Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков .
1. Развитие международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков до 1966 года. 17
2. Хельсинкские правила использования вод международных рек 1966 года.
2.1. Обобщение подходов к вопросу о международно правовом режиме несудоходных видов использования международных водотоков . 25
2.2. Бассейновый принцип управления водными ресурсами. 29
3. Проект комиссии международного права о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1994 года.
3.1. Основные этапы работы комиссии над проектом статей. 36
3.2. Генезис позиции комиссии. Соотношение понятий «международного водосборного бассейна» и «международного водотока». 39
3.3 понятие «общих природных ресурсов»: формирование экосистемного подхода. 48
Глава II. Конвенция оон о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года.
1. Конвенция оон 1997 года: содержание, структура, сфера применения.
1.1. Содержание и особенности конвенции, позиции государств. 55
1.2. Соотношение конвенции с действующими и будущими соглашениями о международных водотоках. 77
2. Принципы права несудоходных видов исполбзования международных водотоков.
2.1. Принципы справедливого и разумного использования и не нанесения значительного ущерба: их соотношение. 81
2.2. Принцип защиты и сохранения экосистем . 91
2.3. Принципы совместного управления, сотрудничества и справедливого участия. 99
Заключение. 112
Библиография.
- Обобщение подходов к вопросу о международно правовом режиме несудоходных видов использования международных водотоков
- Генезис позиции комиссии. Соотношение понятий «международного водосборного бассейна» и «международного водотока».
- Соотношение конвенции с действующими и будущими соглашениями о международных водотоках.
- Принцип защиты и сохранения экосистем
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема правового режима международных водотоков – одна из старейших в международном праве и на протяжении почти двух тысяч лет она сохраняет свою актуальность. В мире насчитывается значительное число рек, а также подземных водоносных бассейнов, относящихся к категории «трансграничных» водных объектов, т.е. таких, которые пересекают границу между двумя или более государствами либо по которым проходит такая граница. Они используются, помимо судоходства, в качестве источника водоснабжения, для разнообразных промышленных целей, сельскохозяйственного орошения, производства электроэнергии, удаления бытовых и промышленных отходов. При этом многие регионы и страны давно испытывают водный голод, а одной из острых социально-экономических и экологических проблем стало растущее загрязнение и истощение уже освоенных водных ресурсов.
В структуре мирового объема забора воды 69% приходится на сельское хозяйство, 23% — на промышленность и 8% — на хозяйственно-питьевые цели. Для регионов с высокими темпами прироста населения (это в основном развивающиеся страны) высока и доля сельского хозяйства, где занята основная часть населения, и на этот сектор приходится практически все используемые ими водные ресурсы. Так, в Индии в сельском хозяйстве расходуется 93% всего объема водозабора, в Египте — 88% , в Китае — 87%. В тех же странах коммунально-бытовые расходы занимают небольшую долю: в Индии — всего 4%, Китае — 6%, Египте — 7%. Продолжающийся в развивающихся странах рост населения еще больше усугубляет проблему дефицита воды. В развитых странах высок уровень потребления воды промышленностью. Для стран Европы рост водопотребления в этом секторе экономики связан со все возрастающими темпами промышленного развития. В Бельгии, например, на промышленные нужды расходуется 88% всех используемых водных ресурсов, в Финляндии — 86%, в Великобритании — 79%, во Франции — 71%. Показателем социально-бытового уровня жизни населения является его доступ к качественной питьевой воде. В развитых странах санитарная безопасность поддерживается хорошо функционирующими системами водоснабжения и канализации, и коммунально-бытовое потребление воды в этих странах является достаточно высоким. Вместе с тем столь интенсивное расходование воды промышленностью и, соответственно, образуемые ею сточные воды со специфическими загрязнителями и вредными веществами обуславливают большие затраты для очистки вод, предъявляя особые требования к методам и технологии их очистки, охране водоисточников от загрязнения и сохранению устойчивости речных экосистем. Основным потребителем воды в развивающихся странах, как отмечено, является сельское хозяйство, и вопросы продовольственной безопасности при резком росте численности населения в мировом масштабе будут решаться только увеличением количества продуктов питания. Это потребует освоения новых земель, строительства ирригационных систем, так как при ограниченности земельных ресурсов интенсивное их использование возможно только на основе орошения, а значит, потребуется максимальное использование имеющихся водных и энергетических ресурсов. Прогнозируется, что регионы, уже сегодня ощущающие недостаток в воде, в будущем будут испытывать еще больший вододефицит. А на трансграничных реках водные проблемы приобретают очень сложный характер, перерастая в конфликтные ситуации. Поэтому решение не только продовольственных, но и других проблем с использованием водных ресурсов должно основываться на принципах кооперации, международного разделения труда и интеграции с тем, чтобы эффективно компенсировать недостаток водных ресурсов. Ожидается, что к 2025 г. более чем 80% населения будет проживать в развивающихся странах. Глобальный рост населения и внутренняя миграция будут сопровождаться обострением водного дефицита на национальном и региональном уровнях, истощением запасов воды, доступных для использования. Это усилит конкуренцию за воду не только между отдельными странами и регионами, но и внутри самой страны между различными секторами ее экономики: сельским хозяйством, промышленностью и муниципалитетами, особенно больших городов. В результате этого обеспечение населения и отраслей экономики будет основываться на иных параметрах, по новым сценариям будет формироваться региональная энергетическая и водохозяйственная инфраструктура, что потребует инновационных решений в управлении водными ресурсами.
Для государств постсоветского пространства, в том числе и Азербайджана, с учетом происшедших здесь государственно-территориальных изменений и проводимых правовых и административных реформ, возникает необходимость создания эффективной системы управления водными ресурсами. Это требует использования международно-правового опыта в этой сфере и знания эффективных механизмов правовой защиты, закрепленных в иностранном национальном законодательстве о водных ресурсах. Распад Советского Союза привел к тому, что некоторые реки, озера, квалифицируемые как национальные, в силу новых политико-географических реалий стали трансграничным, и водопользование в этих трансграничных водоемах затрагивает интересы нескольких государств, а сами эти водоемы являются объектом не только национального, но и международного права. Это же относится к любой хозяйственной деятельности по использованию таких трансграничных водотоков, в том числе и к сооружению ГЭС, иных гидротехнических сооружений. К того рода водотокам можно отнести:
- Амударью, которая является общей для Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Афганистана;
- Сырдарью – для Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана;
- Зеравшан – общим для Таджикистана и Узбекистана;
- Куру – для Армении, Азербайджана, Грузии, Ирана и Турции;
- Самур – для Азербайджана и Российской Федерации;
- Псоу – для Российская Федерации и Грузии;
- Буг – для Беларуси, Украины и Польши;
- Западная Двина (Даугава) – для Беларуси, Латвии и Российской Федерации;
- Неман (Нямунас) – для Беларуси, Литвы и Российской Федерации.
Отличительными особенностями водных ресурсов Азербайджана являются их ограниченность и неравномерное распределение внутренних рек. Ежегодно в Азербайджане используется 10-12 миллиардов кубометров пресной воды, из них на долю сельского хозяйства приходится 65-70% (около 90% валовой продукции сельского хозяйства производится на орошаемых землях). В этой связи среднегодовой дефицит воды в республике достигает 4 миллиарда кубометров, а в маловодные годы еще больше.
При этом формирование около 70% ресурсов поверхностных вод происходит на территориях сопредельных государств (Азербайджан граничит по суше с Российской Федерацией, Грузией, Арменией, Турцией и Ираном), которые при поступлении на территорию страны являются уже загрязненными. Основные трансграничные реки – Кура, Араз, Ганых (Алазань), Самур, Иори и другие (более 20). Азербайджан участвует в основных международных соглашениях Европейской экономической комиссии ООН в области окружающей среды, как то в Конвенции по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года (с 1999 года), Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года (с 2000 года), Конвенции по трансграничным последствиям промышленных аварий 1992 года (с 2004 года) и других.
С Российской Федерацией распределение воды регулируется на основании Протокола Министерства водного хозяйства СССР 1967 года, а также Соглашения о рациональном использовании и охране водных ресурсов трансграничной реки Самур 2010 года. Также правовое регулирование водных ресурсов трансграничных с Грузией рек Кура и Храми осуществляется на основе двусторонних соглашений межведомственных организаций. Однако эксплуатация водозаборных и других гидротехнических сооружений, построенных совместно и оставшихся на территории Грузии, представляет определенную трудность. Создана постоянно действующая Ирано-Азербайджанская Комиссия по совместному использованию водных и энергетических ресурсов реки Араз. На реке совместно построено водохранилище.
Сохранение водных экосистем, выработка оптимального режима их устойчивого использования в интересах человека предполагает решение, не только экономических, экологических, технических, социальных вопросов, но также и многих юридических. В этих условиях управление, регулирование и сохранение трансграничных водных ресурсов, режим их несудоходного использования все больше становится важным предметом международно-правового регулирования. В области международного водного права продолжается поиск наиболее эффективных путей сотрудничества государств, различным аспектам проблемы несудоходного использования международных водотоков (прежде всего надземных вод) уделяется определенное внимание. В то же время, сложность и объем проблем, с которыми сталкивается юридическая практика, обусловливают необходимость проведения дальнейших научных исследований в этой сфере. Это повышает актуальность исследования международно-правовых принципов режима несудоходных видов использования международных водотоков.
Степень научной разработанности темы не является высокой. Диссертация И.Н. Тарасовой «Принцип свободы судоходства по европейским внутренним водным путям международного значения» была подготовлена еще в 1982 году, и в ней не рассматриваются проблемы несудоходного использования международных водотоков. Диссертация М.В. Некотеневой «Правовые проблемы использования международных водотоков», подготовленная в 2008 году, охватывает очень большой объем материала, но практически не содержит анализа международно-правовых принципов права несудоходных видов использования международных водотоков. В ряде других кандидатских диссертаций затрагиваются отдельные проблемы использования международных водотоков (например, в 2009 году К.Х. Сасиев защитил кандидатскую диссертацию «Актуальные международно-правовые вопросы экологической защиты трансграничных водотоков в интересах здоровья человека»), либо они касаются использования лишь конкретных водотоков (Е.Ф. Леонюк, В.Н. Архилюк, Мамун Мустафа Атта-Эль Манан, Аллави Али Залан Нима, А.Э. Карнаухова, Г.Н. Морозов).
Отсутствие отдельного диссертационного исследования, посвященного основам международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков, и, в частности, принципам права несудоходных видов использования, содержащимся в Конвенции ООН 1997 года, предопределило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования в данной работе являются международно-правовые отношения, возникающие в области несудоходных видов использования международных водотоков. Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты и международно-правовые документы рекомендательного характера, выработанные в результате деятельности международных межгосударственных и неправительственных организаций по кодификации и прогрессивному развитию норм и принципов права несудоходных видов использования международных водотоков.
Основная цель работы состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа положений нормативных актов и других международно-правовых документов, разработанных в области режима несудоходных видов использования международных водотоков, а также юридической практики и позиций государств, раскрыть содержание принципов права несудоходных видов использования международных водотоков и выявить существующие пробелы их международно-правового регулирования.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
- установить и проанализировать особенности механизма формирования международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков;
- установить и проанализировать основные понятия и принципы международно-правового регулирования в этой области в период до 1997 года;
- выявить особенности международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков, предложенного Конвенцией ООН 1997 года;
- уточнить содержание принципов права несудоходных видов использования международных водотоков, содержащихся в Конвенции ООН 1997 года;
- выявить существующие пробелы в международно-правовом режиме несудоходных видов использования международных водотоков и сформулировать рекомендации для определения позиции Азербайджана в этом вопросе.
Методологической и теоретической основой исследования стали методы правового анализа, используемые в отечественной и зарубежной правовой науке: формально-юридический, системно-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический и другие. Большое значение для диссертационного исследования имели общетеоретические и специальные научные труды ученых-юристов как российских (Баскин Б.Я., Вылегжанин А.Н., Гуреев С.А., Клименко Б.М., Корбут Л.В., Саваськов П.В., Тарасова И.Н., и другие), так и зарубежных (Боурна Ч., Гендл Г., Калфиш Л., МакКафри С., Сондернс Дж., Хей Е., Чиркоп А., Швабах А. и другие), отчеты о работе Комиссии международного права, международно-правовые акты универсального, регионального и двустороннего характера. Эмпирической базой проведенного диссертационного исследования явились практика сотрудничества государств в области несудоходных видов использования международных водотоков и материалы деятельности международных организаций.
Научная новизна диссертации проявляется в том, что на основе системного подхода проведено комплексное исследование основ современного международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков. Автором показан процесс становления и развития международно-правового регулирования несудоходных видов использования международных водотоков, уточнено содержание принципов права несудоходных видов использования международных водотоков, содержащихся в Конвенции ООН 1997 года, указаны причины их недостаточной эффективности, высказаны предложения, направленные на устранение противоречий современного международно-правового регулирования несудоходных видов использования международных водотоков.
Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
I. В современном международном праве приоритетной целью регулирования отношений водопользователей становится достижение устойчивости водоснабжения, оптимальности управления международными водотоками в их целостности с учетом многообразия водопользования. Это приводит к развитию международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков. Первой попыткой обобщить правовой опыт регулирования несудоходных видов использования международных водотоков стали принятые в 1966 году Хельсинкские правила использования вод международных рек Ассоциации международного права. Они носят рекомендательный характер и не признаются всем международным сообществом в качестве обычного международного права. При этом в Хельсинкских правилах отражен фундаментальный принцип справедливого использования вод международного водотока на бассейновой основе, который был кодифицирован в дальнейшем Конвенцией ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года. Бассейновый принцип управления водными ресурсами стал использоваться не только в границах одного государства (например, Российская Федерация), но и на международной основе (Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года, Директива Европейского союза 2000/60/ЕС 2000 года).
II. В целях прогрессивного развития и кодификации правового регулирования международных водотоков Комиссия международного права подготовила Проект статей 1994 года о праве несудоходных видов использования международных водотоков. Несмотря на использование бассейнового принципа управления водными ресурсами на национальном и международном уровнях, неприятие некоторыми государствами этого термина вынудило Комиссию международного права отказаться от понятия «международный водосборный бассейн» в пользу «международного водотока». Хотя это позволило сформулировать политически приемлемую структуру рассматриваемого международно-правового режима, это был существенный шаг назад, который значительно уменьшил физическую область применения будущей конвенции.
III. Текст, предложенный Комиссией международного права в 1994 году, в свою очередь, был существенно изменен во время принятия Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года. Заключительный текст Комиссии отдавал приоритет принципу справедливого и разумного использования. Конвенция попыталась объединить два основополагающих принципа международно-правового регулирования несудоходных видов использования международных водотоков – справедливого и разумного использования и ненанесения значительного ущерба, с тем, чтобы найти равновесие между противоречивыми интересами государств, расположенных вниз и вверх по течению рек. Фактическая невозможность такого компромисса выразилась в рамочном характере принятой Конвенции.
IV. Экологические проблемы и потребности защиты экологической целостности водных систем поднимают новые проблемы для права международных водотоков. Это выразалось во включении в Конвенцию 1997 года принципа защиты и сохранения экосистем. Но из-за неопределенных формулировок Конвенция стала менее эффективной, чем другие подобные соглашения. Конвенция не посягает на традиционные права прибрежных государств, основным беспокойством которых по-прежнему является использование, а не защита окружающей среды или защита экосистемы пресноводных ресурсов. Экологические проблемные области в пределах более широкого контекста экосистемы и загрязнения моря получили в Конвенции лишь минимальное внимание.
V. Одной из главных проблем в истории международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков была выработка принципов сотрудничества государств водотока. Положения Конвенции предполагают обязательство активного сотрудничества со стороны прибрежных государств, вместо того, чтобы считать, что правовой режим состоит в простом разделении воды. Эта долгожданная поддержка принципа сотрудничества не дает указаний относительно того, как это следует реализовывать. Однако предложенное сотрудничество очень важно для будущего развития в этой области права, даже если его реализация в настоящее время отдается на усмотрение сторон. Также текст Конвенции представляет принцип совместного управления как дополнительный или добровольный механизм управления водотоками.
VI. Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 года не является всесторонним инструментом различного применения. Преамбула называет ее рамочной конвенцией, однако она не касается судоходного использования, а ее применение к рыболовству ограничено. В результате, Конвенция не достигает своей заявленной всесторонней цели, и ее охват ограничен проблемами распределения, т.е. справедливого и разумного использования водных ресурсов. Конвенция применяет много важных терминов, но не в состоянии дать им точное толкование, необходимое для полноценного применения. Это отсутствие четких формулировок правовых принципов в Конвенции, несомненно, отражает компромиссы, на которые нужно было пойти, чтобы достичь хоть какого-то соглашения. В результате этих компромиссов польза и влияние Конвенции будут, вероятно, уменьшены.
Однако, несмотря на то что Комиссия международного права не заняла какой-либо позиции в отношении того, является ли какая-либо конкретная статья или пункт кодификацией международного права или усилием по прогрессивному развитию этого права, исходя из практики государств, представляется разумным сделать вывод о том, что, по крайней мере, три принципа, закрепленных в Конвенции, соответствуют нормам обычного права. К их числу относятся обязательства использовать международный водоток справедливым и разумным образом, не наносить значительный ущерб и уведомлять потенциально затрагиваемые прибрежные государства о планируемых мерах в отношении международного водотока.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем содержится большой фактический материал, на основе которого был проведен анализ и сделаны соответствующие выводы. Содержащиеся в работе положения могут быть использованы:
- при дальнейшем рассмотрении международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков в свете отсутствия действующей универсальной конвенции в этой области;
- в плане оказания помощи специалистам, занимающимся проблемами международно-правового регулирования несудоходных видов использования международных водотоков;
- в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе МГИМО (У) МИД России и других учебных заведениях, готовящих юристов-международников.
Структура работы определяется задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из нескольких параграфов, заключения и библиографии.
Обобщение подходов к вопросу о международно правовом режиме несудоходных видов использования международных водотоков
Изначально пресные водоемы имели для человека не навигационное, а иное значение - эти воды использовались, прежде всего, для питьевых, гигиенических и, особенно, ирригационных целей. В средние века власть над территорией означала как общее правило, власть и над рекой, протекающей по этой территории. Но судоходное использование рек становится все более значимым и, соответственно, объектом международно-правового регулирования начавшего зарождаться речного права 3. А согласованный режим свободного судоходства по международным рекам постепенно становится широко признаваемым государствами правилом в новое время - в период растущих потребностей в свободной торговле.
В 1815 году состоялся Венский конгресс - этапное событие в развитии международно-правового режима международных рек. Его Заключительный акт констатировал межгосударственную договоренность по режиму международных рек, в центре которого находился принцип свободы судоходства, включая предписания о благоустройстве рек, положения о пошлинах и о единообразии таких правил судоходства по рекам, которые благоприятны для торговли. Позже этот режим в отношении Дуная подтвердили Парижский конгресс 1856 года и Берлинский конгресс 1878 года.4
В юридической литературе подмечено, что проблема правового режима рек до конца XIX века «сводилась почти исключительно к свободе судоходства..., а в отношении несудоходных рек - к вопросам установления и поддержания государственных границ». В современном международном праве приоритетной целью регулирования отношений водопользователей становится достижение устойчивости водоснабжения, оптимальности управления водотоками, водными ресурсами в их целостности с учетом многообразия водопользования. В двадцатом столетии, когда формирующееся международное речное право уделяло основное внимание несудоходному использованию международных рек, были заключены локальные соглашения о режиме использования конкретных водотоков или речных бассейнов (например, Конвенция о судоходстве и экономическом сотрудничестве между государствами бассейна реки Нигер 1963 г.. Договор о бассейне реки Ла-Плата 1969 г.. Договор о сотрудничестве в бассейне реки Амазонки 1978 г.); многочисленные двусторонние договоры по конкретному виду использования международных водотоков (например, Соглашение между США и Канадой о повышении качества воды в Великих озерах 1972 г.. Соглашение между СССР и Ираном о сотрудничестве в строительстве и эксплуатации гидроузлов Ходааферин и Гыз-Галасы 1988 г.); и немногочисленные многосторонние соглашения, устанавливающие общие принципы использования международных водотоков в определенной области. Здесь следует упомянуть Женевскую конвенцию 1923 года «Об устройстве гидротехнических сооружений, затрагивающих интересы нескольких государств». Хотя конвенция и была подписана лишь 11 государствами, значение ее для дальнейшего формирования принципов международно-правового режима несудоходных видов использования международных водотоков несомненно. В конвенции признается свобода каждого государства на осуществление на своей территории любых работ по выработке гидроэлектроэнергии. Эта свобода основана на принципе суверенитета каждого государства на свободное распоряжение своей территорией и своими естественными ресурсами. Однако его деятельность должна осуществляться в рамках международного права. Конвенция оказала влияние на доктрину и договорную практику государств.
Однако в мире не существовало последовательного подхода, на котором могли бы основываться принципы международно-правового регулирования несудоходных видов использования международных водотоков. Первая причина такого неоднородного отношения может быть объяснена особенностями различных речных бассейнов, их разнообразными гидрологическими, климатическими, политическими и социально-бытовыми условиями. Второе препятствие для единого подхода было связано с отсутствием политической воли государств, желания начать необходимые многосторонние обсуждения, а также отсутствие всяческого стремления обращаться за помощью к международным организациям при разработке системы принципов для регулирования использования международных рек. Это нежелание было особенно очевидно, когда дело касалось распределения пресной воды. По этой причине государства гораздо раньше обратили внимание на меры по предотвращению загрязнения воды, чем на принципы ее количественного распределения.
В 1950-60-ых годах отчетливо проявились первые предупреждающие признаки дефицита воды. Отсутствие международно-правового регулирования привело страны к серьезным конфликтам, касающимся крупнейших международных рек. Можно отметить следующие: спор между Индией и Пакистаном относительно реки Инд; конфликт по Нилу между Египтом и Суданом; спор в отношении реки Колумбия между Канадой и Соединенными Штатами и различные конфликты по использованию ближневосточных рек. Как отмечается в книге «Международное водное право», составленной на основе трудов Ч. Боурна, ко второй половине 20 века «международные противоречия по поводу водных ресурсов затронули большинство регионов мира».
Генезис позиции комиссии. Соотношение понятий «международного водосборного бассейна» и «международного водотока».
Для того чтобы выполнить обязательства и достичь целей, поставленных в настоящей Конвенции, государства водотока должны, прежде всего, сотрудничать друг с другом (статья 8). Что касается целей такого сотрудничества. Комиссия международного права пришла к выводу, что здесь больше подойдет общая формулировка, особенно учитывая широкое разнообразие международных водотоков и видов их использования, а также потребности государств водотока. Значение сотрудничества в вопросах использования международных водотоков и других общих природных ресурсов неоднократно подчеркивалось в декларациях и резолюциях, принятых международными организациями, конференциями и совещаниями73. Сотрудничество между государствами водотока образует основу для регулярного обмена данными и информацией о состоянии водотока (статья 9). Это правило применяется в отсутствие подробных предписаний по этому вопросу в соглашении, относящемся к конкретному международному водотоку. Данные и года; План действий по проблемам использования водных ресурсов Конференции ООН в Мар-дель-Плате 1977 года и т.д. информация могут передаваться прямо или косвенно (в случае вооруженного конфликта или в отсутствие дипломатических отношений). Во многих случаях государства водотока создают совместные органы, которым поручается сбор, обработка и распространение информации (Комиссия по Дунаю, Управление бассейном реке Нигер, Постоянная комиссия по реке Инд и т.д.). Но заинтересованные государства, конечно, свободны использовать для этой цели любой взаимоприемлемый метод. Хотя в Конвенции не упоминается обмен образцами, в некоторых случаях это может иметь большое практическое значение и должно быть соответствующим образом отражено в документах.
Часть III формулирует процедурные правила, систему уведомления и консультаций по обязательствам, затрагивающим международные водотоки. Государства водотока должны обмениваться не только данными и информацией о настоящем состоянии водотока, но также и соответствующими прогнозами. Это касается таких вопросов как характер погоды и его возможное воздействие на уровень, и потоки воды; предсказуемые ледовые условия; возможные долговременные последствия настоящего использования и состояние или миграция живых ресурсов.
Что касается требования регулярного обмена, это правило предусматривает постоянный и систематический процесс в отличие от положения об обмене информацией о планируемых мерах в каком-то конкретном случае (статья 11). И не только о мерах, планируемых государством, но и частными операторами. Такие меры включают новые масштабные или менее значительные проекты или программы или обмен информацией о существующих видах использования международного водотока. Государства водотока, конечно, заинтересованы в уведомлении о возможных положительных и отрицательных последствиях планируемых мер (статья 12). Появление процедур, предусмотренных в соответствующих статьях, вызвано тем, что меры, планируемые каким-либо государством водотока, могут иметь значительные отрицательные последствия для других государств водотока. Уведомление должно быть сделано на достаточно ранней стадии планирования, чтобы можно было провести плодотворные консультации и переговоры, если таковые будут необходимы, и содержать соответствующие данные и информацию, подготовленную по этим планируемым мерам и легко доступную. Процедуры, которые применяются после направления уведомления, приведены в статьях с 13
Согласно Конвенции, уведомляемому государству или государствам предоставляется период в шесть месяцев для проведения исследования и оценки возможных последствий планируемых мер (в исключительных случаях уведомляемому государству может потребоваться дополнительное время для ответа). В течение этого периода уведомляющее государство не может продолжать осуществление своих планов без согласия уведомляемого государства. В любом случае, уведомляемое государство должно в кратчайшие сроки прислать ответ, если же в течение этого шестимесячного срока ответ не будет получен, Конвенция разрешает продолжать работу по осуществлению планов. Отсутствие ответа от уведомляемого государства в отношении планируемых мер может рассматриваться как молчаливое согласие только в отношении вопросов, упомянутых в уведомлении. Шестимесячный период применяется только в отсутствие соглашения между соответствующими государствами об ином периоде. В течение этого периода уведомляющее государство обязано оказывать содействие уведомляемому государству путем предоставления по его просьбе дополнительной имеющейся информации.
После проведения исследования уведомляемое государство должно проинформировать уведомляющее государство о его результатах и предоставить объяснения в случае, если оно придет к выводу, что осущеетвление планируемых мер будет нарушением Конвенции. Такое объяснение должно быть подкреплено фактами и обоснованиями и содержать причины для такого вывода. В этом случае Конвенция предусматривает, что уведомляющее государство должно провести консультации и, если необходимо, провести переговоры по разрешению ситуации.
Конвенция требует, чтобы уведомляющее государство приостановило осуществление планируемых мер на разумный срок для проведения консультаций и переговоров. Этот период должен быть согласован заинтересованными государствами. В том случае, если они не достигнут соглашения, в Конвенции устанавливается шестимесячный период, по иетечении которого уведомляющее государство может продолжать осущеетвление своих планов (при условии соблюдения им обязательств по статьям 5 и 7).
Такая же процедура установлена для ситуации, когда государство водотока знает, что другое гоеударетво (или частные операторы в этом государстве) планирует определенные меры, и считает, что они могут иметь для него значительные неблагоприятные поеледствия, но не получает какого-либо уведомления об этом. Оно может потребовать подтвержденного документами объяснения. Если планирующее определенные меры государство «по зрелом размышлении» придет к выводу, что оно не обязано делать уведомление, оно должно провести консультации и переговоры и приостановить осуществление своих планов на разумный срок (статья 18).
Соотношение конвенции с действующими и будущими соглашениями о международных водотоках.
Здесь Конвенция снова проявляет гибкость, и значение, касающееся права просить о проведении консультаций, исходя из предположений о возможном вреде, базирующихся на «разумном основании», остается неясным. Государства вряд ли будут добровольно соглашаться на такие процедуры, если они сохраняют за собой дискреционные полномочия по принятию решений относительно их применимости. Кто будет решать, что является разумным в данной ситуации? Нет никакого эквивалента процедуры привлечения третьего лица и, следовательно, никаких средств гарантировать выполнение со стороны государства, не желающего сотрудничать.
Часть V Конвенции посвящена предотвращению и смягчению таких вредоносных явлений, как ледовая обстановка, передающиеся через воду заболевания, заиление, эрозия, вторжение соленой воды, засуха или опустынивание. Государства несут индивидуальную и совместную ответственность за принятие всех необходимых превентивных или корректирующих мер, вне зависимости от того, является ли возникшая опасность результатом естественных причин или человеческого поведения. На первый взгляд кажется, что эти статьи возлагают строгую ответственность на прибрежные государства, даже распространяясь на стихийные бедствия, которые обычно право исключает из строгой ответственности. Однако это впечатление обманчиво, поскольку обязательство прибрежных государств заключается только в том, чтобы принимать все соответствующие меры, и уровень ответственности привязан к этой довольно неопределенной и неясной обязанности.
Конвенция также предоставляет определенные процедурные права негосударственным субъектам, включая обеспечение ограниченного доступа к судебным процедурам. Статья 32 Конвенции запрещает дискриминацию в судебной процедуре в отношении граждан соседних государств. Эта статья вызвала беспокойство нескольких государств-членов во время переговоров по Конвенции в ООН, которые предложили удалить это положение в целом. Многие страны все еще отказываются согласиться с идеей предоставления физическим лицам соседних стран недискриминационный доступ к их судебным и административным процедурам, касающимся трансграничного вреда или угрозы его причинения. Недавние инициативы представителей межнационального гражданского общества против проектов дамб воспринимаются как подрывные, особенно если они предпринимаются в сотрудничестве с местными органами власти вопреки политике и действию центральных правительств. Верхнеприбрежные государства отказываются поддержать это прогрессивное юридическое новшество, обеспокоенные тем, что такие правовые действия будут проведены в обстановке уже существующего конфликта с расположенным вниз по течению государством.
Статья 33 Конвенции обеспечила детальную процедуру урегулирования спора. Она предлагает сторонам различные процедуры урегулирования. Если стороны не могут достигнуть соглашения по спору посредством переговоров, проводимых по просьбе любой из них, они могут совместно обратиться к третьей стороне с просьбой о предоставлении добрых услуг или обеспечении посредничества или примирения. Они могут также воспользоваться любыми совместными учреждениями водотока, которые могли быть созданы ими, или согласиться передать спор на рассмотрение арбитражного органа или Международного суда ООН. Статья предусматривает также процедуру назначения арбитра для беспристрастного установления фактов по требованию любой стороны спора по истечении шести месяцев безуспешных попыток разрешения противоречий на основании одного из средств, упомянутых в Конвенции в качестве подходящего механизма для этого. Лицо, которому поручено провести установление фактов, должно предоставить рекомендации, которые могут быть приняты большинством голосов. Стороны обязаны добросовестно рассмотреть эти рекомендации, но не будут никоим образом обязаны принять их. Процедура установления фактов считается «особенно подходящей для споров, наиболее вероятных относительно окружающей среды в целом и водотоков в частности».89
Этот метод предотвращения и разрешения конфликтов учеными мужами считается привлекательным для государств, неохотно прибегающих к обязывающим их судебным процедурам. Неудивительно, что эта статья была спорной. Она предусматривает обязательное установление фактов по требованию любой стороны в споре, даже хотя и не имеет обязательного механизма урегулирования спора. В этом отношении подход к международному спору более слаб, чем тот, который изложен в Конвенции ООН по морскому праву. Статья 33 вызвала беспокойство со стороны Китая, Индии, Израиля, Пакистана и Руанды. Пакистан хотел бы иметь нечто более эффективое, отдавая предпочтение механизму разрешения спора, обладающему обязывающей силой. Неудивительно, что соседняя с ним Индия, с которой у Пакистана на протяжении многих лет было немало споров по водным ресурсам, приняла противоположную точку зрения, утверждая, что статья 33 содержала «элемент принуждения», и что «любая принудительная процедура урегулирования спора третьим лицом... является неподходящей для включения в рамочную конвенцию». Израиль добавил, что «сторонам в споре нужно разрешить выбирать тот механизм, который является наиболее подходящим для их конкретных потребностей».
Принцип защиты и сохранения экосистем
Без какого-либо механизма установления фактов разрешить проблемы, имеющие критическое значение относительно основных обязательств Конвенции, невозможно. Например, как могут государства определять, является ли их использование водотока справедливым и разумным согласно статье 5 без согласованного фактического основания? И как государство может установить, что оно понесло существенный ущерб, если государство, которое, как предполагается, причинило такой ущерб, отрицает, что оно его причинило, или даже сам факт наличия такого ущерба?
Статья 33 также позволяет государствам, присоединяющимся к Конвенции, заявить о своем признании в качестве обязательной меры передачу споров в Международный суд ООН или арбитраж в соответствии с процедурами, изложенными в Приложении к Конвенции. Попытки решать международные споры по вопросам экологического права с применением таких традиционных механизмов, как Международный суд, считаются неэффективными. Вообще говоря, международное сообщество полагает, что использование системы состязательности как основания для исполнения судебного решения по вопросам экологических нарушений будет или неэффективно, или нежелательно. Одним из путей разрешения экологических конфликтов будет достижение двусторонних соглашений, а не применение многосторонних договоров между государствами. Точно так же в международных водных спорах двусторонние соглашения были намного более эффективными, чем многосторонние конвенции. Нежелание Индии принять механизм разрешения спора и принцип справедливого использования, заложенные в Конвенции, не помешало ей решить свой спор с Пакистаном по правам на реку Инд, заключив двустороннее соглашение, которое явно полагалось на понятие справедливого использования. Это хороший пример государственного поведения, в котором видно стремление сохранить дискреционные полномочия. но которое в принципе не противоречит критериям, установленным в Конвенции,
Международное экологическое право в целом служит скорее глобальным интересам, чем интересам отдельных государств. Эта ориентация поощряет участие, представление, прозрачность и соблюдение международных стандартов. Это означает, что процедуры законотворчества и разрешения споров все более направлены на достижение консенсуса, наращивание социально-экономического и природоохранного потенциала и сотрудничество. Такой подход также гармонично сочетается с новыми представлениями об управлении экосистемой. Эти представления воплощаются в глобальной экологической политике начала 21-ого столетия и подразумевают поддержку устойчивому развитию как основанию глобальной политики, применимой к международному экологическому пространству. В общем, новые механизмы достижения согласия в течение прошлого десятилетия стали более эффективными. Примерами новых видов несостязательных механизмов урегулирования являются, среди прочих, такие методы, как мониторинг, отчетность, уведомление и анализ принятых решений. Например, при определении приемлемости предложенных действий нехватка информации или отсутствие уведомления могут служить причиной перенесения бремени доказывания с затронутых такими действиями сторон на те, действия которых они оспаривают. Давление международного сообщества относительно обмена информацией в контексте международных организаций часто является самым действенным механизмом обеспечения соблюдения законодательных требований.
Международные организации помогают государствам установить заслуживающую доверия информационную сеть и взаимовыгодное сотрудничество. Во многих случаях участие международных организаций сокращает затраты для отдельных государств. Для оказания помощи в наращивании природоохранного потенциала может быть предложено техническое содействие. Это может иметь существенный положительный эффект для способности и готовности государств соблюдать экологические обязательства. Многосторонние организации развития оказывали особенную поддержку наращиванию природоохранного потенциала развивающихся стран с целью продвижения эффективных механизмов соблюдения законодательных требований. Во многих случаях государства-члены международных организаций развития желают поддержать установленные таким учреждением обязательства по защите окружающей среды, чтобы получить финансовую помощь для своих проектов развития. Необходимость координации усилий и сотрудничества в области защиты окружающей среды, а также роль региональных и глобальных международных организаций в поддержании такой координации и сотрудничества имеют жизненную важность. Некоторые из последних многосторонних экологических соглашений включают определенную систему контроля соблюдения требований. Примером может служить Комитет по соблюдению Монреальского Протокола и Конвенции по изменению климата. Как правило, анализ оспариваемого поведения или факта таким комитетом будет инициирован обращением одной из сторон, жалующейся на другую, или секретариатом организации, созданной на основании многостороннего экологического соглашения всякий раз, когда она подозревает наличие несоблюдения установленных требований. Численность и состав комитета зависят от природы рассматриваемых экологических проблем, но также учитывают стремление достижения географического равновесия среди государств-участников.
Эта процедура также влечет за собой альтернативные или дополнительные средства правовой защиты, применимые к традиционной процедуре урегулирования спора, для устранения разногласия в отношении интерпретации и применения экологических соглашений. Однако попытки установления равновесия и взаимосвязь между двумя процедурами поднимают некоторые технические проблемы. Такие проблемы могут быть решены только в рамках специализированной институциональной структуры. С другой стороны, демократичное участие в законотворческих процедурах обеспечивает правила законным основанием. Действенное соблюдение законодательных требований начинается с процесса переговоров, который принимает во внимание все соответствующие точки зрения. Включение взглядов широких кругов общественности приводит к выработке принципов, которые такое широкое сообщество может затем использовать, чтобы более точно осмыслить характер международных экологических проблем. В целом, это представляет значительные достижения в смежной области права.
