Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная информационная политика как объект политологического анализа 20
1.1. Понятие и сущность государственной информационной политики 20
1.2. Особенности формирования и реализации государственной информационной политики в современных условиях 46
1.3. Основные направления и содержание государственной информационной политики 66
Глава 2. Информационная политика территориальных органов управления в современной России 88
2.1. Специфика информационной политики территориальных органов управления в современной России 88
2.2. Особенности информационной политики территориальных органов управления города Москвы 112
2.3. Основные направления информационной политики территориальных органов управления (на примере Префектуры Северо-Восточного административного округа города Москвы)
143
Заключение 163
Библиография 166
- Понятие и сущность государственной информационной политики
- Основные направления и содержание государственной информационной политики
- Специфика информационной политики территориальных органов управления в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Функционирование подлинно демократической политической системы невозможно, с одной стороны, без высокого уровня развитости структур гражданского общества, с другой стороны, без эффективной, а главное - построенной на принципах законности и открытости для граждан работы органов власти и управления не только в центре, но и на местах. Очевидно, что территориальный уровень осуществления политической власти имеет важное значение для жизнеспособности государства, которая тем выше, чем отработаннее базовые направления политики и механизмы их реализации в данной сфере.
Значение территориальных органов управления - наиболее близкой к населению властной инстанции - заключается и в том, что именно с их помощью предоставляется большинство из жизненно необходимых услуг общественного сектора. В условиях демократического общества это предполагает способность граждан влиять на сферу деятельности данных органов и общие принципы управления. Данное обстоятельство служит существенным фактором относительной автономии муниципалитетов и, безусловно, влияет на логику и динамику региональных и локальных политических процессов.
В современной России, продолжающей движение по далеко не простому пути построения государства политической демократии, сделано немало как в сфере создания условий для развития институтов гражданского общества, так и в области совершенствования структуры и механизмов государственного управления. Вместе с тем, наряду с позитивными изменениями последних лет, в ряде сфер жизни российского общества еще остаются проблемы, которые требуют своего скорейшего решения.
Так, наша страна по-прежнему стоит перед необходимостью серьезно видоизменить существующую систему территориальных органов управления. И хотя подходы к данному вопросу различаются кардинальным образом - от требований обеспечить преемственность в развитии до радикальной трансформации местных властных институтов - очевидно, что ни те, ни другие удовлетворительным текущее положение признать не могут. В последнее время отмечается новый всплеск интереса к вопросам преобразования властных структур на местном уровне в связи с практическими попытками осуществления комплексной реформы системы управления в России.
Кроме того, далеко не всегда деятельность территориальных органов управления открыта для населения, целостно и многоаспектно освещается в средствах массовой информации. Несмотря на то, что за десятилетие преобразований в стране сложились относительно устойчивые федеральное, региональные и муниципальные информационные пространства и медиа-рынки, говорить о достаточной степени развитости данных институтов, особенно в контексте соответствия критериям подлинного гражданского общества и высокого уровня политической культуры, пока не приходится.
Вообще, вопросы, так или иначе касающиеся информационной политики местных органов власти и управления, их информационного взаимодействия с населением и структурами гражданского общества, стали обязательным пунктом повестки семинаров, научно-практических конференций, «круглых столов», симпозиумов и т.д. К их разработке и изучению подключается все большее число российских ученых: политологов, философов, правоведов, социологов. Проблемы, связанные с разработкой эффективной информационной политики территориальных органов управления, находят живой отклик среди деятелей властной элиты и государственного аппарата, внутри партий и
общественных движений различной идейно-политической
направленности, между лидерами и идеологами принимающих активное участие в текущем российском политическом процессе сил и структур. Свои взгляды на информационную политику территориальных властных органов излагают и граждане, представляющие различные социальные слои и группы и являющиеся приверженцами широкого спектра идей, мнений, теоретических построений и подходов.
Позитивным итогом публикуемых докладов, статей и монографий стала постановка самых разнообразных проблем и вопросов как теоретико-методологического, так и прикладного характера: каковы сущность и содержание государственной информационной политики; кто должен формировать государственную информационную политику, а кто - быть ответственным за ее реализацию; возможно ли оптимизировать процесс проведения в жизнь базовых принципов государственной информационной политики, и т.д.
Вместе с тем, по признанию многих как ученых-исследователей, так и лиц, задействованных в сфере практической политической деятельности, едва ли можно говорить о наличии более или менее ясного понимания того, что подразумевается под государственной информационной политикой вообще и информационной политикой территориальных органов управления в частности, каковы ее содержание, основные направления и т.д. И хотя сегодня на федеральном уровне процесс формулирования и официального закрепления основных направлений государственной информационной политики идет достаточно активно, тем не менее, действенные методы осуществления такой политики на местах еще не выработаны. Продолжающиеся не первый год дискуссии об информационной политике, проводимой властными органами различных уровней, по-прежнему характеризуются необычайным разбросом мнений,
небывалым разнообразием идейных подходов и ценностных ориентации.
Особенно актуальной данная проблематика является для территориальных органов управления города Москвы - политического экономического, научного, культурного, исторического центра России, одного из крупнейших мегаполисов мира, отличающегося, к тому же, особой структурной организацией власти и управления. Учитывая с каждым годом увеличивающееся влияние, которое оказывает столица на общественно-политическую жизнь всей страны, обращение к вопросам формирования и реализации информационной политики московскими территориальными органами управления представляется весьма своевременным, причем не только в региональном, но и в общероссийском контексте.
Степень научной разработанности проблемы. Научное осмысление феномена информации, сущностных характеристик происходящих в обществе информационных процессов, роли и степени участия в них центральных и местных органов власти, механизмов регулирования информационными потоками и контроля над информационным пространством, состояние и перспективы взаимоотношений государства и СМИ — эти и многие другие вопросы все чаще становятся объектом пристального внимания со стороны немалого числа авторов.
Важнейшим импульсом к масштабным научным разработкам рассматриваемых проблем стало появление во второй половине XX столетия концепции информационного (постиндустриального) общества и связанного с ней категориального аппарата. Начиная с этого периода, в западной литературе, представленной, в частности, трудами таких ученых, как Д.Белл, Дж.Гелбрейт, О.Тоффлер, КЯсперс и некоторых других, считалось, что основой формирования информационного
общества является развитие вычислительной и информационной техники. Назывался и ряд других признаков: информация приобретает глобальный характер; на движение информационных потоков уже не оказывают существенного влияния государственные границы и различные барьеры; попытки ограничить свободное распространение информации наносят вред стране, их предпринимающей; углубляется процесс децентрализации общества и т.д.1
Несколько позднее контуры грядущего информационного общества и связанных с его становлением общественно-политических трансформаций были конкретизированы. Так, Д.Белл, описывая происходящую телекоммуникационную революцию, выделял три аспекта, важных, по его мнению, для понимания постиндустриального общества: переход от индустриального к сервисному обществу; решающее значение кодифицированного теоретического знания для осуществления технологических инноваций; превращение новой интеллектуальной технологии в ключевой элемент системного анализа и теории принятия решений, в том числе политических2. Т.Стоуньер утверждал, что информацию, подобно капиталу, можно накапливать и хранить для будущего использования, а потому в постиндустриальном обществе национальные информационные ресурсы представляют собой самый большой потенциальный источник богатства3.
1 См.: Белл Д. Мятеж против современности // Социологические исследования. 1989, № 5;
Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: Опыт социального прогнозирования. М.:
Academia, 1999; Гелбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М., 1969; Гелбрейт Дж.
Экономические теории и цели общества. М., 1979; Тоффлер О. Прогнозы и предпосылки //
Социологические исследования. 1987, № 5; Тоффлер О. Смещение власти: знание, богатство
и принуждение на пороге XXI века. М., 1991; Тоффлер О. Третья волна. М., 1994; Ясперс К.
Смысл и назначение истории. М., 1994, и др.
2 См.: Белл Д. Социальные рамки информационного общества // Новая технократическая
волна на Западе. М: Прогресс, 1986. С. 335 и далее.
3 См.: Стоуньер Т. Информационное богатство: профиль постиндустриальной экономики //
Новая технократическая волна на Западе. М.: Прогресс, 1986. С. 394 и далее.
Эти и некоторые другие идеи, в частности, об определении роли массовых коммуникаций в системе властных отношений, развитии демократических институтов государства и структур гражданского общества в постиндустриальную эпоху впоследствии были развиты в работах М.Кастельса, Д.Кина, Г.Маклюэна, У.Мартина и других современных зарубежных ученых4.
Из исследований отечественных авторов, посвященных изучению проблематики становления и развития информационного общества, а также современных характеристик информационного пространства, заслуживают внимания работы Т.З.Адамьянц, А.М.Воробьева, Н.А.Голядкина, Л.М.Земляновой, К.А.Зуева, В.З.Коган, В.В.Кульбы, В.Н.Логинова, ИС.Мелюхина, Т.В.Науменко, А.К.Уледова, А.Д.Урсул, Л.Н.Федотовой и других ученых5.
Процессам формирования государственной информационной политики России, анализу проблем ее реализации в современных условиях, разработке информационной стратегии Российской
4 См.: Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество, культура. М.г ГУ ВШЭ,
2000; Кин Д. Демократия и средства массовой информации // Международный журнал
социальных наук: Новый взгляд на демократию. 1991, № 2; Маклюэн Г. Осмысляя средства
массовой коммуникации: новые изменения человека // Искусство кино. 1994, № 2; Мартин
У. Информационное общество. М., 1989, и др.
5 См., например: Адамьянц Т.З. К диалогической коммуникации: от воздействия к
взаимодействию. М., 1999; Воробьев А.М. СМИ как фактор формирования гражданского
общества. Екатеринбург, 1998; Голядкин Н.А. Методы исследования средств массовой
коммуникации. М., 1997; Землянова Л.М. Зарубежная коммуникативистика в преддверии
информационного общества. Толковый словарь терминов и концепций. М.: МГУ, 1999; Зуев
К.А. Информационная ответственность и перспективы открытого общества в России // На
пути к открытому обществу. Идеи Карла Поппера и современная Россия. М., 1998. С. 246-
253; Коган В.З. Информационное взаимодействие: Опыт анализа субъект-объектных
отношений. Томск, 1980; Кульба В.В. Информационное управление: Предпосылки, методы,
средства. М.: ИЛУ, 1996; Логинов В.Н. Основы информационных технологий
территориального управления: Учебное пособие для студентов. М., 2001; Мелюхин И.С.
Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. М.: МГУ, 1999;
Науменко Т.В. Массовые коммуникации в политической структуре общества // Вестник
Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2003, № 3. С. 102-114; Уледов
А.К. Взаимодействие гражданского общества и государства (теоретико-методологические
аспекты анализа) // Имидж госслужбы. М., 1996; Урсул А.Д. Проблемы информации в
современной науке. Философские очерки. М., 1975; Федотова Л.Н. Массовая информация:
стратегия производства и тактика потребления. М.: МГУ, 1996, и др.
Федерации внутри страны и на международной арене были посвящены труды и публикации А.А.Балытникова, Г.В.Белова, М.С.Григорьева, В.ВХудкова, И.И.Засурского, Т.С.Иларионовой, других авторов6.
Что же касается собственно территориальных органов управления города Москвы, то выявление специфики их деятельности стало целью серии политологических, правовых, социологических, экономических и других исследований . Авторы этих публикаций, будучи приверженцами различных идейных подходов и находясь на разных уровнях осмысления, высказали свое понимание проблем, связанных с формулированием и реализацией информационной политики.
Следует отметить, что вопросы формирования и реализации информационной политики государственных органов власти и управления различного уровня (в том числе и московских) в той или
См.: Балытников А.А. Совершенствование государственного управления в сфере массовой информации // Право и жизнь. 1996, № 9; Белов Г.В. Информационная доктрина: программа или идеология? // Вестник Российского общества информатики и вычислительной техники. 1995, № 6; Григорьев М.С. Политические коммуникации в «век информации» // Политическое управление: Сборник научных трудов кафедры политологии и политического управления. М.: РАГС, 1998; Гудков В.В. Государство и информационное общество // Труды Московской государственной юридической академии. 1999, № 4; Засурский И.И. Масс-медиа второй республики. М., 1999; Иларионова Т.С. Информационные процессы в современной России. М., 1999;
7 См., например: Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М.: Сварог и К, 1998; Бойцова В.В. Как мэр Лужков управляет Москвой // Государственная власть и местное самоуправление. 1999, № 2. С. 40-47; Брячихин А.М. Автобиография перфекта (Прошлое и настоящее одного человека). М.: Контакт РЛ, 1999; Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / Под ред. Авакьяна С.А. М.: МГУ, 2001; Государственное и муниципальное управление на рубеже веков: Сб. ст. / Правительство Москвы. Юго-Восточный административный округ. Государственный университет управления. Под ред. Поршнева А.Г., Зотова В.Б. М.: Прима-пресс, 1998; Зотов В.Б. Как мэр Лужков управляет Москвой (материалы лекции). М., 1998; Милютенко В.Б. Мэр в кепке. М., 1999; Москва. Городское управление: 300 лет истории управления городом: Справочник / Мэрия Москвы. М., 1997; Организация управления административным округом столицы: Информационно-справочное издание / Зотов В.Б. (рук.), Алиева З.А., Бабурин А.И. и др. М.: Прима-пресс, 2000; Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. М., 1998; Саутина Е.В. Что ждут жители московского региона от институтов государственной власти // Социологические исследования. 2000, № 10. С. 47-51; Социально-экономическое развитие района в Москве: Ученые экономического факультета МГУ им. М.ВЛомоносова — г. Москве / Под ред. Папенова В.К., Сысоева А.П. М.: МГУ, 1999; Филиппов А.В. Ю.Лужков и его региональная политика // Политая. 1999, № 1. С. 73-94; Щербаченко М.Л. Законы Лужкова. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2002, и др.
иной мере затрагивалась в диссертационных исследованиях ряда отечественных обществоведов8.
Вместе с тем, несмотря на определенное внимание исследователей к данным темам и некоторые успехи в изучении содержания и механизмов формирования государственной информационной политики вообще и информационной политики территориальных органов управления в частности, остается еще целый ряд важных вопросов, требующих своей дальнейшей разработки.
Это обстоятельство, а также явная недостаточность рассмотрения проблем разработки как концептуальных, так и прикладных принципов информационной политики территориальных органов управления города Москвы и механизмов ее реализации под политологическим углом зрения, обусловливают объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является информационная политика территориальных органов управления, предметом - основные факторы, принципы, механизмы, тенденции и
См., например: Акатова Н.А. Методы и модели проектирования муниципальной интегрированной информационной системы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 1997; Анникова В.А. Информационная политика в системе властных отношений: региональный аспект. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2001; Карасева Е.В. Информационная стратегия Правительства Москвы: принципы, цели, процесс реализации, проблемы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2002; Корнеев А.А. Информационная политика субъекта федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 2003; Коханова Ю.Е. Методы продвижения московской прессы на информационном рынке. Диссертация на соискание ученой степени кандидата филологических наук. М., 2001; Кускова Л.И. Социологическая информация в структуре информационно-аналитического обеспечения местных органов власти. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 1998; Луницкий СП. СМИ в системе социального управления современной России. Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук. М., 1998; Нисневич Ю.А. Информационная политика как фактор демократизации государственного управления в России. Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 2001; Павлютенкова М.Ю. Оптимизация политического управления на основе современных информационных технологий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 1999, и др.
закономерности ее формирования и реализации в системе государственной информационной политики современной России.
В ходе исследования предполагается достичь двуединую цель: во-первых, выявить специфику государственной информационной политики как объекта политологического анализа и, во-вторых, определить основные приоритеты и принципы формирования информационной политики территориальных органов управления в современной России. При этом, с учетом практических потребностей и опыта работы автора диссертации, представляется целесообразным опереться на материалы, связанные с информационной политикой конкретного территориального органа управления - Префектуры Северо-Восточного административного округа города Москвы.
Для реализации цели исследования представляется необходимым последовательно решить комплекс следующих задач:
- проанализировать основные подходы к определению понятия
«государственная информационная политика» и дать его авторскую
трактовку;
- раскрыть сущностные характеристики государственной
информационной политики;
рассмотреть особенности формирования и реализации государственной информационной политики в условиях современного этапа общественно-политического развития;
очертить контуры нормативной модели государственной информационной политики, выделить ее основные направления и содержание;
- раскрыть специфику информационной политики
территориальных органов управления в современной России;
- на основе анализа особенностей текущей информационной политики Префектуры Северо-Восточного административного округа города Москвы обозначить основные приоритеты и принципы формирования концепции информационной политики подобных территориальных органов управления.
Достижение цели и задач диссертационного исследования делает необходимым изучение в качестве источников всего доступного массива информации официального, научного и публицистического профиля, связанного с рассматриваемой проблематикой. По уровню обобщения информации, характеру и формам отражения действительности эти источники можно условно разделить на три основные группы.
Первую из них составляют официальные нормативно-правовые документы, концепции и доктрины, отражающие позицию властных структур: Конституция Российской Федерации; Федеративный договор; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации; законы Российской Федерации «О средствах массовой информации», «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», другие правовые акты федеральных органов власти; Устав города Москвы, законодательство города Москвы и правовые акты территориальных органов управления, касающиеся вопросов информационной сферы9.
9 См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993; Федеративный договор. М.: Республика, 1992; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. М., 2000; Федеральный закон «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1, Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // Сервер органов государственной власти Российской Федерации «Официальная Россия» (); Устав города Москвы. Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. (в редакции Закона города Москвы от 13 июля 2001 г. № 32-ЗК). М., 2001, и др.
Вторая группа источников включает работы отечественных и зарубежных исследователей, представителей различных отраслей знания.
В частности, раскрытие выдвигаемой в данном исследовании проблематики не представляется возможным без изучения идейно-теоретического наследия европейской и американской философской и социально-политической мысли, рассматривающей проблематику развития демократических прав и свобод, структур гражданского общества, формирования местных органов власти и управления, становления информационного общества и т.д.10
Серьезным подспорьем для данного исследования являются работы, развивающие новые подходы к информации и ее роли в политической жизни общества («информационная парадигма», «информациологический подход»)11.
Важное место при разработке настоящей темы занимает изучение
статей и монографий современных российских обществоведов
М.Г.Анохина, Г.А.Белова, Ю.П.Буданцева, К.С.Гаджиева,
В.С.Комаровского, Ю.А.Нисневича, Г.Г.Почепцова, А.И.Соловьева, М.Ю.Павлютенковой, А.С.Панарина, В.П.Пугачева, А.Ю.Шутова и др.12
См., например: Даль Р. О демократии. М., 2000; Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. 1998, № 1. С. 52-67; Хортон Ф.У. Что такое «национальная информационная политика» // Международный форум по информатизации и документации. 1998. Т. 23. № 3. С. 3-Ю; Agarwal R., Tanniru М., Wilemon D. Assimilating information innovations: strategies and moderating influences II IEEE translations on engineering management. 1997. Vol. 44, № 4. P. 347-358; Bell D. The coming of post-industrial society: a venture in social forecasting. New York: Basic books, 1973; Toffier Al. The third wave. New York: William Morrow and Co., Inc., 1980, и др.
11 См.: Абдеев Р.Ф. Философия информационной цивилизации. М., 1994; Попов В.Д.
Информациология и информационная политика. М.: РАГС, 2001; Юзвишин И.И. Основы
информациологии. М., 2000, и др.
12 См.: Анохин М.Г., Павлютенкова М.Ю. Информационно-коммуникативные технологии в
политике // Вестник РУДН. Серия Политология. 2000, № 1. С. 40-52; Белов Г.А.
Политология. М., 1996; Буданцев Ю.П. Социология массовых коммуникаций. М., 1996;
Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник для высших учебных заведений. М.:
Логос, 1997; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного
самоуправления в России / РАГС при Президенте РФ. М.: РАГС, 1999; Нисневич Ю.А.
В них рассматривается широкий спектр вопросов как теоретико-методологического, так и прикладного характера.
Третья группа источников позволяет проанализировать особенности текущей информационной политики конкретного территориального органа управления, в качестве примера которого взята Префектура Северо-Восточного административного округа города Москвы. Данная группа источников включает в себя, во-первых, экономико-статистическую информацию, а во-вторых, результаты опросов общественного мнения, проведенных структурными подразделениями Мэрии Москвы, Префектуры Северо-Восточного административного округа, Московским фондом развития парламентаризма и социальной информации, независимыми исследовательскими группами13.
Теоретико-методологические основы исследования включают в себя системный, сравнительный, проблемный и другие общенаучные подходы, а также широкий спектр методов современной политологии и
Информационная политика как фактор демократизации государственного управления в России. Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 2001; Павлютенкова М.Ю. Оптимизация политического управления на основе современных информационных технологий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 1999; Панарин А.С. Политология: Учебник. М.: Проспект, 1997; Политология: Учебник / Отв. ред. В.С.Комаровский. М.: РАГС, 2002; Почепцов Г.Г. Коммуникативные технологии XX века. М.: Рефлбук, 2000; Почепцов Г.Г. Теория коммуникации. М., 2001; Пугачев В.П. Информационная власть и демократия // Общественные науки и современность. 1999, № 4. С. 65-77; Пугачев В.П. Средства массовой коммуникации в современном политическом процессе // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1995, № 5. С. 3-16; Пугачев В.П. Технологии скрытого управления в современной российской политике // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2003, № 3. С. 66-102; Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Аспект-Пресс, 1996; Соловьев А.И. Политическая коммуникация: к проблеме теоретической идентификации // Полис. 2002, № 3. С. 5-19; Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вызов. М,: Аспект-Пресс, 2001; Шутов А.Ю. Территориальные органы управления в истории России: опыт административно-политического участия // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1997, № 6. С. 80-96, и др.
13 См.: Официальный сервер Правительства Москвы (); информационно-аналитические сборники «Правительство - Город - Люди», «Пульс», «Симптом», а также тематические информационно-справочные бюллетени Комитета по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы, и др.
ряда других смежных наук. Учитывая исходно комплексный, динамичный статус изучаемого материала, методологический фундамент исследования составили принципы единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности, реалистичности, объективности рассмотрения, целостности.
Большое теоретико-методологическое значение для диссертации имеют достижения современной социологии. Задействование методологии социологических исследований показало высокую результативность при анализе степени влияния государственной информационной политики вообще и информационной политики территориальных органов управления в частности на формирование общественного мнения, социально-политических предпочтений граждан.
Хотя работа не носит характер правового исследования, опора при ее осуществлении на юридический подход имеет существенное значение. Обладая значительной эвристической ценностью, юридический подход, благодаря которому, в основном, сформировалась концептуальная схема муниципалистики, позволяет осуществить анализ нормативно-правовых условий деятельности территориальных органов управления, способствует пониманию природы данного феномена.
Институциональный подход в существенной мере дополняет юридический в том отношении, что обращается внимание и на неформальные институты, так или иначе участвующие в политическом процессе.
Важной составляющей теоретико-методологической базы диссертационного исследования стали новые научные парадигмы анализа информационных процессов, средств массовой информации, общественного сознания. Особое место в работе занимают положения
общей теории информации и информациологии, концепции современного гражданского и информационного общества, теории местного самоуправления. При разработке концептуальной модели информационной политики территориальных органов управления автор опирался на результаты исследований крупнейших представителей политологической, философской, правовой и социологической мысли, использовал труды российских и зарубежных ученых. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная информационная политика представляет собой
систему целенаправленных мероприятий административно-
управленческого характера по сбору, получению, анализу, хранению,
распространению и использованию информации, направленных на
реализацию интересов общества и государства.
2. Важнейшими характеристиками, раскрывающими сущность
государственной информационной политики, являются ее системность,
целенаправленность, ориентированность на административно-
управленческие механизмы, территориальная обусловленность.
3. В современных условиях формирование и реализация
государственной информационной политики предполагают, наряду с
опорой на общемировые тенденции и закономерности, учет
специфических внутри- и внешнеполитических условий конкретного
национального сообщества.
4. Контуры нормативной модели государственной
информационной политики включают в себя такие основные
направления, как: создание и постоянное совершенствование
нормативно-правовой базы отношений в информационной сфере;
обеспечение граждан общественно значимой информацией и
совершенствование системы информирования населения; формирование
и эффективное использование национальных информационных
ресурсов; развитие национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры; повышение уровня информационной культуры населения.
5. В современной России особенности формирования и реализации
информационной политики территориальных органов управления,
являющейся частью государственной информационной политики,
обусловлены, наряду с внутренними и внешними факторами,
спецификой организации российского политического и
информационного пространства, а также действующим федеральным
законодательством в информационной сфере.
6. Основным приоритетом информационной политики
территориальных органов управления в современной России является
обеспечение прав граждан, юридических лиц и государства на
свободное получение, распространение и использование информации,
защиту конфиденциальной информации и интеллектуальной
собственности.
Научная новизна диссертации определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих исследованиях по сходной тематике. Они заключаются в следующем:
- на основе комплексного анализа основных подходов к понятию
«государственная информационная политика» сформулировано его
авторское определение;
- конкретизированы сущностные характеристики государственной
информационной политики;
- рассмотрены особенности формирования и реализации
государственной информационной политики в условиях современного
этапа общественно-политического развития;
- очерчены контуры нормативной модели государственной
информационной политики, выделены ее основные направления и
содержание;
- выявлена специфика информационной политики территориальных
органов управления в современной России;
- на примере такого территориального органа управления, как
Префектура Северо-Восточного административного округа города
Москвы, обозначены основные приоритеты и принципы формирования
концепции информационной политики территориальных органов
управления современной России.
Практическая значимость работы, имеющей
методологическую направленность, заключается в том, что она, во-первых, может способствовать формированию концепции информационной политики территориальных органов управления современной России, а во-вторых, еще более привлечь внимание ученых и практиков к одной из актуальнейших и сложнейших проблем, какой является проблема формирования и реализации государственной информационной политики, послужить новым импульсом для ее разносторонних и комплексных исследований.
Кроме того, основные выводы и положения, обоснованные в диссертации, могут быть использованы при разработке официальных документов государственными органами, политическими партиями и общественными организациями, в конкретных политологических исследованиях, а также при подготовке учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинаров по теории политики, сравнительной политологии, политическим отношениям и политическому процессу в современной России, политической коммуникативистике и т.д.
Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры мировой и российской политики
отделения политологии философского факультета МТУ им. М.В.Ломоносова и рекомендована к защите.
По теме диссертации автором сделаны доклады на «круглых столах» «Информирование населения» (г. Москва, сентябрь 2003 г.) и «Местное самоуправление» (г. Москва, ноябрь 2003 г.), организованных журналом «Московский ритм» при поддержке Правительства Москвы.
Практическое применение материалов исследования
осуществляется в ходе профессиональной деятельности автора в качестве начальника организационно-аналитического управления Префектуры Северо-Восточного административного округа города Москвы.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Гл а в а 1.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КАК ОБЪЕКТ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА
Понятие и сущность государственной информационной политики
В настоящее время государственная политика стала актуальным предметом разносторонних научных исследований в области политологии, философии, социологии, юриспруденции. Сутью проводимых разработок, а также развернувшихся в научном сообществе дискуссий является всестороннее системное осмысление этого явления в современных условиях - постиндустриального развития, глобализации, демократического транзита, цивилизационного кризиса и т.д. - и соотнесение его с такими категориями, как «государство», «власть», «управление», «информация» и др.
Анализ современной литературы показывает, что большинство ученых в качестве характерных черт государственной политики выделяют следующие:
1) государственная политика - системное общественное явление, относящееся к категории социально-политических феноменов, в которых фиксируются наиболее существенные тенденции жизнедеятельности общества и государства;
2) государственная политика - целенаправленное управление процессами общественного развития; практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу государства;
3) государственная политика - определенный вид деятельности по осуществлению государственной власти; составная часть системы политической власти, выполняющая определенные функции и задачи, а также реализующая регулирующие действия государственной власти, закрепленные в законах и иных нормативно-правовых актах;
4) государственная политика - важнейший фактор модернизации, реализации социальных, политических, экономических и технологических изменений в государстве и обществе, ориентированных на будущее;
5) государственная политика — одновременно наука и искусство, один из видов публичной профессиональной деятельности, доминантой которого является противоречие между объективным характером управления и субъективным способом его осуществления.
При всем многообразии смысловых оттенков и черт, таким образом, очевидно, что государственная политика должна обеспечивать решение комплекса задач по реализации целей политического, социального, экономического, культурного, информационного и т.п. развития общества, удовлетворению его разнообразных потребностей. При этом сам процесс должен осуществляться в рамках определенной стратегии и тактики управления, способов и методов его реализации, адекватных развитию ситуации в стране и выработанных на основе
определенных принципов и идеалов, которые отражают внутри- и внешнеполитические приоритеты общества и государства.
Справедливым представляется утверждение, что государственная политика «может быть реализуема только на законодательной основе», является «формой выражения государственных интересов», а ее источниками «служат законы и иные нормативно-правовые акты»15.
Многие современные исследователи16 выделяют несколько функциональных особенностей государственной политики, как вида деятельности, проистекающих из природы и источников, которые порождают государственную политику:
- во-первых, выразителями государственной политики могут быть только субъекты публичного права, такие как, например, специально на то уполномоченные органы власти, должностные лица или граждане, которые наделены в установленном порядке правом на выражение воли народа, как субъекта власти. Органы власти, конечно, могут делегировать свои полномочия другим дееспособным лицам в установленном порядке. Это, однако, нисколько не умаляет общего концептуального подхода к порядку и способу реализации государственной политики;
- во-вторых, формирование и реализация государственной политики или воздействие на нее может осуществляться различным образом, но только через установленные законом процедуры и структуры. Дело в том, что реализация государственной политики может происходить исключительно через уполномоченные на то властные субъекты и институты, которые, в свою очередь, могут осуществлять свою деятельность только в порядке, установленном законодательством. Общественный или политический лидер имеет право на любые действия, не запрещенные действующим законодательством. В то же время должностное лицо или орган власти, реализуя государственную политику, обязан исполнять только те функции, которые упомянуты в законе и предписаны им;
- в-третьих, объектами государственной политики являются виды деятельности, а не конкретные материальные или иные предметы. Государственная политика осуществляется через узаконенные меры государственной поддержки либо ограничения видов деятельности. В общем случае, к объектам государственной политики можно отнести и правоотношения между гражданами, органами власти и организациями в той мере, в какой они определяют, расширяют или ограничивают те или иные виды деятельности, опосредующие реализацию предусмотренных государственной политикой мероприятий.
В идеале государственная политика, которая должна закрепляться государственно-правовыми институтами, быть известной и понятной обществу, представляет собой оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей о своих интересах в нем. Смысл конструктивной государственной политики, как полагает, например, Ю.А.Нисневич, заключается в модернизации материального и духовного производства и социальных условий жизни на базе научно-технического прогресса и новых технологий.
Основные направления и содержание государственной информационной политики
Исследование государственной информационной политики в рамках политической науки предполагает решение целого комплекса вопросов как общенаучного - гносеологического, онтологического, аксиологического и т.д. так и собственно политологического свойства. При этом важным становится не только категориальный анализ государственной информационной политики, выяснение ее сущностных черт и характеристик, особенностей формирования и реализации в современных условиях, но и изучение ее основных направлений и содержания, возможностей конструирования оптимальной модели государственной информационной политики, а также анализ пределов ее проведения в жизнь в текущий период.
Однако перед тем, как перейти к рассмотрению основных направлений и содержания государственной информационной политики, представляется целесообразным сделать ряд замечаний принципиального характера.
Прежде всего необходимо подчеркнуть, что какими бы общими чертами не обладали национальные законодательства, государственное и общественное устройство, политические системы и политические режимы, организационно-штатные структуры органов власти и управления в центре и на местах и т.д., вместе с тем, каждое национальное сообщество, каждая страна является уникальной, имеющей набор характеристик, которые представляют собой факторы национальной самоидентификации проживающего на ее территории населения. Уникальными и самобытными, несмотря на влияние общемировых тенденций и закономерностей общественного развития, являются и национальная история, и национальная политическая культура, и национальный опыт политической жизни, формирования национальных политических институтов, развития политических отношений и осуществления политических процессов84. Очевидно поэтому, что каждая страна обладает своими специфическими национальными интересами, включающими в себя интересы общества и государства, на реализацию которых направлена в том числе и государственная информационная политика.
По мысли Л.И. Абалкина, проблема детерминирования политического курса государства по защите и реализации национальных интересов «является весьма многоплановой и включает в себя: необходимость обеспечения благоприятных условий для экономического процветания и защиты отечественных производителей; сохранение и улучшение материальных, духовных и нравственных устоев жизнедеятельности соответствующей социальной общности людей; выполнение функций и обязательств, диктуемых геополитическим положением страны, ее местом в системе мирохозяйственных связей и отношений»85.
Тем самым представляется вполне справедливым отказ от идеи формирования универсальной модели государственной информационной политики, равно как и политики государства в любой другой сфере жизни общества. Речь может идти лишь об очерчивании контуров своего рода нормативной модели, содержащей базовые основания и ориентиры деятельности государства в информационной сфере, но требующей при ее проведении в жизнь конкретизации своих основных направлений и содержания с учетом специфических условий того или иного национального сообщества.
Кроме того, говоря о государственной информационной политике, необходимо помнить, что ее основные направления и содержание далеко не всегда означают их адекватное проявление в государственных структурах и организациях, занятых сбором, получением, анализом, хранением, распространением и использованием информации. Рассмотрение основных принципов «ведомственной» работы с информационными потоками и ресурсами позволяет заметить разницу, порой весьма существенную, с общегосударственным подходом. Это, безусловно, связано со становлением гражданского общества, развитием его институтов и механизмов.
С одной стороны, информационные функции являются неотъемлемой чертой многих государственных управленческих структур, министерств, ведомств и т.д., систематически осуществляются ими на протяжении всего периода их деятельности. Выполнение подобного рода работы, связанной с информационной сферой, осуществляется через сложную организационную систему: каждая властная структура имеет пресс-службу или пресс-центр, территориальные (местные) подразделения, а некоторые из них -информационно-аналитические центры и институты, печатные органы, радио- и телеканалы, сайты в сети Интернет.
С другой стороны, в подлинно гражданском обществе, развивающемся в условиях открытости и преобладания демократических процедур, исходящая из государственных структур информация не является единственным, безальтернативным каналом информирования граждан, а сами эти структуры не обладают монополией на доверие и уважение со стороны общества. Тем самым для всех - как государственных, так и негосударственных - источников информации, субъектов информационной деятельности становится крайне важным вызвать доверие к себе граждан, создать позитивный имидж, представить интересы как можно большего числа социальных слоев и групп, общества в целом.
Специфика информационной политики территориальных органов управления в современной России
В современной России, как и в любой другой стране, территориальные (в ряде источников - местные109) органы управления представляют собой звено (элемент) государственного механизма, участвующий в осуществлении функций государства и наделенный для этого определенным объемом властных полномочий. Как правило, эти полномочия предполагают осуществление в пределах конкретной территориальной (административно-территориальной) единицы (образования) контрольной, координирующей и исполнительно-распорядительной деятельности.
Будучи максимально приближенными к населению, его потребностям и запросам, территориальные органы управления, во многом аналогично государственным органам власти и управления, призваны исполнять набор общественно значимых функций, проводить соответствующую им политику, и наделены для этого определенными полномочиями. К их числу большинство авторов относит: полномочия в хозяйственной сфере (распоряжение муниципальной собственностью и финансовыми ресурсами; обеспечение комплексного развития территории: строительство, развитие местного транспорта, дорожных коммуникаций, канализации, водо-, газо-, тепло- электроснабжения; принятие мер по борьбе с загрязнениями окружающей среды и уборке территорий; поддержание торгово-коммерческой инфраструктуры; развитие сети образовательных и культурных учреждений, и т.д.);
- полномочия в социальной сфере (строительство муниципальных домов, детских садов, школ, больниц и т.д.; оказание помощи малоимущим за счет местных фондов; содержание домов для престарелых, социальных приютов и др.; создание служб занятости для безработных, и т.п.);
- полномочия в сфере охраны общественной безопасности и порядка (издание предписаний по пожарной охране, гражданской обороне и др.; установление правил поведения в общественных местах; санкционирование проведения собраний, митингов и демонстраций, и т.д.).
Как и в случае с властными и управленческими структурами общегосударственного уровня, помимо функций, относящихся к конкретной сфере деятельности территориальных органов управления, среди общественно значимых функций выделяются такие, которые носят комплексный характер, затрагивают сразу несколько сфер жизни местного сообщества, а потому требуют большего, по сравнению с другими, внимания к вопросам разработки и реализации соответствующего политического курса. В числе прочих одной из таких функций является информационная, предполагающая проведение территориальным органом управления информационной политики.
Информационная политика территориальных органов управления в современной России, так же как и в любой другой стране на определенном этапе ее исторического развития, зависит от целого ряда факторов. Наряду с рассмотренными в предыдущей главе общемировыми общественно-политическими явлениями и процессами, специфика информационной политики территориальных органов управления обусловлена сугубо национальными характеристиками, обстоятельствами внутреннего свойства. Это и особенности политического опыта, и степень зависимости от глубинных политических традиций, и пространственно-временные характеристики национального политического процесса, и общественно-политическая динамика, и уровень политической культуры населения, и т.д.111
Так, достаточно сказать, что специфической чертой российской политической традиции, регулярно наблюдаемой в наши дни, является преобладание общинного характера структурирования социального организма. Как известно, территориальная удаленность населенных пунктов России друг от друга предопределила слабость горизонтальных связей между общинами и в то же время способствовала интенсивным коммуникациям внутри общины. При этом социальный статус индивида в общине ставился в зависимость от выполнения им текущих общественных функций.
Постоянно воспроизводится и такая черта российского политического опыта, как доминирование государственного начала. Ее истоки - в географической удаленности очагов социальной жизни друг от друга, которая делала необходимым координацию жизни общин из единого центра. И в условиях противодействия постоянной внешней угрозе, которое невозможно было обеспечить без централизации, и в условиях мира сильная государственная власть была опорой и основой национальной самодостаточности и идентичности в политической, экономической, духовной и других сферах жизни российского социума.
Весьма актуальной сегодня является проблема становления и развития гражданского общества. Вместе с тем, нередко забывается, что основные препятствия на пути формирования его институтов, главные причины «пробуксовки» в ходе движения вперед во многом связаны с такими особенностями отечественной политической традиции, как неорганический характер образования российской государственности и, как следствие, специфическое восприятие государства населением.
В частности, слабость и однотипность внутри- и межобщинных протополитических структур не позволяли социуму решать проблему формирования властных отношений в соответствии с общеевропейской моделью, т.е. снизу - вверх, когда в ходе эволюции общинных механизмов самоуправления появлялись стабильные легитимные институты политической власти. Тем самым и общество, и отдельный индивид долгое время выступали как пассивные объекты, а не субъекты политики. Следствием этого стал весьма высокий уровень ожидания от государства, выработавшийся в сознании простого россиянина и сохранивший свою устойчивость в наши дни. Причем нередко граждане ждут не столько законов, устанавливающих соответствующие нормы и «правила игры», сколько конкретных действий в поддержку конкретных людей - разного рода льгот, привилегий, патернализма и клиентелизма со стороны властей и т.п.
