Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические аспекты исследования законотворчества в политических процессах.
1.1. Законотворческий процесс в системе политико-властных отношений федеративного государства: теоретико-концептуальные основания исследования. 15 — 33
1.2. Политические процессы и различные модели двухуровневого законотворчества 34-61
2. Взаимное влияние законотворческого и политического процессов в Российской Федерации
2.1. Взаимосвязь законотворческой деятельности палат Федерального Собрания с политическими процессами 62-109
2.2. Законотворчество в субъектах Российской Федерации и перспективы развития двухуровневого законотворческого процесса 109-151
Заключение 152 -155
- Теоретико-методологические аспекты исследования законотворчества в политических процессах.
- Политические процессы и различные модели двухуровневого законотворчества
- Взаимное влияние законотворческого и политического процессов в Российской Федерации
- Законотворчество в субъектах Российской Федерации и перспективы развития двухуровневого законотворческого процесса
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена продолжающимися процессами реформирования и модернизации России по пути строительства федеративного, демократического, правового государства, что находит свое отражение и закрепление на законодательном уровне. В федеративных государствах законотворческие процессы имеют свои характерные черты, среди которых одной из основных является одновременное формирование двухуровневого законодательства – федерального и субъектов федерации и трехуровневой системы (Центр – регион - муниципалитет) реализации законов. Этот процесс в Российской Федерации, на наш взгляд, происходит в значительной степени бессистемно, не всегда согласованно между федеральным центром и региональными властями, в стране отсутствует единая государственная программа развития Федерации.
Политическими силами, находящимися у власти российского государства на протяжении 20 лет – с 1991 по настоящее время – ведется активный поиск эффективного соотношения двухуровневого законотворческого процесса и законодательства, более четкого распределения предметов ведения и уровней компетенции Центра и субъектов Федерации, конечная цель которого – создание наиболее эффективной модели устройства Российской Федерации. Страна переживает сложный период политико-трансформационных процессов, обусловленных переходом от одного политического и социально-экономического уклада – социализма – к принципиально иному – капиталистическому. Эти процессы находят свое отражение как в характере законотворческой деятельности парламентариев и закрепление на законодательном уровне, так и сами бывают вызваны к жизни реализацией вновь принятых законодательных актов.
Законотворческий процесс в период политических трансформаций обеспечивает смену идеологических ориентиров, перемены в государственном устройстве, экономике и социальной сфере. Это приводит к необходимости коренного изменения Конституции и на этой основе - большей части действующего законодательства. Законодательная база в переходный период меняется не одномоментно, а постепенно во всех сферах законодательства. Это накладывает своеобразный отпечаток на развитие государства в переходный период, когда одновременно действуют противоречащие друг другу законодательные акты, что ведет к снижению уровней исполняемости законов и законопослушности граждан. Анализ результатов реализации законодательных актов в проводимой властными структурами государственной политике, крайне необходим, т.к. без него невозможны и определение эффективности проводимой государством политики, и выработка единого подхода к решению проблем оптимизации и повышения эффективности законотворчества Центра и регионов.
В современных условиях Президентом Российской Федерации Дмитрием Анатольевичем Медведевым провозглашен курс на модернизацию всех сфер жизни государства и общества и децентрализацию власти в России. Так, выступая в июне 2011 года на совещании с рядом российских губернаторов, он заявил: «В целом мы регулярно занимаемся тем, что оцениваем то, как распределены полномочия между всеми частями нашей власти: между федеральным уровнем, между региональным уровнем и между муниципалитетами. Но с учётом того, что мы сами создаём эту систему… около 20 лет, надо признать, что она пока не оптимальна».
Избранное направление современного геополитического развития России, направленность ее внешней политики на создание нового интеграционного союза государств – Евразийского, также обуславливает актуальность нашего исследования.
Проведенный анализ зарубежного опыта функционирования двухуровневых парламентских систем позволяет утверждать, что «слепое» копирование мировых двухуровневых парламентских моделей, порой чуждых российским традициям, культуре и менталитету, могут нанести лишь ущерб укреплению российской государственности и развитию законодательных баз центра и регионов. Пока не выработан механизм ответственности Федерации и ее составных частей по предметам ведения и полномочий, данная проблема не будет решена, а это может привести к прекращению существования Федерации, как это произошло в недавнем прошлом с рядом бывших социалистических федеративных государств.
Несмотря на множество публикаций, в которых рассматриваются проблемы политического устройства и тенденций дальнейшего развития законотворческого процесса в Российской Федерации, ее отдельных регионов, федерализма и федеративного устройства государства, мировых моделей парламентаризма, проблема взаимного влияния политики и законотворчества в федеративном государстве исследована фрагментарно, что также определяет актуальность темы, избранной для исследования.
В связи с вышеизложенным, существует необходимость углубленной разработки проблемы формирования и функционирования двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации, определении степени взаимного влияния законотворчества и основных направлений государственной политики для выработки наиболее эффективных путей реформирования этой системы, прогнозирования наиболее вероятных путей развития законотворческого процесса и, соответственно, российской государственности. Главным направлением модернизационных процессов в этом направлении, на наш взгляд, необходимо всемерное развитие двухуровневой парламентской системы и, соответственно, двухуровневой законодательной базы с целью реформирования всех сфер жизни государства.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам законотворческой деятельности, политическим процессам, происходящим в России, становлению российского федерализма и парламентаризма посвящено значительное количество научных работ. В мировой и отечественной науке исследование и системный анализ законотворческого процесса, развития федеративных отношений, политических событий происходящих в жизни федеративного государства и роль в них парламентов, проблемы разграничения властных полномочий между федеральным центром и регионами на протяжении длительного периода привлекают внимание ученых различных областей гуманитарных знаний - политологов, историков, правоведов, представителей других общественных наук.
Значительный вклад в исследование вопросов, посвященных разработке проблем функционирования законотворческих систем в федеративном государстве, федеративного устройства внесли виднейшие ученые прошлого и настоящего Западной Европы и США - И. Альтузиус, идеи которого были продолжены в XVII-XIX веках «отцами-основателями» США А.Гамильтоном, Д. Джейем и Д. Мэдисоном, французскими и английскими мыслителями
Ш. Монтескье, Ж. Боденом, Ж.Кондорсе, А.Тюрго, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббсом, Дж. Локком и Дж. Остином, итальянским ученым Н. Макиавелли. В XX – нач. XXI вв. среди наиболее видных зарубежных ученых, исследующих данные проблемы (в том числе и по российской модели Федерации и ее государственных институтов) можно выделить Р. Бернхарда, Р. Дэниелса,
Г. Еллинека, Д. Елизара, П. Кинга, П. Лабанда, Х. Линца, К. Росса, Ч. Рэгина, В. Острома, С. Солника, Д.Смайли, Р. Уотса, П. Хенэ, К.Хессе, Э. Яна.
Говоря о работах российских дореволюционных исследователей по данной проблематике, необходимо отметить, что и сегодня актуальны мысли М.А. Бакунина, Н.А. Бердяева, И.А. Ильина, Н.М. Карамзина,
И.В. Киреевского, В.О. Ключевского, П.Л. Лаврова, В.С. Соловьева,
П.В. Струве, А.С. Хомякова, Б.Н. Чичерина, А.С. Ященко и др.
В последние годы проблема законотворчества в федеративном государстве стала одной из приоритетных в разработках ряда российских ученых политологов и правоведов. Особый интерес для нас в этом плане представляют работы М.В. Глигич-Золотаревой «Федерация в России: проблемы и перспективы», С.В. Полениной «Законотворчество в Российской Федерации», И.А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма», М.Ф Маликова «Современные проблемы конституционного права Республики Башкортостан: теория и практика», работы авторских коллективов: под редакцией Д.А. Ковачева «Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах», А.С. Пиголкина «Законотворчество в Российской Федерации»,
В.И. Васильева, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова «Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы», В.Г. Азнагулова, Н.Ф. Зиганшина,
М.М. Ишмуратова «Законодательство и законодательный процесс в Республике Башкортостан» и ряд других.
В ходе исследования автором были проанализированы и другие труды российских политологов, правоведов, историков, политиков, создающих фундамент теоретических разработок в области исследования отдельных вопросов, касающихся законотворческого процесса, тенденций и политических условий возникновения и функционирования федеративной модели государственности, как отстаивающих идеи усиления централистских тенденций в развитии нашего государства, так и стоящих на позициях защиты интересов субъектов Российской Федерации.
Эти две тенденции прослеживаются в исследованиях таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, С.А.Авакьян, А.С. Ахиезер, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, А.Г. Братко, Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, В.В. Гайдук, В.Я. Гельман,
А.Ю. Горохов, Л.А. Григорян, В.А. Демин, Э.П. Доржиев, Д.Е. Дымов,
И.Л. Дюрягин, А.Б. Зубов, В.В. Иванов, Л.А. Иванченко, И.П. Ильинский, В.Г. Исаков, В.Ф. Калина, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов,
К.Т. Курашвили, А.Н. Лебедев, И.В. Лексин, В.Н. Лысенко, М.Н. Марченко, Д.Н. Миронов, Ф.Р. Муратшин, А.В. Понеделков, А.М. Салмин,
П.М. Силинов, М.В. Столяров, Т.П. Титова, В.А. Тишков, Ю.А.Тихомиров, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Г.Л. Чудновский, С.М. Шахрай
и др.
Поскольку в данном исследовании, при освещении вопроса об особенностях регионального законотворчества, преимущественно использован опыт построения механизма регионального законотворческого процесса в национально-территориальных образованиях Российской Федерации (прежде всего – в Республике Башкортостан), при написании диссертации нами были использованы научные труды таких ученых, как: М.А. Аюпов, Р.С. Аюпов, Ю.Н. Бацев, Р.Р. Галямов, Ю.Н. Дорожкин,
А.Г. Еникеев, 3.И. Еникеев, С.Н Лаврентьев, Ю.Н. Никифоров, Ф.М. Раянов, В.К. Самигуллин, В.Е Сафонов, З.Г. Хамитова и др., а также статьи и выступления некоторых региональных политиков – Ф.Х. Мухаметшина,
М.Г. Рахимова, Е.С. Строева, К.Б. Толкачева, Р.З. Хамитова и др.
Теоретические выводы и обобщения, сделанные в научной литературе, во многом, послужили методологической базой диссертационного исследования. Но, несмотря на обилие литературы по проблемам законотворческого процесса, российского федерализма, научного анализа политических событий, происходящих в постсоветской России, все еще вне поля зрения исследователей остается проблема взаимосвязи политики государства с формированием законодательных баз центра и регионов. Исследователи освещают отдельные аспекты данной проблемы, не уделяя должного внимания целостному рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик российского двухуровневого законотворчества и его взаимосвязи с политическими процессами.
Объект исследования – законотворческий процесс в Российской Федерации.
Предмет исследования – законотворчество как форма выражения государственной политики в России.
Цель работы – выявить взаимообусловленность политических и законотворческих процессов на федеральном и региональном уровнях государственной власти и составить политический прогноз развития двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации.
Для реализации данной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
– раскрыть на основе анализа теоретико-методологической базы исследования содержание понятия «двухуровневое законотворчество», выступающее как одна из форм выражения государственной политики федеративного государства;
– выявить наиболее оптимальные для Российской Федерации элементы в механизмах функционирования двухуровневых законотворческих систем федеративных государств;
– провести анализ характерных особенностей двухуровневого законотворческого процесса в Российской Федерации;
– составить прогноз наиболее вероятного направления развития двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации и на этой основе разработать модель двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая база исследования. При решении поставленных теоретических и практических задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные политической, правоведческой науками и апробированные практикой. В ходе исследования были применены структурно-функциональный, формально-логический, диалектический, сравнительно-исторический методы и сравнительный системный анализ.
Методологическую базу исследования составила теория модернизации, трактующая характер политических изменений через анализ разнообразных сохраняющихся в обществе традиций, стереотипов мышления, менталитета и других факторов, которые во многом объясняют поведение участников происходящих политических процессов.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные акты, регулирующие деятельность парламентских систем: Конституция России и федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов федерации и законодательство Российской Федерации, решения органов конституционной юстиции (прокуратура, конституционные суды), Федеративный договор 1992 года с Приложением к нему от Республики Башкортостан, Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан, конституции и законы зарубежных государств, выступления политических и государственных деятелей России, материалы СМИ и др.
Гипотеза исследования. Законотворческий процесс в федеративной России обусловлен рядом политических аспектов. Так, в процессе политической трансформации российской двухуровневой законотворческой модели, в условиях доминирования одной политической партии, Президент и правительство России, участвуя в законотворческом процессе, в значительной мере контролируют законотворчество палат Федерального Собрания России и легислатур с целью реализации своих политических решений. Это не развивает систему политического многообразия и политической конкуренции.
Законотворчество является проблемным полем в процессе взаимодействия Федерации и ее субъектов, что вызвано продолжающемся процессом централизации власти. Необходимо создавать такой механизм двухуровневого законотворческого процесса, который мог бы обеспечить стабильность государственной политики в Российской Федерации. Этому будет способствовать научный анализ эффективности и поиск новых механизмов активизации законотворческой деятельности парламентов обоих уровней, которая должна быть подчинена соблюдению принципов демократизма, федерализма и построения правового государства.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
– уточняется политическая сущность понятия «двухуровневое законотворчество федеративного государства», основанное на эмпирическом материале развития законотворчества в России и данных, полученных в результате экстраполяции знаний из других областей науки;
– дана периодизация развития двухуровневого законотворческого процесса в российском федеративном государстве во взаимосвязи с государственной политикой проводимой руководителями государства и выявлены характерные черты различных моделей функционирования законотворческой системы;
– обоснован вывод о необходимости постепенного реформирования договорной практики в направлении перераспределения полномочий между центром и субъектами федерации и закрепления компетенции регионов на общефедеральном конституционном уровне;
– представлена модель взаимодействия федеральных и региональных органов законодательной власти, суть которой заключается в снижении роли российских законодательных (представительных) органов власти и повышении роли исполнительной власти в жизни государства.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения, выносимые автором на защиту:
1. Двухуровневое законотворчество федеративного государства – это процесс законодательной деятельности федерального парламента и парламентов субъектов Федерации (легислатур), осуществляющих свою деятельность на основе конституционных и/или договорных положений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании законодательных полномочий.
Законодательная деятельность федерального парламента определяется влиянием как общемировых, так и внутригосударственных политических процессов, а законотворчество легислатур определяется влиянием общефедеральных политических процессов, а также законотворческой деятельностью федерального парламента и направлениями политики органов власти субъекта Федерации.
2. Периодизация законотворческого процесса обусловлена политикой, проводимой первыми лицами государства: советский период: I этап –
с октября 1917 по март 1953 гг. – «ленинско-сталинский»; II – с марта 1953 по март 1985 гг. – «хрущевско-брежневский»; III – с марта 1985 по декабрь
1991 гг. – «горбачевский»); постсоветский период: I этап – переходный (декабрь 1991 – декабрь 1993 гг.), II – «ельцинский» (январь 1994 –
январь 2000 гг.), III – «путинский» (январь 2000 – март 2008 гг.), IV – «медведевский» (март 2008 г. – настоящее время).
3. Реформирование договорной практики между федеральным Центром и субъектами Федерации необходимо проводить путем закрепления на уровне федеральной Конституции предметов ведения российских регионов, поскольку федеративное устройство государства закреплено на конституционном, а не на договорном уровне.
4. С начала ХХI в. тенденции политической жизни Российской Федерации задают дальнейшее направление вектора развития государства по пути усиления централизации и повышения значения института Президентства и исполнительной власти; снижения уровня влияния, властных полномочий и компетенции законотворческих органов обоих уровней власти на политические процессы, происходящие в стране; изменения административно-территориального устройства государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в комплексном анализе взаимообусловленности законотворческого и политического процессов в федеративном государстве. Результаты исследования восполняют некоторые пробелы в исследовании особенностей взаимного влияния политических событий и двухуровневого законотворчества в России. Практическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, диссертации, будут способствовать большему пониманию характера законотворческой деятельности федерального центра и регионов, как одной из форм выражения государственной политики.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при чтении курсов и разделов политологии, теории и истории государства и права, конституционного (государственного) и парламентского права. Результаты исследования могут послужить основой для учебных пособий, посвященных развитию законотворческого и политического процессов в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки данная диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры политологии Башкирского государственного университета.
Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в выступлениях и тезисах докладов диссертанта:
– на международных, российских и республиканских научно-практических конференциях, общественно-политических чтениях и школах-семинарах: «Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: проблемы и решения» (8 октября 1999 г., Уфа); «Республика Башкортостан в составе обновляющейся Российской Федерации: десять лет государственного развития» (6 октября 2000 г., Уфа); «Развитие конституционного законодательства в Республике Башкортостан» (19 декабря 2000 г., Уфа); «Вертикаль власти: оптимизация взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (2002 г., Уфа); «Соглашение центральной Советской власти с башкирским правительством о Советской автономной Башкирии» (6 марта 2004 г., Уфа), «Конституционно-правовое развитие Республики Башкортостан в условиях реформы политической системы Российской Федерации» (22 декабря 2004 г., Уфа); «Евразийство и национальная идея» (12 апреля 2005 г., Уфа); «Социально-экономические и политические факторы стабильного и устойчивого развития Республики Башкортостан» (24-26 июня 2005 г.,
п. Юматово); «Роль и место субъекта Российской Федерации в политической, экономической и социальной модернизации страны» (7 октября 2005 г., Уфа); «Приоритетные направления социально-экономического развития Республики Башкортостан» (18 ноября 2005, Уфа); «Россия и Башкортостан в условиях глобальных трансформаций» (28-29 июня 2006 г., п. Юматово); «Демографическое развитие России: проблемы и перспективы» (27-28 июня 2008 г., п. Юматово); на презентации «Республика Башкортостан. Доклад о развитии человеческого потенциала за 2008 г.» (9-10 июня 2009 г., Уфа); «Демографическое развитие России и ее регионов (к 15-летию принятия Каирской программы действий в области народонаселения)» (25 июня 2010 г., Уфа); «Проблемы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации» (22 апреля 2011 г., Уфа);
– в 1 монографии (в соавторстве) и 15 публикациях автора, общим объемом 12,2 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы и состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографического списка.
Объем текста – 175 страниц.
Теоретико-методологические аспекты исследования законотворчества в политических процессах.
Многоплановость избранной для исследования темы, ее принадлежность к политологии, правоведению и производных от них дисциплин, диктует необходимость анализа возникновения, современного употребления и определения в науке основных составляющих нашего исследования, каковыми являются понятия «федерализм», «законотворчество», «двухуровневый законотворческий процесс», «политический процесс» и связанные с ними категорийные аппараты. Федеративное государственное устройство определяет своеобразие законотворческого процесса, который имеет два уровня: федеральный и региональный и поэтому принимаемые законы должны учитывать двухуровневые политические процессы. Федерализм занимает важное место среди теоретически и практически значимых проблем политологии, что обусловлено сложностью и многоплановостью понятия, разнообразием его национальных моделей, а также задачами, стоящими сегодня перед всеми уровнями власти в Российской Федерации по дальнейшему государственному строительству. Это, в свою очередь, вызывает необходимость всестороннего изучения происходящих в современном мире процессов глобализации, возникновения новых государств, многие из которых либо входили в состав федераций (ЧССР, СФРЮ, СССР), либо выбрали федеративное развитие уже в условиях изменившегося мира (Российская Федерация, страны ЕС) и т.д. Поэтому неслучайно, что проблема федеративного устройства государств в последние 15-20 лет, стала объектом пристального внимания специалистов в различных областях научного знания во всем мире. На наш взгляд, воплощение на практике идей федерализма, для выработки наиболее оптимального соотношения между многообразием и единством в государственном устройстве, станет определяющим в будущем государственном строительстве большинства стран мира и позволит решить многие проблемы, связанные и с глобализацией, и с региональной самобытностью этносов. Исторический опыт свидетельствует, что становление и развитие большинства современных федеративных государств обусловлено имеющимися существенными различиями территорий, входящих в их состав-по историческим, географическим, экономическим, этническим, конфессиональным и др. признакам. Необходимо обратить внимание на тот факт, что в мире федерализм редко рассматривался как способ решения национального вопроса, поскольку история свидетельствует, что такие государства просуществовали незначительные периоды и распались именно по национальному признаку.
Например, в Канаде, в силу исторических факторов формирования государства, в провинции Квебек проживает франкоязычное население, в отличие от остальных англоязычных провинций. Но в ходе дальнейшего развития страны, государственная федеративная структура Канады привела лишь к обострению национальной проблемы и сегодня провинция Квебек через референдумы и собственную законотворческую систему пытается обрести полную самостоятельность . Эту особенность необходимо учитывать при изучении российской модели федерации и при прогнозировании дальнейшего развития нашего государства. Она диктует для России необходимость в будущем поиска новых путей государственного обустройства и решения национального вопроса, изменения соотношения в уровне законотворческой компетенции центра и регионов. Один из принципов государственного устройства, взятый сегодня в России за основу - национально-территориальный - всегда, на наш взгляд, будет порождать сепаратистские тенденции в тех или иных проявлениях, угрожая территориальной целостности и самому существованию российского государства. Этот принцип, как утверждает В.А.Тишков, провоцирует претензии одной из национальностей на исключительный статус в вопросах власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения1. А вывод, сделанный группой российских ученых еще в середине 90-х годов XX века по результатам политологической экспертизы «Российский социум в 1994 году», проведенной по заказу Правительства РФ, констатирует: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей ...из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тупик, из которого трудно выйти»". Чтобы разрешить эту ситуацию политическими методами необходимо найти приемлемый и для обоих уровней российской власти баланс уровня их законотворческой компетенции. Научные категории, которыми пользуются ученые для исследования федерализма, отличаются множественностью толкования одних и тех же терминов"5, что вызвано и разнообразием существующих сегодня федеративных государств, и различием научных теорий, и политической практикой. Само понятие «федерализм» изменялось во времени и зависело от конкретного исторического момента, от менталитета и т.д. Поэтому данный термин необходимо рассматривать в развитии. Тем более, что в мире нет незыблемых государств и форм их организации - процессы от зарождения до распада в мировой истории проходят все, в том числе, и федеративные государства. Так произошло со многими древними империями (Древняя Греция, Древний Рим и т.д.), в недавней истории - с социалистическими федерациями (СССР, СФРЮ, ЧССР), это, несомненно, произойдет в будущем и с процветающими ныне развитыми странами.4 Об этом, например, свидетельствует и точка зрения американского ученого В. Острома, в соответствии с которой термин «федерализм» был ключевой концепцией при создании Конституции США 1789 г. и обычно он ассоциируется именно с американской системой управления. И хотя у федерализма есть будущее - не является аксиомой, что это будущее связано с США . Понятие «федерализм» (от лат. «foedus» - «союз», «соглашение» или от «federare» - «объединять») первоначально определяло союз независимых городов Древней Греции.
Данное понятие предполагает взаимное согласие и ограничение в самостоятельности объединяющихся сторон при одновременном получении ими определенных преимуществ в международных отношениях2. Еще Платон в диалоге «Критий», описывая Атлантиду, говорит об образовании союза 10 независимых территорий, во главе с парламентом, где государства-участники обязались соблюдать между собой вечный мир, не нарушая союза3. Эти упоминания мы вполне можем рассматривать как своеобразные протофедерации, являющиеся первыми попытками разделения уровней компетенции между субъектами союза. Ряд политологов (например, С.Вутард) считают, что многие свойства федераций были присущи и конфедеративным по форме средневековым образованьям в Швейцарии и Нидерландах4. Но, на наш взгляд, это неправомерно, так как, союз швейцарских кантонов, возникший в XIII веке, был некрепким объединением государств и лишь с принятием Конституции 1848 году (на основе Конституции США) было закреплено конфедеративное устройство государства. А Союз Утрехта в Нидерландах ставил целью лишь вооруженное сопротивление агрессии Испании, центральное же правительство имело полномочия только в военной и внешнеполитической сферах, а реальная законодательная власть была у входящих в союз земель. Родоначальником теории федерализма является немецкий мыслитель XVI-XVII вв. Иоганн Альтузиус, разработавший федеральную теорию «народного суверенитета». Он считал, что федерация образовывается вследствие заключенного союза или согласия, в результате возвышения союза над меньшими по размерам и статусу образованьями. На основе его теории были выработаны современные идеи федерализма, которые в основном были сформулированы к к. XVIII века и рассматривали федерализм, как способ децентрализации управления и демократизации государственного строя, путем передачи части законодательных полномочий из центра субъектам. Так, Монтескье считал, что федерация - особый строй, «который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совмещает внешнюю силу монархического правления... Состоя из небольших республик, федерация пользуется благами внутреннего управления в каждой из них, а для отношений внешних она располагает благодаря объединению сил всеми выгодами крупных монархий»1.
Политические процессы и различные модели двухуровневого законотворчества
Для подавляющего большинства федеративных государств были и остаются характерны двухуровневые системы законотворчества. Федеративные модели государственно-территориального устройства достаточно часто встречается в современном мире, но в новейшей научной литературе нет единодушия относительно их числа, т.к. авторы исходят из своих собственных критериев. Например, СМ. Шахрай говорит о 20 федеративных государствах , В.Е. Чиркин пишет о 24-х2, а К.Т. Курашвили и Л.М. Карапетян называют 25 федераций-. Исходя из принятого нами определения федеративного государства, мы считаем, что к этой категории в современном мире можно отнести 25 государств, обладающих различным уровнем развития: высокоразвитые в экономическом и политическом отношении государства (например, США, Канада, ФРГ, Швейцарская Конфедерация4 и др.), государства со средним уровнем развития (например, Российская Федерация, Аргентинская Республика, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Индия и др.) и развивающиеся страны (Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Союз Мьянма, Федерация Сент-Кристофер и Невис и т.д.). Эти государства занимают более 52 % поверхности земли и в них проживает около 40 % мирового населения-. В современном мире для официального названия государств используется как понятие «федерация» (Бразилия, Россия, Эфиопия и т.д.), так и иные термины: «конфедерация» (Швейцария); «союзные государства» (Мексика, США,6 Югославия, Шахрай СМ. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. - СПб, 2001. - С.6. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Юристъ, 1998. - С.209. Федеративная Республика Германия1); «союз» (СССР, Мьянма, Австралия); «объединенная республика (государство)» (Танзания, ОАЭ) и т.д. Состав федеративных государств в современном мире неоднороден и по количеству, и по составу государствообразующих субъектов, и по законодательно закрепленным принципам их объединения, и по уровню компетенции федерального парламента и легислатур. Среди субъектов федерации могут быть, например: республики (Россия), земли (Австрия, Германия), государства («штаты») (США, Индия, Мексика) и т.д. При этом наблюдается неоднородность в межсубъектных отношениях, в компетенции, статусное и форме входящих в федерацию субъектов. Например, республики, края, области, автономные округа, города федерального значения составляют Российскую Федерацию, в состав США, наряду с государствами («штатами») входят ассоциированные государства, федеральные округа и т.д.
Существуют и различия в уровнях их отношений с центральной властью, законотворческой компетенции, т.е. существуют различные модели двухуровневого законотворческого процесса, оказывающие определенное влияние на политику. Для определения степени влияния парламентов федеративных государств на формирование направлений их внутренней и внешней политики, мы исследуем такие практические проявления парламентаризма, как: порядок формирования парламентов, круг субъектов законодательной инициативы, законодательные основы функционирования, структура, объем полномочий парламентов (центрального и региональных), порядок прохождения и промульгации законодательного акта и влияние на эти процессы различных политических сил путем лоббирования своих интересов. Необходимо отметить, что, несмотря на то, что реальные полномочия парламента несколько ограничены исполнительной властью, за парламентами всех федеративных государств законодательно закреплена функция осуществления контроля за деятельностью правительства. Она проявляется в современной мировой парламентской практике реализацией таких основных методов, как: постановка вопроса о доверии правительству; интерпелляция1 -требование к правительству дать объяснение по поводу проводимой им политики или по конкретному вопросу; вопросы устные и письменные, служащие не столько для контроля правительства, сколько для его критики; деятельность комитетов и комиссий расследований по депутатским запросам, создаваемые парламентами для ревизии деятельности исполнительной власти, а также распространяющие свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций; институт омбудсманов (от швед. ombudsman - представитель интересов) парламентских должностных лиц, наделенных широкими контрольными полномочиями, уполномоченных конституцией или законом контролировать деятельность правительственных учреждений от имени парламента по инициативе обратившихся лиц.2 Такой круг контрольных функций, несомненно, позволяет парламентам оказывать существенное влияние на политику правительства, дает возможность изменить социально-экономические, общественно- политические, идеологические ориентиры в развитии государства. Понимание федеративных начал в организации парламента сводится к его двухпалатной структуре с верхней палатой (представительство субъектов) и нижней (общенациональное представительство). Это очевидное положение не так уж однозначно: с одной стороны, двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) исторически возникла для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. С другой стороны, в истории известны и однопалатные парламенты федераций (Пакистан, Югославия, до 1990 г. - РСФСР). А в Камеруне и Пакистане, например, даже существовала система непрямого избирательного права через систему законодательных собраний. Бикамерализм присущ и унитарным государствам, а «столь четкое сочетание федерализма и двухпалатного парламента восходит к чисто случайному стечению «обстоятельств»1. Порядок формирования парламентов находится в прямой зависимости от их структуры: нижние палаты парламентов почти всегда формируются посредством прямых выборов, а верхние - посредством следующих основных способов: непрямых (многостепенных или косвенных) выборов (Индия); прямых выборов, хотя и с отличиями от системы, принятой в большинстве стран при формировании нижних палат (США); назначения (ФРГ); смешанный путь, сочетающий элементы трех предыдущих (Бельгия). Методы формирования верхних палат сопоставимы с объемом их компетенции и правовым статусом: чем дальше процесс их формирования расположен от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции.
Поскольку верхняя палата парламента является последней инстанцией перед передачей закона на подпись главе государства, роль ее в законотворческом процессе чрезвычайно велика. Данная палата является представительством интересов субъектов федерации, закрепляя один из ключевых принципов построения федеративных государств. Подходы к формированию верхней палаты можно свести к двум основным: на основе равного представительства и пропорционально численности населения субъектов федерации. Классическим примером равного представительства является США, где в сенат Конгресса США избирается по 2 сенатора на 6 лет от каждого субъекта на основе мажоритарной системы относительно большинства. Такой же принцип воспринят многими странами, например Мексикой (2 сенатора на 6 лет от каждого субъекта федерации) . В России также действует принцип равного представительства - по 2 члена Совета Федерации от субъекта Федерации. Наиболее приемлемым вариантом для России, на наш взгляд, было бы законодательно закрепленное положение о том, что региональную законодательную власть должен представлять в Совете Федерации гражданин, который бы не менее одного созыва был депутатом легислатуры, а исполнительную власть - гражданин, не менее 5 лет проработавшей в ранге не менее зам. министра на региональном уровне. В есть мире такие примеры - в качестве типичных моделей назначения депутатов приводят обычно бундесрат ФРГ и парламент Канады. До сих пор ведутся дискуссии, считать ли бундесрат верхней палатой или «правительственной коллегией», потому что даже Конституция ФРГ1 не относит бундесрат к парламенту, т.к. его члены назначаются правительствами земель от численности населения земли, которую они представляют (не менее 3 представителей). Минимальное количество представителей - 3, более крупные земли получают 4-5 голосов.
Взаимное влияние законотворческого и политического процессов в Российской Федерации
На протяжении последних 20 лет правовая политика российского государства направлена на законодательное закрепление нового строя, основными чертами которого должны стать демократизация политической жизни, развитые институты гражданского общества, реализация принципов федерализма, правового государства и т.д. Именно для ускорения реализации данных целей Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым с начала осуществления своих полномочий (март 2008 г.) была провозглашена политика модернизации всех сфер жизни российского государства и общества. Все эти процессы должны быть строго регламентированы двухуровневым (федеральным и регион&пьным) законодательством. Для более глубокого понимания происходящих на современном этапе процессов в области законотворчества в Российской Федерации, мы считаем необходимым провести анализ ретроспективы развития законотворческого процесса в нашем государстве. В России становление парламентаризма и законотворческого процесса прошло хоть и не значительный по историческим меркам, но довольно сложный путь. На наш взгляд, является неправомерным утверждение некоторых отечественных авторов о том, что федеративную традицию и зачатки парламентаризма можно обнаружить и в ранние периоды русской истории . Правильнее было бы говорить о существовании в средние века и новое время в России отдельных элементов федерализма и парламентаризма. Исторически сложившиеся обстоятельства привели к тому, что народы, проживающие на территории России, изначально были принуждены к сосуществованию в рамках союзного государственного образования, поскольку большей частью территории и проживающее на нем население было завоевано Московской Русью, а затем Российской империей. Например, даже «добровольное вхождение» башкирских земель в состав Руси во второй половине XVI - нач. XVII веков фактически является завоеванием, поскольку эти территории не составляли единого государства, а входили составными частями в Казанское, Ногайское и Сибирское ханства. Договор же, заключенный со знатью башкирских племен о даровании башкирам значительных вольностей и свобод не соблюдался русским царизмом практически с самого начала. Поэтому мы считаем правильной точку зрения русского историка Костомарова о том, что «и природа, и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовывалась и поддерживалась связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем борьбы его с началом единодержавия»1.
Исходя из вышесказанного, отсчет подлинной истории демократии, новых предпосылок в создании федеративного государства и парламентаризма в России мы начинаем с издания императором Николаем II Манифеста от 17 октября 1905 года об Учреждении Государственной Думы и Государственного Совета, Основных законов 1906 года. Появление этих государственных актов было вызвано к жизни нарастанием недовольства и ростом народных выступлений в ходе I русской революции 1905-1907 гг.2 И здесь мы имеем яркий пример того, как события политической жизни страны оказали влияние на законотворческий процесс, фактически вынуждая верховную власть к принятию законодательных актов. Госдума и Госсовет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Но в связи с начавшейся 1 мировой войной Николай II прекратил конструктивное взаимодействие с законодательными палатами. Деятельность Государственной Думы I-IV созывов (1906-1914 гг.) в значительной степени была ограничена властью императора, полномочиями Государственного Совета, Правительством, все же во многом была им неподконтрольна и стала первым шагом по установлению в стране принципов парламентаризма. В результате - после 1906 г. Российская империя фактически представляла собой конституционную дуалистическую монархию, где законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту1. Государственную форму России того периода, в соответствии с классификацией В.Е.Чиркина , мы можем определить как сегментарную, где существует разделение властей, но нет системы сдержек и противовесов при «...доминировании одного из органов власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления»3. Приход к власти Временного комитета Госдумы, а затем Временного Правительства в феврале 1917 г. и установление республиканского строя создавали благоприятные условия для развития в стране федерализма и парламентаризма. Но этого не произошло в силу ряда объективных и субъективных причин, главной из которых, на наш взгляд, была неспособность пришедших к власти политиков управлять государством и нарастающие в стране революционные настроения. После Февральской революции обе палаты не возобновляли свою работу. Приход к власти большевиков в октябре 1917 г. также создавал хорошие предпосылки для становления и развития демократических основ в государстве, но и этому не суждено было сбыться . Свыше 70 лет советские люди жили в многонациональном государстве, которое, согласно Конституции, было федерацией, но фактически - было унитарным. Поэтому субъекты федерации - союзные, автономные республики - оказывались административными подразделениями без самостоятельных прав, а среди региональных элит в годы советской власти шло постепенное нарастание сепаратистских настроений, что особенно касалось союзных республик. Как же провозглашенный формальный федерализм при фактической унитарности проявлял себя в формировании и развитии советского законотворчества? В годы советской власти становление парламентаризма, на наш взгляд, прошло 3 этапа. Дадим их краткую характеристику, делая упор на отражение происходящих политических процессов в советском законотворчестве, в структуре, объеме компетенции законодательных органов СССР всех уровней. Это необходимо для понимания того, что наследовал современный российский парламентаризм. I - «ленинско-сталинский» этап (октябрь 1917 - март 1953 гг.) был периодом становления советской государственности и характеризовался постепенным переходом от союзного демократического государства, созданного на федеративных основах к практическому воплощению сталинского плана «автономизации», предложенного им в 1922 году - в период образования СССР.
В двадцатые-пятидесятые годы XX века союзные и автономные республики своего законодательства, кроме конституций, которые дублировали Конституцию СССР 1936 г., не имели. двухступенчатая структура отраслевого законодательства: на уровне СССР принимались основы законодательства (уголовного, гражданского, трудового и др.), а затем в союзных республиках - соответствующие кодексы. Теоретическое объяснение схемы «основы - кодексы» заключалось в том, что в стране, как федерации, достигается сочетание компетенции Союза и республик в принятии законов. Одни законы, по важнейшим проблемам, относятся к исключительной компетенции Союза; другие, менее важные - к совместной компетенции; третьи - к исключительной компетенции республик. Внешне все выглядело достаточно логично, убедительно и демократично. Но реальное состояние законотворчества, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным. Во всех отраслях основ законодательства (кроме уголовного) закреплялось большинство важных решений. За пределами основ оставались менее важные вопросы, которые могли быть решены в кодексах. Но и здесь республики были фактически лишены самостоятельности. Еще до разработки проекта кодекса все союзные республики получали из центра (обычно из юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР) рекомендации о том, как следует решать вопросы, выходящие за пределы основ. Т.е., проект кодекса республики включал положения переписанные из основ (большинство) и положения, по которым были даны рекомендации из Москвы. Затем подготовленный проект кодекса отправлялся в центр на согласование для обеспечения единства принимаемых решений. После чего он дорабатывался, вносился на утверждение Верховного Совета союзной республики и принимался. Вот почему кодексы союзных республик были фактически идентичными. Теоретическая схема тройной компетенции оставалась не реализованной, т.к. исключительная компетенция Союза была преобладающей.
Законотворчество в субъектах Российской Федерации и перспективы развития двухуровневого законотворческого процесса
По своему административно-территориальному делению Российская Федерация состоит на сегодня из 83 субъектов. В ее составе: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа, В них проживает более 140 национальностей, имеющих свои религию, историю, культуру, традиции, менталитет, язык.1 Одной из основных черт России, как федеративного государства, является двухуровневая парламентская система, поскольку, наряду с Федеральным Собранием, в стране функционируют и парламенты субъектов федерации. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответствующими элементами статуса зарубежных легислатур и закреплены в конституциях и уставах российских регионов . То есть, система законодательных (как и других региональных органов власти) устанавливается и регламентируется субъектами федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. Формирование региональных парламентов в России с к. 80-х гг. XX в. происходило, хотя и на новых основах, но все же под несомненным влиянием советского опыта парламентаризма. Поэтому для более полного раскрытия темы и достижения поставленных целей исследования, мы считаем, что необходимо обратиться к истории регионального парламентаризма, также начиная с периода установления в стране советской власти. В дореволюционный период отдельные территории Российской империи - автономии (Королевство Польское и Финляндия) имели свои законодательные органы. Польша имела собственную Конституцию и законодательную власть — Сейм, который составляли: король (российский император), Сенат и Посольская изба. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособлено от законодательства Российской империи. Но это были исключения из общего правила: губернии и протектораты России таких свобод не имели и могли решать вопросы только на уровне местных органов самоуправления (земства и т.д.) Поэтому история законодательных (представительных) органов власти в субъектах России берет свое начало, на наш взгляд, с создания РСФСР. С 1918 по 1923 гг. в составе России было создано 21 автономное образование, а к середине 30-х годов ее национально-государственное устройство состояло уже из 13 автономных республик, 11 автономных областей и 9 национальных округов.1 Правовой базой национально-государственного строительства РСФСР являлась Конституция 1918 года, которая определила статус и установила высший орган власти - съезд Советов. Организация органов власти автономных республик и областей в этот период имело свои особенности.
Во-первых, сохранялись признаки унитарного государства (унифицированность, строгая подчиненность по вертикали власти: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК РСФСР - центральные, а не федеральные органы власти). Во-вторых, были размыты границы между законодательными и исполнительными органами (подчиненность исполнительных органов законодательным и наделение исполнительных органов (совнаркомов) законодательными полномочиями). Кроме того, системы органов государственной власти областей и автономных республик были различными: в автономной области облисполком относился к системе исполнительных комитетов местных Советов и выступал органом власти между областными съездами Советов, а в автономной республике формировались два самостоятельных органа: Центральный исполком автономной республики - высший орган государственной власти между республиканскими съездами Советов, сессиями ЦИК, и Совет Народных Комиссаров - исполнительно-распорядительный орган ЦИК." Таким образом, в первой советской Конституции, кроме федеративных начал в государственном строительстве РСФСР, были заложены и унитарные признаки, ставшие с к. 20-х гг. XX в. определяющими. Конституция СССР 1924 г. закрепила это государственное устройство на союзном уровне власти. С принятием в 1936 г. новой Конституции СССР, а в 1937 г. -конституций союзных и автономных республик, прекратили существование республиканские съезды Советов и республиканские ЦИК. В новом законодательстве была закреплена система высших органов законодательной власти автономий, в основном аналогичная союзным: отныне им был соответствующий Верховный Совет, избираемый сроком на 4 года. Верховный Совет автономной республики был не постоянно работающим органом и важное место в системе высших органов власти субъекта РСФСР отводилась его Президиуму. С 1991 года Президиум стал выполнять функции аппарата Верховного Совета. Верховные Советы автономий по своему составу, структуре, компетенции, полномочиям были однотипными, за исключением численного состава депутатов (зависел от численности населения). В связи с изменениями законодательства СССР с декабря 1988 года была изменена система представительных и законодательных органов страны: высшими органами государственной власти вновь стали съезды народных депутатов. В автономных республиках России (вслед за союзными) в к. 80-х гг. начались политико-трансформационные процессы, направленные на обретение более полной независимости от Центра. Причем, они начались значительно раньше, чем в других субъектах РСФСР, что в первую очередь было связано с ростом национального самосознания их титульных наций.
Под влиянием происходивших в стране в нач.90-х гг. политических событий начался активный поиск новых форм устройства законодательных органов, менялся правовой статус автономных республик. Этот процесс значительно активизировался после состоявшегося в июне 1990 г. 1 Съезда народных депутатов РСФСР и принятия Декларации «О государственном суверенитете РСФСР». Вскоре после этого съезда было принято Постановление Президиума Верховного Совета «О Федеративном договоре» (17 июля 1990 г. № 108-1). 31 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР, что также ускорило центробежные тенденции в национальных российских республиках. Первой из российских автономий приняла декларацию о государственном суверенитете Северо-Осетинская АССР - 20 июля 1990 г. Затем последовало принятие деклараций Карельской АССР (9 августа 1990 г.), Коми ССР (29 августа 1990 г.), Татарской ССР (30 августа 1990 г.), Удмуртской республикой (20 сентября 1990 г.), Якутской-Саха ССР (27 сентября 1990 г.), Бурятской ССР (8 октября 1990 г.), Башкирской ССР (И октября 1990 г.) и т.д. Две автономные республики в составе РСФСР не принимали деклараций о государственном суверенитете, но приняли правовые акты, где изменили свой статус - Декларацию о государственно-правовом статусе Мордовской ССР и Постановление о государственном статусе Дагестанской АССР1. Единство государства находилось под угрозой и российскому руководству необходимо было соглашаться с развитием федерализма, в том числе с подписанием Федеративного договора. Поэтому решение 11 Съезда народных депутатов России в ноябре 1990 г. о необходимости разработки Федеративного договора узаконило происходящий процесс суверенизации и сыграло для России связующую роль". В составе РСФСР были образованы новые республики, что было связано с тем, что процесс суверенизации российских автономий активизировал их политическую этноэлиту, которая поставила вопрос о преобразовании их в союзные республики. Конституция РСФСР в ее новой редакции допускала изменение правового статуса регионов и поэтому Верховный Совет РСФСР принял Закон о порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР (3 июля 1991 г.). В соответствии с этим законом были приняты индивидуальные законы по по каждой из этих республик в составе РСФСР, а затем были внесены соответствующие изменения и в Конституцию РСФСР1. Продолжавшаяся после августа 1991 г. в Ново-Огарево работа по подготовке «мягкого реформирования» СССР к ноябрю 1991 г. зашла в тупик, поскольку сопровождалась, с одной стороны, нападками съезда народных депутатов СССР, а с другой, попытками уклониться от Новоогаревского процесса большинства республик.
Похожие диссертации на Законотворчество как форма выражения государственной политики в Российской Федерации
