Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы миграционной политики 34
1.1. Понятие миграции населения: сущность, современные трактовки, проблемы классификации 34
1.2. Основные научные концепции и подходы к исследованию проблем миграции населения и миграционных процессов 42
1.3. Миграционная политика и управление миграционными процессами: соотношение понятий 55
1.4. Модели современной государственной миграционной политики 77
Глава II. Формирование и реализация миграционной политики в интеграционных оъединениях (на примере Европейского союза) 85
2.1. Межгосударственная региональная интеграция и формирование единых подходов к регулированию миграции населения 85
2.2. Политика ЕС в отношении привлечения и использования трудовых мигрантов 97
2.3. Политика в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища в странах ЕС 104
2.4. Политика по противодействию нелегальной миграции в странах Европейского союза 110
2.5. Политика интеграции и натурализации мигрантов в Евросоюзе: проблемы и перспективы 116
Глава III. Особенности процессов становления и эволюции миграционной политики в истории России (XIX- конец XX вв.) 128
3.1. Становление миграционной политики в дореволюционной России во второй половине XIX в 128
3.2. Опыт переселенческой политики в начале XX в. в ходе аграрной реформы П.А. Столыпина 139
3.3. Миграционная политика советской власти в период строительства основ социализма: 1917-1941 гг 146
3.4. Миграционная политика СССР в годы Великой Отечественной войны: 1941-1945 гг 158
3.5. Миграционная политика СССР в послевоенный период: 1945-1991 гг 163
Глава IV. Государственная миграционная политика в современной России: проблемы формирования и институционализации, тенденции развития 178
4.1. Этапы формирования государственной миграционной политики Российской Федерации в постсоветский период 178
4.2. Институты, реализующие миграционную политику Российской Федерации: системный анализ 213
4.3. Институты гражданского общества в процессе формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации 224
4.4. Межведомственное взаимодействие и корпоративная социальная ответственность в сфере государственной миграционной политики 230
4.5. Информационное обеспечение государственной миграционной политики и взаимодействие субъектов миграционной системы 241
Глава V. Оптимизация государственной миграционной политики Российской Федерации: научно-практические рекомендации 248
5.1. Разработка и принятие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации 248
5.2. Совершенствование институтов и механизмов реализации государственной миграционной политики 266
5.3. Меры по совершенствованию государственной политики в области предоставления убежища и решению проблемы беженцев...277
5.4. Предложения по активизации участия институтов гражданского общества в реализации государственной миграционной политики 279
Заключение 292
Библиография 304
Приложения 345
- Основные научные концепции и подходы к исследованию проблем миграции населения и миграционных процессов
- Политика ЕС в отношении привлечения и использования трудовых мигрантов
- Опыт переселенческой политики в начале XX в. в ходе аграрной реформы П.А. Столыпина
- Межведомственное взаимодействие и корпоративная социальная ответственность в сфере государственной миграционной политики
Основные научные концепции и подходы к исследованию проблем миграции населения и миграционных процессов
В течение нескольких столетий развитие научных взглядов на миграцию происходило в рамках тех или иных научных подходов: экономического, географического, исторического, демографического, системного, политического, антропологического, социологического и др. Выбор подхода зависит от тех задач, которые стоят перед исследователем, и от характера исходного материала.
Основы теории миграции в западноевропейской литературе относятся к концу XIX века, когда английский ученый Е. Равенштейн48, используя данные о месте рождения в переписях населения Великобритании 1871 г. и 1881 г., а также данные других стран, сделал обобщения, которые назвал «законами миграции». Е. Равенштейн определил миграцию как «постоянное или временное изменение местожительства человека» и сформулировал 11 законов миграции:
1) больше всего миграций осуществляется на короткие расстояния;
2) миграция происходит постепенно, шаг за шагом;
3) миграции на большие расстояния направляются в основном в крупные торговые и промышленные центры;
4) каждому миграционному потоку соответствует контрпоток;
5) городские жители менее подвижны в миграционном плане, чем население сельских районов;
6) во внутренних миграциях более активны женщины, а в международной миграции более активны мужчины;
7) большинство мигрантов представляет взрослое население, семьи редко мигрируют за пределы своей страны;
8) рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в них приростом;
9) масштабы миграции возрастают с развитием промышленности, торговли и транспорта;
10) большинство мигрантов из сельской местности направляются в крупные торговые и промышленные центры;
11) экономические причины миграции являются определяющими.49
Законы Е. Равенштеина привлекли большое внимание, были положены в основу многих западных моделей миграции, неоднократно проверялись эмпирически в последующие десятилетия, подтверждались или опровергались зарубежными исследователями50.
В целом же, на наш взгляд, вклад Е. Равенштейна в разработку общемировой теории миграции, осуществленный в конце XIX вв., следует рассматривать как выдержавший испытание временем и своего рода первоначальную точку для последующих исследований теории миграции зарубежными учеными.
Сегодня в изучении миграции населения принято выделять 17 основных подходов, включающих 45 научных направлений, теорий, концепций. Проанализируем те из них, сквозь призму которых мы анализируем процессы миграции в данной работе.
Общая теория миграционной подвижности населения,51 базируется на комплексном подходе в ее изучении и законе подвижности населения, в соответствии с которыми миграционное движение по мере общественного прогресса все более становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, усиливается. При этом под миграционным движением понимается совокупность всех видов территориальных передвижений, обусловленных разнообразными факторами и мотивами, которые и лежат в основе такого понятия, как «миграционная система». В отличие от «концепции миграционных систем» данное понятие представляет собой систему из четырех блоков:
1) общая миграционная подвижность (или миграционная активность населения);
2) территориальное перераспределение населения;
3) миграционное поведение населения;
4) механизм воздействия.
Общая теория миграционной подвижности населения разработана в рамках миграциологии отечественными учеными: Б.С. Хоревым, В.А. Ионцевым51, В.Д. Самойловым и др.
1) различные формы движения населения - естественное, социальное и территориальное - взаимосвязаны и взаимозависимы;
2) при решении задач управления миграционными процессами невозможно «изолированно» решать проблемы переселения или маятниковой миграции. Различные формы миграционной подвижности объединяются общностью их положения в системе территориального разделения труда;
3) миграционная подвижность объективно обусловлена общественным развитием, поэтому ее формы необходимо оптимизировать и регулировать, а не запрещать;
4) закон подвижности населения имеет объективный характер, а по мере общественного прогресса миграционное движение все в большей мере становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, увеличивается;
5) моделирование и регулирование миграционной подвижности наиболее эффективно с учетом взаимозаменяемости и взаимозамещаемости отдельных форм;
6) составной частью концепции миграционной подвижности населения является понятие «миграционная система», включающая общую подвижность и территориальное перераспределение населения;
7) при разработке миграционной политики необходимо учитывать все виды и формы миграционного движения населения и рассматривать их как систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью.
Политическое направление - рассматривает международную миграцию, в частности, как взаимодействие между странами со сменой мигрантами юрисдикции, при которой они, прекращая членство одного общества, становятся членами другого.
Институциональная теория - рассматривает миграционные процессы через развитие различного рода организаций, оказывающих помощь и различные услуги мигрантам.
В современной политической теории миграция рассматривается в двух измерениях: 1) общегосударственном, 2) ситуационно-политическом.
В общегосударственном измерении изучается влияние миграционных потоков на социально-политическое положение страны и национальную идентичность граждан этого государства. Миграционные потоки во многом определяют значимость государства во внешнеполитической деятельности. Одним из основных вопросов, изучаемых в рамках данного измерения, является контроль над миграционными потоками и, соответственно, выработка правил въезда, выезда и пребывания на территории национальных государств, т.е. формирования государственной миграционной политики.
При ситуационно-политическом изучении миграции политологи уделяют большое внимание проблемам национальной безопасности и угроз прежде всего из-за нелегальной миграции. В рамках данного измерения мигранты и их объединения рассматриваются как политические акторы, которые принимают непосредственное участие в политической жизни государств или становятся субъектами воздействия различных политических сил как в странах исхода, так и в принимающих странах. В связи с этим остро стоит вопрос адаптации и инкорпорации мигрантов в общество и социально-политическую систему национальных государств. Влияние процессов миграции на институт гражданства национальных государств, электоральное поведение и формирование различных государственных политик рассматриваются политологами в свете проблем адаптации мигрантов. Так, исторические исследования мигрантских сообществ и сетей свидетельствуют о высокой степени вовлечения диаспор в политическую жизнь еще более ста лет назад. Сами формы вовлечения диаспор в политическую жизнь могут приобретать самый разнообразный характер, а вектор направления политической деятельности может быть направлен как в отношении принимающей страны, так и страны исхода. Наиболее распространенными формами политической деятельности диаспор являются электоральные и политические акции, лоббирование интересов государства исхода в принимающей стране, оказание влияния на страну исхода путем поддержки правительства или оппозиции, финансовая и другого рода поддержка политическим партиям, движениям и неправительственным организациям страны исхода, содействие разрешению конфликтов в стране исхода либо их разжигание.
Политика ЕС в отношении привлечения и использования трудовых мигрантов
Трудовая миграция приобретает все большее экономическое значение для Евросоюза, поскольку в последние десятилетия в ряде стран - членов ЕС наблюдаются три взаимосвязанных демографических тенденции:
1) низкий уровень рождаемости,
2) старение населения,
3) уменьшение численности населения.
По прогнозам, численность экономически активного населения стран ЕС сократится со 145 млн. в 1990 г. до 135 млн. человек в 2020 г. При этом в Европейском союзе 30 - 45% граждан в возрасте 55-64 лет уже уходят с рынка труда, а в группе 65 - 69 лет продолжают работать только 10 процентов.119
На разных этапах своего развития страны ЕС вынуждены были привлекать рабочих из других стран. Общие данные современной статистики в странах Евросоюза по иностранной рабочей силе показывают, что для обеспечения устойчивого роста экономики они и сегодня нуждаются в привлечении трудовых ресурсов извне. Начиная с 2000 года, ежегодный приток рабочей силы в ЕС составляет в среднем 700 тыс. человек. По оценкам Евростата в государствах Западной Европы работает примерно 376 тыс. человек, прибывших из бывшего Советского Союза, из них 254 тыс. в Германии, 30,2 тыс. в Финляндии, 23 тыс. в Великобритании, 19,8 тыс. в Греции.120
Процент иностранных работников на рынках труда в таких странах, как Бельгия, Австрия, Германия, Греция, Италия, Испания, в годы последнего десятилетия составлял 6-12%. По абсолютному показателю лидируют Германия, Испания, Великобритания, Италия и Франция, где трудится более миллиона иностранных граждан.
За последние годы проведен ряд исследований, посвященных оценке влияния иммиграции на экономическое развитие ряда государств, например, Германии, Дании, Австрии. Установлено, что мигранты в основном позитивно влияют на экономики стран и не создают проблемы в сфере социальной помощи принимающих государств. Исследования доказывают, что иммиграция не ведет к росту безработицы, так как мигранты в основном занимают те вакансии, на которые не претендуют местные жители, даже при наличии высокой безработицы. Особенно позитивная роль миграции при приёме на работу высококвалифицированных специалистов, соответствующих потребностям рынка труда. Однако следует отметить, что мигранты часто получают более низкую заработную плату, чем местное население, что может привести к конфликтам.
Результаты исследований различных международных организаций, собирающих статистические данные по миграции, позволяют заключить, что для дальнейшего развития экономики ЕС нуждается и будет нуждаться в привлечении иностранной рабочей силы. По официальным данным, в странах ЕС трудится около 15 миллионов зарегистрированных мигрантов, по косвенным оценкам, ещё до 10 млн. нелегальных мигрантов, что составляет почти 5% от общего населения ЕС. В основном эти люди занимают те ниши на рынках труда, которые не пользуются спросом у местного населения. Кроме того, в условиях постепенного снижения темпа роста населения (по прогнозам к 2040 году он понизится с 2,5% до 1,25%) и быстрого сокращения числа работоспособного населения (к 2050 году сократится на 18%), в ближайшие 20 лет Евросоюз намерен принять 20 млн. квалифицированных иностранных рабочих по системе выдачи «blue card». Это свидетельствует об установлении Евросоюзом общей иммиграционной политики в отношении трудовой миграции.
Как показывает анализ, политика по вопросам трудовой миграции ЕС зависит от экономических и политических интересов государств приема и направления рабочей силы. Государства реализуют свою миграционную политику, регулируют порядок выдачи виз, разрешений на проживание, а также вводя различные запреты и ограничения. Определение правового положения иностранца осуществляется государством приема. В научной литературе существует несколько классификаций въезжающих в ЕС мигрантов по экономическим мотивам, а именно:
- миграция с целью получения образования с последующим трудоустройством.
Такая миграция предусматривает переезд гражданина одной страны на ограниченное время в другую страну, как правило, в государства, в которых имеются большие учебные заведения, для получения новых знаний либо обучения новым технологиям. В таких учебных заведениях разработаны специальные образовательные программы для студентов из развивающихся стран.
- передвижение профессионалов, технических и руководящих работников, деловых людей. Как правило, особых проблем для таких мигрантов не существует, так как они востребованы на рынках труда государств ЕС.
П.Стокер считает, что «в настоящее время миграция профессионалов скорее не «утечка умов», а «обмен мозгов». Отличие заключается в том, что профессионалы не движутся по направлению к капиталу, а их движение часто связано с движением капитала».122
Ряд государств Западной Европы заинтересован в высококвалифицированных и квалифицированных работниках и, соответственно, создают определенные условия для их иммиграции. Например, Великобритания предполагает пересмотреть иммиграционное законодательство в сторону возможности увеличения ежегодной квоты для въезда в страну до 100 тыс. человек. Страна нуждается в квалифицированных работниках с высшим образованием в таких сферах, как инженерия, образование и новейшие технологии. Испания нуждается примерно в 60 тыс. квалифицированных специалистах. Правительства этих государств полагают возможным привлекать таких мигрантов высокими окладами и перспективами ускоренного предоставления гражданства.
В октябре 2008 года на саммите ЕС, прошедшем в Брюсселе, был принят «Пакт об иммиграции», направленный в первую очередь на привлечение только квалифицированной рабочей силы. В соответствии с этим документом вводились «голубой карты» ЕС («blue card») по аналогии с американским «видом на жительство» green card. Таким образом, европейцы рассчитывают в ближайшие 20 лет принять около 20 млн. действительно нужных им иммигрантов.123 Карта обеспечит работнику и его семье в стране пребывания работу с уровнем заработной платы не меньше, чем у местных граждан, и пользоваться всеми социальными благами. Однако, в отличие от американского аналога, это не вид на жительство, дающий разрешение на постоянную работу, «голубая карта» действует временно, причем только в границах выдавшей её страны. Возможность и целесообразность введения такого механизма долгое время обсуждалась в Европе. Экономический кризис, массовые увольнения и проблемы нелегальной миграции стимулировали ускоренное принятие этого решения.
- миграция с целью обычного трудоустройства по контрактам, ограниченным во времени. Для таких категорий мигрантов обычно применяется термин «гостевые рабочие». Миграция по контрактам имеется в большинстве европейских государств, особенно если там есть необходимость в неквалифицированной или полуквалифицированной рабочей силе.
К традиционным регионам набора трудящихся - мигрантов добавились государства с дешевыми трудовыми ресурсами, как, например, развивающиеся страны Северной Африки, Азии и Восточной Европы.
Правительства принимающих государств считают, что использование труда иммигрантов носит временный характер, и иностранные рабочие после окончания контрактов вернутся в государства своего постоянного проживания. Однако чаще всего этого не происходит, и большинство иммигрантов интегрируется в местное общество. Например, сотни тысяч поляков, а также жителей Восточной Европы переселились в Великобританию после 2004 года с целью временного трудоустройства, многие остались там на длительный срок. Однако, по мнению советников польского правительства, из-за рецессии число поляков, временно проживающих в этой стране, в 2009 году сократилось на треть. По прогнозам, 400 тысяч поляков вернутся домой, поскольку перспективы найти работу в Польше будут выше, чем в Великобритании, а экономика страны не так сильно пострадала от кредитного кризиса.124 По словам представителя британского Агентства по пограничным и иммиграционным вопросам, по приблизительным оценкам, половина поляков, которые собирались жить в Великобритании, вернулись домой.
Опыт переселенческой политики в начале XX в. в ходе аграрной реформы П.А. Столыпина
Основные направления миграционной политики, предусматривающие изменение существующих миграционных процессов, нашли отражение в предложениях «Особого совещания» и стали основой закона о переселении, принятого 6 июня 1904 года - «Временных правил о добровольном переселении сельских обывателей и мещан земледельцев». Этот закон заменил «Правила» 13 июля 1889 года и многие другие действующие законодательные акты. Так, предложенные «Особым совещанием по переселенческому делу» две новые задачи были включены в первую статью закона. Правительство поощряло крестьян, которые переселялись из районов с «неблагоприятными условиями», т.е. в основном из малоземельных губерний в места, заселение которых «вызывается видами правительства». Соответственно этим категориям переселецев предусматривались льготы и материальная помощь со стороны правительства. Министрами внутренних дел, финансов, земледелия, государственных имуществ и военным в соответствии со статьёй 2 устанавливались местности, в которые поощрялось переселение и районы, подлежащие заселению, определенных в «видах правительства».
Необходимость смены аграрно-переселенческой политики понимал СЮ. Витте, представивший Николаю II доклад, в основу которого легли личные наблюдения после поездки на Дальний Восток в 1902 г. В нем отмечалось, что существовавший до сего времени размер переселенческого движения не соответствовал нужде малоземельного крестьянства внутренних губерний и потребности Сибири в земледельческой колонизации. Витте советовал не жалеть средств на организацию переселенческого движения ввиду его особой значимости и в интересах разрешения проблем населения на местах. Кроме того, он высказывался об изменении политики в отношении общины, считая, что отдельных крестьян нельзя удерживать насильственно в условиях общинного землепользования. Им необходимо вернуть право свободного выхода с выделением отдельного надела в подворное пользование. 10 марта 1906 года Витте внес в Государственный Совет проект тех самых мер, которые затем в несколько более широком объеме были приведены уже в исполнение премьер-министром П.А. Столыпиным.
Правительство также предприняло практические шаги для подготовки массовых переселений. Так, в 1896 г. при МВД России было создано Переселенческое управление. Первоначально этот орган ведал только вопросами расселения переселенцев. Нарезка участков возлагалась на Департамент Государственных Имуществ. Затем, 6 мая 1905 года, последовал указ о преобразовании МзиГИ162 в Главное управление землеустройства и земледелия. В этом же году 19 сентября 1905 года Переселенческое управление перешло в ведение ГУЗиЗ,163 а 18 декабря 1905 года последовал приказ главы данного ведомства о передаче дел по отводу земель для переселенцев и заведовании отрезами, занимавшимися гидротехническими изысканиями, в ведение Переселенческого управления.
Вся азиатская Россия была разделена на 12 переселенческих районов, в которых вводились управления. Штаты каждого из районов насчитывали сотни человек. Во главе районов были поставлены заведующие переселенческим делом, которым были подчинены землеотводные и дорожные партии, гидротехнические отряды, местные переселенческие организации по расселению мигрантов. Практическая деятельность этих учреждений до начала массовых переселений выражалась в образовании переселенческих участков, которые в 1906 году числились в разряде «запасных».
Важным шагом в подготовке к политике массовых переселений стал закон 1904 года. Согласно этому документу переселяться могли крестьяне только из тех местностей, из которых добровольное выселение признавалось особо желательным ввиду неблагоприятных хозяйственных условий. При этом переселиться можно было только в те районы, заселение которых признавалось наиболее целесообразным. Такие районы определялись главами МВД, МзиГИ, военным министром и министром финансов. Переселенцам полагались определенные льготы (отсрочка от службы в армии, льготное налогообложение).
Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ), (06.05.1905 - 26.10.1915). Центральное учреждение. Преобразовано из Министерства земледелия и государственных имуществ. Возглавлялось главноуправляющим, назначаемым императором. Главноуправляющий имел 2 товарищей (заместителей). Структура ГУЗиЗ корректировалась исходя из реформаторских задач. Указом 06.05.05 г. горный департамент из ГУЗиЗ был передан сначала в министерство финансов, а затем - министерство торговли и промышленности. Из МВД в ГУЗиЗ было передано Переселенческое управление, Управление земледелия и землеустройства инородцев, а также дела об ограничении крестьянских надельных земель. Также образовывался Комитет по земельным делам, делопроизводство по которому передавалось ГУЗиЗ. Комитет имел функции, дублирующие деятельность. ГУЗиЗ, поэтому Указом 4 марта 1906 г. он был упразднен.
В переселенческой политике правительства Столыпина с определенной долей условности можно выделить 2 этапа: 1906 -1909гг.- первый этап; 1910-1914 гг.- второй этап.
Началом проведения политики массовых переселений, на наш взгляд, следует считать 1906 год, когда было издано несколько правовых актов, существенно изменивших характер переселенческой политики. Кроме того, в дополнение к закону от 6 июня 1904 года были изданы правила от 10 марта 1906 года, согласно которым любой крестьянин и мещанин-земледелец, независимо от имущественного положения, мог переселиться за Урал. При этом все льготы и пособия, предусмотренные законом от 6 июня 1904 года, сохранялись.
Важное значение имел Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 года, отменивший некоторые ограничения в правах сельских жителей, согласно которому крестьяне получили возможность свободного передвижения и самостоятельного выбора места проживания в пределах страны, а 9 ноября 1906 года вышел Указ, разрешивший крестьянам свободный выход из общины и продажу своих земельных наделов в европейской России.
На первом этапе переселенческой политики в 1906-1909 гг. государство преследовало цели, определявшиеся основными проблемами социально-экономического и стратегического плана. Вопрос о колонизации Сибири, по сути, означал - кто будет владеть этой землей, богатейшей природными ресурсами. Массовые переселения должны были поглотить излишек крестьянского населения из густонаселенных и малоземельных губерний центра страны.
На втором этапе в 1910-1914 гг., после поездки в 1910 г. по Сибири П.А. Столыпина, вопрос ставился не столько об отселении бедноты, сколько о «колонизации» богатого и экономически перспективного региона. Анализируя экономическую политику основных стран - экспортеров хлеба, П.А. Столыпин пришел к выводу, что хлеб может быть с выгодой реализован на мировых рынках. В 1910 году убедительно обосновали необходимость изменения политики в этом регионе П.А. Столыпин и А.В. Кривошеий. В результате основной целью новой политики стало превращение Сибири в один из главных хлебопроизводительных регионов страны с ориентацией на экспорт.
По правилам 10 марта 1906 года, переселенец мог проехать в Сибирь с семьей по удешевленному железнодорожному переселенческому тарифу. Стоимость билета согласно этому тарифу равнялась 1/4 цены билета III класса. Дети до 10 лет перевозились бесплатно. Также по льготному тарифу перевозились и вещи переселенцев. При водворении переселенец освобождался от казенных платежей и земельных денежных сборов на 5 лет, а в последующие 5 лет облагался этими сборами лишь в половинном размере. От натуральных повинностей переселенец не освобождался, т.е. обязан был уплачивать все мирские сборы на новом месте. Для переселяющихся на земли Алтайского округа специальным циркуляром министра Императорского Двора был разрешен бесплатный отпуск леса. Кроме того, переселенцам могли быть выданы пособия от правительства в виде путевых ссуд и ссуд на домообзаведение. По ссудам, выданным переселенцам, никаких процентов и пеней не начислялось.
Межведомственное взаимодействие и корпоративная социальная ответственность в сфере государственной миграционной политики
В ходе исследования выявлено, что в процессе реализации миграционной политики в той или иной мере участвуют практически все федеральные органы исполнительной власти, однако большинство из них затрагивают лишь отдельные её аспекты. Например:
- непосредственное противодействие нелегальной иммиграции осуществляют МВД, ФСБ, СВР;
- управление миграционными процессами в чрезвычайных ситуациях осуществляется с участием МЧС и Минобороны;
- проведение мероприятий, сопутствующих реализации миграционной политики в сфере трудовой миграции, затрагивает компетенцию Минтруда, Минздрава, Минтранса, Минобрнауки, МИДа и многих других, не говоря о деятельности по реализации прав иностранных граждан на территории России, которую можно отнести к компетенции любого исполнительного органа;
- непосредственной разработкой миграционной политики на постоянной основе занимаются: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерство здравоохранения Российской Федерации.
При этом полномочия по реализации миграционной политики в основном сосредоточены в компетенции Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по труду и занятости населения.
Отметим, что с февраля 2002 г. по май 2012 г. ФМС России была вначале в составе МВД России, затем федеральным органам исполнительной власти, подведомственным МВД России, выполняла только контрольные, надзорные и некоторые другие функции, руководство которой осуществлял Президент Российской Федерации. В то же время в компетенцию МВД России, в ведении которого находилась ФМС России, входила функция по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулирование миграционных процессов в целом.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федераций от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»289 функции ФМС России значительно расширились, т.е. стали функциями, в основном соответствующими министерскому ведомствому.
Как видим, центральным органом миграционной системы России является ФМС России. При реализации возложенных на неё задач ФМС тесно сотрудничает с 16-ю федеральными органами исполнительной власти , а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Следовательно, перспективы развития и эффективность функционирования всей системы зависит от того, насколько органично они взаимодействуют.
Во избежание неоднозначности толкований термина «взаимодействие» представляется целесообразным уточнить его смысловое значение.
Взаимодействие - философская категория, представляющая процессы воздействия друг на друга различных объектов. Только во взаимодействии с другими объектами могут проявиться и быть познанными свойства объекта. «Взаимодействие - вот первое, что выступает перед нами, когда мы рассматриваем движущуюся материю...»291
Понятие «взаимодействие» находится в непосредственной связи с понятием структуры. Например, ФМС России и институты, выполняющие разные функции в сфере миграции, создают структуру миграционной системы. Их взаимодействие обусловливает развитие объектов.
Сотрудничество с большим числом институтов предусматривает разграничение их функций и определение порядка межведомственного взаимодействия. Следуя композиции данной работы, полагаем уместным более подробно остановиться на деятельности институтов, в той или иной мере обеспечивающих реализацию государственной миграционной политики Российской Федерации по наиболее злободневным для нашей страны проблемам во взаимодействии с ФМС России.
В действительности в реализации миграционной политики принимают участие гораздо больше федеральных органов, как правило, по мере возникновения необходимости. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Этим же Указом Минтруда России переданы функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное, социального страхования, партнерства, трудовых отношений, занятости, безработицы, трудовой миграции, государственной гражданской службы, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан и другие вопросы.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»293, данное министерство продолжает разрабатывать предложения по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере трудовой миграции. А именно устанавливает:
- перечень проблемных территорий с учетом положения на рынке труда;
- порядок подготовки квоты для трудовых мигрантов;
- порядок выдачи заключений о привлечении и об использовании иностранных работников;
- форму акта трудовой деятельности иностранного гражданина вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу;
- правила определения исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников;
- правила определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства, временно проживающих в Российской Федерации, и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства;
Минтруда России обладает функциями издавать акты, имеющие обязательную силу в отношении найма и трудоустройства российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства для работы в составе экипажей морских судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Минтруда России не имеет прав осуществлять функции по контролю и надзору. Эти функциями реализует Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), находящаяся в ведении Минтруда России. Роструд участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации294, а также осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями норм трудового права, осуществляет в установленном порядке расследования и учет несчастных случаев на производстве, в том числе и в отношении иностранных работников.295
Похожие диссертации на Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации : состояние, тенденции, пути оптимизации
