Содержание к диссертации
Введение
Глава. I Институционная реформа Евросоюза, предпринятая в рамках Амстердамского договора 16
1. Проблемы разработки и общая характеристика Амстердамского договора 16
2. Институционные преобразования, установленные в Амстердамском договоре 33
3. Основные результаты Амстердамской институционной реформы 82
Глава II. Ниццкий Договор и новая реформа институционной структуры ЕС 88
1. Общая характеристика и критерии оценки 88
2. Эффективность, принципы правового государства и демократия в ЕС после договора Ниццы 97
3. Перспективы после Межправительственной конференции 2000 г. Переход к "Процессу после Ниццы" 137
Глава III. Процесс "после Ниццы" и дальнейшая эволюция институционной структуры ЕС 143
1. Европейский Конвент и его роль в развитии институционной структуры ЕС . 143
2. Совместные инициативы Франции и Германии в отношении будущей институционной структуры ЕС 155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159
БИБЛИОГРАФИЯ 165
- Проблемы разработки и общая характеристика Амстердамского договора
- Общая характеристика и критерии оценки
- Европейский Конвент и его роль в развитии институционной структуры ЕС
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Активное развертывание интеграционных процессов на европейском пространстве, результатом которого явилось возникновение межгосударственных образований, имеющих оригинальные институционно-правовые характеристики, стало одним из наиболее заметных правовых феноменов международного уровня во второй половине XX века. Западноевропейская интеграция, насчитывающая более полувека своей истории - это сложное социально-экономическое и политическо-правовое явление, основанное на объективном процессе интернационализации хозяйственной жизни, вступившем после второй мировой войны в качественной новый этап, и потребовавшее соответствующего юридико-институционного оформления.
Договор, подписанный по результатам Межправительственной
конференции (МПК) в Амстердаме в 1997 году явился серьезной вехой на пути
ч правовой эволюции Европейского Союза (ЕС) и открыл собой новый этап
развития институционального и процедурного инструментария Евросоюза. Последовавшие за Амстердамским договором и основанные на его достижениях реформы и инициативы в сфере совершенствования институциональной системы ЕС позволяют говорить о новом видении европейской интеграции.
При этом следует отметить, что современные международные отношения не представляют собой окончательно сложившейся системы, так же как сегодняшний процесс европейской интеграции находится в стадии динамического становления. Настоящее исследование стремится восполнить определенный пробел в современной науке международного права и пытается сформулировать целостный международно-правовой подход к развитию юридической природы ЕС на современном этапе как поступательному непрерывному процессу, исследовать право и важнейшие элементы юридико-институционной системы ЕС с точки зрения синтеза юридических концепций, методов и приемов внутригосударственного и международного уровня, дать им международно-
правовую оценку, пытается определить новейшие тенденции в их взаимодействии с системой международного права.
Серьезные изменения, происходящие сегодня в международных отношениях, не могут не повлиять на политико-правовой режим, регулирующий поведение субъектов международного права. В рамках ЕС сложилась оригинальная международно-правовая структура, которая служит эталоном, образцом для многих международных организаций других регионов мира, особенно развивающихся. Эти и ряд других факторов делают комплексное международно-правовое исследование европейской интеграции, протекающее в рамках ЕС, более чем актуальным.
Степень разработанности темы. В научной юридической литературе вопросы развития Европейского Союза в свете положений Амстердамского и Ниццкого договоров, а также так называемого процесса "после Ниццы", пока не получили достаточного освещения. В то же время после вступления в силу Маастрихтского и Амстердамского соглашений, в период подготовки и ратификации Ниццкого договора деятельности и функционированию институционального инструментария Европейского Союза были посвящены многочисленные отечественные и зарубежные исследования, в которых содержатся попытки охватить это явление в целом или рассмотреть его отдельные аспекты. Так, основополагающие принципы правопорядка ЕС основательно анализируются в курсах T.C.Hartley "The foundations of European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community", Oxford, 1994, и D. Simon "Le systeme juridique communautaire", Paris, 1997. Процессы становления и развития Европейского Союза, функционирования его институциональной структуры были детально освещены в монографиях; E.Wistrich, "The United States of Europe", London, 1994, W.Hummer "Rechtsfragen in der Anwendung des Amsterdamer Vertrages", Wien, 2001. Правовые проблемы деятельности Европейского Союза стали предметом ряда коллективных работ ("The European Union: readings on the theory and practice of European integration", ed. by B.Nelsen and A.Stubb, Boulder, 1994; "New legal dynamics of European Union", ed. by J.Shaw and G.More, Oxford, 1995). Наднациональные черты системы Европейских сообществ раскрываются, в частности в работах D.Chalmers, "The European Communities: towards supranationalism at last", the Liverpool law review,
1992, M. Sheich "Erweiterung und institutionelle Reform der Europaischen Union", Wien, 2001. В последнее время существенных вклад в разработку указанной проблематики внесли работы признанных отечественных специалистов в сфере международного и европейского права Б.Н.Топорнина («Европейское право», Москва, 1998), Л.М.Энтина («Европейское право», учебник, Москва, 2000), «Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота» под редакцией В.В.Безбаха, А.Я.Капустина, В.К.Пучинского, Москва, 1999, а также монография А.Я. Капустина "Европейский Союз: интеграция и право", Москва, 2000 и учебник под ред. СЮ. Кашкина "Право Европейского Союза", Москва, 2002. Но в то же время комплекс положений Амстердамского и Ниццкого договоров в их взаимосвязи и последовательном развитии еще не стал предметом детального анализа в российской юридической литературе, хотя очевидно, что с теоретической и практической точки зрения они представляют значительный интерес, поскольку на нынешнем этапе во многом определяют основные тенденции развития интеграционных процессов в Европе в целом.
Целью настоящего исследования является изучение эволюции Европейского Союза, нашедшей отражение и закрепление в Амстердамском договоре 1997 года и Ниццком договоре 2001 года, правовой анализ изменений и дополнений всей системы учредительных договоров, являющихся основой Европейского Союза, -"конституции Евросоюза", и определение основных тенденций и дальнейших перспектив развития европейской интеграционной модели. Цель диссертации достигается на основе решения следующих задач:
изложение истории развития концептуальных основ Европейских сообществ и Европейского Союза;
анализ и определение сфер компетенции и функций Европейского Союза;
детальное исследование изменений полномочий и принципов взаимодействия его институтов;
характеристики механизмов принятия решений в рамках Европейских сообществ и сфер межгосударственного сотрудничества;
всесторонний международно-правовой анализ эффективности действий Европейского Союза на основе новых положений договоров, подготовленных в рамках Межправительственных конференций в 1997 и 2000 годах (далее - МПК 1997 и МПК 2000, соответственно);
анализ новейших инициатив в сфере укрепления институциональной системы ЕС и конституционализации европейской интеграции.
Методологическая и теоретическая основа исследования При решении поставленных задач в интересах достижения вышеуказанных целей были применены современные методы познания, системного и логического анализа, сравнительного правоведения, используемые в теории международного права.
Среди наиболее важных принципов науки международного права следует
выделить такие, как системность и своеобразие современного международного
права. В настоящее время международное право представляет собой
самостоятельную правовую систему со сложной внутренней структурой,
отличающейся значительным своеобразием по сравнению с
внутригосударственным правом. С учетом изложенных принципов, по нашему мнению, и следует проводить исследование права и институционной системы Европейского Союза. Юридико-институционная система ЕС является частью более общей межгосударственной системы и ее регулятора - международного права. Однако в ходе исследований нельзя ограничиться задачей изложения сложнейшего феномена европейской интеграции лишь в категориях и понятиях международного права. Нельзя не учитывать того, что, будучи по происхождению бесспорно международно-правовым явлением, европейская интеграция развивалась в конкретных правовых формах и институтах, которые складывались на основе правовых традиций, опыта и ценностей государств-участников. Поэтому задача международно-правового анализа ЕС должна быть сформулирована с учетом вышеуказанных факторов. Международное право не является системой, полностью изолированной от внутригосударственного права, хотя и развивается под воздействием закономерностей иного порядка. В активном взаимодействии и переходе опций и методов регулирования с внутригосударственного на международный уровень заключаются различного рода трудности и препятствия, которые возникают в процессе функционирования интеграционного сообщества и решаются в рамках институционной системы ЕС.
В отечественной правовой науке разработан цельный международно-правовой подход, основанный на таких непреложных фактах, как международно-правовое происхождение европейской интеграции, определившее в значительной степени ее дальнейшее развитие в международно-правовой формах и на основе присущих международному праву методов регулирования. Основные методологические принципы международно-правовых исследований сформулированы в работах ведущих современных отечественных (И. П. Блищенко, А. Я. Капустин, Ю. М. Колосов, И. И. Лукашук, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков, Л.М. Энтин, Ю.М. Юмашев и многих других) и зарубежных юристов-международников (Я. Броунли, И. Зайдл-Хоэнвельдерн, В. Константинеско, П.-К. Мюллер-Графф, Л. Оппенгейм, де Аречага, П. Пескаторе, В. Хуммер, и многих других).
Научная новизна и практическая значимость работы состоит в том, что в ней предпринимается попытка на основе комплексного анализа новейших изменений и дополнений учредительных договоров Европейского Союза, внесенных в рамках двух последних основополагающих реформ европейской интеграционной модели, а также с учетом новейших инициатив государств-членов ЕС и практики вновь создаваемых вспомогательных институтов, дать характеристику правового статуса этого интеграционного объединения, определить основные тенденции юридико-институционной эволюции Евросоюза. Впервые результаты реформ, предпринятых на Межправительственных конференциях в Амстердаме и Ницце, рассматриваются как составляющие единого поступательного процесса в их взаимосвязи с возникающими на их основе новыми инициативами на национальном уровне. Новые этапы развития институционной системы ЕС исследуются в работе в комплексе с разработкой конституционных основ западноевропейской интеграции, исследуются основные направления ее дальнейшего развития, оценивается эффективность новых положений, касающихся институциональной структуры Европейского Союза, а также исследуются правовые последствия расширения сферы компетенции его институтов и новые механизмы принятия решений.
Основные выводы В результате проведенного исследования в настоящей работе сформулированы следующие самостоятельные выводы теоретического и практического характера.
1. Динамичное развитие европейского интеграционного процесса не
прерывается, следуя импульсу, данному Договором о Европейском Союзе,
подписанным в 1992 г. в Маастрихте.
В конце 90-х годов минувшего века начался новый этап европейской интеграции. На фоне результатов юридико-институционных преобразований становится очевидным, что ЕС на этом этапе предстоит пройти путь, сравнимый с тем расстоянием, которое пройдено с начала 50-х и до настоящего времени, причем сравнивать следует не длительность двух этапов интеграции, а качество и масштаб правовой эволюции и перемен, которые произошли до начала 90-х годов и тех, что ожидаются на новом этапе.
2. Оба рассматриваемых договора, Амстердамский и Ниццкий,
представляющие вместе комплексную реформу структуры Европейского Союза,
являются закреплением на международно-правовом уровне основных положений
нового этапа интеграционного развития на европейском пространстве и имеют
определяющее значение для будущего системы международных отношений в
Европе.
Особое международно-правовое значение Амстердамского договора состоит, прежде всего, в том, что он, заложив основу для последующего движения в направлении всеобъемлющей реформы ЕС, сформулировал основные вопросы, имеющие первоочередное значение для дееспособности расширенного Союза, и снабдил государства-члены инструментарием для принятия соответствующих решений. Договор Ниццы развил достижения Амстердамской конференции, максимально расширив сферу применения процедуры квалифицированного большинства при решении ряда экономических и финансовых вопросов и, определив дальнейшие реформы руководящих органов Сообществ, создал предпосылки для решения вопросов международной правосубъектности и места ЕС в системе международных отношений.
3. Реформа, предпринятая в Ницце, может рассматриваться в ближайшей
международно-правовой перспективе как решающий катализатор углубления и
расширения интеграционных процессов на европейском пространстве,
открывающий значительные перспективы на пути к следующей
Межправительственной конференции. Указанная реформа открыла путь к
решению широкого спектра проблем правового характера в рамках так
называемого "процесса после Ниццы", который охватывает не менее четырех основных тем, касающихся правового оформления институциональной структуры ЕС: распределения компетенции между Европейским Союзом и его членами, реорганизации и реформирования договоров, статуса Хартии основных прав и прав человека и роли национальных парламентов в системе институтов Европейского Союза.
В рамках указанного процесса все более растет осознание того, что развитие и значение институтов Европейских Сообществ достигло такой степени, что механизмы их регулирования, предусматриваемые до настоящего времени правом Европейских Сообществ оказываются недостаточными. При этом потребность в пересмотре действующей сложной системы сдержек и противовесов при выполнении отдельных функций институтов Европейских Сообществ вместе с признанием того факта, что выработанная в Сообществах институциональная система все более уподобляется государственной системе стран-членов, явно свидетельствуют о необходимости "конституции", регламентирующей эту систему. Такой основополагающий документ должен, прежде всего, включать в себя цели, определение общих политических принципов, гражданские права и институциональные рамки ЕС.
В качестве инструмента решения задачи дальнейшего институционального развития ЕС должна рассматриваться "конституционализация" объединенной структуры власти, придание ей характера квазигосударственной и трансформация Евросоюза в новую, подлинно интегрированную систему, которая была бы своего рода аналогом современного национального государства, полноценным участником международных отношений.
До того, как такая система будет выработана, в существующую в настоящее время институциональную структуру особого рода могут и должны вноситься разносторонние, прежде всего внутрисистемные, усовершенствования.
6. Вместе с тем, на основании анализа результатов последних
преобразований ЕС можно констатировать, что основополагающая концепция,
которой бы следовал интеграционный проект и которая являлась бы общей для
всех участников европейского объединения, отсутствует. Подтверждением тому
являются активно проявляющиеся тенденции к углубленному сотрудничеству и
перенесению интеграционных инициатив на уровень государств-членов, а также актуализация дискуссий о конституционализации европейской интеграции.
Хотя такие инициативы и настаивают на тесной связи с общеевропейской интеграционной парадигмой, все же следует признать, что необходимость создания таких альтернативных юридико-институционных конструкций говорит, прежде всего, о неудовлетворенности достигнутыми на настоящий момент результатами пересмотра договоров и, как ни парадоксально, о потенциале реформ Евросоюза.
7. Значительная новация реформы, предпринятой в рамках Ниццкого
договора, состоит в том, что в то время как договор, прежде всего, задает направление развития Евросоюза, но не определяет конкретных принципов его имплементации, выработка таких принципов возложена на вновь созданный европейский Конвент, призванный подготовить план глобальной реформы Евросоюза и, в частности, выработать проект Европейской конституции.
Можно надеяться, что чем шире будет консенсус в Конвенте по единому итоговому документу, чем шире в нем будет участвовать гражданское общество и национальные парламенты, тем более вероятность того, что именно Конвент, способный обеспечить демократическую легитимацию принимаемых решений, станет новым звеном в процессе обновления и глобального реформирования институционной структуры Евросоюза.
Использование "метода конвента" для пересмотра и внесения изменений в основополагающие договоры, на которых основаны Сообщества и Союз, позволило бы в будущем впервые в истории Европейских Сообществ передать разработку вопросов обновления структуры ЕС в целом из ведения государств-членов ЕС как "хозяев договоров", в компетенцию своего рода "учредительного собрания", на которое государства-члены ЕС не могут влиять решающим образом. Поэтому подобный переход, способствуя (дальнейшей) "парламентаризации" ЕС, стал бы значительной вехой на пути дальнейшего развития ЕС и ослабил бы усилившийся в последнее время "межправительственный" характер Союза.
8. По существу, результаты последовательно проводившихся реформ после
вступления в силу Амстердамского договора отражают, в том числе и в
институциональной сфере, то, что в настоящее время реально осуществимо в европейской интеграции. В столь же малой степени, как и предыдущие договоры и реформы, указанные реформационные усилия следует рассматривать как конечный пункт развития, скорее, они определяют программу, закладывают правовую и институциональную основу для поступательного развития интеграционных процессов.
Институционная система Европейского Союза не является раз и навсегда данной категорией: за время развития западноевропейской интеграции она претерпела изменения, причем немалые, как с точки зрения ее формы, так и содержания.
Первоначально на этапе формирования каждое из трех Европейских Сообществ обладало собственной институционной структурой, т.е. было наделено своими институтами, которые, в свою очередь, обладали собственной компетенцией и отличались друг от друга порядком формирования. Так, в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) основным органом по принятию решений был так называемый Верховный орган, в то время как в Европейском Экономическом Сообществе (ЕЭС) и Европейском Сообществе по атомной энергии (Евратом), близкий по характеру орган, именовался комиссией. Следует отметить, что с самого момента своего возникновения западноевропейская интеграция характеризовалась заметной тенденцией к организационно-правовому сплочению, проявившемуся в слиянии органов самостоятельных международных организаций (ЕОУС, ЕЭС, Евратом), приведшему к созданию единых органов указанных трех международных организаций. Уже в день заключения учредительных актов ЕЭС и Евратом была подписана конвенция, касающаяся некоторых общих органов, которая объединила две ассамблеи - Ассамблею ЕЭС и Евратом и Ассамблею ЕОУС, а также объединила два вновь учрежденных суда тех же международных организаций с судом, который к тому времени функционировал в рамках ЕОУС. При этом, начиная с 1 января 1958 г. в рамках трех Европейских Сообществ действовала одна Ассамблея и один Суд, хотя надо признать, что их юридической основой продолжали оставаться три
учредительных акта, которые предусмотрели определившие соответствующий круг полномочий.
Объединение Комиссии и Совета началось несколько лет спустя, когда 8 апреля 1965 г. был подписан договор, учредивший единый для всех Европейских Сообществ Совет и Комиссию. Указанный договор именуется в западноевропейской юридической литературе "Договором о слиянии", он вступил в силу 1 июля 1967 г. В отличие от предыдущего, это слияние происходило несколько сложнее. К моменту объединения Комиссий и Совета каждый из органов соответствующих Сообществ приобрел опыт практической работы, имел собственный персональный состав, административный аппарат, бюджет, нормативную базу и т. д., что существенно осложняло процесс их объединения. Например, объединение Комиссий потребовало значительных усилий, поскольку все три органа в Сообществах уже функционировали, срок замещения должностей и порядок формирования Верховного органа и комиссаров ЕЭС и Евратома различались, их полномочия также были неодинаковы.
Несмотря на существовавшие разногласия, было принято компромиссное решение, согласно которому была учреждена единая Комиссия всех трех Сообществ, состоящая из шести единых лиц, порядок назначения которых и срок замещения должностей также стал одинаковым, единой стала административная организация и бюджет.
Слияние Советов трех Сообществ не было столь сложным. Указанные органы формировались из членов правительств государств-членов, сменявшихся с изменением предмета обсуждения в Совете. Благодаря этому принципу ротации, у Советов сформировался единый административный аппарат, при объединении институтов и, несмотря на то, что полномочия Совета в рамках ЕОУС были очень ограниченными, и, напротив, Советы ЕЭС и Евратом обладали более широкими и более общими полномочиями, было принято решение создать единый Совет, сохранявший полномочия, закрепленные за ним каждым из трех учредительных договоров. Процесс объединения Совета завершился созданием Комитета Постоянных Представителей (COREPER) как единого вспомогательного органа для подготовки заседаний Совета.
Следует сказать, что процесс институционного реформирования Европейских Сообществ путем слияния их основных органов происходил только в одной плоскости, а именно в плоскости структурного или организационного объединения, не затрагивая другой существенный аспект институционной системы - полномочия институтов, а также порядок их работы и условия, на которых происходит осуществление полномочий в каждом сообществе. Это позволяет заключить, что процесс институционного объединения ЕЭС еще не завершен и в будущем следует ожидать новых решений в этой области.
Тем более не следует отождествлять процесс объединения институтов Сообществ со слиянием самих Сообществ в некое организационное целое. Эволюция институционной структуры европейской интеграции не отразилась на правосубъектности Сообществ, поскольку каждое из них продолжает существовать как самостоятельный субъект международного права, основанный на собственном учредительном акте. В то же время, еще в преамбуле "Договора о слиянии" исполнительных органов Сообществ 1965 г. отмечалось, что объединение трех сообществ в единую международную организацию является конечной целью, которой должно служить создание общих органов Сообществ. Заключение договора о создании Европейского Союза в 1992 г. также не привело к объединению Сообществ в одну международную организацию, равно как и не затронуло вопроса слияния их компетенции. Институционная структура Европейского Союза, как и других международных межправительственных организаций (ММПО), к которым с определенными оговорками следует отнести1 Европейский Союз, неоднородна. В нее входят два вида органов: институты и вспомогательные органы. Понятие "института" соответствует статусу основного или главного органа, который имеется в некоторых международных межправительственных организациях, о чем свидетельствует положение ст. 4 Договора о создании Европейского Сообщества, устанавливающее, что "осуществление возложенных на Сообщество задач обеспечивается следующими институтами". В настоящее время институционная структура Европейского Союза состоит из пяти институтов: Европейского парламента (ЕП), Совета министров, Комиссии, Суда Сообществ и Счетной палаты. До 1992 г. Счетная палата относилась к разряду вспомогательных органов, однако Маастрихтский
См.: Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000, С. 104.
договор по ЕЭС повысил ее ранг до уровня института Сообществ. Помимо этого, Маастрихтский договор легализовал статус Европейского Совета, в задачу которого входит придание ЕЭС необходимого импульса к развитию и определение общих политических ориентиров Союза. Европейский Совет собирается дважды в год на уровне глав государств или правительств государств-членов ЕЭС при участии председателя Комиссии ЕЭС. Хотя учредительные договоры не относят Европейский Совет к числу институтов Сообществ, его, без сомнения, следует считать наиболее важным политическим органом ЕЭС. Созыв в 1974 г. первого Европейского Совета поставил вопрос о его договорно-правовой легитимности, так как учредительные акты Сообществ не предусматривали создания такого органа. В связи с этим, бывший судья суда ЕЭС и видный теоретик права Сообщества Б. Пескаторе высказал опасение, что его деятельность повлечет с собой появление риска "загрязнения" действующих в Сообществах межправительственных механизмов.1 Однако со временем юридической наукой был выработан подход, согласно которому Европейский Совет осуществляет деятельность в двух сферах: европейского политического сотрудничества и в определении основных направлений деятельности Сообществ. Европейское политическое сотрудничество имело чисто межправительственный характер и не относилось к сфере действий права Сообщества, поэтому признание роли Европейского Совета в осуществлении такого сотрудничества было закономерным, так как институты Сообществ в то время не имели никаких полномочий в сфере европейского политического сотрудничества. Европейский Совет столкнулся с трудностями при утверждении своей роли в регулировании деятельности Сообществ, поскольку его существование не было совместимо, как первоначально казалось, с принципом законности, лежащим в основе правопорядка Сообществ. Позднее доктриной было указано на соответствующее обоснование этой роли Европейского Совета путем толкования ст. 2 "Договора о слиянии", согласно которому Совет Сообществ состоит из представителей государств-членов, не уточняя ранга самого представительства. Поскольку право направления представителей в Совет сохраняется за правительствами государств-членов, постольку они могут направлять на заседания Совета любого из своих членов, в том числе глав правительств и государств. Следовательно, государства-члены, юридическая общественность Сообществ сформулировали и приняли
1 Цит. по: Martin А. М., Nogueras D. J. L. Instituciones у derecho de la Union Europea, Madrid, 1996, pag. 87
юридическую фикцию о том, что Европейский Совет является своего рода "формой проведения" заседаний Совета Сообществ. Тем самым Европейскому Совету как органу по осуществлению непосредственной дипломатии удалось своими решениями преодолевать временами появлявшийся паралич институциональной системы Сообществ, предусмотренный учредительными актами.
Вопрос о правосубъектности и правовой природе ЕС, остающийся одним из центральных в современной международно-правовой науке, напрямую связан с развитием институционной структуры Евросоюза в целом и соответствующим правовым положением отдельных его органов. Краткий обзор содержания институционной структуры ЕС ясно показывает, что она отличается от организационной структуры типичных, традиционных или классических ММПО, к которым обычно относят ООН и ее специализированные учреждения. Она, скорее, напоминает структуру внутригосударственного механизма, имеет в своем составе парламент, судебные органы, в то время как в организационную структуру классических ММПО входят органы полного состава или пленарные органы (генеральные конференции или ассамблеи), исполнительные органы, имеющие весьма ограниченный по сравнению с пленарными органами состав, а также самостоятельные секретариаты, выполняющие сугубо административные функции.
Отмеченная близость институционной структуры ЕС внутреннему устройству государства породила в науке стремление оценивать ее с точки зрения теории конституционного устройства какого-либо абстрактно взятого государства. В данном исследовании также в контексте отдельно рассматриваемых аспектов проводится сравнение некоторых особенностей институционной системы ЕС с конституционно-правовыми традициями европейских государств. Однако следует учитывать, что ЕС является международной организацией особого рода, поэтому любые принципы, лежащие в основе его институционной системы, имеют международно-правовой характер. На это же указывают некоторые зарубежные исследователи в связи с попытками понять и объяснить институционную структуру ЕС с точки зрения разделения властей внутри государства. Они специально указывают на недопустимость применения такого подхода к исследованию принципов институционной
структуры ЕС, справедливо полагая, что это может сформировать необъективное мнение1. Функции, аналогичные тем, которые осуществляют законодательные, исполнительные, административные и судебные органы государства, осуществляются институтами Сообществ. Однако вряд ли удастся связать воедино в рамках одной и той же классификации функции, выполняемые институтами ЕС с функциями органов государства. В действительности осуществление таких функций распределено между различными институтами таким образом, что невозможно отнести какой-либо из них только к органу, выполняющему исключительно законодательные, исполнительные полномочия и т. д.
Поэтому в отношении ЕС, как и в отношении другой ММПО, предпочтительнее говорить о распределении полномочий между институтами, а не о разделении между ними властей. Это подчеркивается и в европейской юридической науке в работах, определяющих, что понятие власти идентифицируется с органом государства, который ее осуществляет в пределах территории государства.
Принципы организации и функционирования институционной системы ЕС получают свое выражение в деятельности институтов и вспомогательных органов Сообществ. Необходимость системного анализа институционной структуры ЕС диктуется как динамичным развитием интеграционного процесса, так и задачами настоящего исследования. Представляется целесообразным не только систематизировать полномочия и роль каждого института, но и попытаться проанализировать новизну и эффективность принятых институционных решений и их значение для развития правопорядка ЕС и для современного международного права в целом.
Craig P., de Burca G. ЕС law. Text case and materials. Oxford, 1997, p.39; cp. Hummer W. (Hrsg.), Rechtsfragen in der Anwendung des Amsterdamer Vertrags, Wien, 2001, S.l 10
См.: Lenaerts K., Louis J. V. Some reflections on the separation of powers in the European Community II Common Market Law Review (CMLR), 1991, Volume 1, p. 11; Louis J. V. Un gouvernement pour la Communaute Europeenne, 1992, p. 177.
Проблемы разработки и общая характеристика Амстердамского договора
Амстердамский договор после Единого Европейского Акта 1986 года и Маастрихтского Договора о Европейском Союзе 1992 года представляет собой третью крупную реформу системы договоров Европейских Сообществ.
После полуторалетней предварительной работы Межправительственной конференции по пересмотру Маастрихтского Договора 2 октября 1997 года в Амстердаме главами государств и правительств был подписан Амстердамский договор,1 который после ратификации национальными парламентами 15 государств-членов Евросоюза в соответствии с их конституционными нормами вступил в силу согласно положениям ст. 14 в первый день второго месяца после сдачи на хранение последней ратификационной грамоты 1 мая 1999 г. . Этим была выполнена задача, изложенная в ч. 2 ст. N (нов. ст. 48)3 Договора о Европейском Союзе (ДЕС) от 7 февраля 1992 года4.
Новым договором был заложен первый краеугольный камень для расширения более эффективного, демократичного и прозрачного, с точки зрения глав государств и правительств, Евросоюза с целью включения государств Восточной и Центральной Европы5. Ввиду содержащегося в этом договоре большого числа институционных, процедурных новелл, а также новшеств, относящихся к различным направлениям, новый договор представляет ценный с точки зрения определения основных тенденций интеграционного процесса материал для научно-правовой политики ЕС и политической дискуссии.
Уже через три месяца после подписания договора Бельгия, Италия и Франция в виде инициативы Евросоюза в резкой форме охарактеризовали институционные изменения Амстердамского Договора с учетом расширения Евросоюза как недостаточные, и потребовали скорейшего их углубления.
Таким образом, возникает вопрос о том, чего достиг Амстердамский договор в отношении институционной реформы, спорной в ее конкретном воплощении, а также вопрос о том, как следует оценивать предпринимаемые изменения в связи с возникающими в Евросоюзе трудностями при расширении в направлении Восточной Европы.
В связи с решениями глав государств и правительств Евросоюза о расширении на восток, принятыми в Люксембурге 16 июля 1997 года в рамках Декларации "Повестка 2000 - Укрепленный и расширенный Союз", Амстердамская реформа приобрела новый смысл. Стоявшая до этого времени дилемма относительно выбора между расширением и углублением интеграции была устранена обоими шагами, так как после Амстердама стало очевидным, что вышеупомянутые процессы будут развиваться параллельно и координированно. В ходе дальнейшего развития европейской интеграции в этом направлении ведущую роль должна была по-прежнему играть общая институционная система, реформированная Амстердамским договором.
Кроме того, при проведении нового структурного принципа гибкости, открывающего возможность углубленного сотрудничества государств-членов в рамках достигнутого уровня интеграции и единой институционной системы Евросоюза, по однозначному выражению Европейского Парламента2 в первую очередь должно быть сохранено институционное единство.
Хотя в литературе критически указывается на то, что именно в институционном и процедурном отношении Амстердамский договор обнаруживает недостатки3, он, без сомнения, содержал конкретные и рациональные изменения, которые внесли определенный вклад в повышение
эффективности, демократической легитимации и разделения властей в Евросоюзе и стали первым шагом на пути к укреплению институционной структуры правосубъектности ЕС в рамках последующих реформ.
Общая характеристика и критерии оценки
1 февраля 2003 года вступил в силу Договор Ниццы, знаменующий собой следующий этап развития европейской интеграционной модели и создающий юридическую базу для реформы Евросоюза и его расширения за счет стран Восточной и Южной Европы.
Ниццкий договор стал результатом пятой по счету межправительственной конференции, имевшей своей целью изменения в договорах, составляющих конституционную основу европейских сообществ, начавшейся 14 февраля 2000 г. под председательством Португалии и завершившийся на Европейском Совете в Ницце 11 декабря 2000 г. Этому предшествовали тридцать подготовительных заседаний личных уполномоченных национальных правительств и около десяти заседаний министров иностранных дел. Договор был подписан 26 февраля 2001 г. и получил одобрение на национальных референдумах. В отличие от Единого Европейского Акта 1987 г., Маастрихтского договора 1993 г. и Амстердамского договора 1999 г., межправительственная конференция 2000 г. была посвящена практически исключительно изменению институциональных и процедурных основ Европейского Союза, призванного создать необходимые условия для приема новых государств-членов. Основные задачи были сформулированы уже в протоколе № 7 к Амстердамскому договору и предусматривали двухступенчатую структуру реформ. До приема следующего - шестнадцатого - члена в Европейский Союз число членов комиссии должно было быть ограничено представительством по системе один представитель от одного государства при условии, что одновременно с этим будет проведена соответствующая корректировка в отношении голосов в совете министров Европейских Сообществ (ст. 1 Протокола № 7). Более глубокая переработка институциональных основ Европейского Союза была запланирована, однако, на год, предшествующий вступлению двадцать первого государства-члена и должна была быть организована в форме новой межправительственной конференции (ст. 2 Протокола № 7).
В соответствии с логикой Амстердамского протокола об институционных реформах Европейского Союза, приготовления к межправительственной конференции 2000 г. начались еще до вступления в силу Амстердамского договора. В декабре 1998 г. Европейский Совет, заседавший в Вене, уполномочил проходивший в июне 1999 г. Европейский Совет в Кёльне установить методику и разработать календарь обсуждений и разрешения институционных вопросов, оставшихся после Амстердамской конференции. При этом были определены две основные альтернативы:
- "Решения малого спектра". При этом подразумевалась концентрация на нерешенных или в недостаточной степени урегулированных институционных вопросах, оставшихся после Амстердамской конференции. К ним, в частности, относится число членов и состав комиссии, оценка голосов в совете министров, а также расширение сферы применения квалифицированного большинства при принятии решений; - "Решения более широкого спектра". В рамках этой альтернативы должны были быть приняты решения по темам, выходящим за рамки реформы, непосредственно связанной с расширением Европейского Союза: дальнейшее развитие совместной внешней политики и политики безопасности, институциональная реформа валютного союза, укрепление прав Европейского Парламента, разработка европейской хартии основных прав и прав человека, упрощение основных договоров, распределение компетенции между сообществами и/или Союзом и государствами-членами; разработка европейской конституции и реформы в сфере углубленного сотрудничества между государствами-членами.
На фоне достигнутых успехов в переговорах относительно расширения Европейского Союза и для облегчения согласительной процедуры между пятнадцатью государствами-членами Европейский Совет в Кельне в июне 1999 г. поставил на повестку дня следовавшей за ним межправительственной конференции 2000 г. движение в рамках "решения малого спектра". Опираясь на концепцию решения более широкого спектра, главы государств и правительств, собравшиеся на указанной конференции, оставили за собой право принять более значительные шаги в изменении системы договоров. Особое совещание Европейского Совета в Тампере утвердило в связи с этим в октябре 1999 г. состав и процедуру Европейского Конвента, основной задачей которого должна была стать разработка Европейской Хартии основных прав. В декабре 1999 г. Финляндия, председательствовавшая в Европейском Союзе на тот момент, представила Европейскому Совету в Хельсинки объемный доклад о путях решения задач институционной реформы Европейского Союза, который и лег в основу повестки дня Межправительственной конференции 2000 г.
Европейский Конвент и его роль в развитии институционной структуры ЕС
В практике ЕС уже стало закономерным, что при созыве Межправительственных конференций, имеющих целью внесение изменений в учредительные договоры, высказываются большие надежды и ожидания, за которыми нередко следуют разочарования. Поэтому после реформы Амстердамского Договора закономерным показалось, что и Ниццкий Договор также оставил неразрешенными некоторые вопросы, выносившиеся в его повестку дня, определив лишь в специальной оговорке необходимость вернуться к их обсуждению на следующей Межправительственной конференции.
Новым в подходе к вопросам, оставшимся неразрешенными после Ниццы, было то, что они оказались восприняты всеми как пережиток, наследие прошлого, которое заставило заговорить вслух о необходимости ревизии (пересмотра) самой процедуры ревизии договоров1. Хозяева Межправительственных конференций -главы государств и правительств - также признали на саммите в Ницце, что в деле планирования будущности Евросоюза необходимо пойти по новому пути. К Договору Ниццы была приложена уже упоминавшаяся выше Декларация под номером 23 "О будущем Евросоюза". В ней главы государств и правительств утверждают, что в рамках МПК 2000 они "проложили путь для расширения Евросоюза", однако выступают при этом за "проведение более детально проработанной расширенной дискуссии по вопросу о будущем Европейского Союза". В таких дебатах должны принять участие все заинтересованные стороны, включая "представителей общественности в целом (...), представителей сферы высшего образования (...), гражданского общества (...)". Через год после этого бельгийское председательство должно было в Лакейской Декларации определить "соответствующие инициативы для продолжения этого процесса". В Ницце в первую очередь ставился вопрос о необходимости перераспределения главенствующих ролей в дискуссии о судьбе ЕС.
Причину такого перелома следует искать не в последнюю очередь в том, что неудовлетворенность системой МПК, значительно обесценившей себя за последние десять лет, достигла критической точки. Это может быть объяснено, по крайней мере, трояким образом. Во-первых, расширяясь на восток, Евросоюз оказывается под давлением необходимости реформ в количественном и в качественном отношении, причем это давление значительно сильнее, чем когда бы ни было ранее. Для Европейского Совета важно суметь подвести под процесс преодоления такого давления реформ прочную юридическую основу. Во-вторых, в Ницце стал очевидным значительно политизированный характер переговоров и, следовательно, - границы возможностей МПК. Поле возможных переговоров представителей правительств становилось все уже от одной МПК до другой. На первый план выходят политические соображения, ограниченные интересами национального суверенитета. Постоянно снижается число тех ценных уступок, на которые могут пойти стороны в ходе комплексных договоренностей в рамках МПК1. В -третьих, особо важен тот факт, что МПК 2000 пришлось впервые столкнуться с альтернативной формой работы по реформированию договоров и примериться к ней: с формой первого Конвента ЕС, т.е. того Конвента, задача которого заключалась в выработке Хартии основных прав Евросоюза.
Этот предшественник ныне действующего Конвента был впервые провозглашен Европейским Советом, заседавшим в Кельне в июне 1999 года. В Приложении IV к Итогам этого саммита речь идет о созыве коллегии, "состоящей из полномочных представителей глав государств и правительств, председатель Европейской Комиссии, а также членов Европейского Парламента и национальных парламентов". Саммит в верхах, состоявшийся в Тампере в декабре 1999 г., уточнил состав и методику работы этого органа, который затем под председательством Романа Герцога не без символического смысла был переименован в "Конвент". Этот первый в истории Евросоюза Конвент начал свою работу 17 декабря 1999 г. В отличие от нынешнего Конвента, он работал параллельно с проходившей в то время МПК. Результаты его работы были приняты на совещании в верхах, состоявшемся в Биаррице в октябре 2000 г. И в конце срока французского председательства в Евросоюзе в декабре 2000 г. была торжественно провозглашена Европейская Хартия основных прав
