Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и критетии определения статуса беженцев в международном праве 11
1. Понятие и определение беженцев и перемещенных лиц 11
2. Критерии международно-правового определения статуса беженцев 28
3. Принцип невысылки (non-refoulement) беженцев 50
Глава II. Международно-правовая защита беженцев и перемещенных лиц 66
1. Основные институты и правовые акты международной защиты 66
2. Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 88
3. Защита беженцев, поиск решений и превентивные меры 106
Глава III. Вклад Международного Комитета Красного Креста (МККК) в разработку и применение норм, касающихся беженцев и перемещенных лиц 124
1. МККК и его правовой статус 124
2. Организационная структура и задачи МККК 138
3. Действия МККК в защиту беженцев и перемещенных лиц 153
Заключение 178
Список Литературы 183
- Понятие и определение беженцев и перемещенных лиц
- Основные институты и правовые акты международной защиты
- МККК и его правовой статус
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. В настоящее время проблема беженцев приобрела характер международной гуманитарной катастрофы. Ее необходимо решить в целях создания прочной системы национальной и региональной безопасности. Резкое увеличение числа беженцев на Ближнем Востоке, в Африке и Азии породило серьезные политические и экономические проблемы в ряде государств, стала источником внутригосударственных и международных конфликтов.
На наш взгляд, проблема беженцев, будучи, прежде всего международной гуманитарной проблемой, непосредственно определяет возможность выживания народов и человечества в целом, что делает ее особенно актуальной. Когда мы говорим о беженцах, то имеем в виду прежде всего права и обязанности лиц, оказавшихся на территории государств, предоставившего им убежище, права и обязанности такого государства по отношению к этим лицам и вопрос возвращении этих лиц в государство, из которого они бежали, а также вопрос об их реадаптации на территории своего государства. Последние два вопроса являются главными, и именно в них заключается решение самой проблемой беженцев.
Надо сказать, что ранее проблема беженцев связывалась в основном со страной, откуда они бежали, и лишь после второй мировой войны в рамах ООН для содействия ее решению в 1950г. было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам Беженцев (УВКБ ООН), а в 1951г. была принята Конвенция о статусе беженцев. Эта проблема теперь становится предметом заботы со стороны международного сообщества.
За последние 15 лет произошли значительные изменения как в численности, так и в местонахождении лиц вынужденных покинуть родные места. В настоящее время в мире насчитывается 14-15 млн беженцев, покинувших свои страны, и впятеро больше лиц, перемещенных в своих странах в результате насилия и разрушений.1
На сегодняшний день ни один регион земного шара не застрахован от проблем массового перемещения населения. На Африканском континенте
1 Морис Ф., Куртен Ж. де. Действия МККК в интересах беженцев и гражданских перемещенных лиц. М., МККК, 1994г., с. 2.
войны и гражданские конфликты, накладываясь друг на друга, ведут к разрушению существующей социальной структуры. Перемещаются миллионы людей, которые отказались от борьбы за выживание на собственной земле и в собственной стране.
Во многих районах Азии, Восточной Европе и Центральной Америке также наблюдались массовые передвижения беженцев и перемещенных лиц.
В современный период беженцы стали проблемой и для России, на территории которой в вследствие распада СССР и других причин сконцентрировано огромное количество лиц, покинувших свои страны из-за преследований по политическим, этническим и другим мотивам. Российская Федерация столкнулась еще и с проблемой перемещенных лиц.1
Наиболее оптимальным решением проблемы беженцев было бы обеспечение возвращения их в свою страну. Следовательно, возникает необходимость разработки международного механизма, который бы регулировал сотрудничество государств в решении вопроса о возвращении беженцев, их реадаптации. Очевидно, в этом механизме большую роль должны играть международные гуманитарные организации, и, прежде всего, Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и также Международный Комитет Красного Креста (МККК), который осуществляет деятельность в защиту беженцев уже много лет, фактически с самого времени, когда Международное движение Красного Креста и Красного Полумесяца стало помогать жертвам войн, революций и внутренних беспорядков. Все это предопределяет актуальность избранной тематики.
Цели и задачи исследования - целью настоящей диссертации является международно-правовой анализ основ и структуры международно-правовых норм, касающихся беженцев и перемещенных лиц, и также деятельности МККК в этом вопросе.
Автор настоящей диссертации поставил себе следующие задачи: - исследовать международно-правовую историю возникновения термина 'беженец' и проанализировать международно-правового содержания понятия перемещенных лиц.
' Ибрагимов A.M. Понятие и критерии установления беженцев в международном праве // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 1997, с. 97.
определить роль основных институтов и правовых актов международной защиты беженцев и перемещенных лиц.
уяснить содержание принципа невысылки (non-refoulement) беженцев.
показать особую роль, которую играет в интересах беженцев и перемещенных лиц МККК, сочетающий действия правового характера с оперативной деятельностью.
Теоретическая и методическая основа. При написании данной работы автор основывался на теоретических положениях и выводах как Российских, так и зарубежных авторов.
При использовании Российской правовой литературы автор опирался на труды таких ученых как Блищенко И.П., Савинский Л.И., Тиунов О.И., Ибрагимов A.M., Лебедев М.А., Хлестов О.Н., Мартене Ф.Ф., Цаголов К.М., Никитин Е. Полторак А.И., Савинский Л.И. и др.
Среди зарубежных авторов следует отметить работы - Гудвин-Гилл Г.С., Енач Т., Тэнсли Д., Джексон И.С., Хатауэй Ж., Гаилброннер К., Холборн Л.В., Браунли И., Рвеламира М., Аннан К.А., Самуэлс Н., Пикте Ж., Лавуайе Ж.Ф., Морис Ф., Куртен Ж..Де, Грахл-Мадзен А., Сандо Ив., Мореллион Ж., Крилл Ф., Дуран А., Сунтингер В. и др.
В работе использовано большое количество международных документов универсального и регионального характера таких как Резолюции ООН, Устав УВКБ ООН, Конвенция о статусе беженцев 1951, Заключения Исполнительного Комитета УВКБ ООН, Руководство УВКБ, Устав МККК, Конвенция Организации Африканского Единства 1969г по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г и др. международно-правовые акты.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одной из первых комплексных работ, сочетающих исследование норм международного права, как предмета, и различных международно-правовых институтов, в том числе и МККК, как инструмента применения этих норм.
На защиту выносятся следующие положения;
1. В международном праве понятие 'беженцы' возникло после первой
мировой войны. Существование такой категории людей, как беженцы, не
только влечет правовые последсвия для государств, но и право и ответсве-
нность по их защите. В настоящее время данная обязанность возложена на
Управление Верховного Комиссара Организации Обьединенных Наций по
делам беженцев (УВКБ ООН). Прежде всего ответственность за защиту
беженцев несут принимающие их государства, и государства участников
Конвенции 1951г. о статусе беженцев и Протокола 1967г., касающийся
статуса беженцев обязаны выполнять положения этих документов. В
функции УВКБ ООН входит наблюдение за этим с осуществлением, при
необходимости, вмещательства, для того чтобы гарантировать предос
тавление настоящим беженцам убежища. Оно принимает на себя обязанн
ости по изысканию окончательного разрешения проблемы беженцев путем
оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих
правительств, частным организациям для облегчения добровольной репа
триации указанных беженцев или их ассимиляции в новых странах.
2. В Конвенции содержится определение понятия 'беженец',
аналогичное тому, которое имеется в Уставе УВКБ ООН. Изложены права
беженцев, такие, например, как свобода вероисповедания и передвижения,
право на работу, на образование и на проездные документы, а также
оговариваются обязанности беженца по отношению к принимающему
государству. Одно из основных положений предусматривает, что беженцев
нельзя принудительно возвратить или высылать в страну, где они могут
подвергнуться преследованиям (принцип non-refoulement). Принцип отказа
от принудительной высылки людей в страны, где им грозит преследование,
явлется частью обычного международного пправа и обязателем для всех
государств. Поэтому ни одно правительство не должно высылать беженцев в
таких обстоятельствах. В Конвенции также перечислены лица или категории
лиц, на которых она не распространяется. Протокол 1967 г. устранил
географические и временные ограничения, содержащиеся в Конвенции.
3. Во многих отношениях положения Конвенции не вполне
сформированы как система правовой защиты. Отсутствуют, например, поло
жения о воссоединении семей, доступе к процедуре определения или
получения статуса беженца. Недостаточно разработаны меры по поиску
долговременных решений проблемы защиты беженцев. Эти факторы
призваны подтвердить приверженность государств Конвенции и в тоже
время необходимость выработать новые подходы с учетом меняющихся
потребностей и обязательств.
4. Конвенция 1951г. не распространяется на все виды перемещения
населения. Защита лиц, перемещенных внутри страны не входит в сферу ее
компетенции. Права данной категории лиц закреплены в других документах
и отражены в своде принципов, получивших название «Руководящие
Принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны принятым
Комиссии по правам человека в 1998 г». Руководящие принципы
устанавливают основные права гарантии, относящиеся к защите лиц от
насильственного перемещения, и к предоставлению им защиты и помощь как
во время перемещения, так и во время их воздействия или переселения.
В отдельных случаях УВКБ ООН работает с лицами, перемещенными внутри страны, но только после получения конкретной просьбы со стороны Генерального Секретаря или Генеральной Ассамблеи и согласие страны, о которой идет речь.
5. Основанный в 1863г., МККК получил от сообщества государств,
признавших его долголетный опыт, закрепленный Женевскими конвенциями
1949г., мандат способствовать правильному применению положений
международного гуманитарного права. С этой целью МККК считает, что он
также должен заниматься судьбой беженцев, которые являются жертвами
вооруженных конфликтов или беспорядков или же их непосредственных
последствий, т.е. ситуаций, на которые распространяется действие его
мандат.
МККК является независимой гуманитарной организацией, обладающей особым статусом. Его международный характер основывается на его миссии, а не на его составе.
6. МККК придерживается того мнения, что при современном
положении вещей существующих правовых основ достаточно для
организации беспристрастной и эффективной помощи и операций по
предоставлению защиты беженцев и гражданским перемещенным лицам.
МККК считает, что усилия следует прилагать к тому, чтобы обеспечить
более строгое соблюдение международного гуманитарного права, в
частности, положения IV Женевской Конвенции 1949 г. Он стремиться,
прежде всего, напомнить своим собеседникам о том, что они обязаны
уважать на основании международного гуманитарного права всемирно
признанные гуманитарные принципы, как в мирное, так и в военное время.
МККК также всегда готов способствовать сторонам в обмене информацией, даже в установлении диалога, с целью решить гуманитарные проблемы.
7. МККК информирует власти о проблемах, которые он обнаружил во
время своих посещений лагерей беженцев или осуществляя продовольс
твенную или медицинскую помощь, с тем, чтобы они могли устранить эти
проблемы.
В случае серьезных нарушений гуманитарного права, если их не удается пресечь при помощи мер конфиденциального характера МККК оставляет за собой право выступить с публичным заявлением, например, заявление МККК о ситуации в Косово в 1998 г.
8. В оперативном плане МККК стремится, на основании положений
все той же Женевской Конвенции, получить доступ к беженцам и
представить им необходимую защиту и помощь, на каком-то этапе пути,
беженцев, депортированных или лиц, перемещенных в пределах своей
страны, МККК принимает участие в их судьбе: обеспечивает им защиту в их
собственных странах в период изгнания, организует прием в транзитных или
лагерях первичного размещения беженцев, оказывает им материальную и
медицинскую помощь, занимается розыском и воссоединением семей или
оказывает поддержку лицам, ходатайствующим о представлении им
убежища.
Хотя МККК и не принимает непосредственного участия в операциях по репатриации беженцев, он считает, что органы государственной власти и
соответствующие организации должны очень серьезно подойти к вопросу правильного выбора времени и определения условий возвращения беженцев.
9. Проблема перемещенных лиц требует, чтобы МККК действовал
одновременно и как покровитель международного гуманитарного права и
как оперативная помощь жертвам вооруженных конфликтов и внутренних
беспорядков. Чаще всего МККК приходится осуществлять операции по
оказанию помощь перемещенным лицам в условиях вооруженных
конфликтов. Прежде всего, МККК, сочетая свою деятельность,
направленную на то, чтобы воюющие стороны уважали право, с оперативной
работой на местах, стремится к тому, чтобы гражданское население
оставалось, когда это возможно, в местах своего постоянного проживания и
чтобы были обеспечены его безопасность и достойная жизнь. Таким образом,
одним из важнейших аспектов деятельности комитета является превент
ивная, предупредительная деятельность.
10. Следует отметить, что для МККК понятие защиты и помощи тесно
взаимосвязаны и по сути дела, неотделимы друг от друга. МККК имел возм
ожность убедиться в том, что потребности перемещенных лиц не могут быть
удовлетворены одним лишь распределением гуманитарной помощи.
Принимаемые меры должны упреждать перемещения населения. Они
должны обеспечивать защиту гражданских лиц от военных действий, но не
путем их перемещения, а путем ограничения военных действий. В связи с
этим МККК полагает, что проблема перемещенных лиц требует единой
стратегии, сочетающей защиту и оказание помощи.
МККК организовал в Женеве в октябре 1995г. трехдневный симпозиум по вопросу о перемещенных лицах, в ходе которого эксперты смогли обсудить правовые и практически аспекты этой проблемы. МККК также принял участие в подготовке "Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны", принятым комиссии ООН по правам человека в 1998 г.
11. Большое влияние на развитие доктрины международного
гуманитарного права оказывает МККК, в составе которого имеется отдел
доктрины, права и отношений с краснокрестным движением. МККК вносит
вклад в разработку проблем международного гуманитарного права путем издания работ, организации различных семинаров и коллоквиумов. По предложению пятерых основателей МККК, Швейцарское правительсво созвало в 1864 г. Дипломатическую конференцию, результатом которой явилось подписание 22 августа 1864г.Конвенции об улучений участи раненых и больных воинов во время сухопутной войны. Эта Конвенция заложила основу для быстрого развития современного гуманитарного права.
Таким образом, МККК не только стал исторически инициатором заключения первого договора в области современного международного гуманитарного права, но а также играет большую роль в его кодификации, при активном участи которого были разработаны Женевские конвенции 1949 года о защите жертв войны и Допольнительные протоколы к ним.
Практическая значимость исследования. Работа может указать перспективу и послужит основой для дальнейших исследований. Результаты исследования могут быть полезными для работников международных организаций в разработку необходимых принципов и решений для защиты беженцев и перемещенных лиц.
И, наконец, ряд положений исследования может найти применение в учебном процессе, при подготовке общих и специальных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждены на кафедре международного права Российского Университета Дружбы Народов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
. Понятие и определение беженцев и перемещенных лиц
Понятие «Беженец» вошло в международное право с первой мировой войны. При обыденном употреблении он более широк и менее органичен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми. Причин для бегства может быть множество: вооруженные конфликты, политическая дискриминация, преследования, которые создают угрозу жизни или свободы, стихийные бедствия, голод, землетрясения.1 Обыденное значение слова «Беженец» подразумевает, что заинтересованному лицу возможно и должно оказать помощь и при необходимости защищать от причин, вызвавших бегство, и от его последствий. Поэтому из категории беженцев нередко исключаются «Беглецы» от правосудия - лица, спасающиеся от уголовного преследования за нарушение общего, не имеющего политического аспекта закона.
В Международном праве государства еще больше ограничили содержание понятия «Беженец». Например, в него не включаются «экономические беженцы» (сам этот термин обычно не употребляется). Решение их проблем, возможно, относится к сфере международной помощи и развития и не связано с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства.
Государства настаивают на довольно ограниченных критериях при выявлении тех, кто может пользоваться статусом беженца и убежищем либо защитой на месте. В отношении стихийных бедствий сам факт наличия потребностей может быть достаточным основанием, но в отношении жертв ситуаций или бедствий, вызванных человеком, требуется наличие дополнительных факторов.1 Таким образом, цель создания любого определения или описания категории беженцев - обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты; более того, в случае, если положение лица соответствует необходимым критериям, это свидетельствует, что оно может претендовать на соответствующие права или льготы. Поэтому определяя характеристики категории беженцев в соответствии с международным правом, следует анализировать традиционно выделяемые источники - договоры и практику государств, принимая во внимание также практику и процедуры различных органов, учрежденных международным сообществом для решения проблем беженцев.
В договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, был использован групповой или категорийный подход. Обстоятельство, что какое-либо лицо а) находится за пределами страны своего происхождения и б) не пользуется защитой правительства этого государства, составляло необходимые и достаточные условия. Например, на конференции по проблемам русских и армянских беженец (Женева, 1926 г.) было выработано понятие «Беженец» касательно определенных групп инвалидов. В соответствии с определением, зафиксированном в заключительном акте конвенции, беженцами признавались лица соответствующего национального или этнического происхождения, не пользующиеся защитой своего правительства и не получившие другого гражданства.
Принятые позже документы рекомендательного характера, а именно: Положения, касающиеся правового статуса русских и армянских беженцев (1928 г.) и Соглашение о распространении на другие категории Беженцев мер, принятых в пользу русских и армянских беженцев (1928 г.), - используют при установлении беженцев аналогичные критерии.
Основные институты и правовые акты международной защиты
Одним из основных признаков беженца состоит в том, что он лишен защиты или ему в ней отказано. Теперь уже между народное право должно обеспечить ему защиту взамен той, которую не может или не желает предоставить страна происхождения.
Защита беженцев - уникальный, единственный в своем роде мандат. Как отмечала бывший Верховный Комиссар ООН по делам беженцев, Садоко Огата, защита - это, прежде всего предоставление убежища тем, кто спасается бегством от преследования или конфликта. Защита - это главным образом выявление, определение, отстаивание и защита прав беженцев.1
Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались различные институты для реализации этих соглашений. В 1921 г. Председатель Международного Комитета Красного Креста (МККК) Гюстав Адор обратился к Совету Лиги Наций от имени примерно 800 тыс. русских, разбросанных по всей Европе и не имевших ни защиты, ни статуса. В июне 1921 г. Совет постановил назначить Верховного Комиссара по делам русских беженцев. В задачи Верховного Комиссара входили определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или направления в потенциальные страны расселения, а также оказание помощи совместно с частными организациями.2 В то время Лига Наций помогала и другим группам. Среди них армяне, массовое перемещение которых из Турции в соседние страны началась в 1915 г. и возобновилось в 1921 г.
В соглашении 1928 г.1 рекомендовалось, чтобы представители Верховного Комиссара оказывали беженцам услуги, которые обычно оказывают гражданам за границей консульские органы. В частности, это были услуги, которые относились к исключительной компетенции государств: удостоверение личности и местопребывания беженцев, удостоверение их семейного положения и гражданского состояния на основании документов, выданных в странах происхождения беженцев, или принятых там решений; заверение подписей беженцев и копий и переводов документов, составленных на их родных языках; подтверждение перед властями страны добросовестности и хорошего поведения отдельных беженцев, их прошлого, прогрессивной квалификации, университетского образования или ученых званий и т.п. Чтобы придать законную силу этим рекомендациям, два государства -Франция и Бельгия - заключили соглашение, уполномочившее представителей Верховного Комиссара выдавать соответствующие документы.
МККК и его правовой статус
В 1859 году близ итальянского города Сольферино швейцарский гражданин Анри Дюнан стал свидетелем трагических последствий одного из самых смертоносных сражений в истории. В июне 1859 Дюнан посетил долину Сольферино в Ломбардии, где французские и сардинские войска только что одержали победу над австрийцами. Около 36 тысяч раненых были брошены на произвол судьбы и большинство из них, не получив помощи, погибли в страшных страданиях1.
В 1862 году в своей книге «Воспоминания о битве при Сольферино» Дюнан обращается к миру с патетическим призывом не допускать подобных трагедий в будущем. В заключении к своей книге он выдвигает два предложения: с одной стороны, необходимо, чтобы еще в мирное время повсюду были организованы бригады добровольцев, которые в случае возникновения конфликта оказывали бы помощь раненым военнослужащим, и, с другой - нужно, чтобы посредством международной конвенции врачам, медицинскому персоналу, госпиталям и самим раненым была предоставлена защита и статус нейтральности. Воплощение в жизнь первого предложения привело к созданию Красного Креста; второе - проложило путь к Женевским конвенциям, касающимся жертв войны.
Заинтересовавшись идеями Дюнана и желая найти им практическое применение, Гюстав Муанье юрист, возглавлявший Женевское общество поощрения общественного блага, созывает заседание этой организации, во время которого создается комиссия: в ее состав, помимо Дюнана и Муанье, входят Генерал Дюфур, доктор Аппиа и доктор Монуар, все - жители
Женевы.
С первого же заседания состоявшегося 17 февраля 1863 года эта комиссия из пяти человек становится независимым учреждением. В том же году Международной комитет по оказанию помощи раненым, известный как Комитет пяти созывает в Женеве международную конференцию, которая и основывает Красный Крест. Проводя свое первое собрание 17 февраля 1863 года пятеро жителей Женевы - основателей МККК заявляют о создании «международного» комитета, и это определение сразу становится составной частью названия учреждения1. В 1880 году Комитет пяти был переименован в Международный Комитет Красного Креста.
Международный комитет объявил себя независимым и беспристрастным учреждением, но нейтральность его членов оставалась на заднем плане и не проявлялась в полную силу. Прошло несколько лет и в 1884 году состоялась III Конференция Красного Креста. Женевский комитет снова вернулся к вопросу о своем составе и принял решение сохранить статус-кво, посчитав при этом, что возникла необходимость в существовании нейтрального комитета - слово «нейтралитет» вышло теперь на первый план.
В конечном счете Конференция 1887 года постановила, что «в интересах Красного Креста в целом представляется целесообразным сохранить Международный Комитет в его первоначальном виде со штаб-квартирой в Женеве». Основатели Красного Креста с самого начала видели своей конечной целью создание универсального движения, так как уже тогда считали, что Красный Крест должен помогать всем людям без какого бы то ни было различия. МККК с самого начала принимал участие в образовании национальных обществ, которым он давал жизнь, обеспечивал их международное признание в соответствии со своим мандатом, официально подтвержденным конференцией Красного Креста 1887 года.
