Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МГРАЦИИ 21
1 1. Анализ устоявшейся терминологии и базовых научных дефиниций 21
1.2. Современные подходы к формированию государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции 36
1.3. Особенности и проблемы статистики и учета вынужденной миграции населения 47
ГЛАВА II. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА УБЕЖИЩА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ 63
2.1. Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища 63
2.2. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев как основной институт международной системы защиты беженцев и лиц, ищущих убежище 68
2.3. Правовая основа функционирования международной системы убежища 77
2.4. Современные стандарты определения статуса беженца и предоставления убежища в мировой практике 89
ГЛАВА III. СОВРЕМЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ И ПУТИ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 103
3.1. Разработка концепции и проблемы институционального обеспечения государственной миграционной политики 103
3.2. Инструменты реализации государственной миграционной политики , 121
3.3. Особенности законодательного обеспечения деятельности государства в области предоставления убежища 133
3.4. Возможности совершенствования государственной миграционной политики 153
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 167
ПРИЛОЖЕНИЯ 180
- Анализ устоявшейся терминологии и базовых научных дефиниций
- Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища
- Разработка концепции и проблемы институционального обеспечения государственной миграционной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Актуальность исследования определяется, прежде всего, необходимостью объективного анализа совокупности проблем, касающихся деятельности органов государственной власти по формированию и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и, в частности в вопросах предоставления убежища.
Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политическою насилия. Это случалось практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до XX века, не существовало каких-либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.
Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912-1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 млн. немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии, Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 млн. беженцев1. На последнюю четверть XX века приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических
] Рязаішев СВ, История мировых миграцнй//Капамаішії В.Л., Мопиеенко В.М. и др. Управление миграционными процессами; Учебное пособие/ГУУ,-М,,2003. С 25
5 катастроф. В настоящее время численность населения, находящегося в ведении Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ
ООН), составляет более 20 миллионов человек (приложение 1), Можно утверждать, что вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер.
Абсолютно новым и экстремальным по своему характеру явлением стали значительные потоки беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев, причем не только среди русскоязычного населения республик бывшего СССР, но и множества других этносов огромной распавшейся страны . Распад СССР в начале 1990-х годов XX века не только изменил политическую карту мира, но также обострил существовавшие межэтнические конфликты, породил острейшие политические, экономические и социальные проблемы. По ориентировочным подсчетам, в течение десяти лет со своих мест снялись до 9 млн. человек, в основном из-за политических натрясений, и это стало самым массовым перемещением людей в регионе с 1945 года .
При этом наблюдения показывают, что в большинстве бывших
союзных республик основой массовых действий к политического
размежевания стала национальная идея и этонационализм в его
прокоммунистическом или антикоммунистическом вариантах,
«исповедуемый соответственно старыми или новыми политическими элитами доминирующих этнических групп» . По мнению Ж.А. Зайончковской, распад СССР усилил миграционные потоки из бывших союзных республик, в Россию, которая стала центром притяжения сотен тысяч вынужденных мигрантов6. Присоединившись к Конвенции ООН 1951
" hnp://w\vw,demoscope,ru/weekly/2005/0211/baromGLphp
J Рыбаковский Л Л. Миграция населения (вопросы теории). M.-2GQ3. С218
4 ONHCK^ublic Information Section/Cis Conference on Refugees and Migrants*,30-31 May 1996, geneva, p.3,
J Тишкод В А Этнология и политика. Научная публицистика. -М. Наука 2001Г С.26
6 Зайончковская Ж.А. Миграционные связи России после распада СССР/7 Миграционные процессы после
распада СССР: Программа по исследованию миграции. Выл, 5. М.., 1994. С.З - 46
г, о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев , наша страна взяла на себя обязательства о предоставлении защиты лицам, ищущим убежище.
Следует отметить, что понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства путем: J) признания беженцем; 2) предоставления временного убежища; 3) предоставления политического убежища,
К этой категории также следует относить лиц, еще ис получивших какой - либо из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента - согласно международным документам - сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение.
Важным приоритетом в этом направлении должно стать формирование и реализация четко выверенной государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, основанной на соблюдении дуалистического подхода к решаемым проблемам, так как с одной стороны миграционная политика изначально носит гуманитарный характер, а с другой - связана с проблемой безопасности страны.
В связи с этий, перед Россией как принимающим государством стоит триединая задача; 1) обеспечение социально - экономической, правовой, культурной и психологической поддержки беженцев, 2) сохранение национальной безопасности, внутренней стабильности в социально-экономической сфере принимающего региона и 3) выполнение принятых международных обязательств. На процессуальном уровне ситуация осложнялась тем, что СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, никогда не представлял собой государство, предоставлявшее убежище, за исключением отдельных случаев предоставления политического убежища видным деятелям коммунистических партий из
т Международные липзішрьг Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник документов, М,-2004, С, 163
fi Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник документов. М- 2004. С 18S
7 ряда стран, и, в связи с чем ни миграция как таковая, ни институт убежища не получили своего развития.
По свидетельству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, сегодня на территории России находится около 250 тыс, мигрантов из государств «дальнего зарубежья», не считая СНГ, которые реально нуждаются в предоставлении убежища, 85% из них - это афганские беженцы. Очередь для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца составляет более 15 тысяч иностранных граждан. До принятия ходатайств проходит, как правило, два года, и все это время люди вынуждены находиться в стране на положении нелегальных иммигрантов. Поэтому сложилась ситуация, при которой иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свое право на убежище. Официально зарегистрировано лишь 614 беженцев и 1228 лиц, получивших временное убежище. Эта цифра
ничтожна и вряд ли отражает реальное положение дел .
Как видим, вынужденная ми фация для новой России стала проблемой, которая не получила еще полного осмысления и адекватных государственных решений. Такая ситуация чревата различ ным и негативными последствиями. С политической точки зрения неспособность государства в оказании помощи вынужденным мигрантам, оставление их в неопределенном состоянии снижает международный престиж страны, ведет к не выполнению принятых международных обязательств, ломает судьбы сотен тысяч людей. Кроме того, неурегулированность правового положения значительного количества иностранных граждан и лиц без гражданства увеличивают опасность возникновения уголовных преступлений и административных правонарушений,
В настоящее время система методов государственного управления вынужденной миграцией населения нуждается в серьезной доработке, поскольку существующая практика во многом не обеспечивает
9 См. Лукин В,П, Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19-20 апреля 2005 г., м/2005. СЛ2-13
8 достижения продекларированных целей государственной миграционной политики. К тому же процедуры рассмотрения ходатайств, лиц, ищущих убежище о присвоения соответствующего статуса и обеспечения прав, лицам, получившим его, нередко сопровождаются нарушениями.
Все вышеизложенное объясняет актуальность представленной работы, обусловленность необходимости восполнить недостаток работ, посвященных методам формирования и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища с целью их оптимизации. Степень научной разработанности проблемы
Необходимость научного осмысления миграционных процессов в современном обществе обусловлена не только резким увеличением масштабов вынужденной миграции но и важностью разработки более эффективной государственной политики для решения проблем вынужденных мигрантов, базирующейся на научных разработках в этой области.
Миграционные процессы, протекающие в современном обществе, их влияние на социально-демографические, экономические и прочие показатели, вопросы формирования и реализации миграционной политики достаточно широко освещены в работах зарубежных и российских авторов,
С 1960-х годов исследование миграции населения существенно расширилось во многих странах. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных паук - политолога, философы, социологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, историки, что объясняется комплексным характером проблемы.
Теоретическое представление о миграции формируется в рамках таких базовых дисциплин как - политология, география, история, социология, экономика, демография, право, этнология. Однако по мере накопления знаний о миграции становится все более очевидным, что проблемы миграции не могут быть решены в рамках лишь одной научной дисциплины
9 и все чаще они оцениваются как комплексные, т.е. требующие совместной работы ученых разных специальностей. Такая оценка миграции как объекта исследования преобладает в отечественной и зарубежной литературе.
Вынужденная миграция в мире продолжает оставаться одной из наиболее исследуемых тематик на протяжении трех последних десятилетий . К числу важных зарубежных работ, исследующих проблемы глобальных процессов миграционной политики, следует отнести труды таких авторов, как: Д. Пападемиетриу", А. Инкельса, Д, Левинсона12, Гая С. Гудвина-Гилла и других.
В начале 1990-х гг. вновь возникшие и видоизменяющиеся традиционные миграционные проблемы инициировали появление теоретических исследований в этой области в Российской Федерации. С распадом СССР и крушением социалистической системы массовый характер миграции отразился на количестве исследований. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений. Одним из таких центров стала лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, осуществляющая исследования по актуальным для России и всего постсоветского пространства миграционным проблемам. Ученые под руководством Ж.А. Зайончковскои провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России14.
Существенный вклад в научные исследования по проблемам миграции внесли ученые Института социально-политических исследований РАН и
10 См., например, Marrus, M.R. The Unwanted; European Refugees in the Twentieth Century, Oxford University
Press., Oxford, 1985;
11 DemetriosG, Papademetriou, Dcbora Waller Meyers (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in the Era
of Globalization' Wash/; Carnegie Endowment for InJemaJJonal Peace, 2001
l? Inkeles A., Levinson D.J, National Character: the Study of Modal Personality and Soeiu—cultuial s>stem$7/
Handbook of Social Psychology/ Ed, By Lindzery, VoL2, Cambridge, 1954,
1,1 ГаіїС. Гул в n н-Ги л л. Статус беженца в международном праве. М, ЮНИТИ, 1997,
и См. например Зайончьовская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России, М> 1994; она же
Миграционные связи России после распада СССР// Миграционные процессы после распада СССР;
Программа по исследованию миграции. Вып, 5. М„ J994; она же Миграционные тенденции и
СИП/Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное
сотрудничество. М, 1997 и др.
10 лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э,н„ профессор ЛЛ. Рыбаковский, автор более чем двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий15.
Активно занимается указанными проблемами другой научный коллектив - Институт международных экономических и политических исследований РАН, Здесь ведется изучение широкого круга проблем внешней трудовой миграции . Институт является одним из немногих коллективов, где приоритетное значение придается исследованию эмиграционного и иммиграционного законодательства в зарубежных странах.
Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством член,-корр. РАН, д.и.н:, профессора В.А. Тишкова проводит большую исследовательскую работу но мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих исследований соответствующий бюллетень , который пользуется большой популярностью в органах государственной законодательной и исполнительной власти и среди неправительственных организаций этих стран.
Учеными Института социально-экономических проблем
народонаселения РАН выполнен ряд исследований по проблемам трудовой и нелегальной миграции, адаптации вынужденных мигрантов и т.д. Среди них работы И.Г, Ушкалова, НА. Малахи19 и других авторов.
Большая заслуга в изучение проблем миграции принадлежит кафедре народонаселения экономического факультета МГУ. Не заведующий, дэм..
См. например Рыбакове кий ЛЛ. Региональный анализ миграции, МЛ973; он же Миграция иаселения. прогнозы, факторы, политика. М. 1987; он же Миграция населения. Вып. 5; Стадії)! миграционного процесса, М.,2001 и яр.
|С" См, например Использование иностранной рабочей сапы в России: проблемы и перспективы (материалы круглого столаУ'ИМЭПИ РАН, Мг 2005. 219 с.
См. например Тишков В,А, Этнология и политика. Научная публицистика,-М, Наука 2001 и др. 18 Бю.тлегень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов
JP См, например Ушкалов ТІГ,Т Малаха И, А. «Утечка умов» - масштабы, причины, последствия. М,; ЭдиториалУРССт1999
профессор В.А. Ионцев внес фундаментальный вклад в теорию и историю
международной миграции .
Представляют большой научный интерес работы руководителя ФМС России в 1992 - 1999 гг., д.э.н., профессора Т.М. Регент. Среди них «Миграция в России: Проблемы государственного управления», «Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам»2I и другие.
Большой вклад в исследование проблем миграции внесли: Центр
этнополитических и региональных исследований, Московский центр
Карпеги, Независимый Совет но вынужденной миграции, Центр
стратегических исследований Приволжского федерального округа, а также
неправительственные и международные организации: «Форум
переселенческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство по миграции», «Союз переселенческих организаций», УВКБ ООН, MOM, Красный крест и другие.
С точки зрения методики исследования государственной политики регулирования и управления миграционными процессами, помощь в подготовке диссертации оказали труды ученых, комплексно рассматривающих вопросы государственного и муниципального управления, политологии, теории, истории государства и права, конституционного, международного, административного права: Г.В, Атамаичука, А.Г. Вишневского, Н.И. Глазуновой, А.В. Дмитриева, О.Е. Кутафина, Г.Р. Латфуллина, ЕА Лукашовой, СЕ. Метелева, В,И. Му комеля, RB. Новичкова, Н.А. Омельченко, СВ. Рязанцева, В.А. Тишкова, Т.Я, Хабриевой 22 и др.
2Q См. например Ионцев В.А, Международная миграция населения: теория и история изучения,- М. Диалог МГУ, 1999; Мир в зеркале международном миграции; Сб. статей М63 / Гл, ред, Ионцев 13,А. .- М.: МАКС Пресс, 2002.
11 См. например Регент Т.М. Иммиграция в Россию, М,. 1997; она же Миграционная ситуация в Северо-
Кавказском региона/Народонаселение, 199S. Ху 1; она же Миграция в России; Проблемы государственного
управления, М.т 1999; она же Российское государство-вынужденным переселенцам и беженцам. M.t I99S
12 См. Атамаичук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.; Юрид. лит., J997;
Вишневский А.Г. Альтернативы миграционной стратегии/.'Проблемы вынужденной миграции в Российской
Федерации, М.,2005; Глазунова Н.И Государственное и муниципальное (административное) управление:
учеб, М: ТК Вельби, Изд-во Проспект, 2007; Дмитриев А.В, Миграция: конфликтное измерение. М,; Альфа-
М, 2006; Кутафин 0,Е. Российское гражданство. М.; Юристь. 2004; Латфуллин Г.Р., Новичков НЛЇ,
Говоря об отечественных научных исследованиях, специально посвященных изучению проблем миграции, следует отметить, что в большинстве случаев анализ миграционной политики осуществляется в них в трех аспектах: институциональном, нормативном, процессуальном.
Институциональная теория исходит из необходимости исследования миграционных процессов с точки зрения функционирования организаций, оказывающих помощь и различные услуги потенциальным и реальным мигрантам. Научный анализ миграционной политики проводится через совокупности институтов, в рамках которых осуществляется властвующая и управленческая деятельность. Данный подход нашел свое отражение в работах российских ученых О.Д. Воробьевой, МБ, Денисенко, В.А. Ионцева, В.А. Каламанова, Т.И, Куценко, В.И. Переведенцева, Ю.В. Рощина, Q.A. Хараевой, О.С Чудиновской.ь и др.
Нормативный подход акцентирует внимание на анализе норм международного и внутригосударственного права и нацелен на разработку нормативных правовых актов, регулирующих основные права и обязанности мигрантов для осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон, исследует вопросы определения правового статуса разных категорий мигрантов. Такой подход широко представлен в
Политическая организация: Учебное пособие. СПб.: Питер. 2007; Лукашепа ЕА Права человека и политическое реформирование. М.:1997; Метелев СЕ. Международная миграция и социально-экономическое развитие России. М- 2007; My комель В if- Миграционная политика России: Постсоветские контексты /Институт социологии РАН. - M : Диполъ-Т, 2005; Омельченко НА История государственного управленая з России: учеб. М.; ТК Вел би, Изд-во Проспект, 2007; Ря^анцев СВ. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции/Ставропольское книжное іпд. 2001; Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. - М. Паука 2001; Хабриева Т.Я., Паришші С.Е. Административная реформа в России научно-практическое пособие, М, контакт 2006; Хабрисва Т,Л. Основные направления развития миграционного законодательства/Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник сіатеп/Под ред. ц.ю.н., проф., акад, PAEH и ПАНИ, засл.деят, науки РФ В.М, Баранова, Н.Новгород, 2004 и др,
" Воробьева ОД Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. М,, 2001; Денисенко М.Е . Хараевэ О.А., Чудиновских О-С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запала М.. 2003 Переведен це в В,И, Миграция населения и демографическое будущее России/ Под общей ред. Г.Ю. Семигпна, - М.: ИСП РАН, 2003; Ионцев В,А. Международная миграция населения; теория и история изучения,- М. Диалог. МГУ, 1959; Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей М63 / Гл. рел, Иониев В.А. .- М.: МАКС Пресс, 2002; Управление миграционными процессами. Учебное пособие / Каламанов В.ЛЇоти. ред.), Лачарева Н,В., Моисеенко В.М.. Рощин Ю.В.. СВ. Ягодин и др ГУУ,- М, 2003; учебное пособие / ГУУ.- М., 2003;.; Управление международной трудовой миграцией, вып. I; учебное пособие//Рощин Ю,В.. Волох В.А., Куцеико Т.И. МОТ, ГУУ. М.Л&нгврд 2006; и др.
13 исследованиях М.Г. Арутюнова, НА Ворониной, С.А. Ганнушкиной, ВА Каламанова, ЛИ. Котиевой, К.Д. Крылова, СП. Ломтева, ВЛ. Лукина, О.О. Миронова, Э.А. Паина, М.Л. Тюркина, Ягодина СБ., Ястребовой АЛО., и
Процессуальный подход рассматривает миграцию в неразрывной связи трех ее стадий: формирование миграционных намерений, реальные перемещения и приживаемость мигрантов и широко освещен в работах российских ученых Г.С Витковской, И.В. Ивахнюк, А.Н. Каменского, Е.С Красинца, Н.В. Лахаревой, В.М. Моисеенко Н.В. Мкртчяна, Л.Л. Рыбаковского, А.В. Топилина и др.
Вместе с тем анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем миграции на рубеже XX-XXI веков, существует ряд дискуссионных вопросов. К сожалению, следует отметить, что различные аспекты миграционной проблематики политологами
См. Миграционное законодательств о Российской Федерации и проблемы прав человека//Межлународная правозащитная ассамблея. Отв. ред. Арутюнов МГ. М., 2002; Воронина И.А, Обеспечение прав человека в области миграции: международные и национальные стандарты и механизмы//Права человека: итоги века, тенденции, перс пектины/Под общ, ред. чл.-корр, РАН Г А. Лукашевой.-М.: НОРМА. 2002; Ганнушкина С.А. Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реалшации//Сисгема международного убежища и се состояние в России. Актуальные проблемы мигрантов. M. «Р,Валепть 2006, С. 300-108; Лочтев СП. Теоретические и организационно-правовые основы управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России. Автореф. дне, ,,,д-ра юрид. наук, М., 1997; Каламинов В.А., Моисеенко В.М., и др. Управление миграционными процессами. Учебное пособне//ГУУ,- М, 2003; Котиеиа Л .И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации, Автореф. лис. ,,.к,ю.л. М 1999; Крылов К,Д, Правовое регулирование процесса трудовой миграции на территории России//Сборник материалов. Первая Международная конференция «'Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья; роль и место рабогодаїелей и частных агеикгв занятости»/Ред. гр. Курдюмод Н.В., Ьнтяков В Г, и др.; Лукин В.П. Проблемы миграционной политики в РФ п соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19-20 апреля 2005 г„ М,- 2005; Миронов О-О, Права человека/'/М.: 2007: Панн Э,А. Этно политический маятник. Динамика и механизмы этнополитическнх процессов а постсоветской России//Институт социологии РАН. М,:2004; Тюркин МЛ. Миграционная система России. Монография. М.: ишгельский дом «Сіратегияи, 2005; Ягодин СБ. Переселенцы. Чьи они?// Журнал российскою «рака, 2001 № 2 Ястребова А.Ю- Вынужденная миграция и международное право//Отечественные записки, 2004 Хч 4 25 См. Мировой опыт миграционной политики; ретроспектива и новейшие тендешши/ Под- редакцией Г.Витковской. М.: Гендальф, 2004; Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграции: учебное пособие. -М.; Экономический факультет МГУ, ТЭИС, 2005.- 286 с; Каменский А.Н. Проблемы чехгдунаролргого трудового обмена и Россия. Серия «Научные доклады» Ли 95. М.; 1999; Красинец НС. Незаконная миграция на южных рубежах России/Проблемы незаконной миграции в России: реалии и поиск решений. М,; Гендальф. 2004; Лахарева Н,В. Беженцы в современном мире и в России// Управление миграционными процессами- Учебное пособис/Ош. ред. Калама нов В.А. ГУУ.- М, 2003; Моисеенко В.М. Внутренняя миграция населения. М,: ТЕИС 2004;Мкртчян Н.В. «Западный дрейф» внутрнроссипскоп миграиии//; Рыбаковский Л.Л Стадии миграционного процесса. Мм 2001; он же Региональный анализ миграции, М, 1973; он же Миграция населения: прогнозы, факторы. политика. М. 1987; он же Миграция населения. Вып. 5; Топилин А.В. Рынок труда России и стран СНГ: реалии и перспективы развития. Экономика2004..; идр
14 исследованы неравномерно. Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, механизмов воздействия миграционных процессов на социально -экономическое развитие регионов и социальный климат в районах сосредоточения вынужденных мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в отношении беженцев.
Представляемая к защите работа является обобщением и осмыслением существующих научных исследований по проблемам миграции, равно как и накопленного автором диссертационного исследования практического опыта в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища иностранным гражданам и липам без гражданства в Российской Федерации. Все это определило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования является государственная политика Российской Федерации в сфере вынужденной миграции.
Предмет диссертационной работы - институт убежища как один из инструментов реализации государственной миграционной политики.
Цель исследования - на основе комплексного анализа современной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища выявить особенности и существующие проблемы в ее реализации, а также предложить возможные направления ее совершенствования. -
Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд исследовательских задач;
1. Изучить теоретико-методологические подходы к исследованию вынужденной миграции как политического и социального процесса: уточнить понятийный аппарат, определить причинно-факторный механизм ее возникновения, развития и динамики.
Исследовать общепринятые системы сбора данных по беженцам с целью определения алгоритма разработки государственной миграционной политики.
Исследовать природу, особенности становления, развития и современное состояние международного и российского институтов вынужденной миграции, механизм предоставления убежища,
Выявить наиболее эффективные методы регулирования вынужденной миграции в мировой практике и возможности их применения Б России,
Проанализировать основные этапы и проблемы формирования государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, ее институционального и законодательного обеспечения,
Разработать и научно обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища в Российской Федерации.
Научная гипотеза диссертационного исследования. В современных условиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ государственной миграционной политики Российской Федерации, внесение изменений в ее институциональное и законодательное обеспечение, что в перспективе должно стать важнейшим ресурсом в совершенствовании политики государства в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища.
Теоретическо-мстодологическая база исследования. В качестве теоретической основы диссертационного исследовании использован широкий спектр российской и зарубежной литературы социально-политической направленности, работ по теории государственного управления.
Методической основой исследования послужили общенаучные принципы познания общественных явлений, прежде всего системности, целостности, диалектики развития. Были использованы системный,
структурно-функциональный, сравнительно-правовой, типологический методы анализа, включающие синтез, анализ, обобщение и интерпретацию теоретических и эмпирических данных, междисциплинарный подход, а также статистический и контекст-анализ документов по проблемам формирования и реализации миграционной политики в области вынужденной миграции и механизмов предоставления убежища.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: 1) международные правовые акты в сфере миграции населения, прав человека и предоставления убежища; 2) Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по этим вопросам.
Эмпирическую базу исследования составили данные прикладных политологических, экономических, социологических, правовых, исторических исследований, обширный статистический материал официальных российских и зарубежных источников, а также практический опыт, накопленный автором диссертационного исследования в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в части предоставления убежища.
Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа
является одним из первых комплексных исследований в области
политологии, посвященных анализу теоретических и практических аспектов
формирования и реализации государственной миграционной политики
Российской Федерации в сфере вынужденной миграции на примере
предоставления убежища. Автором обосновывается возможность
использования новейших достижений и разработок, успешно применяемых в мировой и отечественной практике, для формирования и развития эффективной отечественной государственной миграционной политики.
17 В диссертации дан конкретный анализ современного состояния российской миграционной системы: институциональной структуры, действующих механизмов регулирования миграционных потоков и правовой базы: впервые выявлены имеющиеся недостатки, препятствующие полноценному функционированию системы; обозначены центральные вопросы, требующие неотложного рассмотрения и принятия решений, адекватных современным потребностям российского общества и международных обязательств. Показана увязка этой проблемы с политической жизнью общества.
В исследовании выявлены тенденции регулирования процессов предоставления убежища в России и за рубежом. Выдвинут и обоснован довод о необходимости сочетания выполнения международных обязательств с защитой интересов безопасности общества и государства в процессе формирования государственной миграционной политики.
На основе научного анализа международного определения беженца сформулированы критерии предоставления статуса беженца и разработана процедура признания лица беженцем, уполномоченным органом исполнительной власти, а именно, необходимость совокупного рассмотрения субъективного и объективного факторов при оценке личности ходатайствующего, определение источника преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, предоставление адекватных процедурных гарантий при проведении процедур рассмотрения ходатайства о признании беженцем.
Автором сделан вывод о необходимости неотложной разработки и принятии на общегосударственном уровне Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, необходимости совершенствования институционального и законодательного обеспечения миграционной политики. С целью конструктивного восполнения пробелов по этим вопросам, автор внес некоторые наиболее актуальные предложения.
IS Пря їсти ческа я значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы, как в процессе формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, так и в практической деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, правоохранительных органов и других органах федеральной и муниципальной законодательной и исполнительной власти, обеспечивающих регулирование процессов вынужденной миграции и предоставление статуса беженца, временного или политического убежища-Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе по управлению миграционными процессами и другим дисциплинам, а также для оценки конкретных случаев при выборе наиболее адекватных мер разрешения казусов в сфере предоставления убежища.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации диссертационного исследования были использованы автором при подготовке, сопровождению, принятию и внедрению нормативных правовых актов в сфере миграции населения. Автор лично участвовал в разработке, сопровождении и внедрении Федеральных законов и Законов Российской Федерации «О беженцах», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве» и других проектов федеральных законов.
Кроме того, -диссертант участвовал в разработке проекта Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», постановлений Правительства Российской Федерации, принятых в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», а также н подготовке рада межправительственных соглашений по этим проблемам.
Разработанные документы неоднократно докладывались автором и обсувдались на заседаниях палат и комитетов Федерального собрания Российской Федерации, комиссиях и рабочих группах Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, конференциях, «круглых столах» и семинарах УВКБ ООН, MOM и других международных и российских неправительственных организаций по теме исследования, а также при анализе нормативных правовых актов ряда субъектов Российской Федерации.
По запросу Федеральной миграционной службы (ФМС России) автором проведена б 2007 г. независимая экспертиза па проекты административных регламентов Федеральной миграционной службы по предоставлению статуса беженца и по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Экспертные заключения направлены в ФМС России для подготовки и издания соответствующих приказов об утверждении и использовании в практической работе данных регламентов.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, опубликованы автором в 17 статьях26.
Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в преподавательской деятельности автора диссертации в процессе проведения учебных занятий по дисциплинам специализации кафедры
:" См. например Водох ВА Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной миграции.^Власть. М,: 2007 Ли 10; он же Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе// Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы Труды ВИПК МВД России. Выпуск 16. Домодедово - 2007.С. 95-104; он же. Гражданское общество. Общественный совет при Федеральной миграционной службе//? осе и йская миграция Лг 6. 2007. С. 23-24; он же. Деятельность Федеральной миграционной службы МВД России по решению проблем миграции/. Миграция, социальные \\ меж культурные аспекты устойчивого развития. Материалы международной конференции. 10-11 марта 2004. №. - 2004. С. 83 - 89; он же. Международная защита беженцев. Российский контекст/.' Миграционный вестник. О существен г го-пол птиче екая іаіеіа № 10 S.04.2003 г, С.З: он же. Как получить политическое убежище в России// Миграция в России № 1-2, 2001. С. 31-35; он же Деятельность ФМС России по информационному обеспечению миграционного процесса//'Миграция if информация/л ал. ред. ЗаГюнчковскон Ж.А С. 182-189.; он же. Миграционная политика России и пути ее реализашн «//Социально-экономические аспекты миграции в современной России. Международная тучно-прпктчеекпн конференция 17 декабря 1996 г, М. 1997. С. 7-17; он же. Ьеженцы. Как им помочь'/// Социальная защита № 3 М 1991. С, 12-19, Ways toobtain political asylum in Russia// Migration in Russia" N 1-2,2001, lJ.20-24 и др.
20 «Управления миграционными процессами» со студентами Института государственного и муниципального управления Государствен того университета управления, научном руководстве при написании студентами курсовых и дипломных работ по проблемам вынужденной миграции и убежища и при проведении занятий со специалистами Федеральной миграционной службы на курсах повышения квалификации, а также в подготовленном к изданию учебном пособии «Предоставление убежища в Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложении.
Анализ устоявшейся терминологии и базовых научных дефиниций
Исследования показывают, что терминология, относящаяся к политике и практике управления вынужденной миграцией, постоянно расширяется. Для обеспечения эффективности и функциональности политического курса крайне важно применение правильных дефиниций, используемых: в соответствующей ситуации. Лишь немногие из терминов, используемых в данной сфере, имеют общепринятое значение. Вместе с тем, без единого понимания терминологии и определений невозможно эффективное сотрудничество в вопросах управления миграцией. Понимание исходных допущений и различий, положенных в основу терминов, позволяет осуществлять правильный подход к разработке эффективной государственной политики и управлению миграционными процессами в конкретных условиях.
Попытки унификации основных категорий международной миграции и ее классификации стали предприниматься уже с конца IXX века. В І891 г- в Вене под эгидой Института по международной статистике состоялся первый международный конгресс, который принял рекомендации по разработке основных понятий по международной миграции. Мировым сообществом признано, что вынужденная миграция - это явление, требующее системного подхода, продуманных, скоординированных, целенаправленных решений. Государства обсуждают вопросы вынужденной миграции не только на двустороннем, региональном, но и в последнее время па глобальном уровне. Чтобы координация и международное сотрудничество были успешными, необходим общепонятный язык.
Миграция - сложный и довольно противоречивый процесс. В самом общем виде это - процесс перемещения населения между различными регионами, населенными пунктами, который завершается изменением места их пребывания или проживания . Она может оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на общую ситуацию в государстве. Так, с помощью миграции могут решаться демографические проблемы, восполняться недостаток трудовых ресурсов в тех или иных отраслях производств или районах страны. Вместе с тем, нелегальная миграция часто тесно связана с криминалом и может оказать неблагоприятное воздействие на внутреннюю обстановку.
Сопоставление семантических характеристик термина «миграция», как считает М.Л. Тюркип, позволяет заключить, «...что вне зависимости от области его употребления, общее значение не изменяется, является закономерным, что указывает на общенаучность его сути, как территориального перемещения людей)) ( Л.Л. Рыбаковский, отмечая, что «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы», рассматривает миграцию в узком и широком смысле «в узком смысле слова миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающейся сменой постоянного жительства», в широком - «территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»29.
Т.Я. Хабриева, считает, что понятие «миграция» - существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительность и предполагает пересечение лицом пространственных границ. В противном случае, если мигрантом будет признаваться любое лицо, осуществляющее любое перемещение, использование данного определения в законодательных актах оудет затруднено Автор разделяет мнение Л.Л. Рыбаковского, что «Миграция населения - общественное явление. Население представляет собой не только совокупность людей, но и специфическую систему общественных связей и отношений, выступая в качестве подсистемы «общество»31.
В последние годы довольно часто наблюдается смешивание понятий «вынужденной» и «добровольной» миграции, что не способствует получению объективной информации о данном виде миграционного движения, и как следствие, осложняет процессы ее регулирования. И хотя различие между ними провести не всегда просто, тем не менее, попытаемся уточнить некоторые их характерные особенности. Например, перемещение беженцев, как правило, происходит внезапно и в условиях, представляющих угрозу для их жизни. Более того, такое перемещение обычно сопряжено с утратой средств к существованию и общественного, положения, «добровольные» же мигранты обычно имеют время для того, чтобы обдумать свое переселение, могут даже рассчитывать на помощь государства, если речь идет о трудовой миграции. Беженцы спешно покидают свои дома, но район или страна их приема чаще всего неизвестны. «Добровольные» мигранты заранее выбирают желательный пункт вселения, как правило, тот, где уже поселились их знакомые или родные, где имеется спрос на их труд, где они смогут повысить свой образовательный или профессиональный уровень, улучшить свое экономическое положение.
Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища
С начала XX века международное сообщество, столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать иа себя функции по их защите и оказанию помощи. Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались институты для реализации этих соглашений55. В 1921 г. Председатель Международного Комитета Красного Креста Постав Адор обратился к Совету Лиги наций от имени около 8000 тыс. русских, разбросанных по всей Европе и не имевших ни защиты, ни статуса, в результате чего в июне того же года Совет постановил назначить Верховного комиссара по делам русских беженцев, а спустя два месяца на этот пост был назначен Фритьоф Нансен56.
В задачи Верховного комиссара входили: определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или «направления» в потенциальные страны расселения, а также оказание помощи совместно с частными организациями ,
В тот период Лига Наций помогала и другим группам лиц; среди них армяне, массовое перемещение которых из Турции в соседние страны началось в 1915 г. и возобновилось в 1921 г. ; ассирийцы и ассиро-халдси, а также 150 человек турецкого происхождения, которым Лозаннским протоколом от 24 июля 1923 г. было прямо запрещено возвращаться в страну происхождения. В 1920-х годах также началось бегство людей от фашизма: сначала из Италии, затем из Испании и, наконец, в 1930-е годы — из Германии и территорий, завоеванных ею или включенных в ее состав.
В соглашении 1928 г/ рекомендовалось, чтобы представители Верховного комиссара оказывали беженцам услуги, обычно оказываемые гражданам страны за границей консульскими службами. Для того, чтобы придать законную силу этим рекомендациям, Франция и Бельгия -заключили соглашение, уполномочившее представителей Верховного комиссара выдавать соответствующие документы .
В 1923—1929 гг. оказание некоторых «технических услуг», в основном в сфере помощи, было поручено Международной организации труда, а Верховный комиссар продолжал нести ответственность за политическую и правовую защиту беженцев.
После смерти Нансена в 1930 г. Лига Наций учредила Бюро Нансена для проведения гуманитарных мероприятий в интересах беженцев и поручила их защиту Генеральному секретарю. Затем органы сменяли друг друга: в 1933 г. было создано Управление Верховного комиссара по делам
беженцев, прибывающих из Германии ; в 1938 г. - Управление Верховного комиссара по делам всех беженцев. В задачи последнего входили правовая и политическая защита беженцев, отслеживание вступления в силу соответствующих конвенций, координация гуманитарной помощи и по- мощь правительствам и частным организациям в их усилиях по содействию эмиграции и постоянному расселению.
Кроме того, в 1938 г. после Эвианской конференции с участием 32 стран, созванной по инициативе Соединенных Штатов для рассмотрения «вопроса о принудительной эмиграции», был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев (МКБ}64. В то же время сохранялся поток беженцев из Германии и Австрии, и было признано, что решением проблемы будет согласование действующих иммиграционных законов и практики по вынужденной иммиграции при координации со страной происхождения.
С октября 1939 г. МКБ фактически бездействовал, хотя после встречи представителей Великобритании и США на Бермудских островах в апреле 1943 г. он был существенно реорганизован65, В ноябре того же года союзники создали Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА); как показывают его название и время основания, оно должно было оказывать помощь миллионам людей, перемещенных из-за Второй мировой войны, и в частности тем, кто хотел бы вернуться на родину .
ЮНРРА было задумано, как временное учреждение и занималось беженцами только в рамках своих функций по оказанию чрезвычайной помощи. Несмотря на значительные успехи в организации возвращения перемещенных лиц67, к июню 1947 г. не были решены проблемы почти 650 тыс. человек; большинство их составляли восточные европейцы, многие находились на положении беженцев после войны.
В 1946 г. Организация Объединенных Наций признала основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, представивший веские возражения против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому . Кроме того, по рекомендации Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ)6У3 которая определила лиц, подпадавших под действие ее мандата7", В ее Уставе были закреплены следующие функции: репатриация, установление личности, регистрация и классификация лиц, подлежавших компетенции Организации, попечение о них и оказание им помощи, правовая и политическая защита, а также их перевозка, расселение и окончательное возвращение к обычной жизни71 Хотя имелось общее согласие помогать жертвам нацистских, фашистских и других подобных режимов, многие страны продолжали решительно выступать против международной защиты так называемых политических диссидентов. Те же страны утверждали, что число лиц, «не подлежащих репатриации», значительно сократилось бы, если бы в лагерях прекратилась враждебная пропаганда и если бы пресекались действия военных преступников и им подобных лиц. Эти протесты вылились в отказ финансировать крупномасштабные операции по расселению . Весь период деятельности МОЕ и особенно ее работа по расселению беженцев подвергались резким нападкам — прямым и косвенным — в Организации Объединенных Наций . Прямые нападки касались, прежде всего, «соучастия» МОЕ в деятельности по переселению, якобы призванной удовлетворить спрос на рабочую силу и прикрыть эмигрантские организации, которые вынашивали заговоры и угрожали миру во всем мире . Ответы выглядели слабо: делались в основном заявления о принципах (возвращаться или не возвращаться), и лишь изредка на страны Восточной Европы возлагали ответственность за исход беженцев , МОЕ продолжала работать в период обострения напряженности между Востоком и Западом. Ее продолжали финансировать лишь 18 из 54 правительств государств, входивших тогда в Организацию Объединенных Наций, и неудивительно, что ее политика подчинялась политическим вихрям эпохи и что обвинения в том, что она служит «иммиграционным бюро», имели некоторые основания.
Под эгидой МОЕ были расселены десятки тысяч беженцев и перемещенных лиц7. В этом проявлялись эгоистические интересы государств; политика расселения беженцев обеспечивала и более широкие политические интересы . И в то же время отдельные государства и международное сообщество столкнулись со сложнейшей гуманитарной проблемой. Ситуации с беженцами могут вызывать и вызывают нестабильность: если их не устранять, то возможно возникновение недовольства среди беженцев и политической напряженности на местном, региональном или глобальном уровне.
Разработка концепции и проблемы институционального обеспечения государственной миграционной политики
Исследование государственного регулирования миграционных процессов, прежде всего, предполагает рассмотрение базовых понятий: концепция, политика и программа. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации должна определять стратегию, цели, задачи, механизмы реализации, границы идеологического пространства, в рамках которого формируются программные документы по миграции населения, и представлять собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти различных стран в области управления миграционными процессами. Поэтому при формировании государственной миграционной политики Российской Федерации, на наш взгляд, прежде всего, необходимо разработать ее концептуальные основы. Рассматривая миграцию населения в целом, следует иметь в виду несколько основных тесно связанных составляющих: внутренняя миграция, эмиграция и иммиграция, в том числе вынужденная, включающая в себя проблемы предоставления убежища. Следовательно, политика в сфере предоставления убежища должна рассматриваться как составляющая целостной государственной миграционной политики Российской Федерации.
Изначально государственная миграционная политика Российской Федерации формировалась путем создания административно-управленческой системы, правовой базы, разработки и реализации миграционных программ, финансируемых федеральным бюджетом.
В конце 1980 - начале 90-х годов прошлого столетия распоряжения Президента РСФСР и постановления Правительства РСФСР в области миграции населения принимались в связи с чрезвычайной ситуацией.
Например, распоряжение Президента РСФСР «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам», постановления Правительства РСФСР: «О мерах по созданию необходимых условий для проживания в областях РСФСР турок-месхетипцев, вынужденно покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР», «О мерах по оказанию помощи семьям беженцев, вынужденно покинувших место жительства в Гурьевской области Казахской ССР», «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Однако экстремальное развитие процессов, в основном вынужденной миграции, потребовало приступить к формированию государственной миграционной политики Российской Федерации.
Впервые основные направления миграционной политики были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 18 мая 1992 г, В дальнейшем цели, принципы и задачи миграционной политики были отражены в Федеральной миграционной программе, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. Направления миграционной политики включаются и в другие нормативные документы. Например, в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гп основной целью миграционной политики названо «преодоление стихийного развития миграции, выработка рычагов воздействия на этот процесс, снижение негативных последствий для общества и государства, повышение эффективности использования потенциала мигрантов», а главным принципом миграционной политики - «приоритет государственных интересов в ходе ее реализации и при разработки иммиграционного законодательства» В 1998-1999 гг. в ФМС России создается межведомственная рабочая группа, которая разработала проект Концепции государственной миграционной политики. Этот проект был опубликован в центральной прессе, рассмотрен и одобрен на: научно-практической конференции научного совета «Проблемы демографии, миграции и ірудовьіх ресурсов» Российской Академии Наук совместно с Институтом макроэкономических исследований Минэкономразвития России; расширенной коллегии ФМС России; Правительственной комиссии по миграционной политике. Государственной Думой Российской Федерации были проведены Парламентские слушания, где в обсуждении Концепции приняли участие около 800 представителей объединений вынужденных мигрантов, общественных и неправительственных организаций, органов федеральной и муниципальной законодательной и исполнительной власти, ученые.
Как справедливо отмечает В.И. Мукомель, проект Концепции государственной миграционной политики должен был служить «ориентиром для органов государственной власти Российской Федерации, местного самоуправления и НПО». К сожалению, несмотря на то, что проект прошел все согласования с заинтересованными ведомствами и субъектами Российской Федерации, в конечном итоге он был отклонен Правительством Российской Федерации .
В сентябре 2001 г. Правительство Российской Федерации одобряет Концепцию демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г,, в которой были сформулированы цели миграционной политики как «регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышения эффективности использования мшрационных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации; обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения» \ Вместе с тем, для формирования государственной миграционной политики Российской Федерации включение в миграционные программы отдельных разделов направлений миграционной политики явно недостаточно. По нашему мнению, программа является инструментом реализации политики.
Сегодня единственным документом, определяющим политику в сфере миграции, является разработанный МВД России и одобренный распоряжением Правительством Российской Федерации от 01.03-2003 п №256-р «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Однако этот документ в основном предусматривает борьбу с незаконной миграцией. По мнению МЛ. Тюркина, в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не дано определение сущности и структуры миграционных процессов в России, главная цель не ориентирована на миграционную деятельность, не выделены основные этапы реализации Концепции, а основные концептуальные положения носят декларативный характер . Известный правозащитник и журналист, председатель Исполкома Форума переселенческих организаций, член Общественного совета при ФМС России Л.И. Графова в статье «Миграция и будущее» пишет, что нужна новая концепция миграционной политики, и она была готова, ее следовало только немного откорректировать. Новая концепция, по мнению Л.И, Графовой, заставит думать о создании самостоятельного сильного министерства миграции105.
Кроме этого, понятие «...регулирование миграционных процессов ..,», по нашему мнению значительно уже понятия «.„государственная миграционная политика Российской Федерации», Вызывает сомнение уровень принятия данного документа. В соответствии с Конституцией Российской Федерации политику государства определяет Президент Российской Федерации. К тому же термин «одобрена» не носит указания обязательного выполнения Концепции для органов исполнительной власти.
Отсутствие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации приводит к тому, что миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличаются крайностями. Это либо полная либерализация внешней миграции и взятие на себя непомерных обязательств перед мигрантами (этим грешили первые редакции Законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»), либо чрезмерное ужесточение позиции государства но отношению к мигрантам и, вследствие этого, нарушения прав человека.
