Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФАТФ И ЕЕ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 9
1. История деятельности ФАТФ, ее структура и международно-правовая природа
2. Российское законодательство и вступление России в члены ФАТФ... 22
3. О новой редакции рекомендаций, принятых ФАТФ в июне 2003 г 41
ГЛАВА II. ВСЕОБЪЕМЛЮЩАЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА МЕР ПО БОРЬБЕ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ ТЕРРОРИЗМА 52
1. Вопросы борьбы с финансированием терроризма в деятельности ООН 52
2. Восемь Специальных рекомендаций ФАТФ, касающихся борьбы с финансированием терроризма 56
3. Акты, касающиеся замораживания и конфискации активов террористов 64
3.1. Разъяснительные указания к Специальной рекомендации III Замораживание и конфискация террористических активов 64
3.2. Замораживание активов террористов: наилучшая международная практика 74
4. Акты, касающиеся альтернативного перевода 86
4.1. Разъяснительные указания к Специальной рекомендации VI. Альтернативный перевод 86
4.2. Борьба со злоупотреблениями с альтернативными системами перевода. Наилучшая международная практика 89
4.3. Система «Хавала» 96
5. Разъяснительные указания к Специальной рекомендации VII. Электронные переводы 104
6. Борьба со злоупотреблениями в отношении некоммерческих организаций. Наилучшая международная практика 109
6.1. Общая характеристика деятельности некоммерческих организаций 109
6.2. Надзорные органы 115
ГЛАВА III. СИСТЕМА МЕР ПО ИМПЛЕМЕНТАЦИИ МЕЖДУНАРОДНО- ПРАВОВЫХ МЕР БОРЬБЫ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ ТЕРРОРИЗМА НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 124
1. Общая характеристика Руководства 124
2. Финансовые операции, которые требуют усиленного внимания 137
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
БИБЛИОГРАФИЯ 150
- История деятельности ФАТФ, ее структура и международно-правовая природа
- Вопросы борьбы с финансированием терроризма в деятельности ООН
- Общая характеристика Руководства
Введение к работе
4 9 декабря 1999 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла
Международную Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма,
которая требует от подписавших ее государств объявить преступлением по
закону некоторые действия и установить подсудность отдельных лиц и
организаций, финансирующих террористическую деятельность, и
экстрадировать или подвергнуть ее судебному преследованию. Тем самым, в
Конвенции предпринята попытка унификации понятия финансирования
терроризма и распространения международного сотрудничества на сферы
расследования и экстрадиции лиц, занимающихся финансированием
терроризма, а также их судебного преследования.
Одним из направлений борьбы с терроризмом является блокирование «
подпитывающих его финансовых потоков. До сих пор международное
сотрудничество в этой сфере было явно недостаточным, о чем
свидетельствует относительно легкое перемещение денег из одной страны в
другую, банковские секреты в некоторых странах, наличие множества
оффшоров. Прежде всего, это происходит потому, что в течение длительного
времени по ряду политических и экономических причин «сомнительной
дальновидности» недооценивалась необходимость предотвращения или
затруднения доступа криминальных групп к столь необходимым им
финансовым ресурсам, хотя прекращение финансирования - решающий
элемент системы их подавления. Это тем более важно, что террористическая
деятельность на транснациональном уровне делает уязвимым любое
•» государство.
После трагических событий в США 11 сентября 2001 г. последовали
эффективные в силу их многостороннего и всеобъемлющего характера меры,
принятые Советом Безопасности ООН. Последний, действуя в соответствии с
положениями главы VII Устава ООН, возлагающими на него обязанности по
сохранению мира и международной безопасности, принял резолюцию 1373, которая обязала членов ООН предотвращать и препятствовать финансированию террористической деятельности путем введения в свои кодексы уголовно-процессуальных норм, позволяющих наказывать любого, кто сознательно оказывает финансовую поддержку терроризму, своевременно замораживать финансово-экономические ресурсы любого, кто выполняет террористические акты либо способствует их реализации, и запрещать своим гражданам и лицам, находящимся на территории государства, оказывать любую экономическую или финансовую помощь подобным лицам и организациям.
Согласно этой резолюции был создан специальный комитет, который должен следить за выполнением государствами обязательств, налагаемых Советом Безопасности, и доложить Совету Безопасности в течение 90 дней о мерах, принятых государствами.
Значительный вклад в борьбу против финансирования терроризма вносит ФАТФ (Группа по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег)1. ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на формирование необходимой политической воли с тем, чтобы нацелить национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег.
Финансирование терроризма можно определить как «переработку» собственности, поступающей из любого источника (возможно, и законного), для использования в целях финансирования террористической деятельности, которая уже проводится или будет проводиться. Считается, что для финансирования терроризма используются многие приемы, применяемые при отмывании денег, и, таким образом, многие из возможных контрмер аналогичны. Кроме того, известно, что ряд террористических организаций финансирует свою деятельность за счет доходов, полученных преступным
.
путем. Несмотря на ото, финансирование терроризма отличается от отмывания денег по нескольким аспектам, которые оказывают влияние на государственную политику. Выявить его может быть гораздо труднее, чем отмывание денег, поскольку оно направлено, главным образом, на проведение деятельности в будущем. Возможно, что единственное правонарушение, которое совершается на момент осуществления финансирования - это заговор с целью совершения террористического акта1.
Деятельность ФАТФ в области борьбы с финансированием терроризма недостаточно освещена в российской международно-правовой литературе. Важность этой темы и недостаточная исследованность предполагают ее актуальность.
Цель диссертации: рассмотреть международно-правовые аспекты деятельности ФАТФ в борьбе против финансирования терроризма. Такая цель предполагает решение следующих задач:
• рассмотреть историю деятельности ФАТФ, структуру и ее международно-правовую природу;
• проанализировать новую редакцию 40 рекомендаций ФАТФ;
• исследовать основные положения восьми Специальных рекомендаций ФАТФ, касающиеся противодействия финансированию терроризма;
• исследовать Разъяснительные указания к восьми Специальным рекомендациям;
• исследовать «Руководство для финансовых учреждений по выявлению финансирования терроризма»;
• проанализировать соответствие российского законодательства о борьбе с финансированием терроризма международным стандартам.
МСТОЧНИКОВУЮ базу диссертации составили Устав ООН, конвенции, заключенные в рамках ООН, резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, документы ФАТФ, Эгмонтской группы финансовых разведок, национальное законодательство России в области борьбы с финансированием терроризма.
Методы исследования: в работе использованы историко-правовой и системный методы исследования.
При написании работы автор опирался, прежде всего, на работы российских авторов таких, как: Арсентьева Ю.А., Бекяшева К.А., Богуславского М.М., Вельяминова Г.М., Блищенко И.П., Вахания В.В., Зубкова В.Н., Жданова Ю.В., Ляхова Е.Г., Мельникова В., Осмаева И.Б., Устинова В.В., Хлестова О.Н., Шамсиева Х.Р. и др.
Использованы работы иностранных авторов: Анинат Э., Джонсон Б., Кассепло С, Мейэрс Ж., Харди Д., Эль Кори М. и др.
Новизна. Диссертация является первым в российской международно-правовой литературе монографическим исследованием международно-правовых аспектов деятельности ФАТФ в борьбе против финансирования терроризма.
На защиту выносятся следующие положения.
1. ФАТФ представляет собой международную параорганизацию, разрабатывающую политику, направленную на разработку необходимой политической воли, для того, чтобы ориентировать национальное законодательство государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег. Разработанные ФАТФ в апреле 1990 г. и обновленные в июне 2003 г. 40 рекомендаций совместно с восемью Специальными рекомендациями ФАТФ о борьбе с финансированием терроризма (октябрь 2001 г.), Разъяснительными указаниями к ним (2001-2003 г.г.) и Руководством для финансовых институтов по выявлению террористической финансовой
деятельности (2001 г.) представляют собой всеобъемлющую систему мер для борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма.
2. ООН предприняла важные меры в борьбе с финансированием терроризма. Она, прежде всего, приняла Конвенцию 1999 г. о борьбе с финансированием терроризма, которая заложила международно-правовую основу деятельности ООН и других субъектов международного права в этой сфере.
На этой основе ФАТФ с целью усиления борьбы против финансирования терроризма были разработаны Специальные рекомендации в области борьбы с финансированием терроризма, представляющие собой конкретизацию и детализацию международно-правовых норм и принципов ООН в этой области.
3. ФАТФ исходит из правильной позиции, что усилия по борьбе с финансированием терроризма в значительной степени будут подорваны, если государства не будут замораживать и конфисковывать денежные средства или другие активы, имеющие отношение к террористам, быстро и эффективно. Тем не менее, при определении или поощрении широкой поддержки для эффективного режима противодействия финансированию терроризма, государства также должны уважать права человека, принципы правового государства и признавать права невиновных третьих лиц. Анализ «наилучшей международной практики»1 в области замораживания активов террористов позволяет выявить и применить ее главные компоненты.
4. Сложившиеся системы услуг по переводу денег и других ценностей несовершенны и допускают злоупотребления со стороны отмывателей денег и лиц, финансирующих терроризм, особенно, когда их операции осуществляются через неформальные системы, охватывающие небанковские финансовые учреждения или другие юридические лица, не подчиняющиеся обязательствам, вытекающим из рекомендаций ФАТФ. Государственный
надзор в этом области должен быть гибким, эффективным и пропорциональным риску злоупотребления.
Государства должны, как минимум, обеспечить, чтобы услуги по переводу денег и других ценностей были зарегистрированы, либо, чтобы в странах была введена система лицензирования.
5. Использование некоммерческих организаций для финансирования терроризма признается в работе одним из слабых мест в глобальной системе борьбе с противодействием такому финансированию. Этот вопрос привлек внимание ФАТФ, Группы восьми и ООН, а также национальных органов во многих регионах мира. В рамках ФАТФ приоритетной стала работа по выполнению Специальной рекомендации VIII «Некоммерческие организации».
Для решения вопроса о борьбе со злоупотреблениями террористов в отношении некоммерческих организаций в работе предлагается и обосновывается необходимость. создания межгосударственного органа, компетентного для обсуждения и решения вопросов в этой области. Надзор в этой области должен носить комплексный характер, что может быть достигнуто в случае, если институциональный механизм надзора за некоммерческими организациями должен будет состоять из:
• правоохранительных органов и органов безопасности государств-членов;
• центральных банков, налоговых и других финансовых и регулирующих органов государств-членов;
• наблюдательных организаций частного сектора.
6. В работе предлагается обратить внимание финансовых учреждений на счета; депозиты и снятие средств со счетов; характеристики клиентов и их деятельности; электронные переводы; операции, связанные с местами, вызывающими озабоченность.
История деятельности ФАТФ, ее структура и международно-правовая природа
ФАТФ (FATF - Financial Action Task on Money laundering) была создана в 1989 г. по решению руководителей стран «Большой семерки» для координации международных усилий по противодействию легализации преступно полученных доходов в финансовом секторе, а также с целью рассмотрения дополнительных превентивных мер в этой области.
ФАТФ представляет собой международную параорганизацию1, разрабатывающую политику, направленную на разработку необходимой политической воли для того, чтобы нацелить национальные законодательства государств-членов на борьбу, прежде всего, с отмыванием денег.
Феномен функционирования в международной жизни параорганизаций, которые по своей природе не являются международными организациями, международными конференциями или предварительными ступенями образования таковых, достаточно известен. На это было обращено внимание известных юристов-международников Богуславского М.М. , Вельяминова Г.М., Шамсиева Х.Р.3, Арсентьева Ю.А.4 Они, в частности, отмечали отсутствие или непубликацию учредительных документов этих организаций. Но это не меняет дела, главное - полезность той или иной параорганизаций для международного сообщества.
ФАТФ не имеет устава. При ее создании было согласовано, что она будет функционировать до 2004 г.1, и после наступления этой даты правительства решат, что делать дальше. По всей вероятности, ФАТФ будет функционировать и дальше, поскольку задач ей прибавилось, в их числе -борьба с финансированием терроризма.
В апреле 1990 г., т.е. менее чем через год после создания, ФАТФ выпустила 40 рекомендаций, устанавливающих базовые принципы создания национальной организации по противодействию отмыванию «грязных денег»". Вот некоторые основные обязательства, содержащиеся в этих рекомендациях:
Сфера применения ответственности за преступления по отмыванию денег.
Каждая страна должна предпринять необходимые меры, в том числе, меры законодательного характера в целях установления уголовной ответственности за отмывание денег в порядке, установленном Венской конвенцией3.
Каждая страна должна распространить ответственность за преступления по отмыванию денег от незаконного оборота наркотических средств на деятельность по отмыванию денег, основанную на совершении тяжких преступлений. Каждая страна определяет, какие из тяжких преступлений служат признаком состава преступлений по отмыванию денег (рекомендация 4).
Обеспечительные меры и конфискация.
Страны, по мере необходимости, должны утвердить меры, аналогичные изложенным в Венской конвенции, в том числе, меры законодательного характера, направленные на предоставление компетентным
Там же. - " FATF. Группа по разработке фпнансооых мер борьбы с отмыванием денег. Сорок рекомендаций, 1996.
Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических и психотропных вешеств 1988, г. органам условиіі. необходимых для конфискации имущества, явившегося объектом отмывания денег, а также доходов, полученных от такой деятельности, средств, использованных или предназначенных для использования в целях ее осуществления, либо имущества соразмерной ценности, без ущемления прав третьих лиц, являющихся их добросовестными владельцами. Такие меры должны включать предоставление полномочий на: 1) идентификацию, выявление и оценку имущества, подлежащего конфискации; 2) принятие обеспечительных мер по конфискации имущества таких, как приостановление операций и наложение ареста на имущество, с тем, чтобы предотвратить всякое заключение сделок, перемещение или распоряжение в отношении такого имущества и 3) принятие новых необходимых мер расследования.
Помимо конфискации и уголовных санкций, страны должны предусмотреть возможность применения дополнительных денежных и гражданско-правовых санкций и/или возможность возбуждения дел, в том числе, гражданских в целях признания ничтожными сделок, по которым стороны в момент заключения осознавали или должны были осознавать правовые последствия их заключения. Необходимость препятствовать возможности государственных органов удовлетворять право требования финансового характера, например, за счет конфискации, взыскания пени или штрафа (рекомендация 7).
Вопросы борьбы с финансированием терроризма в деятельности ООН
Фактически деятельность ФАТФ против финансирования терроризма и, в частности, разработанные ФАТФ Специальные рекомендации в области борьбы с финансированием терроризма, направлены на развитие, конкретизацию, детализацию международно-правовых основ ООН в этой области. Поэтому в рамках рассматриваемой проблемы представляет интерес и соответствующая деятельность ООН.
ООН предприняла главные шаги в борьбе с финансированием терроризма. Она, прежде всего, приняла Конвенцию 1999 г. о борьбе с финансированием терроризма, которая была открыта для подписания с 9 декабря 1999 г.1.
Статья 2 Конвенции применяется к преступлению, совершенному любым лицом, если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства или осуществляет их сбор с намерением их использования, или при осознании того, что они будут использованы полностью или частично, для совершения:
а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении, и содержащемуся в нем определению;
б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Конвенция требует от каждой подписавшей стороны принятия необходимых мер в соответствии с принципами своего внутреннего права для того, чтобы обнаружить, заморозить или арестовать любые средства, используемые в целях совершения указанных деяний (статья 8).
Преступления, предусмотренные Конвенцией, считаются подлежащими включению в национальные законодательства в качестве преступлений, влекущих выдачу (статья 11).
Статья 18(1) Конвенции требует от государств-участников принятия мер, обязывающих финансовые учреждения и другие организации выполнять требования «знаю вашего клиента», идентификацию и сообщать о подозрительных операциях.
Статья 18 (2) требует от государств- участников сотрудничать в предотвращении финансирования терроризма, изучая возможности:
принятия мер по наблюдению за работой всех агентств, осуществляющих денежные переводы, включая, например, их лицензирование;
принятия реально осуществимых мер по выявлению или отслеживанию физического перемещения наличных средств и оборотных документов на предъявителя через границу при строгом соблюдении гарантий надлежащего использования информации и без ограничения в какой бы то ни было форме свободы передвижения капитала.
Общая характеристика Руководства
Системы перевода денег или ценностей оказались уязвимыми для использования в целях отмывания денег и финансирования терроризма. Цель Специальной рекомендации VI усилить транспарентность потоков платежей гарантией того, что страна применит последовательные меры по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма ко всем системам перевода денег/ценностей, в особенности тем, которые традиционно функционируют вне обычного финансового сектора. В рекомендации и Разъяснительных указаниях подчеркивается необходимость приведения всех услуг по переводу денег или ценностей, формальных или неформальных, в рамки определенных правовых и регулятивных требований в соответствии с положениями рекомендаций ФАТФ.
Специальная рекомендация VI включает три основных элемента:
страна должна требовать лицензирования или регистрации физических и юридических лиц, которые предоставляют услуги по переводу денег/ценностей, в том числе, с использованием неформальных систем;
страна должна обеспечить, чтобы услуги по переводу денег/ценностей, включая неформальные системы, были подвержены действию рекомендаций ФАТФ;
государства должны быть в состоянии применить санкции к физическим и юридическим лицам, предоставляющим услуги по переводу денег/ценностей, включая неформальные системы, которые функционируют без лицензии или регистрации и которые не соответствуют положениям рекомендаций ФАТФ.
Рекомендация устанавливает следующие определения:
услуга по переводу денег/ценностей (услуга по ПДЦ) является финансовой услугой, которая заключается в принятии наличных, чека, других денежных инструментов или других резервов ценностей в одном месте и уплате соответствующей суммы наличными или в другой форме бенефециару в другом месте посредством связи, сообщения, перевода или через клиринговую сеть, к которой относится услуга по ПДЦ. Операции, выполненные такими способами, могут включать одного или нескольких посредников и третью сторону, осуществляющую окончательный платеж;
услуга по ПДЦ может быть предоставлена физическими или юридическими лицами формально через регулируемую финансовую систему, или неформально через небанковские учреждения, или другими деловыми юридическими лицами, или с помощью какого-либо другого механизма, либо через регулируемую финансовую систему, например, с использованием банковских счетов, или посредством сети или механизма, которые работают вне регулируемой системы. В некоторых странах при использовании неформальных систем часто ссылаются на услуги альтернативного перевода, или подпольной, или банковской системы. Часто эти системы имеют связи с конкретным географическим регионом. Поэтому могут использоваться различные термины, например, «havala», hundi, fei-chien и black market peso exchange1;
лицензирование означает требование получить разрешение от назначенного компетентного органа с целью законного выполнения операций по предоставлению услуг по ПДЦ;
регистрация означает требование зарегистрировать или объявить назначенному компетентному органу о существовании услуги по ПДЦ с тем, чтобы бизнес велся законно.
