Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федерализм и российская государственность в 1990-х годах 30
1.1 Федеративные отношения в период демократических реформ: теоретико-методологические аспекты становления новой российской государственности 32
1.2 Конституция Российской Федерации 1993 года: правовые основы развития федерализма и государственности 66
1.3 Договора между Федерацией и ее субъектами: опыт конституционно-договорных отношений 100
Глава II. Роль национального фактора в развитии государства и формировании многонациональной общности россиян 122
II. 1 Генезис этносов и народов России в контексте новых взглядов на развитие наций и национальностей 124
П.2 Демографические тенденции в Российской Федерации: проблемы этносов в новом десятилетии 143
И.З Современные этнополитические процессы и их влияние на реформирование Федерации 161
Глава III Разграничение предметов ведения и полномочий в России и других федеративных государствах: сопоставительный анализ 193
III. 1 Совершенствование правовой основы разграничения властных полномочий: противоречия федеральной законодательной реформы 200
Ш.2 Бюджетный федерализм в России: полномочия и ресурсы 249
III.3 Зарубежный опыт разграничения предметов ведения между уровнямипубличной власти 302
Глава IV. Проблемы реформирования системы государственного управления: состояние и перспективы 322
IV. 1 Изменение законодательства субъектов Федерации как метод укрепления властной вертикали 325
IV. 2 Субъект Федерации в условиях укрепления государственного суверенитета России (на примере Республики Татарстан) 352
IV.3 Развитие единой системы управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: особенности нового периода 372
Заключение 413
Список источников и литературы 436
- Федеративные отношения в период демократических реформ: теоретико-методологические аспекты становления новой российской государственности
- Генезис этносов и народов России в контексте новых взглядов на развитие наций и национальностей
- Совершенствование правовой основы разграничения властных полномочий: противоречия федеральной законодательной реформы
Введение к работе
Актуальность исследования — «Реформирование федеративных отношений в России: тенденции нового десятилетия» — заключается в том, что в современных условиях в Российской Федерации особенно острой стала проблема совершенствования всех сфер общественных отношений и, в частности, в области государственного федеративного строительства.
Россия находится в поиске оптимальной системы управления, которая позволила бы реализовать конституционные принципы разделения властных полномочий по вертикали, определить закономерности, способы и условия разграничения предметов ведения и компетенции между органами публичной власти. Политики и руководители государственных управленческих структур, специалисты-политологи и правоведы пытаются выстроить четкую схему, отражающую гносеологическую многомерность такого явления как федеративное многонациональное государство.
В мире сегодня насчитывается сотни многонациональных и поликонфессиональных государств с различными этническими компонентами. Эти государства могут иметь различные этнические пропорции и разную степень конфликтности или стабильности. Многие федерации при внешней государственно-правовой схожести имеют принципиально различное этнополитическое содержание. Среди многонациональных федераций можно выделить лишь небольшую группу государственных образований, где, как в России, в результате длительных процессов этногенеза сложились федеративные этносистемы, уникальные по величине, демографическим характеристикам, экономическому потенциалу, историческим традициям, составу народонаселения. Происходящая в России реформа властных структур, совершенствование законодательства всех уровней, многоуровневая работа по разграничению предметов ведения и полномочий, вне всякого сомнения, требует учета всех исторических факторов и национальных особенностей в развитии российского государства.
Современный федерализм предполагает сбалансированную национальную политику, в рамках которой учитываются интересы, как общенационального государства, так и его составных этнических и территориальных образований. От выбора содержания, форм и методов реализации национальной политики в таком этнически многообразном и структурно сложном федеративном государстве, как Россия, зависит благополучие и нравственное состояние миллионов граждан. Такая политика пока не получила законодательного оформления и не стала реальной практикой сегодняшнего дня.
В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации подчеркивается, что «не стали нормой при разработке и проведении государственной национальной политики опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и оценка последствий принимаемых решений»1.
Возникает насущная необходимость в методологическом оснащении знаниями о проблемах федерализма государственных деятелей, политиков и экспертов, занимающихся реформой систем управления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В полной мере это касается и местного самоуправления, которое сегодня так и не нашло «твердой почвы под ногами». Причин этому явлению много, но, главная, - несовершенство законодательства в этой области.
Совершенствование федеративного устройства России законодательными мерами - важнейшая из задач в области укрепления государственности. Это должно происходить с учетом жизненных потребностей субъектов Федерации, и исключительно в их интересах. Это, как представляется, исторически продуктивный путь.
Развитие федерализма в России не может происходить любыми путями. Например, нельзя переносить автоматически в российскую реальность государственного строительства опыт зарубежных стран. Надо учитывать, что только некоторые из федеративных образований могут быть сопоставимы с
1 Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации // Российская газета от 4 июня 1996..
Россией по своим этнополитическим процессам и этногенезу. Соизмерять опыт зарубежных стран с федеративным и этнополитическим развитием в России следует лишь выборочно и осторожно.
Степень изученности и разработанности проблемы достаточно высока, что потребовало от автора поиска новых материалов и источников, характеризующих события и явления нового десятилетия. Именно этот фактор стал определяющим и сделал необходимым осуществить многосторонний комплексный анализ и оценку, как современных документов, так и уже известной в научных кругах источниковой базы.
Во всей массе научной литературы, доступной сегодня исследователю, практически нет специальных обобщающих работ, посвященных комплексному анализу влияния складывающегося в первом десятилетии XXI века нового типа федеративных отношений. Более того, федерализм, как тема публикаций в научных журналах и СМИ, становится все более редким явлением. А имеющиеся разработки и исследовательские материалы также не дают ответов, на многие вопросы, поставленные сегодня логикой федеративного развития в России. Многие методологические аспекты системного изучения сложнейшего феномена становления нового типа государственности (как на федеральном, так и региональном уровнях) недостаточно изучены. Последнее во многом связано с тем, что этот процесс носит незавершенный характер, находится в стадии развития.
Понимание особенностей событий нового десятилетия, происходящих в ходе реформирования федеративных отношений в России продолжает оставаться недостаточным. Это объясняется, прежде всего, самой спецификой новейшей российской истории, новизной тематики и противоречивостью развития современного российского федерализма.
Способы и пути федеративного развития, разрешение конфликтов в сфере межнационального и политического взаимодействия, методы взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации, межбюджетные отношения, процесс становления федеративных отношений нового типа с учетом
7 многообразного зарубежного опыта, — эти и другие практические вопросы в той или иной мере выступают предметом исследования политологов, этнологов, социологов, правоведов, экономистов, специалистов в области государственного управления. Уровень осмысления и понимания рассматриваемой проблематики отражается в сумме многоплановых публикаций, но по-прежнему эта проблематика остается не в полной мере изученной.
Системный анализ феномена федерации начинается с формулирования определяющих ее условий. Новейший период российской государственности связан и в теоретико-методологическом и в практическом аспектах с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера.
Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл По Д. Элазару — это классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д.. Другие — обладают большим запасом новизны (содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности; автономия, участие в делах, кооперация и т.д.).
Д. Элазар выделял шесть основных подходов: а) федерация одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; б) содействует сохранению, как единства, так и разнообразия общественных структур; в) включает действие политических и социальных факторов; г) связывает воедино цели и средства их достижения; д) связывает эти цели не только с развитием страны, но и глобальными проблемами мирового развития; е) постоянно меняет формы своей политической организации1.
Известно, что федеративная этносистема - это совокупность исторически сложившихся национально-этнических взаимоотношений, четко сложен-
1 See: Elazar D. Federal Systems of the World. Longman, London, 1991.
8 ная, дискретная иерархия, субординация, которая не ущемляет в правах ту или иную часть системы, а помогает ее дальнейшему развитию; более того, оторванная от целого часть этой системы существовать автономно не способна. Важнейшим условием формирования федеративной этнической системы является и определенный уровень вертикального цивилизационного развития основных элементов многонациональной общности. Федеративность и этнич-ность - две стороны общественных отношений в условиях современных реформ на пути укрепления единства и целостности государства. Они требуют глубокого научного анализа, поскольку в других исследованиях пока не получены ответы на актуальные вопросы современной российской государственности.
Принципиальное значение имеют работы ряда зарубежных и отечественных ученых, внесших в разное время вклад в изучение и разработку теории и принципов федерализма. В западной литературе федерализм осмысливался, прежде всего, как явление, отражающее политико-правовой статус, полномочия и компетенцию федерации и ее составных частей. Важное место в этом ряду занимает проблема суверенитета федерации и ее составных частей. Так, Г. Елинек, П. Лабанда, В.Уиуллоуби, Т. Гобс были убеждены, что суверенитетом обладает только федерация в целом. Их оппоненты М. Зайдель и Д. Каль-хаун считали, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституцией правом свободного выхода из союза1.
П. Кинг, один из наиболее авторитетных в мире исследователей теории и практики федерализма, считает, что с функциональной точки зрения «федерации обычно рассматриваются как образования, занимающие некое промежуточное положение, балансирующие между тиранией и безудержной свободой, абсолютизмом и анархией, между предельной централизацией и полной децентрализацией»2.
1 См.: Федерализм. Энциклопедический словарь. M. 1997. С. 247.
2 Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. С. 9.
Несомненно, важным для Российской Федерации является опыт зарубежных федераций, выраженный в трудах, как классиков федерализма, так и современных зарубежных исследователей. Можно говорить при этом о тщательной селекции этого опыта и осторожном применении в условиях России. Важные стороны зарубежных федеративных отношений с учетом проблем эт-ничности и государственного единства и бюджетного федерализма освещаются в работах Д.Элазара, И. Душачека, Р. Уатса, Урсулы К. Хикс, Р. Бирда, Т. Куршене, В. Острома, К. Росса, Т. Флейнера, П. Хенэ, и ряда других.1
Политологические аспекты проблем современных федеративных отношений исследовались Р.Г. Абдулатиповым, Э. Алаевым, А.Н. Арининым, М.В. Баглаем, Э.А.Баграмовым, Л.Ф. Болтенковой, Е. Бухвальдом, С.Д. Ва-лентеем, И. Горбачевым, А. Дорждеевым, И.П. Ильинским, К.В. Калининой, СИ. Каспэ, А.И. Ковлером, И.Г. Косиковым, А.Е. Левинтовым, Г.В. Марчен-
1 Daniel J. Elazar, Federalism: an Overview, (Pretoria HSRC, 1995), p. 19.; Elazar, Federalism. 2-7, 16. and Daniel J/ Elazar, ed., Federal Systems of the World, 2nd ed. (Harlow: Longman Group Limited, 1994), xvi.; Ronald L. Watts, Executive Federalism: A Comparative Analysis (Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, Research Paper No. 20, 1989); F. Scharpf, "The Joint Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration," Public Administration, 66 (autumn 1988): 238-78; Ronald L. Watts, New Federations: Experiments in [he Commonwealth (Oxford. Clarendon Press, 1966), p. 375; Ronald L. Watts, "The Survival and Disintegration of Federations," in R. Simeon, ed., Must Canada Fail? (Montreal: McGill-Queen's Press, 1977), 42-60, Ursula K. Hicks, Federalism: Failure and Success: A Comparative Study (London. Macmillan, 1978); Ivo Duchacek, "Dyadic Federations and Confederations." Publius: The Journal of Federalism, 18:2 (1988):5-31; Du-chacek I.D. Perforated Sovereignties' Toward a Typology of New Actors in International Relations II Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. — P.ll; Duchacek I.D. Perforated Sovereignty. Toward a Typology of New Actors in International Relations — P 22; Hrbek R. German Federalism and the Challenge of European Integration — P 95
FLEINER-GERSTER, Hobbes' Lehre vom Gesellschaftsvertrag und die Tradition der Schweizerischen Volkssouverani-tat, in: Thomas Hobbes, Anthropologic und Staatsphilosophie, Fribourg, 1981, p. 79; M. OAKESHOTT, Hobbes on Civil Association, Oxford, 1975; POLIN, Hobbes. Dieu et les hommes, Paris, 1981; S. GOYARD-FABRE, Montesquieu adversaire de Hobbes, Paris, 1980; Richard M. Bird, "A Comparative Perspective on Federal Finance" in Keith G. Banting. Douglas M. Brown, Thomas J. Courchene, eds., The Future of Fiscal Federalism (Kingston School of Policy Studies, Institute of Intergovernmental Relations, John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy, Queen's University, 1994). pp. 304-5.
J. COBARRUBIAS, The Protection of Linguistic Minorities in the Autonomous Communities of Spain, in: Langue et droit, Actes du 1 Congres de 1 Institut international de droit linguistique compare, 27-29 avril 1988, Montreal, 1989, p. 399; A. PIZZORUSSO, The Protection of Linguistic Minorities in Italy, in: Langue et droit, pp. 387ff; M. MINTZ, Die nationale Autonomic im System des Minderheitenrechts, unter besonderer Beriicksichtigung der Rechtsentwicklung in den baltischen Randstaaten, these Heidelberg, 1927; P. SCHAEPPI, Der Schutt sprachlicher und konfessioneller Minderheiten im Recht von Bund und Kantonen, these Zurich, 1971; E. H. PIRCHER, Der vertragliche Schutz ethnis-cher, sprachlicher und religioser Minderheiten im Volkerrechi, these Zurich, 1979; A. LffiBlCH, A. RESZLER, L'Eu-rope centrale et ses minorites: vers une solution europeenne?, Geneve, 1993; A. ROSAS, J. helgesen (eds.). The Strength of Diversity, Boston, 1992.
10 ко, А.Н. Мацневым Н.П. Медведевым, Б.С. и И.М. Модель, В.В. Пустогаро-вым, Н.П. Распоповым, Э.В.Тадевосяном, Ю.А. Тихомировым, Р.А. Тузмуха-медовым, В.Е. Чиркиным, А.А. Чичановским, С. Шахраем и др.
В своей статье «Поиск перспектив российского федерализма» Р.Г. Аб-дулатипов отмечал: «Можно бесконечно долго спорить о достоинствах и недостатках федерализма, но аргументов в пользу того, что это достаточно устойчивая модель государственного устройства, предостаточно». 1 Автор полностью разделяет данный научный подход и позицию Р.Г. Абдулатипова, политика и ученого, внесшего весомый вклад в развитие и совершенствование федеративных и межнациональных отношений в России.
Давая качественные характеристики федерализма, М.В Золотарева пишет: «Типология федерализма может осуществляться по целому ряду оснований, происходящих из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративного устройства. Это может быть и специфика разделения власти по вертикали, и однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы, и цель учреждения федеративных устоев в государстве и форма их юридического закрепления.» Такой взгляд также заслуживает поддержки, поскольку он в полной мере отражает многообразие Российской Федерации как многонационального целостного государства, раз-ностатусность ее субъектов, и равноправие народов, населяющих территорию России. Но именно эти факторы требуют глубокого дополнительного методологического и научно-практического обоснования на современном этапе развития российского федерализма.
Российская Федерация уникальна не только своим историческим своеобразием и этническими характеристиками. Она имеет свою историю асимметричности, централизации и децентрализации. Как пишет Л.М. Дробижева: «на развитие Федерации оказывают влияние разные исторические, юридиче-
1 Абдулатипов Р.Г. Поиск перспектив российского федерализма. // Федерализм № 4.2001. - С 17.
2 Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М., 1999. - С. 10.
ские, экономические, географические, этнонациональные условия формирования субъектов Федерации. В Центре доминирует представление, что различия в статусе субъектов, связанное с разнообразием условий, - это явление, которое надо преодолевать. В субъектах же Федерации, прежде всего, тех, которые задавали тон в диалоге с Центром, доминировало представление о естественности таких различий, объективных основаниях асимметричности Федерации».1
Внимание к проблемам федерализма обусловлено не только необходимостью упрочения государственности и сохранения территориальной целостности России, но и укрепления демократии через соблюдение прав и законных интересов различных национальностей, предотвращение межэтнических конфликтов, развитие рыночной экономики на основе учета особенностей культуры и традиций народов Федерации.
По вопросу о характере российского федерализма в новом десятилетии нет единой точки зрения. Даже термины и понятия, характеризующие федера-тивное государство, трактуются зачастую по-разному. В отечественной политологии идут нескончаемые споры о том, является ли федерализм органиче-
Дробижева Л.М. Проблемы асимметричности федерации в глазах элиты и масс. // Федерализм в России. Сборник статей под редакцией Рафаэля Хакимова. Казань, 2001. - С. 304.
2 Автором используются следующие термины и понятия:
«федерация» модель государственного устройства, основанная на принципах федерализма;
«федерализм» - форма государственности, обеспечивающая реализацию принципа единства геополитического пространства государства, состоящего из территориальных членов -
«субъектов федерации», которые обладают определенной степенью самостоятельности и суверенитета, конституционно ограниченного пределами их государственно-властных полномочий;
«регион» - территория, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, границы которой могут совпадать с территорией субъекта федерации либо с территориями нескольких субъектов федерации;
«полномочия органов государственной власти» - комплексная совокупность прав и обязанностей, устанавливающих место конкретного органа власти в общей системе государственных органов федерации, реализуемые им самостоятельно посредством совершения государственно-властных действий по кругу вопросов, определенному конкретной сферой общественных отношений - «предметом ведения», как правило, закрепленным за органом государственной власти конституцией государства.
«суверенитет» - обладание власти по кругу конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от модели федеративного устройства, органы государственной власти соответствующего уровня компетентны принимать решения;
«статус субъекта федерации» - конституционно закрепленная совокупность прав, обязанностей и ответственности конкретного субъекта федерации, при которой все три названные составляющие будут определять природу федеративных отношений, являясь основой для реализации базовых (конституционных) принципов разграничения предметов ведения и полномочий.
12 ски приемлемым в условиях новой России. Нет единого понимания такого важного явления как «принципы федерализма». До сих пор в отечественном обществоведении нет единой концепции развития Российского государства. Идут теоретические дискуссии о предпочтительности той или иной формы государственного устройства, о путях и средствах сохранения и укрепления Федерации, о сущности российского федерализма, его принципах. Однако большинство современных исследователей сходятся во мнении, что федерализм как явление объективно целесообразен и необходим для российской государственности. *
Э.Б. Алаев дает свою формулировку федеративному государству, считая, что федерация — «это государство, в котором регионы первого порядка, так называемые субъекты федерации, наделены автономными правами и имеют особые отношения с центральной федеральной властью»2.
Ф.Х. Мухаметшин, исследовавший проблемы взаимодействия различных уровней власти и вопросы федеративных отношений, пишет: «Следует согласиться с Д. Элазаром, утверждавшим, что федерализм это конституционное средство вмешательства с целью предотвращения олигархизации и излишней централизации социума.
Именно федерализм может стать реальным препятствием на пути этого опасного явления. Структурная нецентрализация, установленная путем использования федералистских принципов, использует власть институтов, учрежденных специально в целях предотвращения или по крайней мере ослабления действия «железного закона олигархии». А как политический принцип федерализм должен обеспечивать такое структурное распределение власти,
См.: Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1995. С. 8; Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации. М., 1998. С. 95.
2 Алаев Э.Б. Страны, народы, государства // Федерализм. 1997. №2. С.169.
13 при котором элементы федеративной системы должным образом разделяются в процессе общей политической и административной деятельности».1
Свою мысль Элазар, как классик федерализма высказал в отношении американских штатов много лет назад, но задача «предотвращения олигархи-зации и излишней централизации социума» остается важнейшей для любой федерации, и, прежде всего, для России. Только на нынешнем этапе становления российской государственности многие политики и ученые стали во весь голос говорить об опасности олигархизацш российского государства.
Практика свидетельствует о наличии объективных и субъективных причин напряженности в федеративных отношениях. Среди способов ее предупреждения важное место принадлежит гарантиям прав и обязанностей участников федеративных отношений.
Казанский политолог И.Г. Горбачев склоняется к тому, что политическим принципом федерализма должно быть, прежде всего, взаимодействие уровней публичной власти. В частности, он пишет: «Суть федеративных отношений - в тесном сотрудничестве Федерации и ее составных частей, которое имеет содержательную (сотрудничество общефедеральной и региональных политических элит) и относительно формальную (взаимодействие в соответствующих институциональных формах государственных органов власти обоих уровней) стороны. Названное сотрудничество проявляется в институциональных и неинституциональных формах».2
Важными для данного исследования являются труды ряда отечественных авторов, исследовавших этнические, этнополитические и национальные проблемы, например, работы М.Х. Фарукшина «Современный федерализм: российский и зарубежный опыт», А.Н. Аринина «К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество» и М.В. Столярова «Россия в
Мухаметшин Ф.Х. Федеративные отношения как фактор социально-политического развития республики — субъекта Федерации // монография докторской диссертации, С. 36.
2 Горбачев И.Г. Институциональные основы российской модели федеративного устройства государства.// Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. Казань 2001. - С. 14.
14 пути. Новая федерация и Западная Европа».
До сих пор не получили достаточного освещения в российской теории федерализма проблемы обеспечения гражданских прав через совершенствование федеративных отношений, многоаспектная проблематика субсидиарности и суверенизации, воздействие федеративных отношений на социальные процессы в регионах, взаимодействие когерентных этнонациональных и административно-территориальных аспектов федерализма, обеспечение прав человека и его конкретных национальных, социально-экономических, образовательных и культурных потребностей.
Национальный фактор - показатель исторического состояния общества. Здесь остро проявляют себя чувства этнического неблагополучия. Необходимо постоянно искать современное решение национальных вопросов, стремиться исключить из жизни общества конфликты и противостояние на национальной основе путем воздействия на социально-экономическую ситуацию в конкретной этнической группе.
Вопросы взаимосвязи национальных культур, традиций национального самосознания, национальной психологии, этнополитических и социальных аспектов федерализма, содержания национальных интересов освещаются и анализируются А.Р. Аклаевым, Ю.В. Арутюняном, Э.А. Баграмовым, B.C. Барулиным, Н.Д. Джандильдиным, Л.М. Дробижевой, Д.М. Исхаковым, A.M. Ковалевым, В.И. Коваленко, Г.И. Королевой-Коноплянной, А.А. Мацневым, В.А. Михайловым, М.О. Мнацаканяном, Р.А. Саликовым, М.А. Срединым, В.А. Тишковым, Р.С. Хакимовым, И.С. Хориным, Б.А. Шуваловым и др.
Большой вклад в разработку теории государственности субъекта Федерации внес Э.В. Тадевосян. Он, в частности, утверждал, что если в федерации могут существовать и действовать две, пусть и неравные, государственные власти - федерации и ее субъектов, то почему в ней не может быть соответствующих субъектов - государств.
1 Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. Государство и право, 2002, №3.-С20.
Очевидным является то, что «субъекты федерации всегда обладают государственной автономией».1 Если же в это понятие вкладывать более ограниченное содержание, связанное лишь с обеспечением местной административной самостоятельности, то тогда оно неприменимо к характеристике статуса субъекта федерации.
«Субъектами федерации могут быть и бывают как государства, так и государственные (государственно-подобные) образования», из чего исходит го-сударственноведческая теория.
Юридическая наука пытается анализировать противоречия, вызванные кризисными общественными явлениями, и оценить современные процессы становления российской модели разделения власти, прогнозировать ее федеративный потенциал, внести предложения по совершенствованию. Разделение власти между центром и составными частями с учетом специфики конкретной страны, как известно, составляет один из основных признаков федеративного устройства. По мнению И.А. Умновой, "этот ключевой вопрос в становлении федерализма оказался одним из сложнейших в условиях российских реалий. Приходится констатировать, что ни Федеративный договор, ни Конституция Российской Федерации не объединили в необходимой мере взгляды центра и составных частей России на оптимальную модель разделения власти по вертикали"3
Проблема разграничения полномочий и предметов ведения до сего дня остается одним из наиболее сложных вопросов во взаимоотношениях между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов. Как свидетельствует накопленный опыт взаимодействия Республики Татарстан с федеральным центром, только конструктивная позиция сторон, взаимная направлен-
Конституционное (государственное право зарубежных стран. Общая часть. Изд. 3-е / Под ред. Б.А. трашуна. - М., 1999. - С. 687.
2 См., например: Конституционное право / под редакцией В.В. Лазарева. - М., 1999. - С 269; Консти
туционное (государственное право зарубежных стран. Общая часть. Изд. 3-е / Под ред. Б.А. Страшуна. - М.,
1999.-С.с. 687,695, 702.
3 Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъекта
ми (актуальные правовые проблемы). - М. 1996. С.с. 4-5.
ность на совместный поиск компромиссных решений может гарантировать эффективность этих связей. Взаимный обмен опытом работы между регионами, продвижение всеми сторонами сложившихся взаимовыгодных экономических и торговых отношений, конкретные программы сотрудничества в областях, относящихся к совместной компетенции Федерации и регионов — все это, безусловно, будет способствовать укреплению позиций регионов как равных партнеров по сотрудничеству.
Законодательное обустройство России — важнейшее, приоритетное направление, призванное обеспечить ее устойчивое демократическое развитие, гармоничное сочетание интересов Федерации и регионов. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. одной из важнейших задач государственного строительства стало проведение конституционно-правовой реформы, что вытекало из необходимости совершенствования федеративных отношений. Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов ведения, неопределенность финансовой и ресурсной обеспеченности регионов и другие, неотрегулированные факторы, вели к нарушению единого правового пространства, дисбалансу и противоречиям на различных конституционных и законодательных уровнях.
Необходимость политико-правового укрепления единства Российской Федерации, оптимизации баланса интересов Центра и регионов в противоречивый переходный период, востребовали правоприменительную практику договорных отношений и межправительственных соглашений в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов. Через договоры в настоящее время восполняются пробелы в законодательстве сторон, дополняется и развивается Конституция Российской Федерации. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей Центра и регионов может быть разным.
Основная цель и задачи исследования заключаются в обосновании новой стратегии федеративного строительства в XXI веке и формировании концептуальных основ федеративных отношений на базе совокупного опыта
17 федеративного развития России в 1990-х годах и ряда зарубежных федеративных и децентрализируемых государств.
В основе любой федерации лежит важный постулат, о том, что компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией; более подробно федеральными законами, а в ряде деталей - договорами федерации и субъектов или их органов власти.
Таким образом, фактором успешного развития федеративного государства становится законодательное разделение власти на множество системных структур управления по вертикали и горизонтали.
Федеративные отношения и структуры в Российской Федерации власти обладают целым рядом специфических особенностей. Именно эти особенности позволяют оценивать российский федерализм как единственное, неповторимое и уникальное общественное явление, обладающее специфическими чертами и особенностями федеративного государства. Но в каждом конкретном проявлении эта истина требует новых и новых доказательств.
Поэтому автор и поставил перед собой цель рассмотреть закономерности государственного и общественно-политического развития, выявить общее и особенное, проанализировать специфические черты и свойственные лишь России характеристики. Эти черты стали объективной реальностью Российской Федерации в новом веке. Они, в конечном итоге, предопределяют новый курс российской власти, поскольку вытекают из диалектически единой, прошедшей испытание временем триады - «федерализм, этничность, государственность».
Общественно-политические перемены, происходящие сегодня в России, вряд ли могут быть до конца поняты и адекватно оценены без глубокого анализа процессов, вытекающих из этнополитических конфликтов. Исследование этой проблемы одна из важнейших целей диссертации, так как масштаб явления, получившего название «этнополитический конфликт» столь велик и многомерен, а история этнополитических конфликтов столь длительна, что становится очевидной необходимость постоянного мониторинга этих процессов.
18 Методы разрешения этнических конфликтов в прошлом, сегодня становятся неадекватными в рамках либеральной цивилизации. Необходимы новые подходы к этой проблеме, поскольку почти треть территории бывшего СССР охвачена конфликтами, негативно влияющими на межнациональные отношения и создающими угрозу национальной безопасности. Следствием межэтнической напряженности являются постоянно увеличивающиеся потоки мигрирующего населения.
Формирование федерации, как классической формы, в которую входит этносистема, во всем ее демографическом многообразии выступает в настоящее время важнейшим средством достижения целей демократического федеративного развития российского общества и государства. Объяснение этого фактора кроется в его стратегическом влиянии на организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность и безопасность. Поэтому данное исследование решает задачу по обеспечению методологической и научной базы для продолжения курса реформ и развития демократии. Нельзя не упомянуть и о том, что на рубеже веков существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного и универсального наследия. А один из реальных путей решения этой задачи — создание новых или модернизация существующих федеративных отношений.
Указанные ориентиры (как потенциальная возможность) заданы основами конституционного строя и особенностями этногенеза российского государства. Для многонациональной России, продолжающей отставать от стран развитой демократии в политическом, экономическом и социальном измерениях, одной из важнейших задач становится достижение приоритетной цели федерализма — формирование гражданского общества. Для России проблема федерализма является очень важной и жизненной. Все другие проблемы являются по отношению к проблеме федерализма частными. Судьба федерализма неотрывна от судьбы России. Федеративность, этничность и государственность России в своем онтологическом проявлении, в конечном счете, определяют во многом условия существования миллионов людей.
По мнению автора, опыт социально-политического развития отношений между Центром и субъектами Федерации, накопленный в прошлом столетии (в том числе и в советское время), во многом уникален. Уроки этого многообразного опыта исключительно важны для реализации задач нового периода. В свете вышеизложенного автор стремился реализовать в процессе исследования следующие научно-прикладные задачи;
изучить проблемы федерализма на новом историческом этапе, его значение и роль в жизнедеятельности современного российского общества;
определить перспективы развития федеративных отношений в России и пути разрешения возникающих противоречий в аспекте специфического опыта национально-государственного развития республики — субъекта Федерации;
исследовать возможности дальнейшей оптимизации социально-политических и институциональных процессов;
выяснить эффективность управленческих решений в масштабах России в период формирования новых принципов федеративных отношений и построения демократического социального государства;
проанализировать особенности построения сбалансированной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней в России;
изучить возможность совершенствования договорной практики на основе Конституции РФ, как фактора политической и социальной стабильности общества на этапе формирования демократической, правовой Федерации, децентрализации системы социально-политического управления на федеральном и региональном уровнях;
на конкретных примерах показать поливариантность этнополитического и территориального развития отдельных субъектов РФ, и, в частности Республики Татарстан, приемлемые в условиях многонациональной России пути и способы сохранения единства системы властных отношений и формирования федеративных отношений нового типа, обеспечивающих
20 целостность и сложившееся историческое единство государства;
- определить через сопоставительный анализ приемлемые формы разрешения
разногласий и правовых коллизий в развитии федерального и регионального законодательств, вытекающих из многовариантности подходов к проблемам государственного суверенитета, практики договорных правоотношений, симметрии и асимметрии в условиях конституционного равноправия субъектов Российской Федерации;
- раскрыть особенности деятельности институтов государственной власти и
управления, процессов становления системы местного самоуправления в
аспекте укрепления демократических основ общества и формирования со
циального государства.
сформировать понятийно-терминологический аппарат для социально-политического анализа систем федерализма, их идейно-политической направленности, роли этнополитического фактора в становлении Российской Федерации с позиции их статусных и функциональных характеристик, логико-структурного наполнения и перспектив адекватного использования в научных исследованиях и политической практике.
Поиск ответов на вопросы, поставленные политической и социально-экономической реальностью Российской Федерации в 1990-е гг., представляет собой исключительно важную и необходимую цель. На решение сформулированных выше задач направлены выводы настоящего исследования.
Объектом исследования является совокупность политических, социально-экономических, этнических, финансовых и управленческих проблем в ходе формирования и становления федеративных и межнациональных отношений как системной целостности на новом историческом этапе развития Российской Федерации в начале первого десятилетия XXI века.
Предметом исследования выступает комплекс политических, федеративных, этнических и социально-экономических процессов, происходящих в Российской Федерации в новом десятилетии, в частности:
новый курс российской власти, формирующийся в условиях начавшейся многосторонней и многоуровневой реформы законодательства в основных сферах общественной жизни;
особенности и динамика изменений в конституционной и договорной практике федерального центра и национально-государственных образований;
процесс дальнейшего разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации в условиях укрепления единства и целостности российского многонационального государства.
проблематика симметрии и асимметрии субъектов федерации, роль этно-политического фактора в общероссийском и региональном развитии и иные вопросы, рассмотренные в сопоставлении с существующим опытом федерализма.
бюджетный федерализм как комплекс системных взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами в новых условиях совершенствования законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий.
Методология исследования. В диссертации применена комплексная система аналитического сравнительного анализа с использованием методов и методологических системных моделей, составивших обширную основу для реализации задач, стоявших перед исследователем. Исследование базируется на принципах эмпирической и компаративистской политологии, экономики и социологии, системном анализе поливариантности этногенеза и этнополи-тики, теории социально-политического управления.
Противоречивость многих сторон исследуемой проблемы усугубляется социальными условиями переходного периода, переживаемого Россией. В связи с этим используемый в диссертации сравнительный метод выступает наиболее адекватным инструментом в достижении поставленных целей. Применение, наряду с компаративистикой, методов системного анализа позволяют всесторонне высветить проблемы российского федерализма. Взаимоотно-
22 шения между различными уровнями и институтами власти, как по вертикали, так и по горизонтали межэтнические конфликты и способы их предотвращения и регулирования, особенности межбюджетных отношений при разграничении предметов ведения и полномочий находятся в центре внимания исследователя.
Исходя из целей и задач исследования, а также, учитывая весьма обширных набор материалов, относящихся к теме работы, автор счел возможным сосредоточиться на тех аспектах, которые связаны с нахождением решений, позволяющих избегать крайностей в трактовках и интерпретациях феномена федеративного и национального строительства в России.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе глубокого научного анализа с использованием методов сравнительной политологии впервые столь комплексно и многосторонне исследованы актуальные процессы реформирования федеративного государства, происходящие в России в первые годы двадцать первого столетия.
Совершенствование федеративных отношений на общенациональном (российском) и региональном (субъектном) уровнях является задачей, вытекающей не только из текущего момента, но из всей логики развития страны в 1990-е годы.
Именно сегодня востребованы научные разработки в области дальнейшего федеративного развития, основывающиеся на действующей Конституции Российской Федерации и вытекающие из нового курса Российской Федерации, как многонационального федеративного государства, сложившегося к началу двадцать первого века.
Новизну работе также придает использование самой современной демографической статистики и учет предварительных итогов всероссийской переписи населения 2002 года. Это позволяет, с одной стороны, осуществлять научный анализ и обоснованный прогноз, а с другой, обеспечивать учет общественного мнения и оценку последствий принимаемых сегодня решений в области государственного строительства.
В работе проводится уникальный сравнительный анализ основных тенденций российского федерализма, основанный на большом количестве документов и эмпирической базе политических и экономических процессов. Сформулированы и критически осмыслены новейшие противоречия в системе «федеральный центр — субъект Федерации», явившиеся следствием происходящих в стране реформ во всех властных структурах.
В контексте новых теорий развития наций и национальностей глубоко исследуются проблемы генезиса многонационального народа России. Они соотнесены с реальными фактами сегодняшнего этнического самочувствия граждан России.
Особую новизну работе придает обращение автора к утвержденным Президентом РФ концепциям государственной национальной политики и демографического развития Российской Федерации. Этнические противоречия и конфликты в условиях уменьшения совокупного населения России и возрастающей миграции, не могут не привлекать внимания исследователя - политолога.
Этнополитические процессы в современной демократической федеративной России, государственная национальная политика и деятельность национально-культурных автономий рассматриваются автором в ключе основополагающих принципов демократии и прав человека, заложенных в Конституции РФ, а также в законах и нормативных актах Федерации и ее субъектов.
Автор демонстрирует новый, сформированный на основе исследованных тенденций подход к таким острым, возникшим в самое последнее время проблемам, как проблемы гражданства, этничности и национальности.
Формируются самые современные научные рекомендации по проблемам государственного языка, сохранения региональных языков и языков национальных меньшинств. При этом автор рассматривает их в контексте новых теорий развития наций и национальностей и с учетом европейских конвенций и хартий.
Тщательный анализ наиболее актуальных для сегодняшней России документов, законов и правовых норм, систематизация проблем и тенденций в происходящем сегодня законотворческом процессе, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, - все это также придает новизну проведенной исследовательской работе.
В работе предлагаются конкретные меры, которые надо предпринимать современным государственным деятелями и политикам для укрепления единого правового пространства и совершенствование государственного управления в Российской Федерации. При этом учитываются особенности федеративных отношений в современной России, а также решения Конституционного Суда РФ и итоги унификации законодательства субъектов Федерации
Особое внимание обращается на новые тенденции в реформе современного государственного управления, раскрываются складывающиеся сегодня противоречия между властями различных уровней. Выработаны рекомендации по обеспечению взаимодействия органов власти, как по вертикали, так и по горизонтали.
Новизну работе придает, например, мотивированный вывод о том, что, субъекты Федерации способны выступить мощным фактором высокоэффективной инновационной политики, как в регионах, так и в целом по России, с имманентно присущей им способностью к реформе системы экономического и социально-политического управления.
Все вышеперечисленное является важным подтверждением того, что данное исследование отличается своей новизной, актуальностью и нацеленностью на решение конкретных проблем сегодня и в самой ближайшей перспективе.
Теоретическое и политико-практическое значение исследования заключается, прежде всего, в том, что основные результаты исследования, выводы и обобщения, нацеленные на дальнейшее развитие конституционного федерализма в России, служат дальнейшему укреплению России, как федеративного государства.
Выводы и положения диссертации могут использоваться не только учеными и теоретиками федерализма, но и государственными деятелями, политиками, работающими в субъектах Федерации, Правительстве и Федеральном Собрании России. Авторское видение перспектив российской федеративной государственности, принципов и механизмов взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации, может содействовать снятию возникающих социальных противоречий, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Основные положения, выносимые диссертантом на защиту содержат комплекс принципиально новых и обоснованных идей, базирующихся на Конституции Российской Федерации, опыте государственного строительства в 1990-х годах, а также особенностях решения отдельных проблем федеративного и национального развития за рубежом.
При решении проблем федеративного развития важно учитывать особенности государственного строительства и реализации в новых условиях Концепции национальной государственной политики в 1990-х годах. Необходимо учиться на опыте сотен поколений, прошедших множество вариантов развития до нас. Поколения были всегда этнически многообразными, но с древних времен сохраняли тягу к интеграции народов и национальностей. Поэтому этническое многообразие - это не фактор противостояния, а фактор взаимодействия и сотрудничества во имя общего процветания.
При проведении коренных реформ российского законодательства необходимо всегда помнить, что Россия - это симбиоз наций и многочисленных этносов, а российская национальная самобытность заложена не в имперских традициях, а в исторически сложившемся межкультурном взаимодействии и в единстве многонационального сообщества народов.
Важнейшие положения российской региональной политики предусматривают децентрализацию власти через закрепление за ее субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами госу-
26 дарственной власти.
Сформированные в 1990-х годах и закрепленные в Конституции Российской Федерации федеративные отношения (как форма демократической организации общества) позволили вплотную приступить к решению национального вопроса в России на качественно новом уровне, оптимально распределить экономические и властные полномочия и предметы ведения между Центром и субъектами Федерации. Федеративное устройство государства открывает широкие возможности организации власти, в том числе на уровне местного самоуправления, где более полно могут быть осуществлены принципы субсидиарности и обеспечены права национальных меньшинств, обеспечена поддержка развития их языков, культур, традиций и обычаев.
Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал. Утверждение принципов демократического федерализма приводит к согласованному подходу и уводит от крайностей сепаратизма и унитаризма.
Этногенетическое многообразие социокультурных составляющих требует согласования и реализации поливариантной национальной политики, согласованной со специфическими условиями жизнедеятельности народов республик, краев, областей и автономий. Необходима выработка единого подхода федеральной власти и органов власти субъектов к обеспечению целостности России. Российский федерализм вынужден учитывать исторические традиции доброжелательного, уважительного отношения ко всем народом, всем культурам и религиям, к тем или иным потребностям их обустройства внутри. Учесть самобытность составляющих частей российского общества и государства (могущества) и их стремление к сотрудничеству и общности внутри Российского государства (единства) можно лишь на основе принципов демократии и федерализма.
Федерализм в России должен быть гарантом сохранения самостоятельности в проявлении своей самобытности каждого народа и территорий, а также формирования и сохранения как историко-географического,
27 так и духовно-культурного, экономического и политико-правового пространства страны.
Важнейшей задачей ученых и политиков сегодня, по мнению автора, является работа по формированию законодательной основы федеративных отношений и реализации Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Баланс интересов в рамках Российской Федерации должен находить свое выражение в таком обязательном принципе федерализма, как "единство в многообразии".
Основные научные результаты, полученные соискателем в процессе работы над темой, служат расширению теоретических представлений и аналитических возможностей в изучении федеративных и межнациональных отношений, проблем многочисленных этносов России, определении места и роли субъектов Федерации в гармонизации общероссийских процессов социальных, политических и экономических преобразований на демократической и правовой основе.
Предложенное автором видение проблем развития в новом десятилетии федеративных и межнациональных отношений позволяет
- сформулировать и реализовать на новом историческом этапе конкретные
задачи государственного строительства в Российской Федерации;
Это в свою очередь создает новые предпосылки и условия для того, чтобы изменить в ходе транзитного периода большое количество законов, как на уровне Федерации, так и в субъектах РФ, устранить законодательные коллизии, все еще имеющие место в отношениях между различными уровнями публичной власти;
- провести необходимые структурные преобразования в системе государст
венной власти в стране, с тем, чтобы созданная система отвечала требова
ниям реформированных законов;
совершенствовать в интересах всего многонационального народа России межбюджетные отношения, гармонизировать систему финансового выравнивания субъектов Российской Федерации, используя для этого весь ресурсный потенциал России;
провести инвентаризацию всей системы местного самоуправления и адаптировать ее не только к собственным, муниципальным полномочиям, но и к задачам и функциям, делегированным со стороны государства.
Авторские подход и выводы, сформулированные в исследовании способствуют преодолению трудностей и противоречий между различными подходами в интерпретации процесса формирования российской федеративной государственности нового типа в условиях переходности.
Полученные результаты исследования могут найти реализацию в практике совершенствования федеративных отношений. Они могут содействовать дальнейшему изучению федеративных и межэтнических отношений, повышению эффективности взаимодействия органов власти, снятию противоречий и социальной напряженности в обществе.
Используя выводы исследования, органы государственной власти регионального уровня смогут более эффективно принимать управленческие решения, формировать политику в различных областях, затрагивающих жизнь граждан федерации и ее субъектов.
Апробация работы. Основные положения и используемые автором подходы легли в основу его научных публикаций, выступлений на конференциях и семинарах, в практической деятельности, как на федеральном, так и на субъектном уровнях. Многие положения диссертации получили поддержку в Государственном Совете республики и правительстве Татарстана, реализованы в качестве законодательных инициатив Республики Татарстан на федеральном уровне или в виде законопроектов республиканского уровня. Автор принимал активное участие в выработке предложений по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий, направляемый Республикой Татарстан в Комиссию Д.Н. Козака. Многие из внесенных предложений были
29 использованы федеральными структурами при выработке концептуальных основ разграничения компетенций.
Внедрение результатов исследования проводилось на международных и национальных конференциях и симпозиумах по проблемам федерализма, а также в виде проектов документов и предложений, вносимых от Республики Татарстан в органы государственной власти Российской Федерации.
Принципиальные подходы к проблематике государственного строительства и формирования федеративных отношений, нашедшие отражение в данной работе, апробированы в процессе работы в должности вице-премьера Правительства Республики Татарстан и Полномочного Представителя Республики Татарстан в Российской Федерации.
Федеративные отношения в период демократических реформ: теоретико-методологические аспекты становления новой российской государственности
выработана концепция федеративного развития государства. Получив колоссальный опыт демократического федеративного развития в 1990-е годы, сделав, вместе с тем, значительное количество ошибок в государственном строительстве, Россия вступила в новый век с Конституцией 1993 года, что в какой-то степени гарантирует ей необратимость развития как федеративного государства. Возможно, необходим конституционный закон, в котором были бы комплексно разработан принципы федерализма и структура власти на всех уровнях рос 33 сийского государства. Существует много исследований и публичных суждений по проблемам современного российского федерализма.1
Международный фонд социально-экономических и политологических исследований «Горбачев - фонд» осуществил исследовательский проект «Федерализм и публичная сфера в России и в Канаде (Выпуск № 1). В рамках проекта эксперты и ученые-политологи обменялись мнениями по модальностям нового федерализма. В проектном сборнике, в частности, отмечается: «В той мере, в какой новому федерализму предстоит стать барьером на пути дезинтеграции и распада существующих государств, ему надлежит быть ориентированным не только на эффективное управление государственной системой, но, в первую очередь, на удовлетворение идентификационных (даже если и не всегда оправданных) потребностей национальных и этнических меньшинств. Рациональность такого подхода определяется не текущими, конъюнктурными последствиями принимаемых решений, а долгосрочными стратегическими результатами. В этих условиях правила образования и функционирования федерации не могут иметь столь жестко обусловленной формы, как это считалось необходимым прежде. Государственные системы, базирующиеся на новом федерализме, должны выступать в более плюралистической форме, чем при федерализме традиционном. С экономической точки зрения федерации нового типа предстоит быть выгодной не только обществу в целом, как это, чаще всего, было раньше, но и национальному (этническому) меньшинству. В противном случае федерация не состоится или окажется краткосрочной».1
В странах, где в основе федеративного союза не лежат национальные или этнические различия, федерализм, например, в сфере культуры не имеет первостепенного значения. Для полиэтнических государственных образований, основанных на новом федерализме, широкая самостоятельность в нематериальной сфере (понимаемая в самом широком смысле) является доминантой. Если она реализуется в полной мере, то все остальные сферы могут оказаться оттесненными на второй план.
Федералистское мировоззрение проявляется в готовности сторон идти на диалог, на поиск взаимоприемлемых решений, на разделение ответственности, то есть федерализм является основой общественно-политической стабильности. 2
Строительство нынешнего российского федерализма начиналось в 90-е годы после развала, казалось, незыблемого форпоста коммунизма, каким был СССР, на обломках советской государственности. При этом демократическое руководство новой России стремилось не повторить ошибок РСФСР. Учитывая упомянутое печальное наследство, а также предельно высокие скорости процесса общественно-политической демократизации и экономической трансформации страны, российский федерализм в его нынешнем виде представляет собой исключительное, невероятно сложное и запутанное явление, несопоставимое с существующими мировыми аналогами и не всегда однозначно оцениваемое теми, во имя кого создавалась система федеративных отношений. Противники федерализма настойчиво твердят об опасности дезинтеграции России, запугивая грядущим развалом обывателя, привыкшего жить по указке Центральной власти. Но к середине 90-х годов все больше и больше россиян уже осознавали, что федеративная государственность России в рамках цивилизованного развития не может вести к распаду страны; напротив, это путь, ведущий к сохранению ее единства и целостности. Не случайно Президент Татарстана М.Ш. Шаймиев в интервью журналу «Российская Федерация сегодня» подчеркнул: «Мы не разрушаем, а строим. Ни одного шага наша республика не сделает во вред России. Созидая свое будущее, Татарстан не представляет его вне Российской Федерации».1 Именно на этом пути появляется возможность объединить колоссальные ресурсы всех российских регионов, предоставив им возможность самостоятельного развития. Федеративные отношения как форма демократической организации общества через децентрализацию системы управления позволяют не только вплотную приступить к решению национального вопроса в России, но и распределять экономические и властные полномочия и предметы ведения между Центром и регионами, сохраняя баланс коренных интересов, как Центра, так и субъектов Российской Федерации. Было бы неверно воспринимать российский федерализм только через призму советского времени. Его истоки находятся гораздо глубже в исторических пластах прошедшего исторического периода.
По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие теоретико-методологические элементы и принципы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральны 1 Шаймиев М.Ш. Высший закон - интересы людей. // Российская Федерация сегодня. Спецми органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами»1.
Создание федерации само по себе не предотвращает опасности эрозии государственного организма. При отсутствии прочных скрепов (какими, например, являлась КПСС в советские времена!), придающих государственной системе устойчивость, федеративное устройство может стать ширмой, прикрывающей латентный процесс распада. Учитывая наличие Конституции Российской Федерации, гарантирующей существование демократического федеративного правового государства, очевидной становится необходимость поиска факторов устойчивости Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности. Такой подход вполне соотносится с Конституцией Российской Федерации.
Генезис этносов и народов России в контексте новых взглядов на развитие наций и национальностей
Федерализм в России вырастает из исторических реальностей, многообразия составных частей российской государственности. Многообразие в единстве - важнейшая из характеристик Российской Федерации. По последней переписи в стране проживает около 200 этнически самоопределившихся групп населения. В России в формировании государственности участвовали не колонисты из многих стран Старого Света, а народы, сохранившие историческую память, живущие на своей земле. Некоторые из них сохранили те или иные атрибуты национальной государственности. В той или иной степени традиции «многообразия в единстве» в региональном измерении имеют все регионы России.
Исторически сложившиеся этнические меньшинства -это выжившие в процессе строительства национального государства представители определенной культуры. Такие меньшинства считаются в соответствии с нормами государственного и международного права национальными и тем самым имеют определенный правовой статус.
В отличие от этой группы «новые этнические меньшинства» состоят из людей, которые въехали в те или иные страны на протяжении последних десятилетий по экономическим или гуманитарным причинам. Поскольку исторические и новые этнические меньшинства, принимая во внимание процессы образования национального государства, представляют собой нечто, напоминающее несостоявшиеся нации, они по-прежнему содержат в себе скрытый потенциал конфликта. Но выльется ли этот потенциал в обогащенное культурное многообразие или деструктивное этническое насилие - зависит от обращения государства с национальными меньшинствами.
Существует точка зрения, что в ходе модернизации общества этнические связи утрачивают свое значение в противоположность индивидуально достигаемой и формируемой принадлежности к социуму, и отступают на задний план в ходе формирования общенациональной идентичности. В соответствии с этой теорией этнические противоречия суть ни что иное, как внешние формы проявления конфликтов, которые в основе своей вызваны социально-экономическими интересами. В нашем понимании народность или этничность как общественно - политические понятия выполняют важную социально-интеграционную функцию. В этносах, нациях, и этнических меньшинствах представлены сообщества, идентичность которых зависит от уровня этнического самосознания групп населения и от происходящих в стране этнополитических процессов. Но при благоприятной ситуации эти группы приобретают институционально закрепленную стабильность. Но исключительно важным в любом случае остается вопрос о факте ассимиляции того или иного этноса в более крупное сообщество. Именно эта проблема порождает конфликт во многих странах.
Вопрос о соответствующем обращении с этническими меньшинствами оформляется сначала в нормативно-правовом смысле. Права меньшинств не следует понимать в смысле лишь законодательно оформленных привилегий для тех или иных этнических групп или сообществ. Основой подходов к решению проблемы должны стать создаваемые государством предпосылки, что бы граждане-индивиды не испытывали опасности ассимиляции и ощущали принадлежность к своей культуре.
С учетом многонациональное России и проблем все еще возникающих в межнациональных отношениях существует необходимость более полного и глубокого осмысления и определения правовых критериев для реализации принципа самоопределения народов в современных условиях.
В научной литературе понятие «право на самоопределение» употребляется в контексте исторических истоков того или иного этноса. Но сам термин «право на самоопределение» пока еще не получил единообразного толкования не только в России, но и в мировой практике. В настоящее время вопрос о праве наций на самоопределение исключительно актуален, как теоретически, так и с политико-правовой точки зрения. Однако он слабо разрабатывается современной российской наукой. В этой связи мы чаще сталкиваемся с радикальными взглядами той или иной стороны, привлекающими внимание общественности.
Не учитывать наличие таких крайних взглядов и их сторонников, значит подвергать опасности само существование Федерации. К таким радикальным организациям, относятся, например, Народный фронт Татарстана, общественно-политические движения ВТОЦ, «Идел Урал», «Мини Меджлис» и народно-демократическая партия «Ватан». Приведем некоторые выдержки из опубликованных националистической оппозицией документов, касающихся вопросов приведения конституций субъектов и законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Газета «Татарские края», выражающая позицию национал-радикалов опубликовала «Постановление Милли Меджлиса «О защите национального суверенитета татарского народа и государственного суверенитета Татарстана», в котором в частности говорится: «Нынешний российский режим, несмотря на то, что вопросы самоопределения, волеизъявления и суверенитета -никаким судам не подсудны, никаким ветвям власти не подвластны, после истечения срока давности, в циничной форме отменяет законы, подзаконные акты Татарстана, утвержденные всенародным голосованием на референдуме».]
Вряд ли многие россияне знают о существовании в некоторых субъектах такого рода оппозиции. Но оппозиция выражает точку зрения определенного сегмента общества и игнорировать ее, а тем более, провоцировать ее на противоправные действия необдуманными решениями в сфере национальной политики, по меньшей мере, недальновидно.
С другой стороны, можно привести высказывание сторонника «русской национальной идеи Е.С. Троицкого, который, в частности пишет: « В дискуссиях обществоведов на пороге третьего тысячелетия было много разговоров о перманентных кризисах, сотрясавших и разрушавших Россию, приносивших неисчислимые бедствия русском и другим народам. Корень зла - в страшной разбалансированности России как системы из-за лишения русской нации, составляющей ныне 83 процента населения, государствообразующей правосубъектности и цементирующей роли в связи с приходом к власти космополитических, либо в чем-то слепых интернациональных сил, иноверцев, русофобов. И лишь воссоздание Русской национальной государственности с сохранением национальных республик и равенства граждан независимо от национальной и расовой принадлежности возродит этнополитический баланс России, ее системную гармонию. Если удастся это осуществить, тогда другие народы потянуться к нам, как уже было в течение многих столетий».2
Совершенствование правовой основы разграничения властных полномочий: противоречия федеральной законодательной реформы
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации.
Но Конституция Российской Федерации не раскрывает способов регулирования процесса разграничения. Этот процесс пока не отражен и в существующем федеральном законодательстве. Поэтому целесообразно восполнить этот пробел в ближайшее время, в рамках общей реформы законодательства, проводимой в связи с необходимостью законодательного разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В федеральных законах, касающихся федеративного строительства, многие из которых еще предстоит разра 201 ботать и принять, необходимо закрепить сам понятий аппарат в области разграничения. При этом следовало бы учитывать, что:
1. Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, полномочия по которым согласно Конституции Российской Федерации принадлежат органам государственной власти Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством полномочия по предметам ведения Российской Федерации могут осуществляться также посредством референдума Российской Федерации.
2. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (далее - предмет совместного ведения) - сфера общественных отношений, полномочия по которым принадлежат согласно Конституции Российской Федерации органам государственной власти Российской Федерации, и - в установленных федеральным законом пределах - органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации могут осуществляться также, соответственно, посредством референдума Российской Федерации и посредством референдума субъекта Российской Федерации.
3. Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, полномочия по которым принадлежат согласно Конституции Российской Федерации исключительно органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством полномочия по предметам ведения субъекта Российской Федерации могут осуществляться также посредством референдума субъекта Российской Федерации.
4. Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти (а также должностного лица государственной власти) в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных действий властного характера.
5.Разграничение полномочий - определение принадлежности полномочий по предметам совместного ведения органам государственной Российской Федерации или органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий осуществляется путем указания конкретных полномочий в качестве принадлежащих органам государственной власти Российской Федерации и (или) органам государственной власти субъектов Российской Федерации либо путем указания элементов предметов совместного ведения как сфер общественных отношений, полномочия по которым принадлежат органам государственной власти Российской Федерации и (или) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Регулятивные полномочия - полномочия по изменению системы (установлению, изменению, отмене, изменению сферы действия) правил, подлежащих по своему содержанию неоднократному применению и имеющих обязательный характер (правовых норм), либо отдельных элементов таких правил.
7. Исполнительно-распорядительные полномочия - полномочия по реализации правовых норм путем совершения действий (принятия решений), имеющих властный характер, в том числе путем предоставления органами (должностными лицами) публичной власти социальных или иных благ субъектам правоотношений, если это не выражается в изменении системы правовых норм.
8. Контрольные полномочия - полномочия по определению соответствия действий (решений) субъектов правоотношений правовым нормам, в том числе по определению соответствия правовых норм меньшей юридической силы правовым нормам большей юридической силы (контроль или надзор за законностью) или по определению соответствия действий (решений) субъектов правоотношений требованиям эффективности, экономичности и иным подобным требованиям (контроль или надзор за целесообразностью).
9. Собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - полномочия, объем, формы и способы осуществления которых определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
10. Делегированные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, объем осуществления которых определяют, а порядок и формы осуществления - вправе определять федеральные органы государственной власти.
Хорошо известно, чем больше у субъекта федерации прав и соответствующих им обязанностей, распределенных в соответствии с принципами суб-сидиарности, тем выше уровень федерализации и зрелости федеративного государства, и, напротив, чем более ограниченными в своих правах являются субъекты федерации, тем ниже уровень федерализации в стране. По мнению казанского политолога И. Г. Горбачева, права и обязанности субъектов Российской Федерации делятся на две группы: абсолютные и относительные. Особенность первых состоит в том, что для их реализации субъекту Федерации не нужно вступать в конкретные правовые отношения. Эти права и обязанности, поскольку они институционально признаны, реализуются независимо от совершения субъектами Федерации каких либо действий. Характерной чертой другой группы прав и обязанностей является то, что они могут реализовывать-ся лишь в правоотношениях, в которых может выступать субъект Федерации.1
Конституция Российской Федерации, оставив определенную фактическую асимметричность входящих в ее состав субъектов (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (см. статьи 4, 5):
- суверенитет Российской Федерации на всей ее территории (ст.4.1);
- государственная целостность страны (ст. 4, ч.З);
- единство системы государственной власти (ст. 2);
