Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современное состояние миграционных процессов 18
1.1 Миграционная политика как предмет политологического исследования 18
1.2 Миграция как фактор глобализации в современных условиях 32
1.3 Влияние миграционной политики Российской Федерации на социально-экономическое развитие Дальневосточного региона 62
Глава 2. Роль органов внутренних дел в реализации миграционной политики Российской Федерации в Дальневосточном регионе 80
2.1 Органы внутренних дел как субъект миграционной политики 80
2.2 Взаимодействие органов внутренних дел с органами государственной власти, негосударственными субъектами при реализации миграционной политики 101
Глава 3. Совершенствование миграционной политики России в Дальневосточном регионе 119
3.1 Организационно-правовые основы регулирования миграционной политики 119
3.2 Деятельность органов внутренних дел в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов 155
Заключение 170
Список источников и литературы
- Миграция как фактор глобализации в современных условиях
- Влияние миграционной политики Российской Федерации на социально-экономическое развитие Дальневосточного региона
- Взаимодействие органов внутренних дел с органами государственной власти, негосударственными субъектами при реализации миграционной политики
- Деятельность органов внутренних дел в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов
Введение к работе
Актуальность исследования определяется стремительным развитием миграционных процессов. В современном мире роль и значение миграционной политики в международной жизни и обеспечении национальной безопасности государств повышается.
Россия относится к числу стран, в которых процессы миграции населения традиционно играли важную роль, обеспечивая освоение территории страны, перераспределяя население и трудовые ресурсы. По словам В.О. Ключевского, многовековая история Российского государства – это история непрерывно колонизируемой страны.
Современная миграционная ситуация в России сформирована в результате изменений в политической, социально-экономической, правовой, демографической и др. сферах, произошедших на постсоветском пространстве с начала 1990-х годов. Данному процессу способствовали следующие факторы: переустройство постсоветского пространства; развитие индивидуальной трудовой деятельности, смешанных форм собственности, с возможностью привлечения капитала иностранных государств и граждан. В новых социально-экономических условиях миграция приобрела такие характерные черты, как ярко выраженный национальный и этнический характер за счет межнациональных конфликтов; широкомасштабный и интенсивный поток.
Важно отметить, что, с одной стороны, существенное влияние на миграционный процесс оказывают криминогенные факторы (экономическая и политическая нестабильность, безработица и т.д.). С другой стороны, сама криминогенная ситуация во многих российских регионах стала ухудшаться из-за миграции. Особенно это характерно для больших городов, где мигранты активно формируют определенный социум, находящийся зачастую вне сферы действия российского законодательства. Многие мигранты, не прошедшие процедуру регистрации, оказывают серьезное влияние на формирование нелегальных сегментов рынка труда. Одним из последствий миграционных процессов явилась их непосредственная связь с теневыми секторами экономики. Кроме того, в условиях существования «прозрачных» границ с государствами – бывшими республиками Союза ССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами возросло число иностранцев, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территории для въезда в третьи страны.
Немаловажной проблемой является усиление иммиграционного давления на малозаселенные территории Дальнего Востока России. Проблема неконтролируемого въезда иностранцев усложняет криминогенную ситуацию в регионе, наносит ущерб безопасности страны, вызывает изменение социально-экономической обстановки. Важная роль в противодействии негативным факторам миграции отводится органам внутренних дел.
В связи с вышеизложенным, можно выделить следующие аспекты актуальности темы диссертационного исследования:
1) Миграционная политика Российской Федерации в Дальневосточном регионе и роль органов внутренних дел в ее реализации имеет свои особенности, изучение которых дает возможность понять специфику организации и функционирования данного процесса, позволяет в определенной степени прогнозировать основные направления совершенствования миграционной политики на Дальнем Востоке России.
2) Феномен миграции является составляющим фактором глобальных проблем современности, оказывающих воздействие на интенсивность наиболее значимых политических, экономических и социальных процессов в мире, напрямую связанных с проблемами устойчивого развития. Ключевой проблемой миграционной политики в условиях глобализации является проблема повсеместного обеспечения свободы передвижения, выбора места жительства и проживания.
3) Продолжает оставаться серьезной проблема наличия большого числа незаконных мигрантов. Приток различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства оказывает все большее воздействие на внутриполитическую ситуацию в России, сказывается на социальной сфере, влияет на национальный рынок труда, усугубляет криминогенную обстановку. При этом связь незаконной миграции и международного терроризма, организованной преступности создает угрозу национальной безопасности страны и становится опасной для всего мирового сообщества. Изучение опыта деятельности органов внутренних дел Дальнего Востока в сфере борьбы с незаконной миграцией важно не только для совершенствования форм и методов борьбы с преступностью, но и миграционной политики в целом.
4) Недостаточно разработанная на федеральном уровне, государственная миграционная политика существенным образом влияет на процесс миграционного регулирования в регионах. Региональная миграционная политика не всегда соответствует общефедеральной. Сложившаяся ситуация требует переосмысления системы государственного управления миграционными процессами. Выработка стратегии и тактики миграционной политики, создание эффективного миграционного законодательства, определение действенных мер управления миграционными процессами являются важной задачей общества, государства и социально-политической науки.
Состояние научной разработанности темы
Миграция как явление, миграционные процессы и их регулирование привлекали и привлекают внимание исследователей с конца XIX века. Основы исследования миграционных процессов были заложены в трудах М. Вебера, Г. Зиммеля, Р. Мертона, Т. Парсонса и др.
Развитие научных взглядов на миграционную политику происходило в рамках различных научных подходов: исторического – С.И. Брука, В.М. Кабузана, М.Л. Тюркина, Д.С. Шелестова и др.; географического – В.В. Покшишевского, В.Н. Чапека и др.; этнографического – Л.Н. Гумилева, В.И. Козлова, В.А. Тишкова; социологического – Ю.В. Арутюняна, Л.М. Дробижева, А.А. Сусоколова и др.
Организационно-правовой аспект миграции рассматривается в работах английского ученого Е. Равенштейна, сформулировавшего правила миграции как ее законы (1885 г.). В концептуальных взглядах российского статистика А.А. Кауфмана нашла отражение переселенческая политика России конца XIX – начала XX в., получившая развитие в «Учении о колонизации и переселениях» В.П. Вощинина и И.Л. Ямзина.
В последующем были разработаны концепция функций и причин миграции Т.И. Заславской (1970 г.); концепция демографического и миграционного перехода американского ученого В. Зелинского (1971 г.); концепция миграционной подвижности населения Б.С. Хорева (1974 г.); концепция трехстадийности миграционного процесса Л.Л. Рыбаковского (1987 г.) и др.
Кроме того, на степень научной разработанности темы оказали влияние положения различных направлений в отечественной и зарубежной науке. Исследовательскую работу по разработке понятийно-категориального аппарата миграционной теории проводили современные исследователи – ведущие специалисты в области миграционной науки: Г.С. Витковская, Ж.А. Зайончковская, Т.Н. Заславская, В.А. Ионцев, В.И. Моисеенко, В.И. Переведенцев, Л.Л. Рыбаковский и др.
В рамках научного направления – миграциологии – отечественными учеными, в частности Б.С. Хоревым, В.А. Ионцевым, М.Б. Денисенко и др., разрабатывается общая теория миграционной подвижности населения, базирующаяся на комплексном подходе в ее изучении и законе подвижности населения, в соответствии с которым миграционное движение по мере общественного прогресса все более становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, усиливается.
В трудах современных исследователей А.Р. Файзулиной, С.Р. Заниянц, А.А. Кучеренко, О.М. Кулакова и других исследуются теоретические основы миграции, отечественный и зарубежный опыт миграционный политики, миграция как фактор национальной безопасности Российской Федерации.
Научные публикации, посвященные дальневосточной миграционной специфике, отличаются дискуссионностью. Основные вопросы дискуссии: миграция – является позитивным или негативным явлением, какова ее роль в экономическом развитии региона, в международном сотрудничестве и т.д.? Данные проблемы рассматриваются в публикациях Московского Центра Карнеги, в которых дается всесторонняя оценка основных тенденций миграционной ситуации в регионе, осуществляется поиск решений наиболее острых проблем ее регулирования. Их главной особенностью выступает междисциплинарный подход, привлечение к исследованиям представителей различных наук. Работы Г.С. Витковской, В.Л. Дятлова, Ж.А. Зайончковской, В.Л. Ларина, Д.Т. Тренина, С.А. Панарина посвящены различным аспектам регулирования внешней миграции на востоке страны.
В исследованиях дальневосточных ученых – А.С. Ващук, Л.А. Герасимовой, Г.Б. Дудченко, В.А. Королевой, В.С. Мясникова и других важное место отводится изучению роли органов государственной власти в процессе адаптации мигрантов, рассматривается государственная миграционная политика России на Дальнем Востоке в исторической ретроспективе, выявляется и исследуется ряд проблем, в том числе субъективного характера, мешающих процессу социальной адаптации мигрантов.
Таким образом, отечественными и зарубежными исследователями изучаются различные аспекты миграционных процессов. Однако миграционная политика Российской Федерации в Дальневосточном регионе и роль органов внутренних дел в ее реализации изучена недостаточно. Требуется комплексное исследование, в котором бы рассматривалась взаимосвязь политических и правовых аспектов регулирования миграционных процессов.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является исследование миграционной политики Российской Федерации в Дальневосточном регионе и определение роли органов внутренних дел в ее реализации.
Поставленная цель реализуется посредством решения следующих задач:
– рассмотреть миграционную политику как предмет политологического исследования;
– обосновать значение миграции как фактора глобализации в современных условиях;
– обосновать влияние миграционной политики Российской Федерации на социально-экономическое развитие Дальневосточного региона;
– определить специфику органов внутренних дел как субъекта миграционной политики;
– показать взаимодействие органов внутренних дел с органами государственной власти, негосударственными субъектами при реализации миграционной политики;
– проанализировать организационно-правовые основы регулирования миграционной политики в России и Дальневосточном регионе;
– обосновать основные направления деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов.
Объектом исследования является миграционная политика Российской Федерации в Дальневосточном регионе и роль органов внутренних дел в ее реализации.
Предметом исследования являются изучение влияния миграционной политики Российской Федерации на социально-экономическое развитие Дальневосточного региона, организации и деятельности органов внутренних дел как субъекта миграционной политики.
Теоретико-методологическая основа исследования. Авторская исследовательская концепция состоит в применении различных научных подходов при рассмотрении социально-политической реальности. Исследование миграционной политики Российской Федерации в Дальневосточном регионе и роль органов внутренних дел в ее реализации основано на диалектическом подходе к изучению политических явлений, который рассматривает общественное развитие как естественноисторический процесс, определяющийся объективными закономерностями и, вместе с тем, находящийся под воздействием субъективного фактора посредством деятельности масс, общественных групп, политических партий, лидеров.
Основным научным принципом диссертационного исследования выступил принцип объективности, позволяющий рассмотреть миграционный процесс как многоплановое социально-политическое явление с различных научных позиций.
В рамках поставленной проблемы помимо общего методологического принципа применялись различные методы политологического исследования.
Классификация как метод позволила выделить общее и особенное в изучаемых явлениях, облегчила сбор материала, способствовала теоретическим обобщениям, выявлению новых закономерностей. Этот процесс состоял из пяти самостоятельных, но вместе с тем тесно связанных друг с другом этапов: 1) формулирование теории: выбор проблемы исследования и постановка задач исследования; 2) операционализация теории: переход от концептуального уровня (обдумывания проблемы) к операциональному (разработке путей ее решения); 3) выбор методов исследования; 4) анализ данных; 5) интерпретация результатов.
Системный подход позволил выявить целостность миграционного процесса. Структурный метод дал возможность рассмотреть миграционную политику как процесс, состоящий из ряда иерархически расположенных объектов и элементов, развивающихся в соответствии с собственной логикой и логикой социокультурного развития. Функциональный подход раскрывает исследуемый феномен с точки зрения его воздействия на цели развития общества вообще и Дальневосточного региона в частности. В рамках институционального подхода становится возможным освятить механизмы упорядочения миграционных процессов на различных уровнях (федеральном, региональном) государственной власти, где элементы миграционного процесса рассматриваются в их восприимчивости к внешним воздействиям. В исследовании использовался нормативно-ценностный подход, что позволило обосновать основные направления деятельности органов внутренних дел в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов.
Кроме того, при работе над диссертацией автор использовал эмпирические методы: контент-анализ прессы, политико-правовых документов; анализ статистических данных, с помощью которых более полно были изучены проблемы миграции, выявлены тенденции развития миграционных процессов в Дальневосточном регионе.
Источниковую основу исследования составили опубликованные и неопубликованные, впервые введенные в научный оборот документы и материалы.
Группа опубликованных источников представлена нормативно-правовыми актами, статистическими данными и материалами периодической печати.
Определяющими документами при изучении проблемы явились нормативно-правовые акты, регламентирующие структуру, сферу компетенции миграционной политики и органов внутренних дел в ее реализации. Данная группа источников представлена Конституцией Российской Федерации (1993 г.), федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, материалами парламентских слушаний РФ, конвенциями (российскими и международными), резолюциями Совета безопасности ООН, законами краев и областей Дальнего Востока, ведомственными приказами (МВД РФ, МИД РФ, Минэкономразвития и др.). В процессе исследования была использована правоприменительная практика – постановления Конституционного Суда РФ.
Важное значение для анализа проблемы имеет использование данных статистики. В статистических обзорах содержатся сведения о состоянии и динамике миграционных процессов. Анализ данных дает возможность не только классифицировать отдельные виды миграции, но и получить данные о состоянии социально-экономической ситуации в регионе.
Большую ценность представляют данные текущих архивов Управления по делам миграции УВД Хабаровского и Приморского краев. Материалы, представленные в текущих архивах, не дублируются, а, напротив, дополняют друг друга, что позволяет сделать необходимые обобщения, выявить закономерности и особенности миграционной политики в Дальневосточном регионе и роль органов внутренних дел в ее реализации.
Особого внимания заслуживают материалы, опубликованные в периодической печати: в газетах «Аргументы и факты», «Миграционный вестник», «Независимая газета», «Парламентская газета», «Российская газета»; в журналах «Адвокатская практика», «Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «Государство и право», «Журнал Российского права», «Миграционное право», «Миграция в России», «Народонаселение», «Право и безопасность», «Право и политика», «Правовая политика и правовая жизнь», «Российский следователь», «Российская юстиция», «Современное право», «Социологические исследования», «Юрист». Информационная насыщенность материалов периодической печати существенно дополняет привлеченные для исследования источники.
Автором использованы интернет-сайты официальных ведомств, профильных служб – Президента РФ, Правительства, Конституционного Суда РФ, МВД РФ, ФМС РФ, администраций Приморского и Хабаровского краев, агентств социальных исследований.
В целом, привлеченный автором источниковый материал, несмотря на определенную неполноту обобщающих сведений, имеет разноплановый характер и содержание, является основой для решения поставленных в диссертации задач.
Научная новизна определяется характером поставленных целей и задач и заключается в следующем:
– обобщено значение миграции как фактора глобализации в современных условиях;
– выявлены особенности современных процессов миграции населения, обосновано влияние миграционной политики Российской Федерации на социально-экономическое развитие Дальневосточного региона;
– осуществлено исследование роли органов внутренних дел в реализации миграционной политики Российской Федерации в Дальневосточном регионе;
– определены направления совершенствования миграционной политики на Дальнем Востоке России, роль органов внутренних дел в ее реализации.
Научная новизна исследования заключается и в обобщении накопленного опыта реализации миграционной политики Российской Федерации в Дальневосточном регионе, изучении деятельности органов внутренних дел как субъекта миграционной политики.
Положения, выносимые на защиту
Анализ действующих нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. В современных условиях миграция является одним из ключевых факторов глобализации, способным оказать как позитивное так и негативное влияние на социально-экономическую обстановку в государстве. Современные миграционные процессы в России неоднородны, характеризуются сложностью, многообразием и имеют ряд особенностей, что во многом определяется наличием трех основных видов миграционных потоков: вынужденная миграция, трудовая или социально-экономическая, незаконная миграция. Если в начале 1990-х годов основной проблемой государства в миграционной сфере являлось обеспечение прав вынужденных мигрантов, то в настоящее время акцент сместился в сторону противодействия незаконной миграции и ее негативных последствий.
2. Миграционная политика России нуждается в совершенствовании. Разработка и осуществление эффективной миграционной политики предполагает решение основных проблем, существующих сегодня в миграционной сфере: отсутствие комплексного непротиворечивого законодательства и эффективных систем учета мигрантов; недостаточное ресурсное обеспечение существующих программ и планов; отсутствие системы общего контроля за деятельностью государственной власти, прежде всего – ФМС России и эффективного механизма депортации мигрантов, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и др. Для решения этих проблем необходима организующая роль государства на всех стадиях миграционного процесса.
3. В настоящее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной сиюминутной ситуаций, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными причинами, среди которых основными являются социально-экономические. Совершенствование миграционных процессов в Дальневосточном регионе необходимо рассматривать как важный резерв социально-экономического развития государства (оптимизация размещения трудовых ресурсов по территории региона; преодоление негативных демографических тенденций и пр.). Кроме того, применительно к Дальневосточному региону, государственное регулирование миграционных процессов должно учитывать комплекс региональных геополитических и социально-правовых особенностей. Необходима разработка, применительно к особенностям региона, социально-экономических регуляторов, ориентированных на приток инвестиций поддержки мигрантов в целях оживления районов Дальнего Востока, проведения активной региональной социальной политики, компенсирующей неблагоприятные социально-бытовые условия проживания.
4. Органы внутренних дел Российской Федерации являются субъектом миграционной политики. МВД России и Федеральная миграционная служба в современной системе органов исполнительной власти не только сохранили, но и упрочили свое место, роль и значимость. Это обусловлено, с одной стороны, интенсивной глобализацией миграционных процессов, с другой стороны, способностью России противостоять негативным тенденциям в развитии этих процессов на внутрироссийском государственном уровне, а также уровне субъектов Российской Федерации. В этих условиях роль и значение деятельности органов внутренних дел на приграничных дальневосточных территориях в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов возрастают.
5. В целях совершенствования миграционной политики в Дальневосточном регионе необходимы разработка и использование различных форм взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государственной власти и местного самоуправления (обмен информацией, организационно-правовое сотрудничество и др.); привлечение к регулированию миграционных отношений общественных организаций.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Материалы диссертационного исследования расширяют возможности для более углубленного изучения проблем современного общества в сфере миграции населения. В диссертации ставятся вопросы о необходимости разработки и принятия мер как международного, так и национального характера по регулированию международных процессов, предотвращению негативных факторов миграции.
Диссертационное исследование открывает новые возможности для дальнейшей дискуссии о методах и формах реализации миграционной политики Российской Федерации в Дальневосточном регионе.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, органов внутренних дел. В условиях реализации федеральной программы борьбы с преступностью, реорганизации органов милиции, возрастания их роли в обеспечении правопорядка и общественной безопасности граждан представляется возможным использовать обобщенный в исследовании опыт при разработке нормативных документов, регламентирующих работу милиции, в практической деятельности в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках изучения учебных курсов «политология», «конституционное право».
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: Международной научно-практической конференции «Вопросы сотрудничества государств Азиатско-Тихоокеанского региона по противодействию преступности» (Хабаровск, 2006); Межвузовской научно-практической конференции «Правовое обеспечение социально-экономического развития Дальневосточного региона» (Владивосток, 2007); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы противодействия преступности в Азиатско-Тихоокеанском регионе» (Владивосток, 2010).
Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре гуманитарных дисциплин Владивостокского филиала Дальневосточного юридического института МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, внедрены в практическую деятельность Управления внутренних дел по Приморскому краю (Акты внедрения научной продукции от 12.05.2006 г.; 07.07.2008 г.). Отдельные положения диссертации прошли апробацию в учебном процессе Владивостокского филиала Дальневосточного юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка источников и литературы, приложения.
Миграция как фактор глобализации в современных условиях
Миграция населения существует с древнейших времен. Она сыграла огромную и многостороннюю роль в развитии человечества, являясь формой его адаптации к меняющимся условиям существования.
Миграция (от лат. migratio) - этимологически означает переселение, перемещение. В узком смысле миграция населения понимается как законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства, т.е. в буквальном смысле означает «переселение» .
Современное значение этого термина гораздо шире. Под миграцией населения в широком смысле имеется ввиду любое территориальное перемещение населения за границы определенной территории (обычно населенного пункта), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности . В целом можно согласиться с подобной трактовкой, считать ее универсальной, но практика показывает, что рассматриваемое понятие содержит более широкое наполнение. В Федеральной миграционной программе миграция определяется как совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства1 , и один из наиболее динамичных способов массового реагирования населения на быстро меняющуюся социально-экономическую ситуацию" .
Научный интерес представляет и определение миграции, предложенное в политической энциклопедии: «Миграция - перемещение людей, этносов, их частей, отдельных представителей, связанное со сменой постоянного места проживания или с возвращением в него. Миграция населения - сложный по своей природе, многообразный по формам и последствиям социальный процесс. Оказывая огромное влияние на общественное развитие, он сам попадает под воздействие политических, социально-экономических, демографических и иных трансформаций».
В научной литературе гораздо чаще используется узкая трактовка этого понятия - как перемещения, связанного с пересечением территориально-административных границ и изменением места (населенного пункта) постоянного проживания22.
Исследователи условно выделяют четыре подхода к определению миграции населения23:
1. Согласно наиболее широкой трактовке, к миграции относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только все пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальные перемещения. Отраслевое, профессиональное и иное движение, не будучи собственно миграцией, связано с ней, но лишь в том случае, если оно сопровождается территориальным перемещением.
2. Под миграцией понимается все многообразие пространственного движения населения, независимо от его характера и целей. Сюда относят переезды из одних населенных пунктов в другие, ежедневные поездки на работу или учебу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные, работы, поездки в командировки, отпуск и другие перемещения.
3. В понятие «миграция» включают такие пространственные перемещения, совершающиеся между населенными пунктами, которые ведут к постоянной и временной смене места жительства, а также представляют собой регулярное двустороннее движение между местами жительства и местами труда и учебы. В этом определении нет возвратных, эпизодических поездок из одних населенных пунктов в другие.
4. К миграции относят такой процесс пространственного движения населения, который ведет к его территориальному перераспределению. В этом случае отнесение пространственного перемещения к миграции определяется фактически переселением из одной местности в другую. В результате переселения происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.
Необходимо отметить, что под миграцией также понимается совокупность правовых и нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленная их государственным регулированием, реализацией личных и государственных интересов и, как правило, влекущая приобретение нового правового статуса" .
В рамках данного исследования необходимо выделить в представленных определениях миграции важную составляющую: миграция - это сложный социальный процесс, подпадающий под воздействие политического процесса и оказывающий огромное влияние на общественное развитие. Любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами (государствами), независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности представляет собой миграцию. При анализе современных миграционных процессов выделяют такие понятия, как25: — мигрант — лицо, совершающее миграцию, т.е. переселение (внутреннее или внешнее); — эмигрант - лицо, выезжающее на постоянное место жительства в другое государство, покинувшее страну своего гражданства или постоянного проживания;
Влияние миграционной политики Российской Федерации на социально-экономическое развитие Дальневосточного региона
Нерациональное размещение населения по территории приводит к тому, что при большой, а иногда даже излишней плотности населения в отдельных районах страны (например, в Подмосковье) есть огромные ненаселенные пространства на Востоке. При этом речь идет не о тундре, а о районах с плодородными землями и подходящим для жизни климатом. Хотя и огромные пространства Севера, Сибири и Дальнего Востока, особенно богатые природными ресурсами, еще более безлюдны. А между тем именно здесь Россия своей территориальной границей соседствует с такой, превышающей нашу по масштабам населения, страной, как Китай, обладающей к тому же значительно меньшей, чем Российская Федерация, территорией.
Миграционные процессы в России имеют две главные стороны : 1) международная (внешняя) миграция в Россию; 2) внутренняя миграция по территории России. Обе эти стороны тесно взаимосвязаны: например, мигранты, приезжающие из других стран, должны быть рационально расселены по территории страны. Они должны осваивать незаселенные районы, а не оседать там, где в них нет особой нужды (хотя необходимость дополнительной рабочей силы есть и в крупных городах). Каждая из двух главных сторон процесса миграции содержит свои вопросы: миграция соотечественников в Россию решается с использованием других правовых средств, нежели «чужеземцев», миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных, и т.д. Вместе с тем и передвижениям вынужденных
переселенцев можно придать не стихийную, а определенную направленность, включить их в общий поток желательной миграции. Даже нелегальных мигрантов, как свидетельствует проводимый в некоторых субъектах Российской Федерации эксперимент, можно использовать для обоюдной пользы.
Построение правового государства, развитие демократических институтов, интеграция России в мировое сообщество невозможно без формирования качественно нового законодательства, в первую очередь в сфере обеспечения и реализации прав и свобод человека. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. обозначило новый этап в развитии концепции прав человека. Важно отметить, что положения Конституции Российской Федерации определяют статус не только граждан, но и иных категорий лиц, находящихся на территории нашего государства.
В условиях проводимых в Российской Федерации преобразований, проблемы национальной безопасности приобретают все более глобальный размах и влияют на формирование государственной политики многих стран мира. Совет Безопасности ООН в своей резолюции от 28 сентября 2001 года выразил глубокую озабоченность увеличением в различных регионах мира числа актов терроризма, мотивами которых являются нетерпимость или экстремизм66.
Миграционные процессы, происходящие как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных регионах, требуют более тщательного правового определения направлений миграционной политики, форм их реализации. Российское законодательство, по мнению ряда ученых, требует системного подхода к регулированию данных общественных отношений 7.
В современной социально-экономической ситуации при проведении административно-правовой реформы, мобилизация всех государственных усилий должна быть сосредоточена в русле эффективного политико правового регулирования миграционных процессов. Принятая
Правительством РФ «Концепция регулирования миграционных процессов» , определяет основные направления деятельности органов государственной власти и управления по регулированию общественных отношений в данной сфере. Зачастую данная деятельность ориентирована на обеспечение национальной безопасности, а не на создание условий для интеграции мигрантов в российское правовое пространство. В данном контексте необходимость законодательного закрепления государственной миграционной политики в целом, как представляется, должно иметь определенный приоритет.
В целом, происходящие миграционные процессы, как в России, так и в мире, неоднородны. Исходя из определения основных направлений миграционных потоков, миграция может различаться по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная или безвозвратная). Принято различать также индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию .
В последнее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц и др.
Взаимодействие органов внутренних дел с органами государственной власти, негосударственными субъектами при реализации миграционной политики
Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства определяет следующий порядок взаимодействия данных федеральных структур 1. Порядок взаимодействия в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по депортации: Ill а) орган внутренних дел подготавливает мотивированное представление о необходимости депортации и направляет его в Федеральную миграционную службу; б) Федеральная миграционная служба принимает решение о депортации и незамедлительно информирует о нем орган внутренних дел, представивший материалы; в) сотрудник органа внутренних дел объявляет решение о депортации иностранному гражданину на личном приеме под подпись, с одновременным вручением ему копии решения о депортации. Одновременно с объявлением решения сотрудник органа внутренних дел проставляет в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина, штамп (отметку о запрещении въезда в Российскую Федерацию); г) орган внутренних дел исполняет решение о депортации. 2. Порядок взаимодействия в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по административному выдворению: а) оформленные материалы дела об административном выдворении направляются органом внутренних дел, территориальным органом Федеральной миграционной службы в суд в течение суток с момента составления протокола об административном выдворении; б) в целях исполнения вступившего в законную силу постановления об административном выдворении орган внутренних дел, ответственный за его исполнение, определяет по согласованию с МИД России государство выезда выдворяемого и принимает меры для организации его выезда; в) сотрудник органа внутренних дел проставляет в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина, штамп (отметку о запрещении въезда в Российскую Федерацию); г) постановление об административном выдворении с отметкой об исполнении административного наказания возвращается органом внутренних дел судье, вынесшему данное постановление.
Одно из важнейших мест в деятельности ФМС МВД РФ и его подразделений занимает предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, а также розыск граждан. Так, по результатам работы паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел Российской Федерации только в 2004 г. «выявлено преступников непосредственно работниками в процессе выдачи паспортов, регистрации и снятия с регистрационного учета, а также при осуществлении других функций по обслуживанию населения» - 56283 чел. (по 5,6 преступника в среднем на одного сотрудника паспортно-визовой службы)147. Причем эта цифра постоянно увеличивается начиная с 1994 г., что говорит не только об улучшении работы ПВС в этом направлении, но и о повышенном внимании к данной проблеме со стороны как руководства ФМС, так и МВД в целом. В процессе работы ФМС выявляются не только лица, представляющие оперативный интерес, но и лица, находящиеся в розыске. Так, по результатам работы ФМС МВД России в 2004 г., «установлено лиц, находящихся в розыске, по листкам прибытия» - 46762 чел. (что на 6652 чел. больше, чем в 2003 г., и на 8944 чел. больше, чем в 2002 г.), причем этот показатель неуклонно растет начиная с 1995 г. В течение 2004 г. также было выявлено «лиц, представляющих оперативный интерес, в отношении которых информированы соответствующие службы», - 832918 чел. (на 13,6% больше, чем в 2003 г., и на 33% больше, чем в 2002 г.). В то же время настораживает увеличение почти в два раза числа выявленных административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства (с 1020926 в 2003 г. до 1926721 в 2004 г.)148, что свидетельствует в том числе и о низкой эффективности административных норм, регулирующих регистрацию и передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства по стране. Так, несмотря на резкое увеличение выявленных административных правонарушений, совершенных иностранцами и лицами без гражданства, количество выдворенных иностранных граждан за пределы Российской Федерации практически не изменилось (около 20 тыс. ежегодно). В соответствии с законодательством иностранные граждане и лица без гражданства подлежат выдворению за пределы Российской Федерации в случаях, если их действия противоречат интересам обеспечения безопасности или охраны общественного порядка или если они грубо нарушили законодательство о правовом положении иностранных граждан в России. Выдворение производится органами внутренних дел. Лица, уклоняющиеся от выезда из России в определенный срок, подлежат административному задержанию на срок, необходимый для их выдворения в принудительном порядке (под конвоем). Задержание и выдворение иностранных граждан в принудительном порядке (под конвоем) производятся по« постановлению УВД, МВД, санкционированному прокурором республики, края или области по месту жительства выдворяемого. Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет об административном выдворении иностранного гражданина за пределы Российской Федерации дипломатическое представительство или консульское учреждение-иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин .
Деятельность органов внутренних дел в сфере борьбы с незаконной миграцией и незаконным использованием труда мигрантов
Федеративная реформа в России еще не завершена, не достигнуты необходимые результаты и в сфере регулирования миграции населения. Ни первоначальная редакция, ни последующие изменения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)-и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»178, ни иные федеральные законы так и не дали полного представления об объеме полномочий каждого уровня власти в сфере регулирования миграционных процессов.
Федеральный законодатель также не учитывает, что сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция - это сфера, в которой реализуются многие права человека (трудовые, жилищные, культурные и др.), и их соблюдение и защита - обязанность государства. Так, предоставляя убежище беженцам, государство принимает на себя и комплекс обязательств по обустройству лица на территории страны (обеспечение его медицинскими услугами, жильем и т.п.). Реализовать их посредством действий только федеральных органов государственной власти или с привлечением возможностей органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления — задача, требующая законодательного решения. Попытка реализовать такой комплексный подход пока сделана в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, желающих переселиться в Российскую Федерацию, правда, на подзаконном уровне .
На базе общего разграничения полномочий в сфере миграционных отношений следует детализировать соответствующие полномочия в специальных «миграционных» федеральных законах. При уточнении законодательных положений в области миграции должны учитываться уже достигнутые результаты административной реформы . Смена структуры исполнительных органов государственной власти привела к изменению функций этих органов, причем их оптимизация продолжается.
В рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить: 1) вопросы общегосударственного значения, требующие непосредственного и подробного регулирования федеральным законом, а в определенных случаях и дополнительного - законами субъектов Российской Федерации. По данной группе полномочий Федерация осуществляет не только регулирование, но и исполнение нормативных предписаний.
Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам; 2) вопросы, по которым на федеральном уровне определяются не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Федерации, конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основные процедуры их реализации. То есть за субъектом РФ остаются только исполнительные полномочия. В этом случае федеральное регулирование уже не будет «рамочным». И, соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ целевых субвенций. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения; 3) вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной власти субъектов РФ и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет бюджетов самих субъектов РФ. При этом субъекты Федерации должны самостоятельно определять объемы финансирования этих полномочий.
Например, органы государственной власти субъектов Федерации, как представляется, могли бы обеспечивать решение вопросов расселения на своей территории поступающих к ним лиц из числа мигрантов, предоставлять им социальные гарантии в области жилищного обеспечения, дополнительного социального страхования. Исходя из уровня социально-экономического развития субъектов Федерации и определения потребностей в иностранной рабочей силе, на законодательном уровне в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ следовало бы закрепить полномочие по решению вопросов создания и ведения банков вакансий, заполнение которых не может быть осуществлено за счет внутренних трудовых ресурсов, а требует привлечения иностранных работников.
Органы местного самоуправления также могут решать определенные задачи, которые должны быть закреплены за муниципальными образованиями путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального (например, по вопросам осуществления регистрационного учета граждан) или-регионального бюджетов.
При решении вопросов разграничения полномочий необходимо учитывать также, что в настоящее время субъекты Федерации испытывают неравномерное «иммиграционное давление». Поэтому важно, наряду с жесткой регламентацией соответствующих вопросов федеральными законами, применять также и более гибкий механизм разграничения полномочий — путем использования соглашений между исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней о передаче осуществления части указанных полномочий. Это позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения управляемости миграционными процессами гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели "перезакреплять" законом полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня- Замена разграничения такой передачей могла бы обеспечить и большую оперативность регулирования миграционных отношений, но при этом использование указанного института не должно быть всеобъемлющим, чтобы не допустить бесконтрольности в его применении.
Похожие диссертации на Миграционная политика Российской Федерации в Дальневосточном регионе и роль органов внутренних дел в ее реализации
