Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-концептуальные модели федерализма и их применимость к реконструкции Российской Федерации 22-141
Глава I. Теоретические основы федерализма и проблемы их рецепции 22-72
Глава 2. Опыт реконструкции Российской Федерации на рубелсе XX-XXI вв. и перспективы федеративного развития 73-108
Раздел II. Приоритетные стратегии оптимизации федеративных отношений 109-186
Глава I. Доктринальные основания политико-правовой оптимизации федеративных отношений в современной России 109-141
Глава II. Роль договоров в развитии асимметричной федерации 142-166
Глава III. Роль представительных органов субъектов федерации в развитии федеративных отношений 167-186
Заключение 187-194
Список источников и литературы,
- Теоретические основы федерализма и проблемы их рецепции
- Опыт реконструкции Российской Федерации на рубелсе XX-XXI вв. и перспективы федеративного развития
- Доктринальные основания политико-правовой оптимизации федеративных отношений в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования продиктована важным теоретическим и практическим значением для развития российской государственности Федерации, как формы политико-государственного устройства, и федерализма, как его теоретической модели. В послании Президента РФ Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. особо подчеркивалось, что укрепление Федерации - «следующая по значимости крупная задача в сфере государственного строительства» . Федерализм, как реальная политика, входит в число приоритетных стратегических направлений государственного устройства более чем в 20 странах мира.
В контексте политического выбора в пользу дальнейшего поиска стратегий совершенствования федеративного устройства и актуализации этой проблематики следует рассматривать, по сути, новый курс реформирования федеративного государства, инициативы и предложения Президента РФ, включающие пакет законопроектов и указов, которые приобрели актуальное политическое значение по ключевым проблемам федерализма .
Научно-теоретическая актуальность заявленной темы определяется очередным всплеском дискуссий по основным проблемам теории этого вопроса в политологии и других гуманитарных науках. Сегодня очень важно определиться с тем, решение каких проблем федерализма может лежать в основе политических стратегий развития РФ как демократического федеративного правового государства. Вместе с тем приходится констатировать, что многие вопросы теории и практики федерализма остаются недостаточно разработанными .
Проблемы стратегии оптимизации федеративных отношений, укрепления Российской Федерации в целом являются, либо должны стать приоритетной
1 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию
Российской Федерации 25 апреля 2005 г. // Российская газета, 2005,26 апреля.
2 Речь идет о Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», о законах и законопроектах по изменению общих принципов
организации местного самоуправления, реформированию Совета Федерации и создании Государственного
Совета, об упорядочении разграничений предметов ведения и полномочий, по наделению полномочиями
высших должностных лиц субъектов Федерации региональными парламентами по представлению
Президента РФ. Общая политическая линия на оптимизацию федеративных отношений отчетливо
просматривается и в федеральном законе (проекте) «Об Общественной палате Российской Федерации»
(декабрь 2004 г.).
3 См.: Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск.
1995. С. 8; Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации. М., 1998. С. 95.
программной и практической задачей не только института Президентства РФ, но и правительства РФ, властных государственных структур субъектов федерации, политических партий, политической элиты центра и регионов, негосударственных гражданских организаций и обществ. Учитывая территориальную масштабность, многонациональный и многоконфессиональный характер России, принципиальное перманентное значение имеет научно-теоретическое и прикладное изучение вопросов ослабления угроз территориальной целостности России со стороны регионального сепаратизма и этносепаратизма, поддержание твердого курса на утверждение авторитета всех уровней государственной власти на всей территории РФ, ее политической и административно-управленческой эффективности в интересах многонационального народа и всех территорий России.
Определение стратегии оптимизации федеративных отношений предполагает расширение направлений и базы научно-теоретического и практического исследовательского поиска. При такой постановке встает вопрос о том, какой должна быть исследовательская модель, варианты ее осуществления. Насколько политически и практически продуктивными могут и должны быть предлагаемые теоретические и эмпирические результаты таких исследований для укрепления Федерации, для современного исторического этапа развития России. Таким образом, открытой для дискуссии является исследовательская задача понимания проблемы оптимизации федеративных отношений, то есть проблемы описания и осмысления данных (данного исторического этапа) условий, изучение и анализ этапов развития политического процесса, выявления качественных характеристик оптимизации федеративных отношений в точках распада и кризиса, стабилизации и устойчивого развития.
Следовательно, актуальность исследования этой темы мотивирована политическими и научными запросами.
В политическом аспекте ее актуальность связана с расстановкой политических сил в России, заинтересованных либо в развитии федерализма, как общероссийской идеи и стратегии устойчивого развития государства и общества, либо использовании его в своих узкокорпоративных целях и интересах. "Российская Федерация" находится в состоянии реформы "федеративных отношений". В этих условиях политические силы страны задаются вопросом: "Что
есть Федерация?". Доминирует суждение, что Российская Федерация еще не создана как равноправный союз народов. Она балансирует между советским унитаризмом и конфедерализмом, феодализмом олигархических кланов и региональных элит. Дальнейшее продвижение России по пути реальной социальной демократии зависит от исхода противостояния, развернувшегося, в том числе, вокруг модели нового российского федерализма. Идет формирование новой оппозиции. Усилиями профессиональных политических лоббистов, подменяющих собой политические партии и другие институты гражданского общества, объединяются авторитетные российские "конфедераты" и «унитаристы». По существу, создается мощный антиреформистский союз унитаристов ("новых левых") и "конфедералистов" всех оттенков (от национальных и религиозных до региональных и финансово-экономических). Именно этот союз остается, (сами они себя считают, разумеется, реформаторами) главным препятствием реформ на уровне общественного сознания и реальной практики управления. Сейчас они осознают опасность для себя в поэтапной коренной реформе федеративных отношений. Они заявляют о себе как действующая политическая сила и выходят на арену социально-политической и экономической борьбы. Для отдельных политических групп федерализм является инструментом реализации их эгоистических интересов, никак не связанных с интересами российского государства и многонационального народа России, для других - политикой его дискредитации и упразднения. Для третьих обновляющийся российский федерализм - это предельно конкретная форма общественного договора, без которого невозможно развитие справедливого правового социального государства, гражданского общества, свободной экономики.
Итак, в политическом смысле, актуальность темы задана тем, что федерализм - поле реальных столкновений различных политических сил, мощный инструмент борьбы за власть, за рычаги влияния и присвоения национального достояния и ресурсов «по поводу», «в связи», «во имя» и «за» формы политико-территориального устройства РФ.
В научном (политологическом) аспекте федерализм, как область научного знания, стимулировал оживление дебатов и развитие теории этого вопроса в российском обществе и политологии. Это обстоятельство
непосредственно обусловило актуальность двух смежных проблем. Во-первых, проблемы политического расчета: что именно на основе федерализма, как научной категории, можно продвигать политические стратегии развития РФ; во-вторых -нельзя при существующем состоянии теоретических разработок оптимизировать федеративные отношения, снизить перенапряжение политической системы, избежать возможного кризиса власти в центре и в регионах.
В политической науке, к сожалению, нет четкого понимания содержания
понятийного и категориального аппарата, выражающего и представляющего
феномен федерализма. Использование размытого понятия «федерализм»
различными политическими субъектами и в различных условиях остается нередко
ангажированным той или иной политической установкой и политической
платформой. Одни отождествляют федерализм с фактическими или
декларируемыми успехами в Центре и на местах, исключая тем самым критику федерализма в его потенции к обостренной конфликтности. Другие расценивают его не иначе как федеральный прессинг в политике и политических отношениях. Именно поэтому в настоящее время, на наш взгляд, особую актуальность и важность приобретают проблемы понимания (прежде всего, в общественном сознании и, конечно же, на всех уровнях политического управления и руководства) того, что федерализм одномоментно представляет собой, во-первых, наиболее предпочтительную стратегию развития и, во-вторых, очень опасную сферу отношений, процессов и политической жизни современной России. Если учесть, что логика нынешнего политического администрирования, экономических и социокультурных механизмов обустраивания федерации инспирирует новую волну острых взаимоотношений центра и субъектов федерации, то во всех смыслах (политическом и политологическом) федерализм становится притягательной для исследователей темой.
Таким образом, даже при значительном количестве публикаций тема федерализма остается и актуальной, и дискуссионной в силу все еще до конца не изученного современной политической наукой этого явления, а также по причине невозможности уследить за столь динамично обновляющимся содержанием и событийно-фактологическим состоянием самого федерализма.
Степень научной разработанности проблемы. Федерализм в своем осмыслении (теории) и политической практике, видимо, возникает вместе с идеей о современном государстве и вытекающей из нее же идеи суверенитета. Все эти категории являлись выражением, с одной стороны, политических реалий, с другой - политико-исторических и идеологических конструктов, обслуживающих конкретные политические практики прежних времен4. Возможно, одним из первых современных исследователей федерализма был Й. Альтузиус, представивший в трактате «Политика» (1603 г.) федеративную концепцию народного суверенитета.
В отечественной и зарубежной исследовательской литературе рассматриваются концептуальные модели федерации и федерализма5, даются различные классификации существующих теорий федерализма, в частности, представленные как основные и производные6.
О федерации как форме создания, восстановления и укрепления единой государственности рассуждали Н.Макиавелли, позже - А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, представители немецкой теории союзного государства. Эпоха Просвещения инспирировала понимание федерации как демократической альтернативы не столько монархическому абсолютизму, сколько жесткому унитарному государству. Такие известные мыслители, как Д. Вико, Ш. Монтескье, Г. Лейбниц, И. Кант и др. трактовали федерацию как форму межгосударственного взаимодействия и интеграции.
У истоков изучения российской версии теоретической интерпретации федерализма, вопросов его становления, развития и политической практики стояли Н.И. Костомаров (Мысли о федеративном начале Древней Руси), В.О. Ключевский (Боярская Дума Древней Руси), Н.Я. Данилевский (Россия и Европа), B.C. Соловьев (Национальный вопрос в России), М.А. Бакунин (Федерализм, социализм
4 Времена сегодняшние по сути и по смыслам не меняют теоретическую подоплеку федерализма и не отменяют все тех же к ней пристрастий. В своей работе «Теория нации и государства (консервативная реконструкция)» Савельев А.Н. пишет: «Особый статус дискуссии о федерализме в России привел к тому, что теоретические исследования в этом вопросе стали элементом политической борьбы и привели к тому, что федеративными отношениями зачастую считают вообще любые "вертикальные" отношения в системе государственной власти, которые каким-то образом должны превращаться в "горизонтальные". Тогда теория федерализма становится в некоем непроговоренном пределе идеологией "уплощения" человеческой социальности - лишения ее какой-либо иерархии». (См.: ).
3 См.: Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск. 1998; Калина В.Ф. Развитие идей федерализма в истории человечества // Социальное и гуманитарное знание. № 1. 1999; Столяров М.В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2005. С. 7-8.
6 См.: Прокопьев А.С. Генезис современных теорий федерализма. (
и антитеологизм) и др. . В целом они считали, что в отечественной истории по данному вопросу можно выделить два противоречивых типа развития: процессы центростремительные и центробежные. Иначе говоря, процессы, направленные на жесткую централизацию власти с одной стороны, и федерализацию государственной системы - с другой. При этом необходимо ответить, что преимущественное внимание исследователей концентрировалось на централизме, и государственном суверенитете. Государственный федерализм оставался в тени, в
качестве явления служебного . Таким образом, было определено проблемное поле, давшее развиться идее политического государственного федеративного устройства России с учетом реальной опасности и угрозы со стороны различных форм сепаратизма.
Политические события глубочайшей революции последних 10-15 лет,
связанные с крушением СССР, образованием новой российской федеративной
государственности в очередной раз внесли проблемы устойчивого
государственного развития в центр внимания общественно-политической жизни, в особенности о том, какое понимание Федерации может стать основой стратегии развития и эффективного политического управления. Не случайно, что в последние десятилетия в отечественной и зарубежной исследовательской литературе9, аналитико-экспертным сообществом10 проблемам федерализма
См.: Козлов П.А. Региональная политика современной России: институализация форм федеративного вмешательства. Автор, дис. на соиск. уч. степени к. полит, наук. М., 2004. С. 2-3.
8 См.: Алексеев Н.Н. Советский федерализм. // Мир России-Евразия. Антология /Сост.: Л.Н.
Новикова, И.Н. Сиземская. М., 1995. С. 156.
9 Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России.
Научные исследования, прикладные проекты, библиография за 1990-1999 гг. / Под общей ред. В.Н. Лексина
и А.Н. Швецова. М., 2000;
Теория и практика современного федерализма входят в качестве постоянной исследовательской темы в научно-издательскую концепцию журнала «Полис». Под рубрикой «Федерализм: многомерная модель исследования» журнал «Полис» в 2000 г. в № 5 поместил девять статей по этой проблематике, в 2001 г. в № 4 две статьи, в 2002 г. в № 3, 4, 6 пять статей и материалы круглого стола на тему «Эволюция российского федерализма». Зарубежным авторитетным периодическим изданием по проблемам федерализма является журнал «Publius». Научно-издательская программа журнала "Publius" сконцентрирована на таких вопросах, как теория и практика федерализма; динамика федеральных систем (национальная и компаративная); региональное (штаты, провинции) и местное управление; достижения в развитии федерализма на международном уровне. Издатели "Publius" — Центр исследований федерализма и Мейнеровский центр по изучению государства и местного управления (Лафайетовский колледж, г. Истон, США); главный редактор — Д.Элейзар.
С целью изучения, распространения и утверждения позитивного опыта в сфере государственного строительства, публичной политики, межэтнических и межконфессиональных отношений в федеративных государствах, а также распространения опыта урегулирования политических конфликтов, внедрения в общественное сознание идеалов и принципов демократии для обеспечения подлинного равноправия граждан и народов создана автономная некоммерческая неправительственная организация «Казанский институт федерализма» (КИФ). КИФ издает журнал «Казанский федералист», который, с одной стороны, является продолжением журнала «Панорама-Форум», где в течение нескольких лет публиковались
уделяется заметно большее внимание, чем это имело место в недалеком прошлом, и в сравнении с общественным предпочтениями к федерализму.
Современный федерализм как сложное и многомерное явление, видимо, невозможно до конца понять, рассматривая лишь под каким-либо одним -юридическим, историческим, этнополитическим углом зрения. В последнее время большинство исследователей призывает к синтезированию дисциплинарных и отраслевых усилий при исследовании проблем федерализма, утверждая, что для успешного решения федеративных проблем необходим комплексный, разносторонний подход11. Тем не менее, по-прежнему актуально изучение данной темы с позиций конкретных наук, в частности, с позиций политической науки. На основе методологических и методических принципов политической науки и политических задач федерализм и федеративные отношения находились и остаются в сфере пристального внимания зарубежных исследователей. Среди них необходимо отметить работы А. Лейпхарта, Д. Елейзара, В. Острома, П. Кинга, В. Райкера, И. Дучесика, Ч. Тарлтона, Р. Гиббинса, С. Ранделла, X. Мархольда, Р. Уаттса, Л. Фоллерса . Однако, симптоматично утверждение американского
материалы о федерализме в России и мире, с другой стороны, он сформировался на базе проекта «Перспективы федерализма в России: теоретические и практические аспекты», финансировавшегося Фондом Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров; С 1996 г. выходит журнал «Федерализм», учрежденный институтом экономики РАН. В самом институте создан Центр социально-экономических проблем федерализма. Одновременно издаются специализированные журналы: "Регионология", "Этнополис". В иных научных журналах ("Полис", "Социс", "Этнологическое обозрение" и др.) были опубликованы десятки статей по данной проблематике и начали выходить специальные книг.
Научная школа исследования проблем федерализма, похоже, сложилась на Юге России, в регионе с повышенной конфликтностью и проблематичностью, особыми условиями. Системными проблемами реализации принципов федерализма призвана занимается там Лаборатория по проблемам федеративных отношений и формированию гражданского общества на Юге России ИППК при РГУ и ИСГЇИ РАН, руководимой проф. Ю.Г. Волковым. Значительная работа по разработке проблем федерализма ведется Дагестанским Государственным Университетом, Дагестанским научным центром РАН. Заметно увеличение числа научных исследований по данной проблеме подготовлены молодыми исследователями в Ростовском государственном университете, Ставропольском государственном университете, Пятигорском государственном лингвистическом университете и др.
10 См.: например: доклады «Перспективы российского федерализма и роль региональных элит в
формировании новой национальной элиты» и «Национальная повестка дня и национальная стратегия»,
подготовленные ведущими экспертами и специалистами Совета по национальной стратегии (.
.html).
11 Общую тенденцию в современных исследованиях выразили Майкл Хардт и Антонио Негри: «Сам
объект нашего исследовния («Империя» - М.Б.) отчасти требует такого широкого междисциплинарного
изучения, поскольку в Империи те границы, что оправдывали узко дисциплинарные подходы, стремительно
рушатся» (См.: Хардт М., Негри А. Империя / Пер. с англ., под ред. Г.В. Каменской, М.С. Фетисова. М.,
Праксис, 2004. С. 15.
12 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М.,
1997.;Елазар Д.Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС 1995. №2.; Остром В. Смысл американского
федерализма. М., 1993^/7. Кинг. Классифицирование федераций.// ПОЛИС 2000.№5; Riker W. Federalism.
Origin, Operation, Significance. Boston; Toronto, 1964; Duchesik I. Comparative federalism: territorial dimension
of politics. Was., 1970; Tarlton Ch. Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: Theoretical Speculation
ученого Л. Фоллерса о том, что серьезные проблемы национальных государств чаше всего связаны не с экономикой и политикой, а с нематериальными и неосязаемыми символами. Ему вторит российский ученый И. Феоктистов, подчеркивающий, что «эти сложности особенно велики в тех случаях, когда какая-либо нация, включает в себя несколько этнических, религиозных или лингвистических групп»13.
Каков оценочный вектор креативности западных исследований по этой части, построенных на плюралистической идейно-политической парадигме? Традиционно они рассматривают федерализм как защиту против чрезмерной централизации, против абсолютизации суверенитета государства . В соответствии с логикой таких утверждений, по мере укрепления федералистских принципов, государственный суверенитет демонстрирует признаки дряхления и стагнации, а федеративная модель государства воспринимается переходом человечества из современности в постсовременность15. Дифференциация в теоретических подходах
// Journal of Politics. Vol.27. 1967. №4; Watts R. Comparing Federal Systems in the 1999-s. Institute of Intergovernmental Relations, 1996; MarholdH. Federal Structures four Europe.- Tuebingen: Europa-Stiftung, 2000; Fallers L. Anthropology of the Nation-State, Chicago, 1969.
13 Феоктистов И. На переломе, в поисках себя. / Хантинктон С. Кто мы? Вызовы американской
национальной идентичности. М., 2004. С. 5-6.
14 Несколько иную трактовку эволюционной направленности федерализма дает М.В. Столяров. По
его мнению «вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение
центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь
децентрализации управления и «трансформации территории», т.е. создание территориальных сообществ
более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии». (См.:
Столяров М.В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и
ее субъектами в условиях реформирования. М., 2005. С. 238).
15 Ничем не ограниченный полет мыслительных философских упражнений создает в некоторой
степени уникальную ситуацию, когда эти же приемы переносят на политическую практику. Впрочем, и
критика философских интерпретаций политической практики порою страдает односторонностью в
суждениях исследователей. Учитывая остроту полемики по данному вопросу, вынуждены привести
пространный пример. «Если в философии, литературе, искусстве постмодернизм-постсовременность
являются лишь радикальным опытом поиска доселе невидимых связей, то в практической политике и
политической науке объявление переживаемого настоящего эпохой постмодерна означает стремление к
полной ликвидации каких либо иерархий, и даже просто каких-либо предпочтений. Властвующие и
подвластные перестают различаться, политические программы реализуют "радикальный эклектизм" и
становятся заведомой неправдой (вероятное неотличимо от чудесного), политические системы лишаются
структурности и стабильности. Оправдать что-либо постсовременностью, постмодернизмом - значит
полностью уйти из сферы науки к языковым играм. Федерализм становится одной из таких игр, в которой
правило состоит в том, что нет никаких правил, а логический круг - обычное явление.
За перенесением характеристик научного и художественного эксперимента в сферу политики следуют рекомендации, как федеративному государству совпасть с постсовременностью. И тут федерализм оказывается замечательной возможностью всюду видеть амбивалентность, неоднозначность и отсутствие субъекта, принимающего на себя ответственность. Полисубъектность, ничем не связанный плюрализм и консенсус в виде бесконечной политкорректной дискуссии - вот те пополнения теории государства, которые делают сторонники федералистских принципов.
Теоретические основы федерализма и проблемы их рецепции
Причины разночтений смысла понятия федерализм заключаются в том, что понимание последнего складывалось под влиянием исторических предпочтений и преференций, а также при помощи различных источников. Изначальная трудность определения федерализма состоит в том, что эта категория должна соединить в себе противоположные признаки, такие как: согласие, взаимодействие, компромисс, интеграция (то, что объединяет разрозненные части в единый союз); разнородность, обособленность, противоречия, дезинтеграция (то, что может служить причиной в силу определенных обстоятельств для создания союза, а равно - и для его распада).
Само понятие федерализм и вытекающие из его определений теоретические концепции и теоретико-практические модели, воплощенные в политической практике, всегда служили объектом критического анализа. Если воспользоваться теоретическим приемом Р. Даля5, то можно условно выделить три группы исследовательских предпочтений проблематики федерализма: 1) те, кто отрицает федеративное устройство государства по причине его нежелательности; 2) те, кто в принципе не признает федерализм; 3) благожелательные критики, симпатизирующие федеративным принципам, но имеющие скептическое к ним отношение по серьезным основаниям. На наш взгляд, следует дополнить далевский прием и выделить по крайней мере еще три группы научно теоретической, исследовательской и аналитической практики федерализма, которые столь же условно можно определить, как: 1) слабые, нерешительные сторонники федерализма, усматривающие лишь будущее за федерализмом, как предпочтительной системы государственного развития в противовес унитаризму и конфедерации;!) умеренные федералисты, отдающие предпочтение федерализму как доминантной формы государственного устройства применительно уже к современности. И, наконец, апологеты федерализма, которые именно за федерализмом признают единственно возможную и продуктивную конфигурацию оптимального государственного устройства. В фокусе теоретического анализа нашего исследования главные теории федерализма, различные концепции и модели предположительно его убежденных представителей6, объясняющие теорию федерализма и вытекающую из нее практику через призму оптимизации возможностей и границ федерализма, свойственных данному феномену в прошлом, настоящем и будущем. узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации7.
Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование8. Американский политолог Д. Элейзар считает возможным определение федерализма, как самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня - федеральный и региональный9.
Кроме того, в современных условиях федерализм рассматриваться в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.
Тот же Д. Дж. Элейзар, пытаясь выяснить природу федерализма, выделил следующие сущностные его признаки: «1) федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; 2) обеспечивает синтез единства и разнообразия; 3) выступает одновременно как политическое и социальное явление; 4) предусматривает определенные цели и средства их достижения 5) цели по своему значению могут быть ограниченными и глобальными».
Опыт реконструкции Российской Федерации на рубелсе XX-XXI вв. и перспективы федеративного развития
Принципиально подчеркнуть присутствие в сознании политической и интеллектуальной элиты, в исследовательской практике многообразия оценок государственного устройства Российской Федерации, как выражения политического и исторического опыта реконструкции российской федерации. Один из возможных вариантов исследуемой темы в своих исходных позициях может быть представлен следующим образом. Уже в период 1991-1999 федерализм в России практически стал официально признанной идеологией. В десятках нормативных актов, законов и закрепленных указами президента концепций он нашел свое конституционно-законодательное закрепление. Прямая или косвенная поддержка оказывалась федеральными и региональными властями ряду политических объединений (движение "Реформы — новый курс", Конгресс национальных обществ России (КНОР), "Сенежский форум", Союз народов России и др.), выступающих с разных позиций за федерализм как политическую линию государственного развития1. При этом глубокого понимания основ государственности, требующих федеративного устройства (и даже в какой-то степени федеративного мировоззрения) никем не было сформировано. По-прежнему остается путаница и неразбериха при оценке, как исторического прошлого, так и современного состояния модели (формы) государственного устройства РФ . Однажды сбившаяся мысль, принадлежащая
серьезным политическим игрокам на российской политической площадке, все еще блуждает между федерализмом и унитаризмом3. Казалось бы, точки расставлены. Россия в нормативном плане согласно Конституции РФ (1993 г.) является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления4. Но иную трактовку в сравнении с действующей Конституцией сложившейся государственности дают представители оппозиционных политических сил страны. С точки зрения, например, политической партии «Яблоко» в 1990-е гг. в России была заложена модель "саморазвивающегося" федерализма, дающая регионам максимальную степень свободы и (без) ответственности5. Избыточно оптимистично, на наш взгляд, оценивает на этот счет партийные позиции исследователь О.В. Савушкина, когда утверждает, «что в большинстве программ российских политических партий имеется схожесть позиций о том, что российское государство должно быть правовым, демократическим, федеративным»6. Еще больший разброс в программных документах политических партий, больше различий в понимании политическими партиями противоречий и способов развития федерализма.
Политика оптимизации современной модели российской федерации не может не учитывать того очевидного факта, что федеративное устройство современной России есть продукт причудливого сочетания одновременно, во первых, исторического продолжения предыдущих форм , общественного сознания9 государственного устройства (России монархической, СССР и РСФСР) и, во-вторых, совершенно новой федерации. Теоретически корректно и прагматически оправданно, когда исследователи предлагают проводить анализ состояния и особенностей современного российского федерализма с учетом и на основе всего предшествующего развития. Принимая во внимание данную логику для разрешения проблем оптимизации федерации, мы не можем не видеть, как она усложняется особенностями политического процесса начальной фазы устроения федеративных отношений в России. Полное описание того, что происходило, равно как полный анализ механизма выстраивания новой федерации в России, заслуживает отдельного исследования. Здесь же изложим наше видение событий и фактов, которые коррелируются с содержанием исследуемой темы.
Переход от федерализма старого образца (унитаризма) советского периода к новому федерализму в начале 90-х годов прошлого века во многом был обусловлен логикой развития геополитического процесса10 и коммунистического режима, квинтэссенцией которого стал распад Советского Союза. Принципиально важно подчеркнуть, что это был не просто переход к новой федерации. Этот переход имел качественную характеристику, которую можно определить как «форсированный» переход. Отражение форсированности, как качественной характеристики перехода к новой модели федерализма, отчетливо просматривается на темпах практических действий нормативного свойства. Так, реальный процесс политико-правового оформления государственного суверенитета России связан, на наш взгляд, с тремя историческими событиями. Речь идет, во-первых, о принятой 12 июня 1990 г. первым съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР; во-вторых, подписанном 31 марта 1992 г. Федеративном договоре; в-третьих, о всенародно одобренной 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. За три года произошло революционное преобразование государственного устройства России, выраженное, правда, только нормативными актами с принципиальными противоречиями и неточностями, с двусмысленностью и неопределенностью в толкованиях норм права каждым из вышеуказанных законов.
Доктринальные основания политико-правовой оптимизации федеративных отношений в современной России
Федерализм в России существует сегодня как, во-первых, нормативная база, закрепленная действующей Конституцией, во-вторых, теоретическая конструкция, в-третьих, реальное государственное устройство. Все эти виды феномена федерализма сосуществуют одновременно противоречивым и разнообразным образом. Логика теоретических конструкций, теоретического определения федерализма часто вступает в конфликт с категориальным аппаратом, с нормативной базой, то и другое - с реальной политической практикой2. Одним из приоритетных направлений преодоления этих противоречий и оптимизации федеративных отношений в российском политическом и исследовательском сообществах признается совершенствование федерального законодательства . Проблема совершенствования федерального законодательства в сфере федеративных отношений предстает как крупномасштабная общегосударственная задача и привлекает все больше внимание исследователей и аналитиков4. Доктрина взаимоотношений политики и права является также дискуссионной темой5, несмотря на длительную историю совместного развития и соучастия в политическом процессе. Перетягивание каната между политикой и правом6 остается насущной проблемой7, неразрешенность которой осложняет и без того противоречивую сущность федеративных отношений. И хотя установлена между правом и политикой естественная близость, ряд исследователей все-таки в своих изысканиях исходят из «правильности» старого тезиса о приоритете политики8 над правом, экономикой и социальной сферой. Казалось бы, существенное значение имеет признание условий, при которых политика имеет приоритет перед правом, и наоборот. Тем не менее, противопоставление политики и права нередко порождает ситуацию, когда противопоставляется «плохой» федеральный центр, решающий будто бы вопросы политическими методами, и «хорошие» регионы, прибегающие преимущественно к правовым методам. Но так же неверно утверждать, что центру просто жизненно необходимо во всех деталях «заурегулировать» федеративные отношения, так как субъекты Федерации руководствуются исключительно соображениями сиюминутной политической конъюнктуры.
Констатирующим фактом является признание того, что одной из главных задач реформирования федеративных отношений в Российской федерации является создание эффективной, действенной и целостной системы многоступенчатого управления10. При этом противоречивые интересы федерального центра и субъектов Федерации приводят к конфликтам между различными властными институтами Федерации и ее субъектов. Противоречия интересов часто толкают власти в центре и на местах к выходу за рамки конституционно-правового поля, что оказывает негативное влияние на функционирование и деятельность системы государственного управления в масштабах всего российского государства. Очевидна почти перманентная неразрешимость в федеративных отношениях, проистекающая из противоречий интересов11. Констатация противоречий интересов между центром и регионами -данность, отражающая банальные реалии политической жизни. Опасно и непродуктивно, на наш взгляд, останавливаться в очередной раз лишь на констатациях. Главный смысл возможных дебатов на эту тему состоит не просто в признании противоречивых интересов, а в выяснении того, какие из интересов имеют доминантное значение в данной фазе развития государственности. Это вопрос имеет, на наш взгляд, и свой «второй план». Мыслима ли государственность, лишенная амбициозного политического проекта, способного объединить единым интересом и центр, и регионы . Ведь при отсутствии подобных проектов неизбежен уход самой власти в частную жизнь или «реализм» текущей политики, более точный смысл которой - эгоцентризм. Построенная на эгоизме и эгоцентризме политическая культура просто не обеспечит достаточной мотивации не только для развития территорий и территории государства, но и для сохранения существующих конституционных прав, институтов власти, социальной и политической солидарности и суверенитета.
Центр, и регионы руководствуются в своих взаимоотношениях политическими приоритетами, пытаются трансформировать свои политические интересы в конкретные правовые акты13. Приоритет политики над правом существовал и будет существовать14, поэтому юристы продолжают в значительной степени обслуживать политику, нежели указывать пути оптимального правового решения политических проблем. Образцом такого обслуживания явились подготовка и обсуждение «президентских» законопроектов по реформированию федеративных отношений и местного самоуправления. Особенно яркое и актуализированное значение данная парадигмальная конструкция соотношений политики и права получила в предложениях Президента Российской Федерации (сентябрь 2004 г.) о реформе действующей системы региональной государственной власти, связанные с новым порядком избрания высшего должностного лица субъектов Российской Федерации через региональные законодательные собрания и направленные на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.
Но и законодатели сформировали прочную базу для политической деятельности. За последнее 15-10 лет была воссоздана законодательная база Федерации, приняты принципиально новая по своему содержанию Конституция, предусмотренные ею федеральные конституционные законы, значительное количество федеральных законов15. Однако федеральное законодательство в сфере федеративных отношений не исчерпывается указанным перечнем. К нему традиционно относят подзаконные акты (Указы Президента, Постановления Правительства, акты министерств и ведомств и пр.), решения Конституционного Суда РФ, а также договоры и соглашения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, количество которых впечатляет: 46 договоров, около 300 соглашений16. Общеизвестным является и тот факт, что федеральное законодательство содержит множество пробелов, оно туманно и противоречиво.
