Содержание к диссертации
Введение
I. Методологические основы анализа государственной кадровой политики 21
1.1. Сущность и содержание государственной кадровой политики 21
1.2. Трансформация государственной кадровой политики и её взаимосвязь с политической системой — 46
II. Сравнительный политологический анализ государственной кадровой политики в советской и современной политической системе России — 73
2.1. Анализ советской государственной кадровой политики 73
2.2. Особенности государственной кадровой политики в современной России — 128
Заключение 167
Список литературы 1
- Сущность и содержание государственной кадровой политики
- Трансформация государственной кадровой политики и её взаимосвязь с политической системой
- Анализ советской государственной кадровой политики
Введение к работе
Изменения в российском обществе и государстве заставляют по-новому взглянуть на такое явление как государственная кадровая политика. По мере формирования в Российской Федерации местного самоуправления государственная власть столкнулась с рядом проблем, а именно - с интересами крепнувших муниципалитетов. Пока государственная кадровая политика не имеет надёжного механизма взаимодействия с муниципальной и не сложилось ещё унифицированное законодательство - выражение общероссийских интересов в этих условиях представляется затруднительным. Тем не менее, кадровая политика государства остаётся таким политическим явлением, которое предполагает адекватное соотнесение интересов народа, федеральной и местной элит. Понимание того, насколько этот институт важен и соответствует демократическим принципам, позволит снять социальную и национальную напряжённость в обществе вокруг кадровой политики.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что изучение государственной кадровой политики как важнейшего инструмента государственного режима в современной политической системе России, понимание её достоинств и недостатков вызвано не только теоретическими, но и практическими потребностями. Государственные служащие, которые по роду деятельности часто сталкиваются с различными методами и технологиями кадровой политики, нуждаются в обобщении знаний в этой сфере, что позволит скорректировать и общегосударственную кадровую стратегию. Современная российская власть пытается разработать единую общенациональную концепцию кадровой политики, которая стала бы общим теоретико-методологическим оформлением нынепшей государственной политики в целом, но, как показывают исследования, такой чётко сформулированной стратегии здесь пока нет. Отсутствие целостной системы кадровой политики в Российской Федерации особенно негативно влияет на основные сферы жизни российского общества: от экономических и
политических до идеологических. Кроме того, в связи с развитием местного самоуправления, гражданского общества, с одной стороны, и строительством вертикали исполнительной власти, с другой стороны, в Российской Федерации сегодня особо остро стоит вопрос о соотнесении государственной кадровой политики с муниципальной на основе взаимосвязи и взаимообусловленности избрания, назначения и, особенно, отзыва кадров. Без этого будет сложно разработать и принять Концепцию государственной кадровой политики на общенациональном уровне и, следовательно, обеспечить стабильное развитие политической системы РФ в целом.
Об актуальности данной темы свидетельствует её недостаточная разработанность в научной литературе.
Степень научной разработанности темы. До сих пор в российской политологии существует не так много работ, в которых кадровая политика выступала бы предметом исследования. А сама взаимосвязь политических и социально-экономических процессов с кадровой политикой государства представляет собой довольно сложный объект научного анализа за неимением достаточного материала статистических и разрозненности эмпирических данных. Научную литературу, посвященную проблеме формирования государственной кадровой политики СССР и РФ, можно условно разделить на две части: 1) литература 1920-1980-х гг. и 2) литература 1990-2000-х гг. Данное разделение применимо при сравнительном политологическом анализе кадровой политики государства в советской и современной политической системе России. Довольно популярной при анализе государственной кадровой политики советской политической системы среди исследователей считалась и до сих пор считается тема бюрократизма. Такие советские исследователи, как В.П. Макаренко, В.Н. Шубкин, В.Ф. Бурлачук и др. особо выделяли в своих исследованиях этот аспект1. Он привлекал и зарубежных учёных - М.С.
1 См.: Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия: Критика социологии М. Вебера. Ростов-на-Дону, 1988; Бурлачук В.Ф. Бюрократия как феномен власти и
Восленского1, М. Джиласа и К. Витфогеля2. В этом плане особого интереса, по нашему мнению, заслуживают поздние работы Л.Д. Троцкого, посвященные механизму зарождения бюрократии в Советском Союзе . Тем не менее, в перечисленных трудах меньше рассматривается влияние бюрократии на общегосударственную стратегию, на механизм принятия кадровых решений. Отсюда возникает задача рассмотреть механизм кадровых изменений в государственных режимах советского и современного российского общества на основе анализа бюрократии, категорий государственных служащих.
Богатейший материал посвящен проблеме народного контроля в ряде работ советских авторов: например, статьи Р. Савельева и В. Гейма, работа Е.Н. Тагунова4, коллективный труд Г.В. Дыльнова, В.А. Климова и В.Ф. Листвина5. В трудах Б.М. Макарова, В.А. Неопиханова, А.И. Ерёмина и др.6 акцентируется внимание на механизме функционирования системы органов народного контроля, противостоящей бюрократии в советских предприятиях, учреждениях, организациях, ведомствах и т.д. Этот вопрос изучали В.И.
управления. Киев, 1989; Шубкин В.Н. Бюрократия: С точки зрения социолога. Вильнюс, 1987.
1 См.: Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза.
М.: Сов. Россия, 1991.
2 См.: Djilas М. The New Class. L.: Allen and Unwin, 1957; Wittfogel K. Oriental
Despotism. New Yaven: Yale University Press, 1963.
3 См.: Троцкий Л. Перманентная революция: [сб.]. М.: ACT, 2005; Антология
позднего Троцкого. /Сост. М. Васильев, И. Будрайтскис. М.: Алгоритм, 2007.
4 См.: Савельев Р. Советы и народный контроль. //Партийная жизнь Казахстана,
1971, №7; Гейм В. Исполком и народные контролёры. //Советы депутатов
трудящихся, 1976, №1; Тагунов Е.Н. Взаимоотношения органов народного
контроля и местных Советов. //Проблемы научной организации управления и
управленческого труда в системе местных советов депутатов трудящихся.
Свердловск, 1972.
?
5 См.: Дыльнов Г.В., Климов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в
азвитом социалистическом обществе. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1981.
См.: Ерёмин А.И. Акты местных органов народного контроля. М., 1976; Макаров
Б.М. Народный контроль - демократия в действии. М.: Моск. рабочий, 1981; Неопиханов В.А. Комплексные проверки. М.: Советская Россия, 1981.
б Залужный и В.И. Туровцев1. Написанные на основе научной методологии и обобщения разнообразного опыта эти работы содержат обширный фактический материал, анализ различных сторон деятельности народных контролёров. Тем не менее, органы народного контроля недостаточно исследованы как часть советской кадровой политики, как элементы формирующегося гражданского общества. Что и поставило задачу проанализировать советскую государственную кадровую политику и выявить её достижения и упущения с точки зрения функционирования комитетов и групп народного контроля. Одновременно возникла задача установить специфику взаимосвязи политической системы с кадровой политикой государственного режима.
На современном этапе (1990-2000-х гг.) изучаются самые разные аспекты государственной кадровой политики. Так, анализ институциональной составляющей кадровой политики привлекает современных авторов2. Кадровая политика, как правило, рассматривается в контексте внутренней политики. Проблема внутренней политики в политической системе поднимается зарубежными исследователями (Г. Алмонд, Д. Истон3), среди отечественных авторов следует выделить работу М.Н. Марченко4. При этом следует отметить, сама политическая система неоднозначно трактуется в разной политологической литературе, что поставило дополнительную задачу исследовать сущность этого термина.
О высокой значимости проблемы внутренней политики государства свидетельствуют исследования многих отечественных политологов.
1 См.: Залужный В.И. Народный контроль в современных условиях. М., 1970;
Туровцев В.И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974.
2 См.: Колесников В.А. Государственная кадровая политика: политико-
институциональный аспект: автореф. дис.... канд. полит, наук. Ростов-на-Дону:
Б.и., 2002.
-у
См.: Almond G. Development Approach to Political Systems. //World Politics, 1965. №2; Алмонд Г., Пауэлл Дне, Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. М., 2002; Easton D. Systems Analysis: An Example of Functionalism. //Gould J., Thuarsby V. Contemporary Political Thought. Issues in Scope, Value and Direction. N.Y., 1969.
См.: Политология. /Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристь, 2003.
Например, А.И. Гранько в своей кандидатской диссертации рассматривает взаимосвязь политической системы и жилищной политики в РФ1. Н.А. Кунтувдый в кандидатской диссертации «Распад политической системы СССР и тенденции дальнейших социально-политических изменений» исследует идеологический аспект в политике советской и современной государственной власти в России. A.M. Магомедов отдаёт предпочтение взаимосвязи кадровой и национальной политики России2. Такое неоднозначное понимание поставило задачу раскрыть сущность государственной кадровой политики и её основные принципы в разных методологических подходах. В настоящее время требуется не только сбор, систематизация и обобщение основных данных о взаимозависимости ядра политической системы - государства, государственного режима и их кадровой политики в целом при сравнении советских и современных кадровых технологий, но и назрела необходимость разработки тех практических рекомендаций, которые способствовали бы появлению и проведению национального проекта по государственной кадровой реформе после принятия Концепции государственной кадровой политики на всенародном референдуме.
Аспекты уровней кадровых процессов, а также их цикличный характер (обратимость) получили частичное освещение в трудах таких современных российских учёных, как А.А. Хохлов, А.В. Фомина, В.Т. Рязанов, А.В. Полетаев, И.М. Савельева и др.3 Большинство из этих исследователей
См.: Гранько А.И. Модернизация политической системы и её влияние на жилищную политику современной России. Ярославль, 2004.
2 См.: Пискун К.В. Особенности электорального поведения в условиях изменяющейся политической системы. Ярославль, 2004; Магомедов A.M. Государственная кадровая политика как регулятор этно-социальных конфликтов на Северном Кавказе. М., 2006; Москаленко А.А. Кадровая политика как инструмент в системе социальной ответственности бизнеса. М., 2007; Пицик Н.И. Государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт. М., 2007.
См.: Фомина А.В. Циклы Кондратьева в экономике России. СПб.: Международный фонд Н.Д. Кондратьева, 2005; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. М.: МСПИ, 2000; Рязанов В.Т. Экономическое
8 опираются в своих работах на концепцию Н.Д. Кондратьева, который видел причину социально-политических изменений и различных общественных кризисов в экономике. Среди зарубежных авторов, специально занимающихся проблемой цикличности в общественных процессах, следует упомянуть также Р. Дорнбуша и С. Эдвардса1. Они связывали цикличность популистских режимов латиноамериканского региона с прерывностью развития экономики. Но влияние государственного режима на струїоурное изменение ядра политической системы ещё недостаточно исследовано, что поставило задачу рассмотреть механизм кадровых изменений в государственных режимах советского и современного российского общества на основе анализа групп государственных служащих. Более всего изучен такой уровень кадровых процессов как селекция: здесь внимание авторов чаще всего обращается на аспекты подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации2. Таким уровням кадровых процессов как рекрутация (подбор, квотирование, карьера), где изучаются принципы непотизма (блат, кумовство)3 и ротация (назначаемость, выборность кадров)4 исследователи пока уделяют гораздо меньше внимания. Чаще всего особую
развитие России: Реформы и российское хозяйство в ХГХ-ХХ вв. СПб.: Наука, 1998; Полетаев А.В., Савельева И.М. Циклы Кондратьева и развитие капитализма. М.: Наука, 1993; Паин Э.А. Этнополитический маятник: цикличность этнополитичных процессов в постсоветской России. //Общественные науки и современность, 2003. №5; Ланкин В.В. Политическая история и современная политика России сквозь призму структурно-циклической парадигмы. //Полис, 2008. №1.
1 См.: The Macroeconomic of Populism in Latin America. /Ed. by R. Dornbusch, S.
Edwards. Chicago, L.: The University of Chicago Press, 1991.
2 См.: Романов В.А. Профессиональная подготовка военных кадров в системе
гражданских вузов: автореф. дис.... д-ра полит, наук. Калуга, 2002; Бурканова Г.М.
Социальное проектирование системы подготовки руководящих кадров: автореф.
дис. ... д-ра социол. наук. М., 2003; Сотникова Н.В. Акмеологические
закономерности в интегративной системе развития профессионализма кадров
управления: автореф. дис.... канд. полит, наук. М., 2005.
См.: Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.
4 См.: Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М.: Изд-во пол. лит-ы, 1983.
важность у авторов являет проблема влияния элиты на государственную кадровую политику1. В связке с элитой также рассматриваются различные кадровые процессы, а также феномен геронтократии2.
Современными авторами изучаются в советской кадровой политике самые всевозможные проблемы: роль местных органов власти , формирование системы аспирантуры4, особенности кадровой политики в 1980-е гг.5 Актуальную проблему советского бюрократизма поднимают среди отечественных авторов В. Гимпельсон, Н. Седова, Г.В. Пушкарёва, О.Т. Джавланов, В.А. Михеев, А.П. Шевякин6, В.И. Добреньков и А.И. Кравченко . Наряду с этим, рассматривается и малоизученная сущность бюрократии - патрон-клиентские связи - в работах отечественных (М.Н. Афанасьев)8 и зарубежных публицистов (Дж. Виллертон)9. Государственную кадровую политику изучают через призму взаимодействия государственных
1 См.: Модели Э. Портрет изменяющейся элиты: члены ЦК КПСС с 1939 по 1990 г.
//Политические процессы в условиях перестройки. Вып. И. /Под редакцией О.В.
Крыштановской. М.: ИСАН, 1991; Понеделков А.В. Политическая элита. Генезис и
проблемы её становления в России. Ростов-на-Дону, 1995; Крыштановская О.В.
Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005.
2 См.: Боффа Дж. От СССР к России. История неоконченного кризиса. 1964-1994.
М.: Междунар. отношения, 1996; Крыштановская О.В. Бывшие. Тенденции нисходящей
мобильности российской элиты. //Общественные науки и современность, 2003. №5, 6.
3 См.: Дудкина Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный
аппарат (1917 - 1991 гг.): автореф. дис.... канд. ист. наук. Самара, 2002.
4 См.: Кононова СВ. Становление и развитие государственной системы подготовки
научных кадров через аспирантуру в России (1918 - 2004 гг.): автореф. дис. ... канд.
полит, наук. Ставрополь, 2005.
См.: Фёдоров А.В. Кадровая политика СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации (конец 1950-1980-е гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Москва, 2005.
6 См.: Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии. //Вопросы экономики, 2002. №11; Седова Н. Эффективность бюрократии. //Социологические исследования, 2006. №3; Пушкарёва Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования. //Общественные науки и современность, 1997. №5; Джавланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.: Луч, 1993; Шевякин А.П. Загадка гибели СССР. М.: Вече, 2004.
См.: Добреньков В.И., Кравченко А.И. Фундаментальная социология. В 15 т., т. 14: Власть. Государство. Бюрократия. М.: ИНФРА - М, 2007.
8 См.: Афанасьев М.Н. Клиентелла в России вчера и сегодня. //Полис, 1994, №1.
9 См.: Willerton J.P. Patronage and Politics in the USSR. Cambridge, New York,
Sydney: Cambridge University Press, 1992.
и муниципальных органов власти1, формирования модели кадровой политики в органах исполнительной власти2, технологий подготовки кадров , кадрового состава4 и т.п. Такие исследователи как В.А. Сулемов, СВ. Пирогов, А.И. Турчинов, В.Ф. Халипов5 в довольно содержательном плане раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепция кадровой политики, её сущность и цели, кадровый резерв и т.п. Вместе с тем, бюрократия пока недостаточно анализируется в блоках с группами власти, влияющими на государственный режим.
Обобщая степень разработанности проблемы в современной отечественной и зарубежной литературе, можно сделать вывод, что избранная тема в качестве специального диссертационного исследования ещё не рассматривалась; не анализировались, следовательно, в целостном виде советские и современные российские кадровые технологии; в настоящее время пока не выработано системного представления о связи кадровой политики с ядром политической системы - государством - через государственный режим; государственные режимы не анализировались и не
См.: Райе В.М. Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики: (На примере Республики Хакасия): автореф. дис.... канд. социол. наук. М., 2003.
2 См.: Мещеряков С.А. Формирование кадровой политики в органах
исполнительной власти субъекта федерации: автореф. дис.... канд. экон. наук.
Иркутск, 2003.
3 См.: Мингазов Р.Х. Технологии подготовки управленческих кадров в условиях
трансформации общества: автореф. дис.... канд. социол. наук. М., 2001; Бурканова
Г.М. Социальное проектирование системы подготовки руководящих кадров:
автореф. дис.... д-ра. социол. наук. М., 2003; Савинков Ю.А. Оптимизация
управления и проектирования региональной системы повышения квалификации
кадров на основе новых информационных технологий: автореф. дис.... д-ра т. наук.
Воронеж, 2004.
4 См.: Волкова Н.В. Деятельность органов государственного управления по
совершенствованию качественного состава кадров государственной службы
(федеральный и региональный аспекты): автореф. дис.... канд. социол. наук.
Казань, 2005.
5 См.: Сулемов. В.А. Государственная кадровая политика в современной России.
М.: РАГС, 2005; Государственная кадровая политика: концептуальные основы,
приоритеты, технологии реализации. /Под ред. СВ. Пирогова, М.: РАГС, 1996;
Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. М.: Академический Проспект, Культура, 2005.
и сравнивались как субъекты кадровой стратегии со своими властными группами-гегемонами. Всё это вместе взятое обусловило выбор проблемы, определило цель и задачи исследования, его объект и предмет.
Целью диссертационного исследования является изучение трансформации государственной кадровой политики в политической системе современной России.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
1. Исследовать неоднозначное представление о политической системе
общества в разных политологических источниках и обосновать собственное
её понимание.
2. Раскрыть сущность государственной кадровой политики и её
основные принципы в разных методологических подходах к пониманию
государства, политики и кадров, а таюке обозначить основные субъекты и
объекты кадровой политики государства по мере анализа её структуры,
функций, целей и общих приоритетов.
3. Установить специфику взаимосвязи трансформации государственной
кадровой политики с институтами политической системы современной
России.
4. Рассмотреть механизм кадровых изменений в государственных
режимах советского и современного российского общества.
5. Проанализировать советскую государственную кадровую политику и
выявить её достижения и упущения.
6. Выявить особенности государственной кадровой политики в
современной России и обосновать некоторые пути её совершенствования и
предложить практические рекомендации по результатам политологического
исследования.
Объектом диссертационного исследования является взаимосвязь государственной кадровой политики с политической системой российского общества.
Предметом исследования определена трансформация государственной кадровой политики в условиях становления политической системы современной России.
Хронологические рамки настоящей работы охватывают сложный и противоречивый период современной истории с конца XX в. до настоящего времени, характеризуемого радикальными социально-экономическими и политическими преобразованиями в Советском Союзе и современной России.
Методологическую основу исследования составляют философские методы и принципы (диалектический, формально-логический, единства исторического и логического, теоретического и практического), общенаучные методы (системный, структурно-функциональный и пр.). Непосредственную методологическую базу исследования составили основные принципы объективности и политологического анализа.
Теоретической основой диссертационного исследования являются философско-методологические разработки и научные концепции К. Маркса, А. Грамши, Д. Истона, Г. Алмонда, Н.Д. Кондратьева. Задействован большой круг источников, к числу которых относятся фундаментальные и монографические труды отечественных (советских и современных российских) и зарубежных исследователей, а также статьи, отражающие результаты политологического, исторического и юридического изучения различных аспектов государственной кадровой политики и её взаимосвязи с институтами политической системы.
Научная новизна исследования заключается в комплексном политологическом исследовании процессов взаимодействия институтов политической системы с государственной кадровой политикой в современной России и определяется следующими результатами:
- раскрыты сущностные признаки и элементы политической системы современной России, для чего уточнено определение политической системы
на основе критического осмысления и использования понятийного аппарата политологии и философии;
исследованы социально-политический контекст и правовые основы разработки и реализации государственной кадровой политики с позиции учёта и отражения в ней роли ведомственного и народного контроля, параллельно уточнено понятие государственной кадровой политики;
определена зависимость трансформации государственной кадровой политики от структурных изменений в институтах политической системы на основе анализа советской и современной российской бюрократии;
выявлен механизм цикличности в государственной кадровой политике СССР и современной России путём исследования явления смены государственных режимов их политических систем;
проанализированы специфика и приоритеты в реализации советской государственной кадровой политики, исходя из исследования практики коллективного принятия решения и принципа выборности государственных органов;
- исследованы сущность и содержание, особенности и тенденции
развития государственной кадровой политики в современной России, в
результате чего обнаружены элементы советской кадровой политики в
применении практики квотирования кадров на национальной основе.
Исходя из актуальности, степени разработанности, цели, задач и научной новизны автор выносит на защиту следующие основные положения:
1. Авторская дефиниция политической системы, как замкнутой и функционирующей целостности политики: политических сил, как источников данной целостности; политических отношений, как механизма её функционирования; политической культуры, как результата функционирования целостности политики и обратного её воздействия на политические силы и политические отношения.
Подобное понимание политической системы применимо для анализа влияния её различных составляющих на кадровые отношения в государстве.
В основе такого понимания лежит определение «системы» как множества связанных между собой элементов, представляющего определённую целостность. При этом целое не равно целостности. Так, в целостности политической системы политические силы активно воздействует на кадровую политику государства: кому принадлежат средства производства в обществе, тому и принадлежит экономическая и политическая власть, тот и расставляет государственные кадры. Какие в обществе есть политические силы и каков механизм их взаимоотношений, таковы здесь политические идеи и государственные режимы, таковы и элементы политической системы, влияющие на кадровую политику: например, в советской политической системе социалистическая основа государственной кадровой политики соответствовала отсутствию частной собственности на средства производства; в капиталистической же основную роль играет частная собственность на средства производства.
Следовательно, политическая система имеет свои источники -политические силы (слои, классы населения, их партии, государства и группы государств), которые создают механизм развития всей системы -политические отношения (процессы, ситуации) и результат развития и взаимодействия - политическую культуру (политические идеи и политические институты). И вся эта система является замкнутой. А если какой-то элемент или институт из этой системы выпадает (партия, народный контроль, Советы и т.п.), то ядро системы - государство и его кадровая политика оказываются в нестабильном состоянии или разрушаются. С новыми источниками возникает и новое ядро системы - государство и соответствующая ему кадровая политика в рамках другой или одной и той же экономической составляющей. Вот почему кадровая система как определённая замкнутая целостность кадровых сил по поводу стратегии управления трудовыми ресурсами тоже кардинально изменится вслед за государством.
2. Авторское понимание государственной кадровой политики как
системы действий государственной власти по поводу подготовки,
совершенствования и смены профессиональных кадров, способных
реализовывать государственную власть над трудовыми ресурсами
страны и средствами производства.
Для уточнения понятия «государственная кадровая политика» потребовалось параллельное исследование сущности и содержания терминов «кадры» и «политика». «Кадры» часто рассматриваются как персонал, а человек изучается с позиций собственной роли - должности на конкретном рабочем месте. Можно предложить трактовать «кадры» как часть трудовых ресурсов, представляющая собой постоянный и, как правило, профессионально квалифицированный состав работников общества, общественных организаций, государства, так или иначе участвующий в реализации их задач и функций.
Начиная с античных времён, «политика» понималась как искусство управления. Уточняя этот термин, следует заметить, что «политика» есть отношение по поводу власти. Ибо власть - это отношения господства и подчинения, а политика - отношения по поводу власти, т.е. по поводу отношений господства и подчинения. Управление же - это приведение действий людей в соответствие с объективной необходимостью. «Политику» следует понимать не только как борьбу между классами и их партиями, государствами и группами государств по поводу государственной власти как господства вообще, но и отношения между ними, подразумевающие пакеты соглашений и договоров, определяющие её субъекты и объекты. Государство же представляет собой систему отношений господства и подчинения, опирающихся на легитимное насилие, что предполагает и экономическую составляющую любой государственной кадровой политики.
3. Результаты политологического анализа советской и современной
политической системы России, позволяющие выявить сущность
взаимосвязи трансформации государственной кадровой политики с
16 изменениями в политической системе, что обусловливает формулировку авторского видения научной задачи.
В политологическом анализе государственной кадровой политики был задействован системный подход с учётом марксисткой модели и модели политической системы по Г. Алмонду. Взаимосвязь государственной кадровой политики и политической системы показана через функционирование государственного режима и взаимодействия экономических, политических и кадровых циклов.
Советы определены частью контрольно-организационного уровня осуществления кадровой политики народно-демократическим режимом в Советском Союзе, выявлено, что они с самого начала несли в себе принцип прямой, а не представительной демократии: здесь нет разделения властей в классическом понимании - соборная демократия исходила и исходит из принципа целостности народа, где существует понимание свободы, как активного равноправного участия гражданина в делах государства и общества. В советской кадровой системе выявлены властные группы, противоречия которых и были двигателем механизма кадровой цикличности народно-демократического режима: группа отраслевиков, поддерживаемая ведомствами, выстраивала кадровую модель, с одной стороны, похожую на японскую систему технологии принятия решений «нэмаваси» («окучивание корней»), когда заинтересованные сотрудники ищут именно коллективное решение, предполагая не только круговую поруку, но и коллегиальность. Но эта модель не устраивала другие группы — местничество и директорат, ибо при провозглашённом на ХХШ съезде КПСС партийным руководством курсе стабилизации кадрового корпуса нарушался карьерный принцип для всех. Роль схожего класса с японским «карьерным» отводилась отраслевикам, а двум зависимых от него, с меньшими возможностями - местничеству и директорату. Отмечено, что аналогичные отношения складываются между современными категориями российских служащих. Так, группа олигархов в начале 2000-х гг. утратила свою гегемонию в управлении и кадровой
политике. Группа отраслевиков же совершила своеобразный реванш, сосредоточив управление государственной кадровой политикой в своих руках с помощью вертикали власти нового государственного режима.
4. Характеристика социально-политического контекста разработки и реализации государственной кадровой политики, её экономических и правовых основ, свидетельствующая об актуальности принципа квотирования кадров в процессе её выработки и осуществления.
Социально-политический контекст разработки и реализации государственной кадровой политики предполагает отражение и учёт в ней базовых принципов, определённых условий, явлений и процессов общественной жизни, предопределяющих её экономические и правовые основы. Без введения системы квотирования государственных кадров и принципа всеобщей выборности будет происходить бесконтрольное увеличение численности бюрократии и автократизация государственной кадровой политики. Так, особо подчёркивается, что чиновники в органах исполнительной власти активно участвуют в выработке и реализации государственной кадровой политики в целом и в частности в многочисленных подчинённых им учреждениях и организациях. Прошедшая административная реформа на современном этапе не уменьшила бюрократию, а всего лишь реорганизовала её, укрепив исполнительную власть, что соответствует тенденции автократизации кадровой политики современной группы отраслевиков. Вертикаль исполнительной власти стала «трёхзвенной»: министерства-службы-агенства. Замечено, что данная модель похожа на японскую систему вертикали исполнительной власти: министерство-департамент-сектор. Отмечено возрождение традиции советского национального квотирования в современных республиках России: по Конституции Дагестана пост главы республики поочерёдно (с избранием только на один срок) могут занимать представители разных национальностей. Квотирование по пропорциональному принципу действует
и в дагестанском Народном Собрании. Существует квотирование в Адыгее и Башкирии.
5. Заключение о необходимости возрождения системы органов народного контроля в государственной кадровой политике современной России.
Система органов народного контроля являлась особой формой непосредственной социалистической демократии. Показано, что народный контроль, как элемент кадровой системы, имел свои источники - Советы народных депутатов и трудовые коллективы. Конституция СССР и Закон о народном контроле оформляли результаты деятельности Советов и трудовых коллективов — комитеты, группы и посты народного контроля различного уровня, которые оказывали обратное воздействие на свои источники (проверка Советов и трудовых коллективов)1. Согласно ст.22 Закона о народном контроле проверяющие могли отстранять от занимаемых должностей виновных лиц в бюрократизме и волоките2. К примеру, только в одном 1978 году из состава местных Советов народных депутатов было отозвано 413 депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей Проверки объектов осуществлялись независимо от их ведомственной подчинённости3.
Система народного контроля была искусственно разрушена усилившейся коррумпированной бюрократией, видевшей в ней угрозу своему существованию.
Научно-практическое значение результатов исследования состоит в возможности их применения, как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной власти. Эти результаты могут быть использованы в преподавании спецкурсов по общей и прикладной политологии, в
1 См.: Федорченко С.Н. Кадровая политика в современной России: проблема народного контроля. //Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки», 2008. №2. С. 148.
См.: Закон Союза Советских Социалистических Республик о народном контроле в СССР. М.: Изд-во Советов народных депутатов СССР, 1979. Ст. 22. 3 См.: Там же. Ст. 13.
дальнейшем совершенствовании программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих по решению ими кадровых вопросов. Возрождение народного контроля, введение практики социального и национального квотирования государственных служащих позволит снять социальное и национальное напряжение между российскими служащими, улучшит надзор за их деловыми и профессиональными качествами.
Автор находит научное и прикладное значение данной темы в анализе и прогнозе взаимосвязи политических процессов и конкретных решений по кадровым вопросам в стране, что позволяет выявить общие закономерности, происходящие в российском обществе и создать более ясную картину системного процесса в государстве, а это, в свою очередь, должно помочь решению задачи создания и применения методических рекомендаций по совершенствованию государства, государственного режима, гражданского общества и самой кадровой политики в современной России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка используемой литературы.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на методологических семинарах, лекциях и на заседаниях кафедры политологии и права МГОУ (в том числе с непосредственным и активным участием автора). Результаты исследования апробированы в выступлениях автора в форме докладов (темы: «Категория «политическая система» в политологической литературе»; «Роль государственной кадровой политики в формировании гражданственности в современной России») на научно-практических конференциях, состоявшихся в Центральном Музее Вооружённых Сил РФ.
Ознакомиться с отдельными выводами работы можно в вышедших публикациях автора: Федорченко С. Категория «политическая система» в
политологической литературе. //Власть. Общество. Армия: сборник научных трудов. /Научн. ред. проф. Ф.Г. Сейранян; отв. ред. А.В. Абрамов. М., 2007; Федорченко С.Н. Явление цикличности общественных процессов в современных политических системах. //Аспирант и соискатель, 2007, №5; Федорченко С.Н. Кадровая политика в современной России: проблема народного контроля. //Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки», 2008, №2, а также в работе его научного руководителя: Политаев П.П. О понятии «избирательная система» и его роли в организации и проведении избирательных кампаний в РФ. //Избирательная система. М.: Изд-во МГОУ, 2003.
Сущность и содержание государственной кадровой политики
Изучая разные источники по проблеме государственной кадровой политики, автор столкнулся с самыми разными её толкованиями. Используя политологический анализ на базе диалектики, нам сначала потребуется выявить наиболее противоположные позиции исследователей по данному понятию. Политологический анализ сущности государственной кадровой политики мы намерены провести через исследование таких понятий, как «кадры» и «политика», которые, к сожалению, тоже в научной литературе понимаются по-разному. Мы ставим задачу подробно их проанализировать, так как нам необходим и базовый понятийный аппарат. Но, прежде всего нам нужно определиться со спецификой самого политологического анализа.
Автор пришёл к выводу, что в политологическом анализе существуют как минимум две противоположные позиции во взглядах на «кадры» и «политику»: историко-материалистическая и позитивистская. Позитивизм (лат. positivus - положительный) - это широко распространённое субъективно-идеалистическое направление в философии, выступающее под лозунгом отрицания мировоззренческого характера философии, отвергающее традиционные философские проблемы (отношение сознания к бытию и т.д.) как «метафизические» и «непроверяемые в опыте»1. Его теоретические предпосылки были сформированы Сен-Симоном. Основная черта в философии позитивизма - попытка создать методологию или «логику науки», которая бы стояла выше противоположности материализма и идеализма. Позитивизм целиком базируется на механике2, провозглашает задачей науки чистое описание фактов-ощущений, а не объяснение их. Позитивистская претензия на «нейтральность, беспартийность» в философии имеет свои глубокие основания. Основателем позитивизма считается О. Конт1, который и ввёл этот термин в употребление. Довольно конкретно о позитивистских целях бихевиоризма высказывается современный авторитет в области психоанализа Э. Фромм: «Психология Скиннера - это наука манипулирования поведением; её цель - обнаружение механизмов «стимулирования», которые помогают обеспечить необходимое «заказчику» поведение»2. По нашему мнению, современные последователи теории стратификации и элитисты также основываются на позитивизме, чётко не разделяя политику и управление, а к изучению государства и управления кадрами применяя элитистский подход.
Следует рассмотреть и другое течение в политологии. Исторический материализм — это составная часть марксистко-ленинской философии, материалистически решающая основной вопрос философии - вопрос об отношении бытия к сознанию, общественного бытия и общественного сознания применительно к истории и исследующая на этой основе общие законы исторического развития и формы их реализации в деятельности людей с позиции диалектики3. Его основоположниками являлись К. Маркс, Ф. Энгельс, А. Лабриола, А. Грамши, а в России - Г.В. Плеханов и В.И. Ленин. Взяв за исходный пункт основной для всякого человеческого общества факт - добывания средств к жизни4, марксизм поставил в связь с ним те отношения, в которые люди вступают в процессе производства своей жизни, и в системе этих производственных отношений увидел ту основу - реальный базис каждого определённого общества, - которая облекается политико-юридическими надстройками и различными формами общественной мысли5. Историческим материализмом политика не приравнивается к управлению, понимающегося как приведение действий людей в соответствие с объективной необходимостью .
Итак, начнём свой политологический анализ с исследования термина «кадры». Интересна этимология этого слова. «Кадры» в переводе с француз-ского языка (cadre - личный состав) означает основной (штатный) состав работников организаций. Во французский язык он вошёл в начале новой эры из латинского языка (guadratus - четырёхугольник, квадрат, рамка) . Позже во Франции, Италии, Германии и других европейских странах его стали употреблять для обозначения штатного состава ратников в добровольной (временной) армии, где стоящие квадратом штатные ратники служили основой армейского построения ополченцев. В невоенном значении - для названия элемента управления и организации - это слово стало употребляться с начала ХГХ в. (во Франции, Италии), а по ряду источников - даже с XV в.4 Однако серьёзному исследователю не стоит слепо доверяться французской этимологии кадров, т.к. в современном мире существуют не только штатные работники, но ж работающие по договору.
Л. Д. Троцкий подразумевал под кадрами органы властвования и командования5. Но это абстрактно и в корне неверно, ибо конкретные государственные органы (законодательные, исполнительные и судебные) как раз и состоят из кадров. Кроме того, не всякие кадры облечены государственной властью, и не каждые из них являются руководящими. Так, ещё Э. Гевара различал по реализации конкретных функций политические, военные, хозяйственные и управленческие кадры6. Кадры часто рассматриваются как персонал7, а человек изучается с позиций собственной роли - должности на конкретном рабочем месте. Так, П.В. Бизюков отождествляет кадры и персонал1. Но персонал (от лат. personalis - личность, личный) - это весь состав в конкретной организации постоянных и временных специалистов и обслуживающих их деятельность рабочих и служащих2. Не случайно многие современные российские учёные (В.А. Сулемов. СВ. Пирогов и др.) в своих научных исследованиях не отождествляют термины кадры и персонал3 и постепенно отходят от позитивистского влияния в российской политологии начала 90-х гг. XX в. - тенденции заменять термин кадры другими понятиями: персонал, работники, персонал управления и т.п. Автор определяет «кадры» как часть трудовых ресурсов, представляющая собой постоянный и, как правило, профессионально квалифицированный состав работников общества, общественных организаций, государства, так или иначе участвующий в реализации их задач и функций.
Трансформация государственной кадровой политики и её взаимосвязь с политической системой
Прежде чем приступить к исследованию трансформации государственной кадровой политики во время по мере изменения советской и современной политической системы России, автор считает необходимым сначала выяснить взаимосвязь между государством как ядром политической системы и кадровой политикой. Обозначим, что трансформация (от лат. transformo -преобразую) - это изменение. Её" можно понимать, как совокупность качественных и количественных изменений в среде государственных кадров. Взаимосвязь государства с кадровой политикой обусловлена не только типом политической системы, но и спецификой государственного режима. Мы в своём исследовании этой взаимосвязи исходим из того, что государство, как ядро политической системы, более стабильный и долговечный институт, чем государственный режим, который определяет специфику, а также неповторимость кадровой политики. Иными словами, от смены государственного режима зависит изменение государственной кадровой политики, даже если государство остаётся то лее. Этим самым и осуществляется взаимосвязь.
Однако в научной литературе нет ещё однозначного представления о государственном режиме. Так, одни авторы выделяют юридическую составляющую государственного режима, отождествляя его с политическим режимом, а другие рассматривают социальную составляющую режима, т.е. те средства и способы, с помощью которых осуществляется «публичная власть» в стране и которые в той или иной мере обусловлены социокультурными градациями, системой разделения труда, коммуникациями и т.д.1 Такие представления о государственном режиме крайне абстрактны и идеалистичны, ибо здесь используется набор слишком разных составляющих (формальные нормы, социокультурные градации, разделение труда), что не даёт ясного понимания государственного режима, не позволяет определить его решаютую роль на кадровую политику государства. Так, например, А.И. Соловьёв рассматривает, не государственный, а политический режим как совокупность наиболее типичных методов функционирования основных институтов власти, используемых ими ресурсов и способов принуждения, которые оформляют и структурируют реальный процесс взаимодействия государства и общества1. Но М.Н. Марченко отмечает, что государственный режим всегда был и остается важнейшей составной частью политического режима, охватывающего собой не только государство, но и все другие элементы политической системы общества. Политический режим как явление и понятие более общее и более емкое, нежели государственный режим, включает не только методы и способы осуществления государственной власти, но и приемы, способы реализации властных прерогатив негосударственных общественно-политических организаций - составных частей политической системы общества2. Нами же для исследования взаимосвязи государства с кадровой политикой анализируется именно государственный режим. Согласимся с истори-ко-материалистическим представлением о государственном режиме, данным П.П. Политаевым . Оно опирается на понятия реоісим (с лат. regimentum - порядок, упорядоченность)4 и государство (как организация политической власти в обществе)5. Поэтому государственный режим представляется им как порядок (упорядоченность) устройства государственной власти и механизм её осуществления.
По нашему мнению, для изучения государственного режима в качестве взаимосвязи государства с кадровой политикой наиболее рационален диалектический подход к политическому анализу политолога Антонио Грамши, благодаря которому можно исследовать противоречия властных группировок, определяющих «лицо» государственного режима. Согласно подходу Грамши власть держится не только на насилии, но и на согласии всех властных группировок между собой и с населением. Положение, при котором достигнут достаточный уровень согласия различных группировок власти и населения, он называет гегемонией1. Доминирующая группировка или целый блок (отраслевики, военные, олигархи, бюрократия, связанные с ними партии и т.п.) формирует свой государственный режим, в том числе удерживая собственную гегемонию и в государственных кадрах, т.е. в кадровой политике. Однако гегемония - не застывшее, однажды достигнутое состояние, а тонкий и динамичный, непрерывный процесс соперничества группировок за должностные посты, за сохранение или разрушение существующего режима. Более того, гегемония в кадровых должностях предполагает не простое, а такое благожелательное (активное) согласие, при котором группы власти и большинство граждан желают того, что требуется доминирующей властной группировке или целому блоку. Автор считает, что при утрате достаточного уровня согласия по поводу государственных должностей у доминирующей группировки два пути: либо она заключает новый пакет соглашений с оппозицией, добиваясь уровня согласия с большинством граждан, и создаёт новый блок власти, либо полностью теряет гегемонию в кадровой политике и управлении, а значит и теряет власть. В первом случае (при сохранении гегемонии группы в кадровой политике и управлении) можно привести пример франкисткой Испании, где прошёл мирный переход от тоталитарного режима к либеральному. Здесь кризис гегемонии франкистской группы был разрешён посредством серии пактов с претендующей на государственные должности левой оппозицией2. В результате этих пактов и компромиссов левые были приняты во властный блок, где франкисты сохранили свои посты, став «демократами».
Анализ советской государственной кадровой политики
Любая государственная кадровая политика зависит как от своей общественно-экономической формации, так и от государственного режима. Наличие и, в особенности, преобладание в общественных отношениях частной собственности, предполагает рабовладельческий, феодальный, либо капиталистический вариант кадровой политики, а собственности общенародной -социалистический. Кадровая политика, сложившаяся в социалистических государствах (Советская Россия, КНР, СРВ, КНДР и др.) исходила и исходит из прогрессивного понимания управления, как приведения действий людей в соответствие с объективной необходимостью1. По нашему мнению, управление па равных обусловлено особенностью социалистических государств, где политика и управление не тождественны друг другу. Любопытен и тот факт, что с этим согласны и многие отечественные и зарубежные авторы (напри-мер, Н.В. Коровицына. С. Стаменова и др.) . Не случайно в русском языке «управление» означает не только деятельность государственных органов, но и саму возможность коллективно решить конкретный вопрос - сладить3. В современных капиталистических системах признаётся только парламентская форма демократии, т.е. буржуазная. Вообще сама демократия (от греч. demos - народ и kratos - власть)4 подразумевает в идеале ряд обязательных признаков: 1) выборность и сменяемость в государственных органах должностных лиц с низу до верху; 2) их подотчётность перед избирателями или перед избравшими их учредительными органами и подконтрольность вплоть до отзыва; 3) гласность в деятельности государственных органов и их ответственность; 4) принятие решений большинством голосов, подчинение меньшинства большинству (о чём писал ещё древнегреческий историк Фукидид); 5) равноправие всех граждан, гарантированность их прав.
В социализме предполагается общественная, т.е. соборная или советская форма демократии. Отметим, что система Советов берёт своё начало с древних институтов народного управления - народных собраний2. Хотя в на-, родных собраниях античных городов не все имели право выступать, но именно через них население могло участвовать в обсуждении и избрании кандидатов на различные вакантные должности. На Руси и в Восточной Европе подобная традиция нашла своё отражение через институт веча - собрания всех свободных граждан. На вече (Новгород, Псков, Ладога и др.) тоже сообща «держали совет» о кандидатурах, претендующих на конкретную должность3: посадника, тысяцкого, сотского, архиепископа, князя, кончан-ского, уличанского старост и т.д. Народное собрание у народов Восточной Европы первоначально имело большую власть, чем в Западной. В России идея Советов развивалась в практике Земских соборов4 (собор - перевод греческого слова ekldesia, что означает «собрание» и «церковь»)5. В отличие от парламентов, Советы не могут принимать скоротечные решения, они выполняют важную возложенную на них народом миссию — определяют или одобряют сам путь государства (стратегию его развития). Русский историк С.Ф. Платонов так описывал это явление: «...стараясь спознаться в своих бедах и сообразить, что делать и как делать, русские люди начинают с того, что ищут общего «совета» и «соединения» и общим советом... постановляют... едино- душное решение...»1. К тому же сама практика выборности Советов не предполагает даже в отдалённой перспективе выделения из общего государственного управления касты профессиональных политиков. Вот почему в СССР нами определяется коллективистская кадровая политика (от лат. collectivus — собирательный). Ибо в Советах есть представители всех классов и слоев об-щества, имеющих право избирать и быть избранными . Наряду с соборностью в Восточной Европе существовала и особая традиция абсолютной вла-сти князя . В России до Великой Октябрьской социалистической революции 1917 года тоже существовал симбиоз абсолютной и непререкаемой власти с Учредительным Собранием, который прошёл эволюцию от системы царь -земские соборы, до системы власти народа через Советы5. Автор согласно логике исследования определяет Советы частью контрольно-организационного уровня осуществления кадровой политики народно-демократическим режимом в Советском Союзе. Советы в СССР с самого начала несли в себе принцип прямой, а не представительной демократии. В.Ф. Халипов верно замечает, что исторически понятие «совет» восходит к многовековой отечественной общинной, православной, государственной и бытовой практике совещаться, держать совет, сходиться для совета, обсуждать те или иные важные вопросы, выслушивать мнения друг друга, договариваться и совместно действовать6. Соборная демократия исходила и исходит из принципа целостности народа, где существует понимание свободы, как активного равноправного участия гражданина в делах государства и общества7. То, что депутатский состав представлен не профессионалами-политиками, ищущими, прежде всего, дополнительную прибыль от своей должности, а теми, кто реально знаком с жизнью народа - отличительный признак советской демократии, имеющий глубокий смысл.
