Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Миротворческие операции ООН по поддержанию мира и участие в них российских полицейских наблюдателей 18
1. Понятие и значение операций ООН по поддержанию мира 18
2. Правовой статус полицейских наблюдателей ООН 37
Глава II. Правовая основа организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира 58
1. Международно-правовые основы организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира 58
2. Возникновение и развитие правовой основы прохождения службы российскими полицейскими наблюдателями ООН по законодательству Российской Федерации 71
Глава III. Международно-правовые аспекты участия российских полицейских наблюдателей в составе различных операций ООН по поддержанию мира 100
Заключение 160
Приложение 1. Операции ООН по поддержанию мира с
участием российских наблюдателей гражданской
полиции 166
Приложение 2. Предложения по совершенствованию правовой базы участия полицейских наблюдателей в
операциях ООН по поддержанию мира 196
Список литературы 202
- Понятие и значение операций ООН по поддержанию мира
- Международно-правовые основы организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира
- Международно-правовые аспекты участия российских полицейских наблюдателей в составе различных операций ООН по поддержанию мира
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшие в мире за последние десятилетия прошлого века значительные общественно-политические изменения (объединение Германии, создание Евросоюза, распад Советского Союза, Югославии, Чехословакии) обусловили необходимость пересмотра традиционно существовавших подходов как в отношениях между государствами, так и к вопросам обеспечения международного правопорядка и безопасности.
В мировом сообществе наметились принципиально новые тенденции взаимоотношений, в ряде случаев приводящие к возникновению внутренних и региональных конфликтов, которые ставят перед государствами и международными организациями, как субъектами международного права, задачи по их предупреждению, локализации и урегулированию.
Осознание необходимости наличия универсального инструмента, позволяющего оперативно реагировать на возникновение все новых очагов напряженности, привело к созданию в середине 40-х годов XX века Организации Объединенных Наций. И, если в начале деятельности Организации операции по поддержанию мира не носили системного характера, были немногочисленны и суть их, главным образом, состояла в направлении в зону столкновения исключительно вооруженного контингента или военных наблюдателей для разъединения противоборствующих сторон, то в дальнейшем динамика роста участия ООН в урегулировании разного рода конфликтов потребовала существенного расширения количественного и качественного состава привлекаемых к таким операциям сил. Как заявил Генеральный секретарь ООН К. Аннан, «сейчас, как никогда раньше, стала очевидной необходимость в единой, универсальной организации, способной добиться
всемирного согласия и действовать от имени всех наций ради преодоления существующих бед»1.
Пик числа проводимых ООН миротворческих операций пришелся на конец 80-х - начало 90-х годов прошлого века, чему в немалой степени способствовали политические процессы, протекавшие на Европейском континенте, поскольку именно стабильность Европы обеспечивала и продолжает обеспечивать политическую, экономическую и социальную стабильность во всем мире.
Одним из трагичных событий, оказавших влияние на расстановку сил в мире и заставивших кардинальным образом пересмотреть отношение стран-участниц ООН к традиционным методам и средствам политического разрешения вооруженных конфликтов, стала гражданская война на территории бывшей Югославии, разгоревшаяся в начале 90-х годов и продолжающаяся по настоящее время, вовлекшая в себя тысячи людских судеб и привлекшая внимание всего мирового сообщества.
Российская Федерация, как активный участник формирования общемировых принципов жизнеустройства и постоянный член Совета Безопасности ООН, совместно с другими странами-участницами прилагает усилия по предупреждению и прекращению кровопролитных вооруженных конфликтов, вспыхивающих в различных частях мира, что находит выражение не только в разработке и принятии международных правовых документов, направленных на скорейшую стабилизацию ситуации, но и в непосредственном участии в операциях по поддержанию мира путем предоставления своих людских и материально-технических ресурсов.
Не явилась исключением и начавшаяся в 1992 году миротворческая операция ООН на территории бывшей Югославии. В то же время эта миссия стала первой, в которой от Российской Федерации приняли участие
1 Организация Объединенных Наций. Основные факты: Справочник / Пер. с англ. М: Изд-во «Весь мир», 2000. С. XX.
не только военные специалисты в качестве военных наблюдателей, но и вооруженные силы. Кроме того, впервые при проведении данной миротворческой операции остро встал вопрос об участии представителей гражданской полиции из Российской Федерации, итогом чего стало командирование в Югославию в апреле 1992 года первых 14 сотрудников органов внутренних дел, что открыло новую страницу в истории МВД России. За прошедшее десятилетие (1992-2003 гг.) уровень участия представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации в операциях ООН по поддержанию мира возрос более чем в 10 раз, в настоящее время одновременно в различных миссиях участвует более 100 российских полицейских наблюдателей. Всего же за эти годы опыт миротворчества приобрели более 500 сотрудников органов внутренних дел МВД России и около 100 сотрудников ФПС ФСБ России, и число российских полицейских наблюдателей с учетом расширения масштабов и географии миротворческих миссий неуклонно растет, что предъявляет жесткие требования к определению их правового статуса.
В то же время, несмотря на фактическое существование института участия сотрудников правоохранительных органов в миротворческой деятельности, юридически этот институт еще не получил должного признания в Российской Федерации, хотя российские полицейские наблюдатели заслужили авторитет в мире как высококлассные профессионалы, способные решать сложные задачи, их охотно и часто приглашают к участию в операциях по поддержанию мира. Тем контрастнее выглядит существующий разрыв между складывающейся практикой участия российских полицейских наблюдателей в миротворческой деятельности и теоретико-правовой основой такого участия. Более того, в настоящее время (2003 г.) планируется привлечение российских полицейских наблюдателей ООН к работе в открывающихся миротворческих операциях в Грузии и Либерии. В перспективе не
исключена возможность начала миротворческой операции под эгидой ООН и в Ираке, что, несомненно, потребует активного участия россиян.
В этих условиях остро встает проблема разработки концепции участия сотрудников правоохранительных органов (МВД, ФПС ФСБ и ГУИН Минюста России) в операциях ООН по поддержанию мира, организационно-правового обеспечения такого участия, определения правового статуса российских полицейских наблюдателей, выработки единой государственной стратегии в данной области, установления критериев, которым должны соответствовать кандидаты для командирования в состав контингента гражданской полиции ООН, совершенствования существующей правовой основы.
В тех зарубежных странах (в основном скандинавских), которые уже достаточно долгое время стабильно участвуют в миротворческих операциях ООН путем предоставления полицейских контингентов, выработана четкая государственная политика в отношении командируемых сотрудников правоохранительных органов, установлена система льгот, компенсаций и социальных гарантий, разработаны и применяются базовые программы подготовки для участия в миротворческих операциях. С начала 90-х годов XX века в процесс миротворчества включились и другие европейские и американские государства. При этом основой развития миротворчества на национальном уровне, безусловно, является прочная систематизированная современная нормативная правовая база, которая создана даже в тех странах, которые стали предоставлять свои полицейские контингента в состав международных сил гораздо позже России (Украина, Эстония).
В этой связи все еще существующая неопределенность статуса российского полицейского наблюдателя ООН, отсутствие внутренней взаимосвязи издаваемых нормативных правовых актов по вопросам участия сотрудников органов внутренних дел в операциях ООН, фрагментарность отечественной правовой базы, определенная моральная
устарелость Федерального закона (1995 г.) «О порядке предоставления Российской Федерацией гражданского и военного персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» на практике порождают серьезные проблемы правового и практического характера, связанные, в том числе, с предъявлением к МВД России гражданских исков со стороны членов российского полицейского контингента. В свою очередь подобная «разбалансированность» федерального законодательства негативно влияет и на престижность участия в миротворческой деятельности.
Опыт российского участия в миротворческих операциях ООН многогранен, что дает возможность и право использовать его при подготовке не только сотрудников российских правоохранительных органов, но также и сотрудников правоохранительных органов других стран. Тем более что материально-техническая база, в том числе МВД России, где имеется центр подготовки российских полицейских наблюдателей - Центр подготовки миротворцев, позволяет это делать. Однако реализации этой идеи и приданию российскому Центру статуса международного (что, очевидно, способствовало бы повышению авторитета Российской Федерации) серьезно препятствует то обстоятельство, что программа подготовки миротворцев, разработанная Центром, не имеет статуса государственной, соответственно, не утверждена нормативным правовым актом необходимого уровня и, в этой связи, явно неконкурентоспособна в сравнении с зарубежными аналогами, хотя по качеству им не только не уступает, но и превосходит (число лиц, успешно сдающих квалификационные экзамены по международным стандартам, после прохождения программы подготовки в Центре превышает 80%, что считается высоким показателем).
Таким образом, необходимость глубокого теоретического осмысления проблемы организации и деятельности российских полицейских наблюдателей ООН в операциях по поддержанию мира как с
научной, так и с прикладной точек зрения, обобщение ' и анализ имеющегося опыта, в том числе и международного, с целью выработки обоснованных предложений и рекомендаций законодательного и организационного плана диктуются возникновением новой для Российской Федерации правовой категории - институт участия российских полицейских наблюдателей ООН в миротворческой деятельности.
В своем единстве и совокупности перечисленные факторы и обуславливают актуальность темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования в рамках темы предполагается рассмотреть правоотношения, складывающиеся по поводу организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в операциях по поддержанию международного мира и безопасности, проводимых ООН, тенденции развития таких правоотношений, их закономерности и особенности.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие вопросы участия российских полицейских наблюдателей ООН в операциях ООН по поддержанию международного мира и безопасности; теоретические воззрения на разрабатываемую проблему; практика российского участия в миротворческих операциях.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы, опираясь на изучение и анализ общепризнанных международно-правовых принципов и стандартов; нормативных правовых документов, издаваемых ООН по вопросам миротворчества; а также опыта зарубежных государств в данной области; на основе научных исследований и эмпирического материала с учетом отечественной практики теоретически обосновать сущность и определить критерии участия российских полицейских наблюдателей ООН в операциях ООН по поддержанию международного мира и безопасности; комплексно изучить правовую основу такого участия и разработать конкретные предложения по ее оптимизации.
Для достижения указанной цели перед исследованием были поставлены следующие задачи:
.теоретическое обоснование понятия «операция ООН по поддержанию мира», определение ее направленности и составляющих компонентов, аргументирование роли и места российских полицейских наблюдателей ООН при проведении таких операций;
сбор и анализ правовых и организационных документов Организации Объединенных Наций, в особенности резолюций Совета Безопасности ООН, в области организации и проведения операций по поддержанию международного мира и безопасности, правовых документов Российской Федерации, МВД и ФПС ФСБ России в отношении подготовки, организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в миротворческих операциях ООН;
выявление современного состояния и тенденций развития национальной нормативной правовой базы участия российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира;
изучение мандатов операций ООН по поддержанию мира с участием гражданских полицейских наблюдателей и вытекающих из этих мандатов их задач и функций;
выработка научно обоснованных предложений в законодательство Российской Федерации по направлению российских полицейских наблюдателей в операции ООН по поддержанию мира.
Методология и методика исследования. В качестве методологии и методики проведения диссертационного исследования предполагается использовать, по возможности, всю совокупность средств, методов и приемов научного познания. В частности, планируется применение таких методов научного исследования, как: сравнительное правоведение, историко-правовой, системный методы, метод структурно-
функционального анализа, синтез, аналогия, абстрагирование, моделирование, научный прогноз.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования составляют системный и диалектический подходы к изучаемому предмету.
Теоретическую базу изучаемой проблемы составили труды российских и зарубежных ученых по теме участия гражданских полицейских контингентов в различных миротворческих операциях ООН, историю создания, становления и развития института участия гражданской полиции в таких операциях. Основу исследования составили труды по международному, административному, политологическому праву, иным отраслям права.
Теоретическую базу изучаемой проблемы составили труды российских и зарубежных ученых по теме участия гражданских полицейских контингентов в различных миротворческих операциях ООН, истории создания, становления и развития института участия гражданской полиции в таких операциях. Основу исследования составили труды по международному, административному, политологическому праву, иным отраслям права.
Нормативная правовая база исследования представлена правовыми актами и документами Организации Объединенных Наций, Конституцией Российской Федерации, законодательными и подзаконными актами Российской Федерации, документами ряда зарубежных государств.
Эмпирическим материалом диссертационного исследования послужили результаты анкетирования 100 сотрудников органов внутренних дел, готовящихся к командированию в составы международных полицейских контингентов целого ряда миротворческих операций ООН, а также 50 российских полицейских наблюдателей, участвующих в операции ООН в Косово. В качестве фактического материала использованы статистическая информация по теме, данные
международных конференций, материалы периодической печати и электронных средств массовой информации.
Таким образом, теоретические выводы, законодательные предложения и рекомендации диссертанта, как представляется, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Научная новизна диссертационного исследования. Предлагаемая тема диссертационного исследования является инновационной. В отечественной юридической науке специальных комплексных исследований, посвященных изучению правовых и организационных вопросов участия российских полицейских наблюдателей ООН в операциях по поддержанию мира, до настоящего момента не проводилось. Авторами, ранее обращавшимися к теме участия российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира, затрагивались лишь политологические и социологические аспекты проблемы, анализ нормативной правовой базы такого участия не осуществлялся, равно как не рассматривались в комплексе все без исключения миротворческие операции ООН с участием российского гражданского полицейского контингента.
В той или иной степени свой вклад в исследование проблематики участия российских полицейских наблюдателей ООН в миротворческой деятельности внесли Н. В. Александров, Н. И. Ануфриев, К. А. Бекяшев, Ю. Н. Жданов, О. Е. Болгов, В. В. Глушков, А. А. Гридчин, Р. А. Карась, Ю. В. Морозов, А. И. Никитин, В. Ф. Петровский, Г. А. Свислоцкий, А. А. Теличкин, М. Л. Тюркин, О. О. Хохлышева, О. В. Шаковец, А. А. Шаравин, Л. Ф. Шестопалова.
Среди зарубежных авторов, изучавших проблему участия международных полицейских сил в составе миротворческих операций ООН, следует назвать Э. X. Аречагу, М. Н. Нордквиста, Б. Рассета и Дж. Саттерлина, Д. И. Старке, Б. Уркварта, Л. Л. Фабиана.
В настоящей работе впервые предпринята попытка всесторонней проработки вопросов правового регулирования и организационного обеспечения участия российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию международного мира и безопасности.
В диссертационном исследовании обоснован тезис о возникновении в начале 90-х годов прошлого века в российском законодательстве самостоятельного правового института участия российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира.
В исследовании изучен принципиально новый проблемный вопрос -правовой статус российского полицейского наблюдателя ООН, который образован как нормами международных правовых актов, так и нормами российского законодательства.
Автором проанализировано законодательство, обобщена практика участия российских полицейских наблюдателей в конкретных миротворческих операциях ООН и по результатам анализа высказаны конкретные рекомендации по совершенствованию нормативной правовой базы в данной области правоотношений. Приведены конкретные рекомендации и выдвинуты предложения по совершенствованию норм международного и отечественного права по участию российских полицейских наблюдателей ООН в миротворческой деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Комплекс положений о современном состоянии научных представлений об операциях ООН по поддержанию мира, месте и роли российских полицейских наблюдателей при проведении таких операций:
а) сформулированная соискателем на основе анализа Устава ООН, мандатов конкретных миротворческих миссий, отечественных и зарубежных источников совокупность признаков миротворческой операции ООН, учитывающая ее сложный характер, широкий спектр целей и задач, стоящих перед операцией, и возможность участия в ней разнообразного круга субъектов;
б) выводы диссертанта о возникновении в отечественной
юридической науке новой правовой категории - институт участия
российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию
мира;
в) обоснованный автором тезис о том, что российский полицейский
контингент, действующий в составе международных миротворческих сил
ООН, не решая глобальных политических задач, тем не менее влияет на
расстановку сил в миротворческой операции ООН, представляя и
отстаивая, таким образом, интересы Российской Федерации, что в
определенной степени способствует повышению международного
авторитета государства.
2. Комплекс научных положений о правовой основе организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в миротворческих операциях ООН:
а) точка зрения соискателя, что фактическое возникновение
института участия российских полицейских наблюдателей в операциях
ООН по поддержанию мира значительно опередило по времени его
юридическое признание, моментом которого следует считать принятие в
1995 году Федерального закона «О порядке предоставления Российской
Федерацией гражданского и военного персонала для участия в
деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира
и безопасности»;
б) предложенное диссертантом определение правового статуса
российского полицейского наблюдателя ООН, который образован как
нормами национального законодательства, так и нормами международных
правовых документов, принимаемых ООН по поводу проведения
миротворческой операции;
в) выводы автора о современном состоянии отечественной
нормативной правовой базы, регулирующей вопросы участия российских
полицейских наблюдателей в миротворческих операциях ООН,
аргументированное заключение о ее недостаточности, существующих пробелах и необходимости в связи с этим ее совершенствования с целью приведения в соответствие с современными реалиями;
г) разработанные автором конкретные предложения по совершенствованию российской нормативной правовой базы организации и деятельности российских полицейских наблюдателей ООН:
внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке предоставления Российской Федерацией гражданского и военного персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» в части, касающейся выделения гражданских полицейских наблюдателей в самостоятельную категорию предоставляемого Российской Федерацией персонала;
определение на уровне Правительства Российской Федерации порядка финансового обеспечения и предоставления социальных гарантий персоналу российского гражданского полицейского контингента ООН;
дополнение ведомственной нормативной правовой базы, регламентирующей порядок командирования сотрудников органов внутренних дел МВД России в зарубежные командировки, новым основанием для командирования - участие в составе международных полицейских сил в миротворческой операции ООН; а также изменение порядка подчиненности командированных по такому основанию лиц;
утверждение программы подготовки для миротворческих операций ООН нормативным правовым актом соответствующего уровня.
3. Комплекс теоретических положений и практических рекомендаций по организации участия российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира:
а) обоснованный соискателем тезис о том, что мандат миротворческой операции, утверждаемый Советом Безопасности ООН, является базовым документом, дающим четкое представление об объеме и
пределах правомочий и обязанностей, которыми могут быть наделены должностные лица ООН, в том числе гражданские полицейские наблюдатели;
б) основанный на изучении ряда мандатов миротворческих операций
ООН вывод автора о том, что юридическая концепция, используемая при
подготовке проектов резолюций Совета Безопасности, утверждающих
мандаты операций ООН по поддержанию международного .мира и
безопасности, подлежит пересмотру и совершенствованию, поскольку для
большинства миротворческих операций ООН характерен мандат, в
котором цели и задачи определены нечетко, что затрудняет его
практическую реализацию;
в) предложение диссертанта о необходимости в ходе подготовки
российских полицейских наблюдателей для участия в операциях ООН по
поддержанию мира основной упор делать на изучение мандата конкретной
миротворческой операции и документа, издаваемого во исполнение
положений мандата, и определяющего статус гражданского полицейского
наблюдателя ООН.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяются комплексным системным подходом к изучению проблем, возникающих в связи с участием российских полицейских наблюдателей ООН в операциях по поддержанию международного мира и безопасности, и заключаются в том, что результаты диссертационного исследования, его рекомендации и выводы могут быть использованы при разработке проектов правовых актов в данной сфере правового регулирования, при проведении научных исследований и в практической деятельности российских полицейских контингентов, направляемых в составы международных миротворческих сил.
С точки зрения международного права полезными могут оказаться выработанные соискателем предложения по совершенствованию Устава
ООН в части, касающейся определения понятия «миротворческая операция».
Результаты исследования также могут быть востребованы в высших и средних специальных образовательных учреждениях юридического профиля в преподавании курса международного и конституционного права, а также в научно-исследовательской работе.
Апробация результатов исследования проходила в форме докладов и обсуждений на научно-практических конференциях, теоретических семинарах, а также в форме научных публикаций, внедрения соответствующих теоретических разработок в законодательную практику и учебный процесс подготовки российских полицейских наблюдателей.
Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях общим объемом свыше 1,2 п. л.
Понятие и значение операций ООН по поддержанию мира
29 мая 2003 года впервые в современной истории был отмечен Международный день миротворцев ООН. В своем послании по этому поводу Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан отметил, что пятьдесят лет назад солдат отправили на поле битвы под новым флагом и с новой миссией - миссией мира... сегодняшние миротворцы выполняют также полицейские функции и обеспечивают соблюдение прав человека2.
Миротворческая деятельность ООН не оговаривается Уставом Организации. Это, в свою очередь, как верно отмечается в научной литературе, ставит проблему легитимности существования реализующих ее сил3. Не случайно в дискуссии по данной проблеме отмечается «наличие определенных недостатков с точки зрения международного права и теории управления миротворческой деятельности ООН»4.
Положениями Устава ООН поддержание международного мира и безопасности должно строиться на базе общепризнанных принципов и норм международного права5 и осуществляться Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности, компетенция которых в этой сфере четко разграничена6.
Общая компетенция Генеральной Ассамблеи регламентирована в статье 10 Устава ООН, кроме того, она уполномочена рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и обсуждать любые вопросы в данной сфере деятельности.
Для обеспечения быстрых и эффективных действий члены ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности возлагают на Совет Безопасности ООН и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени. Согласно положениям Устава ООН Совет Безопасности в соответствии со своими обязанностями поддерживает и укрепляет мир и безопасность лишь в том случае, если его решения будут пользоваться полной поддержкой международного сообщества и если страны, участвующие в конфликтах, будут выполнять эти решения в полном объеме7. В соответствии со статьей 29 Устава ООН Совет Безопасности может создавать специальные органы, если это необходимо для выполнения его функций. К числу таких функций практика работы ООН относит следующие меры поддержания мира и безопасности:
превентивная дипломатия;
миротворчество;
поддержание мира;
миростроительство в постконфликтный период.
По мнению Бутроса Гали, эти четыре вида деятельности в совокупности, осуществляемые при поддержке всех членов, способны стать целостным вкладом ООН в обеспечение мира в духе ее Устава8.
Однако перечень данных мер не является исчерпывающим и может варьироваться в зависимости от мандата Совета Безопасности9. Концепция этих мер, отсутствующих в Уставе ООН, именуемых миротворческими, или операциями по поддержанию мира, по мнению В. Ф. Петровского, пролегает где-то на грани между положениями главы VI Устава (о мирном решении споров) и положениями главы VII (о принудительных мерах для восстановления мира), именно по этой причине об операциях по поддержанию мира говорят как «о мерах в соответствии с главой «шесть с половиной» Устава. Юридическим основанием для проведения таких операций является конкретный мандат, определяемый Советом Безопасности для каждой конкретной миссии»10.
Применительно к теме настоящего исследования следует более подробно остановиться на таких компонентах, как поддержание мира и постконфликтное миростроительство. Именно они являются наиболее значительными с точки зрения участия российских полицейских наблюдателей ООН (далее возможно употребление термина - российских наблюдателей гражданской полиции ООН).
В докладе Генерального секретаря ООН «Повышение возможностей ООН по поддержанию мира» дается следующее определение понятий «поддержание мира» и «миростроительство в постконфликтный период». Поддержание мира - это «присутствие ООН в регионе (обычно включая военный и гражданский персонал) с согласия сторон для осуществления или контроля за осуществлением по контролю за конфликтами (прекращение огня, разделение сил и т. д.) и их разрешению (частичному или полному урегулированию), и / или защите доставки гуманитарной помощи»11. Что касается второго термина, то под миростроительством в постконфликтный период понимается «миростроительство, являющееся критическим моментом в последствиях конфликта, - установление и поддержка средств и структур, которые укрепляют мир и создают доверие и сотрудничество между бывшими врагами для предупреждения повторного конфликта» .
Международно-правовые основы организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира
Неурегулированность в Уставе ООН миротворческой деятельности порождает закономерный вопрос о легитимности реализующих ее сил. Вместе с тем целый ряд положений Устава, не указывая прямо, тем не менее предусматривает возможность осуществления такой деятельности. При этом следует иметь в виду, что Устав ООН является универсальным инструментом, нормы которого могут реализоваться как прямо, так и опосредованно, получая свое развитие в других правовых документах. Таким образом, возникновение и развитие отечественной нормативной правовой базы деятельности российских полицейских наблюдателей нельзя оценивать и рассматривать в отрыве от основополагающих документов ООН. И в этом смысле исследование правовой основы участия российских полицейских наблюдателей полностью соответствует требованиям части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы.
Непосредственно к проблематике формирования правовой основы деятельности международных полицейских сил имеют отношение положения глав VI и VII Устава ООН. Так, пункт 1 статьи 36 Устава в качестве одного из полномочий по мирному разрешению спора Советом Безопасности ООН определяет возможность рекомендовать сторонам, вовлеченным в спор, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, надлежащую процедуру или методы урегулирования. В свою очередь пункт 2 статьи 37 Устава содержит норму, согласно которой в случае, если Совет Безопасности считает, что продолжение спора в действительности могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, он решает, действовать ли ему на основании статьи 36 или рекомендовать такие условия разрешения спора, какие он сочтет подходящими.
Еще более широкие и дискреционные полномочия Совету Безопасности предоставлены нормами главы VII Устава ООН «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии». Здесь уже речь идет не только о рекомендациях сторонам, участвующим в споре, но и о возможности принятия конкретных мер. Хотя в большей степени статьи главы VII сориентированы на использование вооруженных сил, тем не менее отдельные нормы дают Совету Безопасности необходимую «степень свободы» в вопросе использования иных инструментов при восстановлении международного мира и стабильности. Наиболее показательна в контексте исследуемой проблемы статья 41 Устава, которая устанавливает, что Совет Безопасности вправе решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений. Приводится и ряд возможных мер, которые могут быть задействованы, однако перечень этих мер не является исчерпывающим и, соответственно, не ограничивает Совет Безопасности в выборе возможного способа реагирования на угрозу международному миру и безопасности. Таким образом, толкование приведенной нормы исключительно широко и может подразумевать в том числе и использование международных невооруженных сил, к которым, безусловно, относится гражданская полиция ООН. Косвенно именно такое понимание статьи 41 Устава ООН подтверждается анализом статьи 42, положения которой прямо устанавливают, что Совет Безопасности может применять при разрешении споров воздушные, сухопутные и морские силы членов Организации.
В то же время следует согласиться с тем утверждением, что Устав ООН все-таки недостаточно четко определяет статус, функции и задачи задействованных в миротворческих операциях компонентов, которые не могут быть классифицированы как «вооруженные силы». В этой связи больший акцент приходится делать на толкование соответствующих положений Устава. Но, как известно из теории государства и права, любой нормативный правовой акт отличается от прочих документов, не носящих нормативного характера, как раз тем, что его положения не терпят неоднозначности, воспринимаются непосредственно из текста и не требуют дополнительного толкования. Очевидно, что в рассматриваемом случае наблюдается отклонение от общего правила.
Международно-правовые аспекты участия российских полицейских наблюдателей в составе различных операций ООН по поддержанию мира
Российский гражданский полицейский контингент участвует в операциях по поддержанию мира с 1992 года. Практически ни одна миротворческая операция ООН, проводимая в последние годы, не обходится без представителей МВД России. За это время сотрудники органов внутренних дел, командированные для прохождения службы под эгидой ООН, приобрели опыт работы в Европейском, Азиатском, Тихоокеанском и Африканском регионах, характеризующихся не только различными климато-географическими условиями, но и различной культурой, уровнем развития, правовыми системами, мировоззренческими взглядами. В общей сложности с 1992 года по 2003 год при самом активном участии российских полицейских наблюдателей проходило одиннадцать операций ООН. Заметим, что профессиональные качества россиян всегда отличали их в лучшую сторону, что неоднократно отмечалось руководством соответствующих миротворческих операций.
В настоящей главе дается анализ каждой из одиннадцати миротворческих миссий, в которых принимали либо продолжают принимать участие российские гражданские полицейские наблюдатели, в связи с этим представлялось нецелесообразным разбивать главу на отдельные параграфы, при этом особое внимание планируется обратить на такой основополагающий аспект, как мандат Совета Безопасности ООН, служащий международно-правовой основой любой миротворческой операции, осуществляемой этой международной организацией. Ведь эффективность той или иной операции по поддержанию мира находится в непосредственной зависимости от способности персонала ООН выполнять свои служебные обязанности и решать поставленные перед ним задачи. Таким образом, ценность каждого конкретного индивидуума, входящего в состав миротворческих сил, в том числе и гражданского полицейского наблюдателя, определяется его возможностями по реализации задач и функций, отнесенных мандатом и изданными на основании мандата правовыми актами к его компетенции. В этой связи представляется, что именно мандат является базовым документом, дающим четкое представление об объеме и пределах полномочий, которыми могут быть наделены должностные лица ООН. Вместе с тем в научной литературе существует мнение, и автор настоящего исследования с ним полностью согласен, что для большинства миротворческих операций ООН характерен мандат, в котором цели и задачи определены нечетко, расплывчаты. Как следствие, из положений мандата затруднительно сделать однозначный вывод о направленности конкретной миротворческой операции, а зачастую бывает сложно отграничить одну операцию от другой, понять, в чем же состоит между ними принципиальное различие, поскольку предписания мандата носят общий, декларативный характер и не детализируют те задачи, которые предполагается решить в ходе операции.
«Размытость» ключевых моментов мандата неумолимо приводит к нечеткому определению компетенции участников миротворческой операции. В сущности, мандат не дает представления о том, какими полномочиями обладает должностное лицо ООН. Это, несомненно, очень серьезная проблема, особенно в тех случаях, когда должностные лица ООН выполняют служебные обязанности, реализация которых связана с ограничением или иным ущемлением общепризнанных прав и свобод человека. Ситуация усугубляется тем, что, как показывает опыт, многие гражданские полицейские наблюдатели ООН, пребывающие в районе проведения миротворческой операции, остаются в неведении относительно того, каковы же цели их деятельности, и не проявляют инициативы в выяснении столь важных аспектов. Сказанное приводит к выводу о том, что юридическая концепция, используемая при подготовке проектов текстов резолюций Совета Безопасности, утверждающих мандаты операций ООН по поддержанию международного мира и безопасности, подлежит пересмотру и совершенствованию.
В то же время высказанные критические замечания следует соотнести с реальными условиями, в которых приходится действовать ООН. Возможность начала операции по поддержанию мира обусловлена наличием взаимного согласия на это конфликтующих сторон. Совершенно ясно, что детализированные, наполненные конкретным содержанием положения мандата в части определения целей и задач миссии таят в себе опасность отказа одной из сторон вооруженного конфликта на развертывание миротворческой операции, если эта сторона усмотрит в предписаниях мандата хоть малейший намек на ущемление своих прав в пользу другой стороны. Приходится идти на компромисс и насыщать мандат, утверждаемый резолюцией Совета Безопасности, общими формулировками, заведомо не вызывающими неприятия участников вооруженного конфликта, типа «соблюдение прав человека», «поддержание правопорядка» и так далее.
