Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Незаконная международная миграция населения: по нятие и характеристика 15
1. Понятие незаконной международной миграции 15
2. Причины и движущие факторы незаконной между народной миграции 28
3. Современное состояние незаконной международной миграции в регионах мира 31
4. Современное состояние незаконной миграции в Российской Федерации и других государствах-членах СНГ 39
Глава 2. Незаконная международная миграция и вопросы национальной и международной безопасности 46
Глава 3. Роль международных межгосударственных организаций в координации деятельности государств в области не законной миграции 56
Глава 4. Международное передвижение населения и проблемы незаконной миграции 71
1. Международно-правовые основы права физического лица на свободное передвижение 71
2. Пограничный контроль 76
3. Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 82
4. Проблема лиц, ищущих убежище, в связи с незаконной международной миграцией 91
5. Борьба со злоупотреблениями в области международной трудовой миграции 97
6. Международно-правовые основы правового статуса незаконных мигрантов в иностранном государстве 105
7. Возвращение незаконных мигрантов (реадмиссия) 110
Глава 5. Незаконная миграция и международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с преступностью 119
1. Общие положения 119
2. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года 124
3. Региональные механизмы предупреждения и пресечения преступной деятельности в области незаконной миграции 151
Заключение 157
Список нормативно-правовых актов и других официальных документов 163
Список использованной литературы 178
- Понятие незаконной международной миграции
- Незаконная международная миграция и вопросы национальной и международной безопасности
- Роль международных межгосударственных организаций в координации деятельности государств в области не законной миграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Международные миграционные процессы составляют неотъемлемую часть современных экономических, политических, культурных и иных взаимоотношений государств. Процесс глобализации и, прежде всего, формирование мирового рынка труда и капитала, привел к тому, что в настоящее время ни одно государство не может позволить себе находиться в изоляции от других стран. Трудовая, вынужденная, этническая, незаконная и иные виды миграции, сложным образом переплетаясь, охватывают все регионы мира, в то же время в каждом из них приобретая определенные особенности.
Миграционные процессы воздействуют на все стороны общественной жизни. Такое воздействие требует оценки со стороны общества и выработки миграционной политики государства, чтобы эффективно использовать преимущества, предоставляемые международной миграцией населения, и по возможности смягчить ее негативные последствия. Последнее особенно справедливо в отношении незаконной международной миграции, которая не без оснований рассматривается многими государствами как одна из наиболее серьезных угроз их национальной безопасности.
В самом общем виде к незаконной международной миграции может быть отнесено такое перемещение лица через государственную границу, которое нарушает порядок въезда, выезда или пребывания, установленный законодательством хотя бы одного из государств, затронутых этим перемещением, — государства происхождения мигранта, государства транзита или принимающего государства.
Законная и незаконная международная миграция — две стороны одного процесса. Эти две формы международной миграции тесно переплетены между собой и в некоторых случаях могут превращаться друг в друга. Так, лицо, законно въехавшее в иностранное государство, но отказывающееся покинуть его
5 по истечении срока действия визы, становится незаконным мигрантом. Напротив, в ряде государств успешно проведены программы легализации незаконных мигрантов, когда последние получают разрешение на пребывание и трудовую деятельность. Подчас оценка законности нахождения мигранта на территории иностранного государства требует специального исследования, сопряженного с известными трудностями, как, например, в случае рассмотрения просьбы о предоставлении убежища.
Вместе с тем, между законной и незаконной международной миграцией имеются важные различия, которые наделяют последнюю рядом специфических черт. Эти черты включают в себя, в частности, особо существенную связь с вопросами национальной и международной безопасности, борьбы с преступностью, обеспечения прав и свобод человека. Как справедливо подчеркивается рядом ученых, серьезность проблемы незаконной миграции связана и с другими моментами. Во-первых, со сложностью определения количественных параметров явления, значительно превосходящих официально регистрируемые данные о миграции. Во-вторых, с неоднозначностью и неопределенностью вызываемых ею последствий. В-третьих, с концептуальной непроработанностью проблемы незаконной миграции в условиях глобальной реструктуризации мировой экономики. И наконец, с чрезвычайной сложностью борьбы с указанным явлением.1
Изучение места незаконной международной миграции в современном мире, поиск форм и средств ее предупреждения и пресечения предполагают анализ широкого круга международно-правовых и внутригосударственных правовых норм. Уделяя основное внимание рассмотрению международно-правовых проблем, возникающих в связи с предупреждением и пресечением незаконной международной миграции, необходимо предпринять попытку с новой стороны взглянуть на комплекс международно-правовых норм, касающихся международного передвижения лиц, визового режима, права убежища, международной трудовой миграции и некоторых других вопросов. Важно изучить возможные
1 Красииец Е. С, Кубишин Е. С, Тюрюканова Е. В. Нелегальная миграция в Россию. M., 2000. С. 10-11.
направления развития такого специфического для этой области международно-правового регулирования института, как возвращение незаконных мигрантов (реадмиссия). Необходимо уделить особое внимание исследованию соотношения незаконной международной миграции с отдельными видами деятельности транснациональной организованной преступности, прежде всего, торговлей людьми и незаконным ввозом мигрантов.
Сказанное обусловливает необходимость изучения современного состояния международно-правового регулирования межгосударственных отношений в области предупреждения и пресечения незаконной международной миграции.
Диссертационное исследование преследует следующие цели:
Определить понятие незаконной международной миграции, уточнить его содержание, раскрыть характер этого явления в современном мире и причины его существования.
Исследовать области, формы и правовую основу международно-правового сотрудничества государств, направленного на предупреждение и пресечение незаконной международной миграции.
Показать роль межгосударственных международных организаций в выработке политики государств в отношении незаконной международной миграции и в создании правовой основы взаимоотношений государств в названной области.
Показать взаимосвязь незаконной международной миграции и транснациональной организованной преступности, исследовать современное состояние международно-правового сотрудничества по предупреждению и пресечению транснациональных преступлений в области миграции, совершенных организованными преступными группами.
Обосновать необходимость координации совместных усилий государств в области миграционной политики в целях обеспечения международной безопасности и в связи с этим необходимость выработки органами государственной власти Российской Федерации четкой государственной политики как по отно-
7 шению к незаконной международной миграции, так и международной миграции в целом.
Для достижения названных целей необходимо решение следующих задач:
Следует предложить определение незаконной международной миграции, уточнить содержание этого понятия, охарактеризовать его причины, а также раскрыть особенности незаконной международной миграции в различных регионах мира и, в частности, на пространстве Содружества Независимых Государств.
Рассмотреть современное состояние международно-правового регулирования межгосударственных отношений по вопросам пограничного контроля, допуска на территорию государства лиц, ищущих убежище, возвращения незаконных мигрантов в государство происхождения и другим вопросам.
Проанализировать деятельность межгосударственных международных организаций, которые в своей работе обращались к проблемам международной миграции или на которые в соответствии с их уставными документами прямо возложены те или иные функции в области международной миграции (Организация Объединенных Наций, Международная организация по миграции, Международная организация труда, Содружество Независимых Государств и некоторых других), а также Европейского Союза1.
Исследовать, какое место в структуре незаконной международной миграции занимают такие виды деятельности транснациональной организованной преступности, как торговля людьми и незаконной ввоз мигрантов, и на основе анализа источников международного права дать характеристику современных международно-правовых средств борьбы с указанными видами транснациональных преступлений.
На основе анализа миграционной ситуации в Российской Федерации и государствах региона, а также прогноза ее развития в ближайшем будущем по-
1 Вопрос об отнесении Европейского Союза к числу международных межправительственных организаций в отечественной науке международного права является дискуссионным. Большинством ученых этот вопрос решается положительно с некоторыми оговорками (см. подробнее об этом: Топорнип Б. Н. Европейское право. М., 1998 С. 152; Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право / Отв. ред. И. П. Блищенко. М., 2000. С. 31-36,53-57 и др.).
8 казать взаимозависимость государств в области международной миграции населения и обосновать необходимость развития всестороннего международно-правового сотрудничества в этой сфере.
Объектом диссертационного исследования является общественный процесс незаконного международного передвижения населения.
Предметом диссертационного исследования является международно-правовое регулирование комплекса межгосударственных отношений, связанных с незаконным международным передвижением населения.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных методов (диалектического, сравнения, анализа, синтеза, индукции, дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, логического, исторического и других) и частнонаучных методов познания (формально-юридического, структурно-функционального и других).
Степень исследованности темы диссертации. В настоящее время в отечественной науке международного права отсутствует отдельное монографическое исследование, посвященное рассмотрению незаконной международной миграции. В международно-правовых исследованиях Р. Ш. Давлетгильдеева, Ю. В. Жильцовой, Е. П. Загорулько, Н. Н. Зинченко, К. А. Лукьяновой и некоторых других ученых, касавшихся современных проблем международного движения населения, вопросы незаконной международной миграции, если и рассматривались, то наряду с многими другими вопросами и поэтому специфика этого вида международной миграции населения не могла быть в должной мере отражена. Кроме того, некоторые важные международно-правовые акты в названной сфере правового регулирования были приняты совсем недавно и еще не стали объектом изучения специалистов в области международного права.
1 Давлетгильдеев Р. Ш. Международно-правовое сотрудничество государств-участников Содружества Независимых Государств в области труда и социального обеспечения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 1998; Жильцова Ю. В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Загорулько Е. П. Международно-правовое регулирование вопросов трудовой миграции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Зинченко H. Н. Международно-правовое регулирование внешней миграции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Лукьянова К. А. Международное сотрудничество в борьбе с незаконным вывозом и сексуальной эксплуатацией за рубежом женщин и детей: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. M., 2000. Кроме того, весьма многочисленны работы, посвященные исследованию правового статуса беженцев; вместе с тем в целом вопрос о соотношении вынужденной и незаконной миграции остался практически не исследованным.
В связи с этим существует настоятельная потребность в целостном подходе к изучению международно-правового регулирования межгосударственных отношений, связанных с применением различных форм, средств и методов предупреждения и пресечения незаконной международной миграции населения.
В настоящем исследовании диссертант стремился обобщить и использовать сведения, которые были накоплены учеными других юридических и неюридических специальностей. Прежде всего, следует указать на работы отечественных и зарубежных криминологов, посвященные исследованию состояния и структуры транснациональной организованной преступности и в значительной степени составившие научную основу принятых в последние годы международных документов, касавшихся деятельности транснациональных организованных преступных групп. Кроме того, существенную помощь в исследовании современного состояния незаконной международной миграции, раскрытии ее причинного комплекса и закономерностей развития оказали работы отечественных и зарубежных ученых в области социологии, экономики и некоторых других наук.
Научная основа исследования. Настоящее диссертационное исследование основано на трудах ряда отечественных и зарубежных ученых, обращавшихся к вопросам международного публичного права, таких как
A. X. Абашидзе, А. Г. Антропов, Р. А. Антропов, К. А. Бекяшев, Я. М. Бельсон,
Л. Н. Галенская, Р. Ш. Давлетгильдеев, Ю. В. Жильцова, Е. П. Загорулько,
Н. Н. Зинченко, А. М. Ибрагимов, Г. В. Игнатенко, А. Я. Капустин,
Е. В. Клинова, А. Л. Колодкин, Л. А. Костин, Н. Б. Крылов, Г. И. Курдюков,
B. Н. Лопатин, И. И. Лукашук, К. А. Лукьянова, С. А. Малинин, С. Ю. Ма-
рочкин, В. И. Михайлов, В. С. Овчинский, В. И. Потапов, И. Е. Рубина,
О. И. Тиунов, Б. Н. Топорнин, Г. И. Тункин, Е. А. Шибаева, Г. С. Гудвин-Гилл,
Б. Гхош, К. Козер, А. Лансинк, Б. МакКинли, X. С. Маттила, Г. Нолл,
М. Окольски, Р. Скелдон, Дж. Солт, П. А. Таран, Т. К. Хартли, К. Хейлброннер
и других.
Кроме того, в работе были обобщены результаты, полученные в других областях науки такими учеными, как Г. В. Витковская, Ю. А. Воронин, Г. М. Геворгян, Г. Гольдин, Ж. А. Зайончковская, Э. А. Иванов, В. А. Ионцев, Е. С. Красинец, Е. С. Кубишин, В. В. Лунеев, С. Е. Метелев, С. А. Панарин, Д. В. Полетаев, Т. М. Регент, А. Л. Репецкая, Л. Л. Рыбаковский, С. В. Рязанцев, Е. Ю. Садовская, Ф. Л. Синицын, Е. В. Тюрюканова, О. Чернышева, Л. П. Шахотько, А. Ю. Ястребова, П. Стокер, Р. Эппльярд и другими.
Научная новизна диссертации. Настоящая диссертационная работа является первым в российской науке международного права монографическим исследованием, специально посвященным незаконной международной миграции населения.
На основе изучения правовых актов и иных документов диссертант формулирует собственное определение незаконной международной миграции. В работе исследуются причины существования, а также положительные и отрицательные последствия незаконной международной миграции. Рассмотрев указанное явление с точки зрения обеспечения национальной и международной безопасности, диссертант делает рекомендации в отношении общих подходов к его предупреждению и пресечению.
Диссертант оценивает современное состояние международно-правового регулирования в каждой из областей межгосударственных отношений, затрагивающих тот или иной аспект проблемы незаконной международной миграции, и делает предложения, направленные на исправление недостатков правового регулирования, когда таковые имеют место. При этом особое внимание уделяется новейшим международным договорам, которые еще не стали объектом правового анализа.
На основе изучения ряда международно-правовых актов, в том числе ранее не подвергавшихся международно-правовому исследованию, в области межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью диссертант дает характеристику средств и методов предупреждения и пресечения незаконного
ввоза мигрантов и торговли людьми как направлений деятельности транснациональных организованных преступных групп.
На защиту выносятся следующие положения:
Понятие незаконной международной миграции
Термин «миграция», происходящий от лат. «migratio» — переселение, перемещение,1 применяется в современной науке для обозначения ряда различных процессов, происходящих как в природе, так и в обществе: перемещения химических элементов в земной коре, изменения места обитания животных, сезонных перелетов птиц, для обозначения смены людьми места своего нахождения и в некоторых других значениях.
В настоящей работе термин «миграция» употребляется в последнем смысле, то есть для обозначения смены людьми места их проживания. Формирование и уточнение этого понятия еще далеко не завершено. Его содержание, как и разграничение основных видов миграции, является предметом дискуссий, касающихся не только формальных моментов, но и самой сути явления.
Согласно наиболее широкой трактовке, миграция как общественный процесс — это все виды движения населения, имеющие общественную значимость.3 Дж. Солт подчеркивает, что если ранее международную миграцию можно было свести к процессам эмиграции и иммиграции, то есть к одномоментному переселению людей с целью обрести новое постоянное место жительства, то сейчас все больший размах приобретают трудовая и вынужденная миграция, которые по своей природе имеют временный характер. Поэтому термин «миграция» (migration), в котором превалирует мотив окончательного переселения, представляется этому ученому несколько устаревшим. Дж. Солт считает, что миграцию следует рассматривать как вспомогательную категорию в более общем контексте «движения» (movement), включающего широкое разнообразие типов и форм человеческой мобильности, взаимопереплетающихся и взаимоперетекающих друг в друга.1
Миграции, при которых происходит пересечение государственных границ, называются внешними, или международными, миграциями населения. В зависимости от причины передвижения различают трудовую (в целях поиска источника дохода), этническую (связанную с этническими характеристиками мигрантов), экологическую (связанную с изменением состояния окружающей природной среды) и другие виды миграции. Миграционные процессы могут протекать в форме добровольной и вынужденной миграции (в последней участвуют лица, покинувшие место своего проживания не по своей воле — например, лица, ищущие убежище). В зависимости от юридической формы миграционного процесса выделяются законная и незаконная миграция.
Настоящее диссертационное исследование посвящено рассмотрению международного аспекта незаконной миграции населения.
В настоящее время миграция населения приобрела ряд новых свойств. Она стала чрезвычайно разнообразной, охватывает все регионы мира и носит постоянный характер. Как указывает П. Шатцер , за несколькими исключениями, возможности законной трудовой миграции в последние десятилетия постоянно сокращались в большинстве регионов мира, в то время как спрос на рабочую силу в некоторых секторах экономики принимающих стран либо не изменился, либо даже вырос. Неупорядоченная миграция заполняет эти разрывы ценой создания в обществе группы лиц без документов и появления впечатления, что правительства потеряли контроль за границами государств.3 В. А. Ионцев относит значительное увеличение незаконной миграции (как следствие все большего расслоения современного мира на богатых и бедных) к одной из четырех основных закономерностей международных миграций населения в современном мире.1 Увеличение масштабов незаконной миграции прогнозируют и некоторые другие ученые.2
Вопрос о понятии незаконной международной миграции носит дискуссионный характер как в науке международного права, так и в других областях знаний, затрагивающих вопросы международной миграции населения. Это может быть объяснено несколькими причинами. Во-первых, как обоснованно отмечает К. Хейлброннер, сложность феномена незаконной иммиграции заключается не только в том, что касается ее природы, но в том, что относится к правовым вопросам. «Незаконность» — это не объективная концепция, она определяется соответствующими правовыми актами.3 Действительно, трудно ожидать, что правовые акты разного уровня и действующие в разных государствах будут воплощать единый подход. В настоящее время отсутствует международно-правовой акт универсального уровня, который предусматривал бы комплексное решение вопросов незаконной миграции4 и в котором было бы закреплено определение этого понятия. Кроме того, правила юридической техники, применяемые при составлении текстов правовых актов, диктуют стремление употреблять термины, имеющие по возможности более конкретное содержание
Незаконная международная миграция и вопросы национальной и международной безопасности
Незаконная международная миграция является одним из тех общественных процессов, которые способны оказать значительное воздействие на общество, где они развиваются. Поэтому возникает необходимость рассмотреть ее с точки зрения обеспечения национальной и международной безопасности, указать те угрозы безопасности, которые могут созданы незаконной миграцией, и наметить пути их преодоления.
В настоящее время в мире идет процесс переосмысления понятия безопасности, национальной и международной. Возрастает внимание международного сообщества к невоенным источникам нестабильности, новым угрозам безопасности государств и общества, — нарушению прав человека, растущим безработице и бедности, этническим конфликтам, незаконной торговле наркотиками, международному терроризму, деградации окружающей среды, и, не в последнюю очередь, незаконной международной миграции. Р. Лорманн справедливо обращает внимание на то, что растущее восприятие международной миграции как вопроса безопасности тесно связано с ее количественным и качественным изменением.1
Как подчеркивает С. А. Малинин, сущность всеобъемлющего подхода к международной безопасности состоит в том, что ее обеспечение возможно только на путях использования всеохватывающего комплекса мер, касающихся самых различных отношений между государствами: политических, военных, экономических, юридических, гуманитарных, экологических и других. В гуманитарной области сотрудничества центральным звеном является так называемое «человеческое измерение», включающее в себя защиту семьи, прав человека и основных свобод, контакты между людьми. Человеческое измерение является обязательным компонентом всеобъемлющего подхода к международной безопасности.1 Отсюда следует, что между международной миграцией (как частью «человеческого измерения») и вопросами международной безопасности существует не случайная, а закономерная, существенная связь.
Международное движение населения воздействует на международную безопасность на трех уровнях: а) на уровне национальной безопасности государства происхождения мигрантов, принимающего государства и государства транзита, которые воспринимают массивную международную миграцию населения как угрозу их экономическому благополучию, социальному порядку, культурным и религиозным ценностям и политической стабильности; б) на уровне межгосударственных отношений. Международная миграция способна создать напряженность и осложнить двусторонние и многосторонние международные отношения, оказывая влияние на региональную и международную стабильность; в) неупорядоченные миграционные потоки и недобровольные перемещения людей несут значительную угрозу индивидуальной безопасности и создают условия для нарушения прав человека.2
Роль международных межгосударственных организаций в координации деятельности государств в области не законной миграции
В отечественной науке международного права общетеоретические аспекты участия международных межгосударственных организаций в правотворческом процессе исследованы достаточно полно, хотя некоторые частные вопросы продолжают оставаться дискуссионными.1 Учитывая, что обсуждение этих теоретических положений выходит за рамки предмета настоящего диссертационного исследования, в этой главе диссертант предпринимает попытку остановиться только на тех моментах, которые непосредственно связаны с проблематикой незаконной международной миграции или международной миграции в целом. Кроме того, хотя вопросы международной миграции затрагивались в деятельности большого числа таких организаций, ниже будет сделан краткий обзор только тех из них, чья деятельность имеет наибольшее значение в этой области.
Организация Объединенных Наций. ООН играет в современной международной системе чрезвычайно важную роль. Как известно, в Уставе этой организации был закреплен ряд норм, которые составляют основу современного международного права. В той или иной мере ООН — посредством деятельности ее главных и вспомогательных органов, организаций системы ООН и иными путями — оказала влияние на формирование каждой отрасли международного права.
Более чем за полвека своей деятельности ООН неоднократно обращалась к вопросам международной миграции населения. Под эгидой ООН было разработано и принято большое количество международных договоров, затрагивавших те или иные аспекты права граждан на свободу передвижения, правового статуса иностранных граждан, лиц без гражданства, статуса беженцев, а также другие вопросы, имеющим важное значение для раскрытия проблематики незаконной международной миграции.
Среди актов, имеющих основополагающее значение в области прав человека, принятых в рамках ООН, следует, прежде всего, назвать Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г.,1 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.,2 Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.3 В этих документах затрагиваются, среди других, такие вопросы, как право на свободу передвижения, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории другого государства, право искать убежище от преследования в другом государстве.
В рамках Организации были разработан ряд международных договоров, затрагивающих некоторых частные вопросы международной миграции. Среди них особенно важное значение имеют Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.,4 заложившая основы современного института беженцев, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.,5 направленная на обеспечение всесторонней защиты трудящихся-мигрантов, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.,6 дополненная двумя протоколами, посвященными регулированию сотрудничества государств в борьбе с незаконным ввозом мигрантов и торговлей людьми, и другие договоры.
