Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Международное регулирование правового статуса беженцев 14-69
.1. Определение понятия "беженец" в современном международном праве: история формирования, современные тенденции 14-28
2. Международно-правовые документы, регулирующие правовой статус беженцев 29-52
3. Права и обязанности беженцев в соответствии с международным правом и механизм их обеспечения 53-69
Глава II. Международное сотрудничество в области защиты беженцев: история, система, понятие, формы 70-131
1. Исторический обзор международного сотрудничества 70-75
.2. Место и роль Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев в системе международного сотрудничества в области защиты
беженцев 76-92
.3. Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ 93-105
.4. Роль других международных межправительственных и международных организаций в международном сотрудничестве в области защиты беженцев 106-114
5. Региональное сотрудничество государств в области защиты беженцев 115-128
6. Глобальная система международного сотрудничества в области защиты беженцев 129-131
Глава III. Соответствие норм внутригосударственного права Российской Федерации, регулирующих правовой статус беженцев, современному международному праву. 132-173
1. Законодательство Российской Федерации о правовом статусе беженцев: история формирования, правовой анализ, соответствие нормам международного права 134-157
1.1. Соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству России
о беженцах 158-165
1.2. Выводы по вопросу о соответствии российского законодательства о беженцах международному праву 166-168
2. Понятие вынужденного переселенца 169-173
Заключение 174-176
Библиография 177-185
- Определение понятия "беженец" в современном международном праве: история формирования, современные тенденции
- Исторический обзор международного сотрудничества
- Законодательство Российской Федерации о правовом статусе беженцев: история формирования, правовой анализ, соответствие нормам международного права
Введение к работе
Актуальность темы определяется тем, что правовые аспекты проблем беженцев, в том числе, их правового положения нуждаются в переосмыслении и переоценке в связи с глобальными изменениями, происходящими в настоящее время в мире. В связи с этим необходимо разработать и использовать новый единообразный подход к анализу и решению правового положения беженцев, как на международном, так и на национальном уровнях.
Проблема правового статуса беженцев имеет сложную историю. В течение длительного времени международное сообщество предпринимает огромные усилия для разрешения этой комплексной проблемы путем разработки и принятия международных универсальных соглашений, создания системы международного сотрудничества, совершенствования национального законодательства и т.д.
В 1951 г. государства подписали Конвенцию о статусе беженцев -основополагающий международно-правовой акт в области регулирования правового статуса беженцев и защиты их прав и свобод. Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. внес серьезные изменения в Конвенцию 1951 года. На региональном уровне государства, столкнувшиеся с масштабными потоками беженцев, разработали региональные международно-правовые документы, которые были направлены на повышение эффективности универсальных соглашений, с одной стороны, а с другой - на решение специфических региональных вопросов. В системе ООН в 1950 г. было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в чьи обязанности входит оказание защиты и помощи беженцам во всем мире. Казалось, что необходимо принять определенное количество соглашений и создать несколько международных организаций и проблема беженцев будет эффективно решена. Однако прошло уже достаточно много времени с момента подписания Конвенции 1951 года и учреждения УВКБ ООН, а число беженцев не только не уменьшилось, а, наоборот, постоянно возрастает, составив на 1 января 1998 года 23 млн. человек . Что же касается правового статуса беженцев, т.е. их прав и обязанностей, то они повсеместно нарушаются не только государствами, не
подписавшими основные международные соглашения по беженцам, но и государствами, участвующими в них. Наблюдается ситуация, при которой существует значительное различие между правовым статусом беженцев, зафиксированным в международных договорах, и их фактическим правовым статусом.
Актуальность темы определена также и тем, что после распада СССР на территории новых независимых государств в силу целого ряда причин, в том числе и возникновения большого числа вооруженных конфликтов, в настоящее время мигрирует в поисках убежища более 10 млн. человек. Российская Федерация стала основным государством, принимающим беженцев. Присоединение России в 1992 г. к Конвенции 1951 года поставило задачу создания соответствующей законодательной базы. Принятые в России законодательные акты подчас противоречат нормам международного права, что ставит задачу приведения их в соответствие с международным правом.
Актуальность темы подтверждается и последними событиями, происходящими в результате агрессии государств-членов НАТО против Союзной Республики Югославия. Военные акции альянса стали причиной гуманитарной катастрофы, которая унесла уже несколько тысяч жизней мирных жителей. Сотни тысяч беженцев (албанцев, сербов, венгров) были вынуждены покинуть свои дома и искать убежища на территории сопредельных стран. В данной ситуации необходимо предпринять срочные меры для правового обеспечения соответствующего статуса этих беженцев. В преамбуле резолюции № 1244 Совета Безопасности ООН от 10 июня 1999 г. говорится, что Совет Безопасности «предпримет шаги по обеспечению безопасного и свободного возвращения всех беженцев и перемещенных лиц в свои дома»2. В соответствии с положениями резолюции миротворческие войска в Косово должны обеспечить безопасное возвращение беженцев в свои дома, а также их безопасность до разрешения конфликта. Приложение 1 к резолюции содержит общие принципы политического урегулирования конфликта в Косово, важное место, среди которых занимает принцип безопасного и свободного возвращения всех беженцев н перемещенных лиц в свои дома. Однако возвращение албанских беженцев после прекращения боевых действий в Косово не остановило возникновения новых
1 См. УВКБ ООН в цифрах. ОИ. Июль 1998. С. 2.
2 См. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1244 от 10 июня 1999 г. Док. S 1999/661.
миграционных потоков. Теперь беженцами становятся этнические сербы, вынужденные покинуть свои дома по причине постоянных угроз своей жизни со стороны возвращающихся косоваров.
До сих пор не решены и многие другие вопросы юридического характера. Целая категория беженцев - палестинских беженцев вообще исключена из международной системы защиты беженцев. Они практически лишены правового статуса. Острота и зачастую нерешенность многих вопросов, все возрастающее количество беженцев, появление новых категорий вынужденных мигрантов, ставят основной вопрос, который необходимо решить - обеспечение положения беженцев в соответствии с международным правом. Все это говорит о том, что данная тема еще долгое время будет носить актуальный характер, как для юристов, так и для простых людей, которые вынуждены покинуть свои дома и стать беженцами.
Предметом исследования является правовой статус беженцев в международном и внутригосударственном праве; система международного сотрудничества, обеспечивающая защиту прав беженцев на глобальном и национальном уровне; соответствие норм внутреннего права, регулирующих правовой статус беженцев, современному международному праву (на примере Российской Федерации); а также некоторые другие аспекты правового статуса беженцев.
Целью данного исследования является изучение тенденций и структуризация проблем, связанных со статусом беженцев по международному и национальному праву, определение основных подходов к их разрешению, а также комплексный анализ международных договоров и национального законодательства, регулирующих правовой статус беженцев. В соответствии с вышеуказанной целью в данной диссертационной работе поставлены следующие конкретные задачи:
рассмотреть основные этапы формирования понятия "беженец" в международном праве;
дать правовой анализ международно-правовых документов универсального и регионального характера, регулирующих правовой статус беженцев;
рассмотреть объем прав и обязанностей беженцев по современному международному праву, а также механизм их обеспечения;
рассмотреть историю формирования, систему, понятие и формы международного сотрудничества в сфере защиты беженцев;
определить место и роль УВКБ ООН в системе международного сотрудничества, выработать рекомендации по повышению эффективности деятельности этого института;
оценить роль других международных, в т.ч. неправительственных, организаций в международном сотрудничестве в области защиты беженцев;
рассмотреть деятельность Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) и выработать ряд рекомендаций для решения проблемы палестинских беженцев;
определить, соответствует ли законодательство Российской Федерации, касающееся правового статуса беженцев, современному международному праву, а также выработать предложения по совершенствованию внутреннего права РФ в этой области.
Разработка темы диссертационной работы позволила автору сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
І. В отношении определения понятия "беженец" можно сделать следующие выводы: международно-правовые документы универсального характера содержат схожие между собой определения; за рамками определений понятия "беженец" универсального характера остаются палестинские беженцы; отсутствие правовой взаимосвязи и единого подхода к определению понятия ''беженец" является причиной существования двух категорий беженцев - "мандатных" и "конвенционных"; в настоящее время сложилась тенденция включения де-факто других категорий вынужденных мигрантов в понятие "беженец" с целью предоставления им правового статуса беженцев.
II. Определения понятия "беженец" в региональных соглашениях имеют в
основе определения, зафиксированные в универсальных договорах, но в то же время
предусматривают более широкий перечень оснований признания лица беженцем.
III. В связи с постоянным развитием понятия "беженец" необходимо
разработать и принять его новое определение, которое учтет положительный опыт
региональных соглашений. Это необходимо для предоставления беженцам єдііного
правового статуса. Беженец - это лицо, которое в силу вполне обоснованных причин стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе, политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности или происхождения и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких причин в результате внешней агрессии, оккупации, этнических чисток, массовых беспорядков на территории страны своей гражданской принадлежности или происхождения; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего происхождения в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких причин. При этом основным из критериев признания лица беженцем должен быть факт пересечения государственных границ.
IV. В настоящее время существует несколько сотен универсальных,
региональных, субрегиональных и двусторонних соглашений, которые в полном
объеме или частично регулируют правовой статус беженцев. Между соглашениями
существуют различия в определении понятия "беженец"; объеме предоставляемых
прав; соглашения подчас не охватывают всех аспектов правового статуса беженцев,
что приводит к необходимости принятия дополнительных международно-правовых
документов по конкретным аспектам правового положения беженцев. В последнее
время все большее значение в международно-правовом регулировании статуса
беженцев приобретают источники рекомендательного характера. Необходима
разработка нового универсального международного договора, который будет
регламентировать все аспекты правового статуса беженцев, и в котором будут
использованы положения региональных соглашений и прогрессивный характер
документов рекомендательного характера, которые необходимо трансформировать в
нормы международного договорного права.
V. Правовой статус беженцев по международному праву имеет определенную
специфику, которая заключается в том, что помимо "стопроцентных" беженцев
существуют другие категории лиц, де-факто подпадающих под действие соглашений
о беженцах (напр., "лица, нуждающиеся в международной защите") и имеющих
неопределенный правовой статус, который в основнохм регулируется источниками
рекомендательного характера. Следовательно, необходимо более четко определить правовой статус этих категорий лиц.
VI. Существующая система международных контрольных механизмов
обеспечения прав беженцев функционирует как составная часть системы
международных контрольных органов обеспечения прав человека, которая как на
универсальном, так и на региональном уровне не всегда является эффективной, носит
зачастую декларативный и формальный характер. Требуется учреждение
независимого международного контрольного органа, обеспечивающего соблюдение
прав беженцев. Такой орган может быть создан в структуре УВКБ ООН или
существовать независимо, но самое главное, должен иметь в своем распоряжении
реальные правовые механизмы защиты прав беженцев.
VII. Международная защита палестинских беженцев в лице Ближневосточного
агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР)
не гарантирует им тот уровень защиты и помощи, который предоставляет УВКБ
ООН. Это связано с тем, что, будучи беженцами де-факто, палестинские беженцы
исключены из сферы действия Конвенции 1951 года и Устава УВКБ ООН. БАПОР
предоставляет им только гуманитарную помощь, его полномочия не позволяют
комплексно подходить к решению проблем беженцев. Это усугубляется тем, что
государство Израиль не соблюдает международно-правовые соглашения,
направленные на урегулирование палестино-израильского конфликта и создание
независимого государства Палестина. Автор предлагает пять вариантов решения
проблемы защиты прав палестинских беженцев (стр. 102-105).
VIII. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН)
является центральным звеном в глобальной системе международного сотрудничества
в рамках ООН и международной системы защиты беженцев. Особенности
сотрудничества государств по проблеме беженцев в рамках международных
межправительственных организаций заключаются в том, что некоторые из них входят
в систему учреждений ООН (ФАО, ВОЗ, МОТ, ВОИС) и имеют статус
специализированных учреждений ООН, а другие функционируют вне системы ООН
(напр., MOM). При этом сотрудничество этих международных организаций в
отношении беженцев является не главной, а дополнительной функцией, что
существенно снижает эффективность и уровень оказываемой ими помощи. Для
повышения эффективности защиты прав беженцев необходимо учреждение новой международной организации, с более широкой компетенцией, имеющей статус специализированного учреждения ООН.
IX. Постоянно возрастает роль неправительственных организаций (НПО) в
глобальной системе международного сотрудничества по проблемам беженцев,
которые осуществляют защиту и помощь беженцам на универсальном, региональном,
субрегиональном и национальном уровне. При этом осуществляется процесс
неофициальной кодификации компетенции НПО гуманитарного характера с целью
упорядочения их деятельности, разработки единых подходов и принципов их
деятельности.
X. Несмотря на то, что региональные системы международного сотрудничества
функционируют на основе универсальных международных соглашений в области
защиты беженцев, они обладают отличительными особенностями, что, с одной
стороны, способствует их эффективному сотрудничеству, а с другой - создает помехи
взаимодействию этих систем между собой, а также с глобальной системой
международного сотрудничества по проблемам беженцев.
XI. Глобальная система международного сотрудничества по проблеме
беженцев включает в себя следующие составляющие элементы: 1) система
двустороннего сотрудничества государств; 2) система сотрудничества ООН,
осуществляемого в рамках универсальных межправительственных организаций
системы ООН, прямо или косвенно занимающихся вопросами беженцев и
осуществляющих сотрудничество между собой и с другими элементами глобальной
системы сотрудничества; 3) система сотрудничества в рамках международных
межправительственных организаций, не входящих в систему учреждений ООН
(напр.. MOM.); 4) система сотрудничества в рамках международных и местных
неправительственных организаций (Международный комитет красного креста,
«Врачи без границ» и др.); 5) региональные системы сотрудничества государств
(ОАЕ, ОАГ, СНГ, ОБСЕ и др.).
Изучив функционирование системы международного сотрудничества по проблеме беженцев, автор работы делает вывод о том, что она не является "стопроцентно" единой, а, наоборот, состоит из нескольких систем, порой не связанных между собой никакими международно-правовыми соглашениями,
имеющими свои отличительные черты и особенности, но при этом координирующих свою деятельность. Нельзя категорично утверждать, что вышеуказанные системы сотрудничества не взаимодействуют между собой и носят закрытый характер. Но, очевидно, что это одна из многочисленных причин малоэффективного сотрудничества по проблеме беженцев, что в свою очередь негативно отражается на общей ситуации с беженцами в мире.
XII. Законодательство РФ, регулирующее правовой статус беженцев, лишь
формально соответствует международному праву. При этом в сфере регулирования
правового положения беженцев можно отметить следующие тенденции; при
формальном соответствии норм внутреннего права международному встречаются
массовые нарушения прав беженцев; большое количество законов и подзаконных
актов субъектов РФ противоречит федеральному законодательству РФ о беженцах,
что опосредованно нарушает взятые на себя Россией международные обязательства в
отношении беженцев и непосредственно мешает имплементации норм федерального
и международного права; однако нельзя отрицать прогрессивное развитие
федерального и регионального законодательства РФ о беженцах, что выражается в
постоянном процессе формирования и совершенствования правовых механизмов
обеспечения правового статуса беженцев в России.
XIII. Использование международно-правовой категории "вынужденного
переселенца" в международном и внутригосударственном праве носит
иррациональный характер, а также противоречит международном праву и
внутригосударственному праву, т.к. с одной стороны, включает собственных граждан
и предоставляет им специальную правовую защиту, а с другой - включает
иностранных граждан, подпадающих под действие международного и национального
права о беженцах.
Научная новизна определяется тем, что на протяжении довольно долгого периода времени исследования проблем, связанных с международным и государственным регулированием правового статуса беженцев, осуществлялись либо в контексте международного права, или внутригосударственного права, т.е. отсутствовал комплексный подход к изучению данной проблемы. Хотя число научных работ среди российских ученых, занимающихся проблемой беженцев, в последнее время заметно увеличилось, все они в основном посвящены какому-то
конкретному аспекту данной проблемы, что не дает возможности четко представить суть проблемы правового регулирования статуса беженцев в целом. В настоящем научном исследовании автор предпринял попытку комплексно рассмотреть все аспекты, связанные с правовым статусом беженцев, обобщив все доступные научные труды, и на этой основе выработать ряд новых идей теоретического и практического характера, а также сформулировать новые практические рекомендации с целью решения правовых проблем, касающихся статуса беженцев по международному в внутригосударственному праву.
Теоретическая и методологическая основа диссертации. При подготовке диссертационной работы автор опирался на уже достигнутый в этой области уровень исследования. Теоретической базой послужили труды Л.В. Андриченко, Л.Н. Анисимова, Е.В. Белоусовой, И.П. Блищенко, Л.Н. Галенской, Ю.Н. Жданова. Ю.Д. Ильина, В.И. Кузнецова, Ф.И. Кожевникова, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой. В.И. Мукомеля, В.И. Потапова, Ю.А. Решетова, Г.И. Тункина, СВ. Черниченко, М.Л. Энтина и др.
При исследовании темы диссертационной работы автор также использовал научные труды зарубежных авторов С. Ага Хана, А. Граль-Мадсена, Гай С. Гудвин-Гилла, Д. Гатуэй, Дж. Джагера, Г. Меландера, Я.А. Макдональдса, Л. Холборна и др. В качестве основы для анализа были привлечены документы Организации Объединенных Наций, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев^ Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы. Европейского Союза, сборники, подготовленные Федеральной миграционное службой России, статьи, опубликованные в Московском журнале международного права, журнале "Миграция", журнале "Беженцы", Вестнике "Деятельность УВКБ ООН в СНГ", International Journal of Refugee Law, International Journal on Міпогіту але Group Rights, Refugee Survey Quarterly, Journal of Refugee Studies, а также CD-Rom RefWorld.
Для достижения поставленной задачи исследования автор диссертационное работы наряду с использованием общих научных методов исследования, таких каж историко-правовой и системно-структурный и логический, исходил из того, что рассматривать аспекты международно-правового регулирования статуса беженцев необходимо, сочетая анализ существующей системы .международного права с
анализом тенденций его развития с точки зрения основных международных соглашений, касающихся правового статуса беженцев.
Научная и практическая значимость исследования определяется тем, что обобщенный материал и выводы по проблемам правового статуса беженцев в международном и внутригосударственном праве могут быть использованы Министерством иностранных дел Российской Федерации при выработке позиции России в международных отношениях в отношении беженцев, Федеральной миграционной службой России для разработки и совершенствования законодательства о беженцах, а также при принятии законодательных и подзаконных актов, регулирующих правовой статус беженцев. Содержащиеся в работе положения могут также быть использованы в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе в МГИМО (У) МИД РФ, Дипломатической академии МИД РФ и других высших учебных заведениях, занимающихся обучением и подготовкой юристов-международников и специалистов в области международных отношений.
Структура исследования определена в соответствии с поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
і.-»
Определение понятия "беженец" в современном международном праве: история формирования, современные тенденции
Термин "беженец", с точки зрения современного международного права, является строгим, конкретным по своему характеру, т.к. его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом "беженец" 3, которое мы используем в нашей повседневной жизни намного уже. Для нас беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств естественного или личного характера. Куда и по какой причине он бежит, для нас, по сути, не имеет значения.
Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют немаловажное значение при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом4. Но прежде, чем подробно рассмотреть границы понятия "беженец" с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования.
Впервые в международных соглашениях понятие "беженец" было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 г. конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с п. 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства3.
Аналогичный подход к определению понятия "беженец" был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 г. и
Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 г. В соответствии со ст. 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: "а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; Ь) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии"6. Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия "беженец". Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия "беженец", зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее УВКБ ООН).
Необходимо отметить, что соглашения, заключенные под эгидой Лиги наций, использовали групповой или категорийный подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали "причины оставления беженцами страны своего прежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами"7.
Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия "беженец", которая осуществлялась в рамках Лиги наций, велась неофициальная работа по включению в понятие "беженец" причин, по которым он покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 г. на своей сессии в Брюсселе ИНСТИТУТ международного права принял резолюцию под названием "Правовой статле апатридов и беженцев", которая определяла беженца как индивида, "который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства" .
В 1938 г. в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая приняла решение учредить Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) "лица, которые еще не покинули страну своего происхождения (т.е. Германию и Австрию. - автор), однако которые вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расового происхождения"; б) "лица.., которые уже покинули свою страну происхождения или еще которые не обосновались постоянно в иных местах"9.
Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие "беженец". Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 г. Устав использовал положения всех предыдущих соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Устав отнес следующие категории лиц: "а) жертвы нацистского или фашистского режимов, или режимов, принимавших участие во второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет; Ь) испанские республиканцы и другие жертвы фалангисгского режима в Испании..; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера, или вследствие их политических убеждений"1 . Отличительная особенность определения понятия "беженец" по Уставу МОБ заключалась в том, что он соединил групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия "беженец", и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.
Исторический обзор международного сотрудничества
Первая мировая война 1914-1918 тт. стала причиной массового перемещения беженцев из стран, вовлеченных в нее. Наиболее многочисленные потоки наблюдались из бывшей Российской империи и распавшейся Оттоманской империи. Помимо военнопленных первая мировая война и ее разрушительные последствия оставили в наследство 1,5 млн. беженцев и перемещенных лиц. Все это предопределило стремление государств как можно быстрее урегулировать проблему беженцев путем принятия соответствующих международно-правовых соглашений, регулирующих правовое положение беженцев.
С этой целью в июне 1921 г. Совет Лиги наций принял решение созвать конференцию по вопросу о беженцах, которая состоялась в Женеве в августе 1921 года Следуя решениям конференции, Совет Лиги наций постановил назначить на должность Верховного комиссара по делам беженцев известного норвежского ученого, доктора Ф. Нансена. В его задачи входили определение правового статуса беженцев, их репатриация или размещение в потенциальных странах расселения, проведение работ по оказанию помощи при содействии благотворительных организаций. Под эгидой Верховного комиссара был разработан ряд соглашений, касающихся некоторых групп беженцев: в июле 1922 г. на конференции в Женеве был принят документ о выдаче удостоверений личности беженцам113; в мае 1924 г. был разработан документ о выдаче удостоверений личности армянским беженцам114: 12 мая 1926 г. на конференции в Женеве было подписано Соглашение, касающееся выдачи удостоверений личности русским и армянским беженцам . Позднее мандат Верховного комиссара был распространен на другие категории беженцев, а именно ассирийцев, ассиро-халдеев и турок.
Важное значение в международно-правовом регулировании положения беженцев сыграли документы, принятые 30 июня 1928 г. на конференции в Женеве. Первый документ - Соглашение о правовом статусе армянских и других беженцев116 -был направлен на то, чтобы "более четко определить правовой статус армянских и других беженцев". В соглашении содержалась рекомендация определять личный статус беженцев "в тех странах, где ранее принятое законодательство их соответствующих стран не признается, либо ссылкой на законодательство их страны домицилия или обычного проживания, либо, в случае отсутствия такой страны, ссылкой на законодательство страны, где они проживают . Соглашение содержало рекомендации об услугах, оказываемых беженцам представителями Верховного комиссара. Среди них: удостоверение личности и местопребывание беженцев, удостоверение их семейного положения и гражданского состояния на основании документов, выданных в стране происхождения; заверение подписей и др. Среди других рекомендаций важное значение имели следующие: предоставление беженцам прав и привилегий, обычно предоставляемых иностранцам; неприменение к ним ограничений, касающихся иностранной рабочей силы; предоставление национального режима в отношении налогообложения; освобождение беженцев от уплаты cautio judicatum solvi (залога на покрытие судебных издержек) и др.
Второй документ - Соглашение о распространении на другие категории беженцев некоторых мер, принятых в пользу русских и армянских беженцев11, - был направлен на распространение мер, которые были приняты по отношению к русским и армянским беженцам в соответствии с предыдущими соглашениями, на турецких, ассирийских, ассиро-халдейских и ассимилированных беженцев.
Законодательство Российской Федерации о правовом статусе беженцев: история формирования, правовой анализ, соответствие нормам международного права
Регулирование правового статуса беженцев на международном уровне имеет важное значение, тл . принятие универсальных международных соглашений позволяет выработать единый правовой подход к решению проблем беженцев на национальном уровне. Однако подписание, присоединение, ратификация или признание государствами юридической силы взятых на себя международных обязательств в отношении беженцев не означают, что положения международных соглашений строго соблюдаются на национальном уровне. Возникает ситуация, при которой имеются существенные отличия между нормами международного и внутригосударственного права. Встает важный вопрос права - соответствуют ли нормы национального законодательства международному праву214.
Рассмотрение и разрешение вопроса о соответствии национального законодательства международно-правовым нормам в контексте проблемы беженцев имеет очень важное значение на современном этапе. Анализ современной международно-правовой доктрины и практики, а также источников международного права в области защиты беженцев позволяет сделать вывод, что установление правомочности лица на получение статуса беженца является абсолютным правом отдельного государства, его прерогативой.
Автор полагает, что проблему соответствия норм национального права международному следует рассматривать в контексте проблемы соотношения международного и внутригосударственного права. Этот вопрос до сих пор не решен в международно-правовой доктрине, что на практике приводит к тому, что в некоторых государствах нормы международного права и нормы национального рассматриваются как нормы независимых правовых систем, или порой признается примат норм внутригосударственного права, что негативно отражается на правовом положении беженцев.
Автор не ставит задачей рассмотрение этого сложного правового вопроса - он достаточно подробно рассмотрен в современной отечественной и зарубежной юридической литературе215. Основная задача данной главы - это анализ законодательства Российской Федерации, касающегося правового статуса беженцев, вопрос его соответствия современным международным соглашениям в области защиты беженцев.
Однако перед началом исследования данной правовой проблемы необходимо отметить, что согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 года общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, заключенные Российской Федерацией, являются составной частью ее правовой системы. В том случае, если положения национального права противоречат положениям международных договоров России, то следует применять положения международных договоров. Нормы международного права, касающиеся прав человека, имеют прямое действие на территории Российской Федерации.
