управления всеми звеньями системы образования, включающих модель, источники, нормативы, структуру затрат и другие инструменты стимулирования педагогических кадров.
Термин «содержание» характеризует базовые свойства современного менеджмента, обусловленные частичной заменой в образовательной среде административных отношений рыночными, партнерскими, договорными.
Принципы управления - основные правила, установки, положения,
которыми следует руководствоваться для достижения целей образовательного
менеджмента. . .
Цель исследования: теоретическая разработка и экспериментальная апробация механизма менеджмента в региональной системе НПО.
Объект исследования: региональная система начального профессионального образования.
Предмет исследования: процесс развития менеджмента в системе начального профессионального образования Тамбовской области.
Гипотеза исследования включает систему предположений, связанных с пониманием того, что менеджмент в сфере НПО будет эффективным если:
осуществить научное обоснование долгосрочных целей, обеспечивающих развитие НПО;
разработать правовой и экономический механизм управления НПО;
изучить запросы рынка труда и построить на их основе содержательную модель менеджмента;
создать институт социального партнерства и попечительства с участием работодателей;
внедрить многоуровневую и многоканальную схему финансирования системы НПО.
7 Задачи исследования:
провести анализ исторического и современного отечественного и зарубежного опыта развития менеджмента в сфере профессионального образования;
осуществить экспертизу законодательной базы образования России и ее применения в Тамбовской области;
изучить потребности рынка труда в рабочих кадрах и выявить оценку работодателями качества профессионального образования;
разработать механизм образовательного менеджмента в региональной системе НПО, включая социальное партнерство, интегрированное финансирование, создание ресурсных центров;
сформулировать экономические основы образовательного менеджмента и выявить его воздействие на эффективность педагогической деятельности.
Методологической основой данного исследования являются принципы единства теории и практики, ведущей роли практики в процессе познания: концепция регионализации, концепция непрерывного образования; основополагающие принципы педагогики: системный, деятельностный, личностный подходы в формировании личности современного учащегося; методологические принципы программно-целевого подхода к исследованию социальных проблем и, в частности, систем образования; исследования в области инновационных процессов в образовании.
В нашем исследовании мы придерживались методологического положения д.п.н. Глазунова А.Т.: «образовательный менеджмент - система принципов, методов, технологических управленческих приемов, направленных на качественную реализацию образовательных услуг, гарантированное обеспечение стандарта образования», а также концептуальных основ менеджмента содержащихся в трудах Е.Я.Бутко, И.П.Смирнова, Е.В.Ткаченко.
8 Диссертация базируется на показателях государственной статистики, а
также полученных с участием автора данных социологических исследований в
учреждениях НПО и на предприятиях Тамбовской области.
Методы исследования:
теоретический анализ научной (философской, социологической, педагогической, психологической, управленческой) литературы;
социологические методы (анкетирование, интервьюирование);
наблюдение, обобщение опыта, анализ различных аспектов управленческой деятельности (планы, отчеты, справки, аналитические материалы, протоколы заседаний органов управления, экспертные заключения и др.);
системно-структурный анализ - при классификации и оценке региональных программ развития НПО;
моделирование социально-педагогической системы - при разработке механизма менеджмента в сфере НПО;
метод теоретического обобщения данных организационно-педагогического эксперимента.
Базой исследования явились:
учреждения начального профессионального образования Тамбовской области;
региональная служба занятости, ее структурные подразделения;
предприятия Тамбовской области (в диссертации использованы результаты опроса руководителей пяти машиностроительных заводов).
Тема исследования входит в план работы Института развития профессионального образования Минобразования РФ (раздел «Региональные лаборатории»).
Основные этапы исследования:
Первый этап (1998 - 1999) - анализ подходов к определению понятия менеджмент в сфере НПО, ретроспективный анализ проблемы. На этом этапе
была разработана методология исследования, обоснована проблема, определен
круг решаемых задач.
Второй этап (1999 - 2001) — диагностика уровня развития менеджмента в системе НПО Тамбовской области, соответствия его содержания и принципов требованиям регионального рынка труда к подготовке квалифицированных рабочих, обобщение региональных программ развития НПО.
Третий этап (2001 - 2003) - завершающий. Проанализирован накопленный статистический и эмпирический материал, обобщены итоги исследования. Это позволило разработать теоретические основы и механизм менеджмента в системе НПО Тамбовской области.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования.
1. Осуществлен ретроспективный анализ исторического опыта развития
менеджмента, сформулированы система принципов и содержание
образовательного менеджмента: законодательно-нормативная база; институты
социального партнерства и соучредительства; экономический механизм,
включая интегрированное финансирование; ориентация на потребности рынка
труда и др.
2. Разработана методика социологического исследования и проведен
анкетный опрос группы машиностроительных предприятий Тамбовской
области, который позволил выявить потребности работодателей по объемам и
качеству профессиональной подготовки рабочих кадров и на этой основе
построить содержательную модель образовательного менеджмента,
апробировать договорную форму отношений с базовыми предприятиями,
развитие форм попечительства.
3. Проведено комплексное исследование процесса развития менеджмента
в системе начального профессионального образования в условиях
регионализации и сформулирована совокупность принципов
децентрализованного управления: сохранение единого федерального
пространства НПО, разделение компетенции и взаимной ответственности,
10 создание равных условий всем видам образовательных учреждений, перехода к
государственно-общественным формам управления.
4. Выявлено и определено содержание социального партнерства как
рыночной формы образовательного менеджмента, обеспечивающей
удовлетворение запросов рынка труда по объемам, структуре и качеству новых
рабочих.
5. Предложены и систематизированы принципы механизма
интегрированного финансирования, как экономической основы
образовательного менеджмента в государственной системе НПО, обоснована
целесообразность, в современных условиях концентрации средств на создании
региональных ресурсных центров НПО и разработана методика их
формирования.
Практическая значимость.
1. Апробирован организационно-педагогический механизм
образовательного менеджмента в системе НПО Тамбовской области на основе
принципов рыночного регулирования: создания института социального
партнерства, модели интегрированного финансирования, ресурсных центров
НПО и т.п.
2. Разработан комплект нормативно-правовых, экономических и
методических материалов по созданию региональных ресурсных центров НПО
и управления ими (Приложение № 1 к диссертации).
3. Проведен мониторинг рынка труда, методом социологического опроса
изучена оценка работодателями структуры и качества подготовки рабочих в
учреждениях НПО, что позволило выявить несоответствие в потребностях и
спросе рабочей силы, сформировать методику государственного заказа на
подготовку кадров.
4. Определены основные направления социального партнерства в
профессиональном образовании и критерии егс эффективности (Приложения №
5 и № 6 к диссертации).
5. В рамках экономического механизма образовательного менеджмента:
разработаны методические рекомендации по расчету численности мастеров производственного обучения в учреждениях начального профессионального образования (Приложение № 2);
составлен и внедрен порядок расчета учебной нагрузки за руководство производственной практикой как важнейшей составляющей образовательного процесса (Приложение № 3).
Положения, выносимые на защиту:
Принципы и содержание менеджмента в региональной системе НПО: законодательно-нормативная база; институты социально-го партнерства и соучредительства; экономический механизм, включая интегрированное финансирование; удовлетворение потребностей рынка труда и др.
Теоретические основы и модель социального партнерства, как рыночной формы образовательного менеджмента и становления государственно-общественного управления региональной системой НПО, обеспечивающей баланс интересов рынка труда и рынка образовательных услуг.
Положение о конечной задаче системы НПО, состоящей в удовлетворении запросов рынка труда по объему, структуре и качеству подготовки кадров.
Механизм интегрированного финансирования региональной системы НПО с учетом критериев эффективности деятельности образовательных учреждений.
5. Методика создания региональных ресурсных центров НПО.
Апробация и внедрение результатов научного исследования.
Результаты исследования обсуждались и были одобрены на
международном семинаре Всемирного Банка (г. Тамбов, 25 октября 2002 г.), на секции Всероссийского семинара «Государственные стандарты НПО нового поколения» (16 апреля 2003 года, г. Москва), на областной научно-
12 практической конференции «Создание региональных ресурсных центров
НПО» (10 сентября 2002 г., г. Тамбов), других конференциях и семинарах.
Разработанные в диссертации положения, выводы и рекомендации
докладывались на заседании лаборатории Института развития
профессионального образования.
Достоверность и обоснованность полученных результатов исследования и его выводов определяются исходными методологическими положениями, длительными наблюдениями, анкетированием работодателей, математической оценкой, педагогическим экспериментом, непосредственным участием диссертанта в разработке и реализации Программы модернизации системы НПО Тамбовской области на 2001-2—5 годы.
Под научным руководством диссертанта разработан комплект нормативных документов по вопросам образовательного менеджмента, апробированный в системе НПО Тамбовской области, ряд которых представлены в Приложениях к диссертации.
Диссертантом опубликованы материалы по теме исследования в журнале «Профессиональное образование» и его приложениях, а также в ряде научных сборников.
Становление и классификация принципов менеджмента
«Менеджмент» (в переводе с английского - «management») означает «управление». Это понятие имеет несколько трактовок:
- процесс постановки и достижения целей посредством стимулирования сотрудников, их интеллекта и мотивов поведения, прежде всего экономических;
- специальный вид деятельности, основанный на эффективной работе с группой людей по их управлению;
- управленческая функция, вид руководства людьми в самых разнообразных организациях и т.д.
В этом далеко не полном перечне определений менеджмента, можно выделить общее, его трактовку как:
- управленческую деятельность,
- ориентацию на конечную цель,
- человекоцентристский подход к управлению.
Исходя из этого, менеджмент можно определить как науку, искусство и деятельность по мобилизации интеллектуальных, материальных и финансовых ресурсов с целью эффективного и действенного функционирования организации, гуманизации отношений в организации. Реализация менеджмента требует изучения психологических мотивов поведения людей, групповых отношений и норм, условий для оптимального сотрудничества, коммуникации и лидерства, причин возникновения конфликтов.
Термины "менеджмент" и "управление" близки. Термин "управление" шире, он применим к разным видам человеческой деятельности, в частности, разным уровням управления образования - федеральному, региональному, муниципальному. Термины "менеджмент" и "финансовый менеджмент", как правило, применяются к деятельности отдельных организаций, которые, как правило, осуществляют свою деятельность в целях получения дохода на рынке, независимо от вида деятельности.
В конце XX века общественное производство достигло больших масштабов, стали заметны процессы концентрации производства на рынке труда и товаров, приобрела важное значение конкуренция, что привело к обострению социальных противоречий.
Эти условия свидетельствовали о необходимости развития и совершенствования профессионального управления. Именно практика обнаружила потребность больше внимания уделять управлению, и именно практика показала зависимость в производстве от успехов в управлении. Необходимость систематизировать имеющиеся знания в сфере управления производством послужила отправной точкой формирования менеджмента как теории научного управления и области профессиональной деятельности.
Историческую логику развития сферы менеджмента в XX веке чаще всего структурируют по этапам развития управленческой мысли, выделяя определенные школы, следующие друг за другом во времени и дополняющие друг друга.
Говоря об исторических тенденциях развития управления, мы подразумеваем несколько факторов: объективные изменения, происходящие в самом управлении под влиянием различных факторов развития производства, общества, человека; развитие управленческой мысли; общее развитие науки, которое определяет характер эволюции менеджмента на каждом этапе его развития; потребности будущего. Для этапа организационно-технологической (или научной) школы менеджмента была характерна модель менеджера -патерналиста, побуждающего интерес к труду путем сотрудничества с рабочими в организации труда, равномерного и справедливого распределения обязанностей. Для этапа административной школы характерна модель менеджера организатора, который выполнял технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные, административные функции.
Школа человеческих отношений породила тип менеджера - психолога, когда взаимоотношения менеджера, большей частью неформальные с множеством людей, составляли специфику его работы.
И, наконец, для школы науки управления характерна модель менеджера -исследователя, открывавшего новые причины, влияющие на деятельность организации, и новые механизмы управления.
Менеджмент как научное социально-экономическое учение появился в США в конце XIX века. Формирование менеджмента как самостоятельного вида профессиональной деятельности и отдельного научного направления именно в США обусловлено лидирующими позициями этой страны в производстве и экономике. Основателем научного менеджмента считается американец Ф.У.Тейлор, который впервые придал понятию управления определенность, назвав его «организацией производства», а также ввел понятие «человеческий фактор» в управлении. Широкий общественный интерес к менеджменту в США связан с распространением школ бизнеса и менеджмента, созданием широкой сети непрерывного образования и повышения квалификации специалистов в области менеджмента, являющихся частью «инфраструктуры управления».
Получила широкое распространение теория «научного управления» Тейлора, который на основе критического анализа существующей в то время практики, предлагал строить эффективное управление на основе законов, правил и принципов, применимых в равной мере как для управления предприятиями, так и для социальной деятельности. (106)
Тейлор считал основными причинами плохой работы использование непроизводительных методов управления и нежелание добиваться высоких результатов. Для устранения этих причин предлагалось строить управление на основе четырех «великих основных принципов»: - выработки научных основ производства;
- умелом подборе исполнителей;
- серьезном обучении и тренировке исполнителей;
- развитии коммуникативных отношений между администрацией и сотрудниками.
Тейлор свел основные задачи управления к разделению работы между исполнителями, определению четкого задания, рациональной технологии работы и обучению работников, материальному поощрению за выполнение заданий с одновременным установлением системы штрафов за непродуктивную работу, применяемых беспристрастно и справедливо.
Согласно этой теории, работник должен быть освобожден от лишних рассуждений и права свободного выбора на практике тех видов инструментов и методов, которые он сам считает наилучшими - все должно быть четко определено администрацией. Развитие научной организации труда Тейлор видел в выработке многочисленных правил, законов, формул, заменяющих личное суждение работников, которые должны исполнять предписания; администрация же должна поощрять или наказывать исполнителей, в зависимости от результатов.
Несмотря на неоднозначность выводов, достижением Тейлора, безусловно, является то, что он и его последователи практически показали, что управление, осуществляющееся на научных принципах, позволяет получать значительно более высокие результаты, чем управление на основе так называемого здравого смысла и опыта. Поэтому Тейлора называют основателем теории научного управления.
Однако, в основе теории Тейлора было представление об идеально работающей организации, не учитывалось влияние индивидуальных особенностей работников на конечные результаты.
В 1916 году вышел в свет крупный научный, труд менеджера французского горно-металлургического комбината А.Файоля «Общее и промышленное администрирование», раскрывающий целостную теорию управления, включая анализ собственно управленческой деятельности и
выводы по рациональной организации систем управления. Согласно этой теории, управление сводится к выполнению следующих функций (114, с. 45):
- предвидение (учесть настоящее состояние и выработать программу действий);
- организация (построить материальный и социальный организм предприятия);
- распоряжение (заставить персонал надлежаще работать);
- координация (связывать, объединять и гармонизировать все действия и все усилия);
- контроль (заботиться о том, чтобы все совершалось согласно правилам и выданным распоряжениям).
Как Тейлор, так и Файоль полагали, что для эффективного управления, существуют общие принципы управления, следование которым необходимо.
Файоль этими принципами считал: власть и ответственность, дисциплину, единство командования (распорядительства) единство руководства и командования (относительно определенного действия два приказа может давать только один начальник, о также один руководитель); подчинение частных интересов общим; централизация; иерархия; порядок; справедливость; вознаграждение; постоянство состава персонала; инициатива; единение персонала. По сути, не исключалось выполнение функций управления на уровне рядовых исполнителей и уДелялось значительное внимание координации целей и действий. Файоль впервые не рассматривал управление только как функцию высшего руководства; он показал важное значение способа группировки работ и распределения полномочий н ответственности, предложил принципы построения структуры организации.
Анри Файоль был одним из первых исследователей, давших теоретический анализ административной деятельности. Он-сформулировал 14 следующих основополагающих принципов управления: Принципы управления Анри Файоля
1. Разделение труда - основополагающий принцип организации любого труда, в том числе управленческого. Разделение труда приводит к его специализации, а специализация позволяет каждому работнику быть более квалифицированным и продуктивным.
2. Власть есть право распоряжаться ресурсами и обязанность нести ответственность за свои действия.
3. Дисциплина - это основа порядка; это послушание и исполнительность работников, с одной стороны, и разумная распорядительность администрации, с другой стороны.
4. Единоначалие. Работник должен быть подчинен одному начальнику, и приказы он должен получать только от одного начальника.
5. Единство целей и плана. Коллектив работников должен иметь единые цели, единый план действий, единого руководителя.
6. Подчинение личных интересов общим интересам группы. Приоритетным должны быть общие цели, задачи, ценности, установки. Личное дело не должно заслонять общее.
7. Справедливое вознаграждение - заработная плата, как и другие стимулы, должна быть адекватна труду.
8. Оптимальная централизация. В зависимости от условий работы должна быть избрана разумная пропорция между централизацией и децентрализацией. 9. Иерархия управления. Вертикальная иерархия существует везде, управленческая сфера не является исключением: высшие руководители управляют теми, кто находится ниже их.
10.Порядок. Все должно находиться на своем месте.
11. Справедливость есть сочетание доброжелательности и правосудия, уважения и требовательности.
12.Постоянство кадрового состава. Текучесть должна сводиться к минимуму. Постоянство кадров, длительно работающих в одной должности и дорожащих своим местом, - залог стабильности работы организации.
13.Инициатива каждого работающего есть источник силы и энергии организации.
14.Корпоративный дух. В единстве - сила. Единый коллектив - это гармоничный и сильный коллектив.
Следующим шагом, в противовес рационалистическому подходу к управлению Тейлора, был подход, основанный на принципиально ином понимании роли «человеческого фактора» в организации; основателем такого подхода был американский психолог и социолог Э.Майо. Под руководством Майо в конце 20-х годов проводилось изучение причин текучести кадров и низкой производительности труда. В ходе экспериментов выявилось, что не условия, а отношения в коллективе и социально-психологические факторы в целом наиболее существенно влияют на эффективность деятельности. На результаты в большей степени влияют нормы поведения и ценности внутри рабочих групп, чем правила и положения, установленные администрацией. Основываясь на результатах целой серии экспериментов, Майо разработал «теорию человеческих отношений». В центре ее - неформальная структура (в противоположенность Тейлору, у которого в центре - формальная структура), представляющая собой совекупность общественных норм, традиций, ценностей и убеждений, а также различных внутренних связей в группе и между группами». Майо предложил ориентировать деятельность администрации, в первую очередь, на интересы людей, не сводимые только к материальным: руководители должны понимать разнообразные мотивы людей и создавать условия для их удовлетворения. Отрицание страх перед наказанием как мотив деятельности. Однако, несмотря на широкие исследования механизмов мотивации и процессов формирования отношений в группах, практическая реализация теории «человеческих отношений» Майо не дала ожидаемых результатов. Эффективные методы воздействия на мотивацию людей так и не были найдены, хотя теория Майо, безусловно, явилась важной составляющей основ управления.
Учреждения НПО как субъекты рыночных отношений
В образовательном менеджменте, как системе приемов и действий, способствующих достижению целей управления ведущими являются экономические, организационно-распорядительные (административные) и социально-психологические методы управления.
Организационно-распорядительные (административные) управления (от лат. administration — управление) основываются на административных рычагах воздействия: на воздействии авторитета права (действующих законов, подзаконных нормативных актов) и авторитета власти (приказов, инструкций, нормативов и т.п.).
Административные методы - это методы непосредственного организационного воздействия и распорядительства в организации. Они включают в себя:
- организационное регламентирование, которое осуществляется путем разработки организационных структур учреждения, положений о подразделениях и функциональных отделах, должностных инструкций и т.п.
- нормирование, т.е. установление норм и нормативов (управленческих, плановых, финансовых, трудовых, технических, эксплуатационных и др.), правил работы и взаимодействия различных служб и т.п.;
- инструктирование, т.е. ознакомление с существующими предписаниями, требованиями и правилами выполнения работ.
Распорядительное воздействие реализуется посредство прямого администрирования: издания приказов, распоряжений и устных указания.
Социально-психологические методы управления (от лат. socialis -общественный; от гр. psyche - душа и logos - слово) - это методы использования в управлении личностных и групповых социальных и психологических факторам.
К социальным факторам, направленным на управление общественными процессами в организации относят: специальные методы сбора социальной информации: интервьюирование, составление структурных карт, анализ документов, социальный эксперимент;
- социологические исследования, проводимые социологами;
- формы повышения социальной активности работников: соревнование, обмен опытом, новаторство, коллективные ритуалы и традиции;
- социальное нормирование - установление писаных и неписаных коллективных норм поведения, норм морального общественного воздействия (поощрения, наказания и др.);
- социальное планирование, в частности: совершенствование социальной структуры управления, улучшение условий труда и охраны здоровья работников, улучшение условий оплаты труда и культурно-бытовых условий, воспитание и развитие общественной активности трудящихся.
Использование психологических факторов позволяет регулировать межличностные отношения, управлять поведением работников и создавать в коллективе психологический климат. К числу важнейших психологических факторов следует отнести факторы, способствующие коллективообразованию, личностному развитию, факторы психологического влияния, психологической совместимости, факторы мотивации труда, гуманизации труда и др.
Несмотря на государственный статус системы НПО, ее финансирование в основном из государственного бюджета, наиболее эффективным способом образовательного менеджмента являются экономические методы. Это вытекает из природы рыночных отношений, в которые система НПО включена сильнее, чем все другие уровни образования.
Экономические методы менеджмента включают систему финансовых рычагов и инструментов, с помощью которых можно воздействовать на деятельность организации. Среди них важнейшими являются планирование, финансирование, кредитование, инвестирование, материальное стимулирование, хозяйственная самостоятельность, хозяйственный (коммерческий) расчет, ценообразование, налогообложение, государственное регулирование и др.
К числу экономических рычагов относятся и экономико-математические методы, которые позволяют перевести многие проблемы управления в область точного количественного анализа. Знание механизмов действия всех этих рычагов позволяет управлять экономическими системами более расчётливо и конструктивно.
Как показано в Главе І, в настоящее время существует весьма обширная нормативная правовая база, регулирующая экономические отношения в образовании. Однако, действующее законодательство крайне недостаточно раскрывает иные, кроме бюджетных, финансовые возможности для учреждений образования, хотя уже сегодня в содержании образовательного менеджмента заложены принципы поиска внебюджетных средств. Существующее законодательство разрешает привлекать дополнительные доходы от коммерческой деятельности образовательного учреждения. Широко используется практика сдачи в аренду помещений, продажи научно-технической продукции. В Федеральной программе развития образования подчеркивается необходимость особого способа финансирования вузов — смешанного: бюджетного и внебюджетного»
Однако различного рода коллизии, которые содержатся в действующем законодательстве, не позволяют образовательным учреждениям, прежде всего государственным и муниципальным, эффективно использовать материальные и финансовые ресурсы, быть более самостоятельными в своей хозяйственной деятельности.
Так, в нормах гражданского законодательства, регулирующих правовое положение образовательных учреждений, режим использования их денежных средств и имущества, существуют определенные ограничения. Однако, в этих же нормах содержатся правовые конструкции, позволяющие части компенсировать установленные гражданским законодательством ограничения на финансово-хозяйственную деятельность образовательных учреждений.
Пункт 2 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает право самостоятельного распоряжения учреждения на доходы, подученные от приносящей доходы деятельности, и приобретенное за их счет имущество, но не раскрывает природу этого права. В связи с этим некоторые авторы склонны приравнивать данное право к праву хозяйственного ведения, которым обладают государственные и муниципальные предприятия. Но большинство склоняется к той точке зрения, что можно говорить об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки оперативного управления, ни права хозяйственного ведения.
Законодательное определение содержания права самостоятельного распоряжения, в виде перечисления конкретных правомочий образовательного учреждения в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, и приобретенного за их счет имущества могло бы снять многие барьеры на пути к формированию эффективных отношений в сфере образования.
Весьма противоречиво современное российское законодательство, регулирующее налогообложение образовательных учреждений. Такое положение характеризуется прежде всего тем, что российское налоговое законодательство не предусматривает льгої для образовательных учреждений, установленных нормами законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
Таким образом, можно сделать следующие основные выводы. Повышение эффективности экономических отношений в образовательных учреждениях возможно в процессе законодательной деятельности, направленной на устранение существующих противоречий между нормами законодательства в области финансов с одной стороны, и нормами гражданского законодательства и законодательства в сфере образования с другой.
Анализ правоприменительной практики в части экономических отношений в сфере образования показывает, что основная законодательная база в сфере образования сформирована. Прежде всего это Закон РФ "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ), Федеральный закон от 22.08.96 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Национальная доктрина образования в Российской Федерации (12, с. 2-11), охватывающая период до 2025 года. Федеральная программа развития образования на 2000—2005 гг. (13, с. 2-35).
В связи с этим образовательные учреждения получили достаточную автономию по формированию экономических отношений. Вместе с тем со временем опыт применения норм права выявил ряд проблем, которые не позволяют образовательным учреждениям в полной мере реализовывать экономическую деятельность.
Большую часть составляют дела по взысканию задолженности образовательных учреждений за коммунальные услуги, за охранные услуги и по выплате компенсаций для приобретения книгоиздательской продукции.
Анализ законодательной базы и сложившейся практики свидетельствует, что не только дефицит бюджетов является причиной хронического недофинансирования образовательных учреждений. На состоянии профессионального образования отрицательно сказываются:
противоречия в законодательстве о бюджетном устройстве, об образовании, о местном самоуправлении;
отсутствие четкого разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
неотработанность схем межбюджетных отношений;
сохранение в новых условиях децентрализации управления старых подходов и механизмов финансирования образования. Необходимо привести в соответствие с Конституцией РФ регулирование вопросов, связанных с реализацией государственных полномочий в области образования, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Представляется целесообразным введение государственной нормы участия в управлении и финансировании учреждений образования на основе их совместного учредительства органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Механизм соучредительства позволяет без пересмотра сложившихся отношений собственности решить проблему статуса учреждений общего образования, а также обеспечить «прозрачность» финансовых потоков, направляемых на образование, упорядочить положение дел с выплатой заработной платы, будет способствовать установлению федеральных, региональных и местных нормативов финансирования образования.
Закон РФ «Об образовании» (ст. И) и Федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (ст. 3) допускают совместное учредительство образовательных учреждений и включение в состав учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений других учредителей из числа законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Однако на практике эти законоположения не реализуются, в т.ч. из-за существующей неопределенности в вопросе о соотношении указанных специальных норм и положений гражданского законодательства.
В настоящее время сложилась противоречивая ситуация в области регулирования налогообложения образовательных учреждений. Закон РФ "Об образовании" наделяет образовательные учреждения существенными льготами — независимо от организационно-правовой формы они в части предусмотренной их уставом непредпринимательской деятельности освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы налога за землю (ст. 40).
Согласно статье 46 Закона РФ "Об образовании" к непредпринимательской деятельности относится оказание населению, предприятиям, учреждениям и организациям платных дополнительных образовательных услуг, не предусмотренных соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами, и вся платная образовательная деятельность негосударственных образовательных учреждений (включая обучение в пределах государственных образовательных стандартов), если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса (в том числе на заработную плату), его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении.
Согласно статье 47 Закона РФ "Об образовании" к предпринимательской относится только деятельность образовательных учреждений по реализации предусмотренных их уставами производимой продукции, работ и услуг, получаемый доход от которой не реинвестируется непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении. Аналогичное положение содержится и в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Однако российское налоговое законодательство таких льгот для образовательных учреждений не предусматривает. Основания для этого налоговые органы находят в положении, закрепленном в пункте 1 статьи 56 Налогового кодекса РФ, в силу которого льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов преимущества, предусмотренные законодательством о налогах и сборах. Определение законодательства о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Закон РФ, "Об образовании", по мнению налоговых органов, к законодательству о налогах и сборах не относится.
Данная позиция налоговых органов была неоднократно закреплена в официальных документах налогового ведомства Российской Федерации. Но поскольку норма Закона РФ "Об образовании", закрепляющая льготное налогообложение образовательных учреждений, не содержит признаков несоответствия нормативных правовых актов Налоговому кодексу РФ, исчерпывающий перечень которых имеется в пункте 1 статьи 6 Налогового кодекса РФ, то она продолжает действовать.
Принципы интегрированного финансирования НПО
Согласно гипотезе исследования в новых условиях хозяйствования развитие системы профессионального образования за счет государственных средств значительно сужается. Решающим фактором перевода ее на рыночные отношения является формирование опережающего управления, направленного на реализацию научного и творческого потенциала всех инженерно-педагогических работников. Осознание этого фактора имеет важное методологическое значение для адекватного отражения реальных противоречий, назревших в каждой сфере, и разработки оптимальной стратегии.
Система профессионального образования через свое содержание, структуру и контингент учащихся участвует в воспроизводстве существующих и зарождающихся социальных структур общества, а профессиональное училище выполняет «социальный заказ» экономики и обеспечивает «производство» работников с требуемыми качествами. Поэтому образовательный менеджмент в системе НПО имеет важный механизм управления — финансами, который объективно вытекает из включенности в рыночные отношения. В современных условиях эта проблема приобретает особую актуальность, поскольку она связана с углублением противоречий в экономических отношениях как по вертикали управления, так и по горизонтали. А это, в свою очередь, ведет к постоянному недофинансированию образовательных учреждений. В экономике образования можно выделить два основных уровня.
Макроэкономический уровень характеризует масштабы деятельности системы образования в целом, затраты на содержание отрасли и их структуру, степень ее влияния на социально-экономические процессы в стране. Микроэкономический уровень обращен к отдельному субъекту образовательного менеджмента, конкретному учреждению, источникам его финансирования, цене его услуг, системе управления. Общие основы образовательного менеджмента следует рассматривать через ряд ключевых понятий, способных достаточно емко охарактеризовать содержание и принципы управленческой деятельности, механизмы управленческого процесса, ожидаемые результаты. К таким понятиям относятся: управление, руководство, менеджмент, функции, взаимоотношения между управляемой и управляющей системами, эффективность управления и т.п. В частности, под социальным (общественным) управлением понимается воздействие на общество в целом и на его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь и т. д.), с тем чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели (92, с. 94).
Управление финансами является важной составной частью образовательного менеджмента в целом и представляет непрерывный процесс, включающий в себя: перспективное прогнозирование; текущее, среднесрочное и долгосрочное планирование; финанвовое обеспечение; организацию бухгалтерской и статистической отчетности о выполнении планируемых показателей; экономический анализ финансово-хозяйственной деятельности; контроль за целевым и эффективным использованием средств. Все эти стадии в полной мере применимы к любой из отраслей социальной сферы, которые в основном финансируются за счет государственных источников. Следовательно, государство вправе определять стратегию их дальнейшего развития и управления. Эта стратегия строится с учетом изменений, происходящих в социально-экономических отношениях и государственно-политическом устройстве России: переход на рыночные механизмы экономического развития и преобразование форм собственности, децентрализация управления, возрастание полномочий, самостоятельности и ответственности субъектов Федерации по решению финансовых проблем социальной сферы. Можно выделить следующие направления совершенствования образовательного менеджмента, напрямую связанные с финансами: разграничение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия;
переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению;
развитие принципов автономности образовательных учреждений с одновременным повышением ответственности за качество и эффективность своей деятельности;
развитие общественно-государственных форм образовательного менеджмента.
При отсутствии достаточного объема финансовых ресурсов разработке стратегии управления должно предшествовать решение таких задач, как выбор приоритетов; выявление и использование новых источников финансирования; создание организационных и экономических механизмов рационального использования имеющихся средств; обоснованное распределение полномочий по распоряжению ресурсами. Реализация государственных гарантий осуществляется образовательными учреждениями. В соответствии с законодательством учреждением называется организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником (учредителем) государственных и муниципальных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления, поэтому основой государственных гарантий получения гражданином социальных услуг в пределах образовательных стандартов является государственное или муниципальное финансирование из соответствующего бюджета. Разработка путей модернизации механизма финансирования начального профессионального образования ведется одновременно на многих уровнях и довольно интенсивно. За последние годы Министерством образования РФ подготовлен ряд важнейших документов по финансированию: - "Об освобождении учреждений начального профессионального образования от оплаты за аренду помещений, в которых они расположены, и безвозмездной их передаче на баланс этих образовательных учреждений";
- "О передаче зданий, сооружений и других основных фондов учреждений начального профессионального образования, находящихся на балансе предприятий различных форм собственности, на баланс этих образовательных учреждений";
- "О механизме заинтересованности предприятий и организаций в инвестировании средств в развитие профессионального образования, а также об освобождении от налогов на прибыль, добавленную стоимость предприятий всех форм собственности, инвестирующих средства в учреждения начального образования и обеспеченности населения в различных профессиональных образовательных учреждениях";
"О разрешении учреждениям начального профессионального образования в законодательном порядке осуществлять платное обучение учащихся сверх установленного государственного задания". (Государственное задание устанавливается ежегодно приказом Министра образования на основе предложений образовательных учреждений) и другие.
Одновременно идет активное формирование региональной законодательной базы, формирующей новые принципы финансирования, налогообложения учреждений профессионального образования. Например, в Московской области принят Закон "О предоставлении налоговых льгот образовательным учреждениям Московской области, имеющим доход от реализации продукции собственного производства и предоставления платных образовательных услуг". Он освободил образовательные учреждения области от части налога на прибыль и от сбора на нужды образовательных учреждений, снижена ставка дорожного налога. Все это оговорено одним условием: профессиональные училища и лицеи обязаны реинвестировать полученные из налоговых льгот средства в развитие собственного производства, в создание собственных рабочих мест. По данным государственной статистики, в настоящее время в России из местных бюджетов финансируется 83 процента учреждений образования, 86 процентов учреждений здравоохранения, 77 процентов учреждений культуры и свыше 60 процентов социальных выплат населению. То есть жизнеобеспечение российских граждан во многом зависит от состояния финансовой базы на местах. Именно поэтому так важно обобщение накопленного на местах опыта преодоления финансовых трудностей, расширения источников финансирования, рационального использования средств. (124)
В процессе децентрализации на всех уровнях управления образования устанавливаются новые функции, касающиеся вопросов финансирования профессионального образования. Наш анализ распределения полномочий в данной сфере показывает, что центральные органы осуществляют:
разработку финансовой политики в области образования, обеспечивающей приоритеты и социальную справедливость в овладении профессией;
- анализ рынка рабочей силы, на основе которого устанавливается соотношение между уровнями государственного и негосударственного финансирования;
- регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях;
- ежегодное установление доли федерального дохода, направляемого на финансирование образования. Формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования;
- установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования; - разработку федеральных нормативов стипендий и других социальных пособий для обучающихся, воспитанников;
- порядок финансирования образовательных учреждений;
- установление обязательных на территории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, соответствующих профессиональных квалификационных характеристик работников государственных органов управления образованием;
- регулирование возможных сокращений финансирования в результате сбоев рыночных отношений;
- стимулирование долгосрочных и негосударственных вложений в систему профессионального образования;
- прямое финансирование образовательных учреждений федерального подчинения.
