Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основания исследования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления 17
1.1. Публичное управление как категория политической науки 17
1.2. Местное самоуправление в системе публичного управления 51
1.3 Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления: институционально-функциональный анализ 78
ГЛАВА 2. Институционализация исполнительно распорядительных органов местного самоуправления в системе публичного управления современной россии (на примере ставропольского края) 101
2.1. Формирование исполнительно-распорядительных органов в ходе реализации реформы местного самоуправления 101
2.2. Институциональный аспект функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в современном российском обществе 121
2.3 Институциональные эффекты трансформации исполнительно распорядительных органов в институт публичного управления 144
Заключение 163
Библиографический список использованной
Литературы
- Местное самоуправление в системе публичного управления
- Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления: институционально-функциональный анализ
- Институциональный аспект функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в современном российском обществе
- Институциональные эффекты трансформации исполнительно распорядительных органов в институт публичного управления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития публичного управления в России характеризуется накоплением определенного опыта формирования и функционирования местного самоуправления. Это актуализирует необходимость политологического осмысления деятельности органов местного самоуправления в контексте интерпретации самоуправленческой активности населения.
Реформа местного самоуправления проводится в Российской Федерации уже почти два десятилетия. Первые шаги по созданию муниципалитетов осуществлялись еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, определившей место местного самоуправления в системе публичного управления. Однако окончательный переход к местному самоуправлению на всей территории страны произошел после принятия ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Результаты реформы местного самоуправления проявляются в активности органов публичного управления низового звена на уровне муниципальных образований - в городских и сельских поселениях, в муниципальных районах субъектов Федерации. В этой ситуации включение самоуправленческого аспекта публичного управления в проблемное поле политологии составляет одну из задач современной науки.
С начала 90-х годов XX века не прекращаются дискуссии о сущности местного самоуправления и его месте в системе публичного управления, об обоснованности и последствиях отделения органов местного самоуправления от органов государственной управления. На фоне многочисленных теоретических исследований ощущается недостаток анализа опыта становления и функционирования местного самоуправления, что и актуализирует потребность в политологическом исследовании данной проблематики.
Значительный потенциал для дальнейшего развития местного самоуправления имеет организация исполнительно-распорядительных органов, реализующаяся в многообразных социально-политических практиках. Вариативность форм исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, обусловленная как историческими факторами, так и современными реалиями российского общества, нередко сопровождается неопределенностью их полномочий, функциональной нечеткостью. В связи с этим возникает потребность в разработке научно обоснованных направлений развития оптимальных форм реализации идеи народовластия.
Существующий опыт организация самоуправленческой активности населения в рамках осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органами публичного управления ставит перед органами публичного управления задачу решения широчайшего круга вопросов в обеспечении жизнедеятельности людей в муниципальных районах. Однако недостаточность ресурсов, непроработанность управленческих процедур сказываются на эффективности деятельности органов публичного управления на муниципальном уровне - исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Это вызывает необходимость разработать новые, наиболее эффективные формы и методы реализации самоуправленческой активности населения в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Приведенная аргументация дает возможность говорить о теоретической и практической значимости диссертационного исследования и считать изучение исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе публичного управления актуальной научной задачей, определяющей значимость темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы организации местного самоуправления являются предметом дискуссий в политической науке со второй половины XIX века. Последовательное появление концепций местного самоуправления было реакцией зарождающейся политологии на процесс интенсивных реформ в сфере местного управления, которые разворачивались в этот период в раде европейских государств. Вопросы организации местного самоуправления ставятся в это время за рубежом в работах Г. Елли-нека, Р. Гнейста, А. де Токвиля, Л. Штейна, в нашей стране - в работах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова.
Классиком в науке социального управления считается А. Файоль, чьи идеи в рамках институционального подхода к изучению публичного управления развивали Ж. Ведель, М. Дюверже, А. Ориу, М. Прело.
В работах Г. Алмонда, Д. Истона, Т. Парсонса представлен структурно-функциональный метод анализа публичного управления.
Теоретический анализ процесса институционализации и его эффектов в публичном управлении с точки зрения неоинституционального подхода был осуществлен в работах Дж. Блом-Хансена, Д. Веймера, Дж. Марча, Д. Норта, Й. Олсена, Э. Острома, П.Н. Панова, СВ. Патрушева, Б. Г. Питерса, Б. Ротстай-на, Р. Тэйлора, П. Хэлла и др.
Теоретический и политико-правовой анализ организации местного самоуправления в современной России в значительной мере выстраивался вокруг определения сущности института местного самоуправления. Такие
авторы, как Г.В. Барабашев, Ю. А. Тихомиров, В.И. Фадеев, следовали общественной трактовке института местного самоуправления, что в дальнейшем нашло отражение в определении А. С. Автономовым сущности местного самоуправления как института гражданского общества. Другая группа авторов, такие как М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, М. А. Краснов, А.Я. Слива, В.Е. Чиркин, акцентировала внимание на публично-властной природе институтов местного самоуправления. Г.В. Атаманчук и Н.С. Бондарь заняли промежуточную позицию, трактуя местное самоуправление как дуалистический институт: публично-властный и общественный.
Политико-правовой анализ различных моделей местного самоуправления в контексте муниципальной реформы в России был осуществлен в работах С.А Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Г.В. Марченко.
Генезис современной институциональной организации местного самоуправления нашел отражение в работах Л.С. Аникина, В.Я. Гельмана, И.Г Мачульской, B.C. Мокрого, В. Д. Нечаева, СИ. Рыженкова.
Проблемы структурной организации и функционирования местного самоуправления стали предметом анализа в работах таких ученых, как Н.С. Бондарь, В.И. Бутов, В.Б. Зотов, В.Г Игнатов, НМ. Казанцев, О.Е. Кутафин, В.А. Лапин, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев и другие.
Особенности склярных организационных структур в социальном и публичном управлении рассматривались в работах А.Г Гладышева, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева.
Региональная реализация местного самоуправления анализировалась в исследованиях И.А. Алексеева, М.А. Аствацатуровой, Д.С. Белявского, В.Г. Игнатова, А.В. Понеделкова, А.В. Старостина, Л.Л. Хоперской.
Актуальность выбранной темы, степень ее научной разработанности и необходимость в дальнейшем исследовании проблемы обусловили выбор объекта, предмета, постановку целей и задач диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является публично-управленческая сфера на муниципальном уровне в условиях современной России.
Предмет исследования - процесс институционализации исполнительно-распорядительных органов на современном этапе реформирования местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования состоит в определении особенностей институционализации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе публичного управления.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Провести категориальный анализ публичного управления в контексте политической науки.
Раскрыть место и роль местного самоуправления в системе публичного управления.
Осуществить институционально-функциональный анализ исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Выявить особенности формирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в условиях реформирования системы управления в России.
Раскрыть институциональный аспект функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе публичного управления.
Определить основные тенденции формирования исполнительно-распорядительных органов как института публичного управления.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационной работы составляет концепция местного самоуправления, разработанная Л. Штейном. Являясь основоположником «политической» теории местного самоуправления, Л. Штейн впервые обосновал дуалистическую природу местного самоуправления. В диссертации также используется концепция местного самоуправления Н.С. Бондаря, который существенно дополнил концепцию Л. Штейна в соответствии с вызовами современности: рассмотрел сущность местного самоуправления как синтез публично-властного и общественного начал. Применение данных концепций позволило раскрыть роль и место исполнительно-распорядительных органов местного управления в системе публичного управления.
Основу методологии исследования составляют, прежде всего, неоинституциональный метод, применение которого дало возможность определить особенности процесса институционализации исполнительно-распорядительных органов местного управления на современном этапе реформирования местного самоуправления, и структурно-функциональный подход, использование которого позволило выявить сущность формирования и функционирования данных органов.
Работа была выполнена в рамках междисциплинарного подхода с привлечением методологии политологии, социологии, правоведения, истории. Поставленные в диссертации цель и задачи достигались при помощи компаративного метода, case-study, анализа официальных документов, формально-логического метода, применение которых позволило выяснить основные тенденции деятельности исполнительно-распорядительных органов в рамках публичного управления, их региональные особенности.
Эмпирическую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации 1993 года; Европейская хартия местного самоуправления (При-
нята Советом Европы 15 октября 1985 г.); Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (утратил силу); Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ; Указ Президента Российской Федерации «Об основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года № 1370; Закон Ставропольского края от 12.10.1994 № 6-кз (ред. от 20.06.2005) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края»; Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 года № 12-кз; Устав города Ставрополя от 29 июня 2005 г. N 67 // Вечерний Ставрополь, № 218 - 219, 30.11.2005; уставы и нормативные акты муниципальных образований Ставропольского края - городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты других федеральных судов по муниципальным и смежным вопросам.
Ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в период 2004-2010 гг., официальные документы, информационные бюллетени, статистические материалы органов местного самоуправления.
В работе также использовались материалы социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ, иных исследовательских организаций, материалы российских средств массовой информации, посвященные проблемам местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
уточнено понятие публичного управления как формы социального управления и определены его специфические свойства, к которым относятся транспарентность, легитимность и демократичность;
обосновано, что местное самоуправление, являясь муниципальным уровнем публичного управления, характеризуется наибольшей децентрализацией полномочий и максимальным включением процедур непосредственного участия населения в управлении;
доказано, на современном этапе развития демократии исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления становятся основой для формирования института публичного управления на муниципальном уровне;
рассмотрена практика формирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и установлены проблемы их становления, наиболее значимой из которых выступает игнорирование качеств легитимности и транспарентности;
сделан вывод о том, что в процессе функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления наблюдается отход от принципа демократичности и бюрократизация их деятельности;
обоснован тезис о взаимообусловленности процесса повышения эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и процесса институционализации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как института публичного управления.
Основные положения, выносимые на защиту:
Публичное управление - это разновидность социального управления, имеющее несколько уровней институционализации: государственный, региональный и муниципальный. Как качественно новая форма публичное управление в современных условиях реализации идеи народовластия характеризуется уникальными сущностными свойствами: транспарентностью, легитимностью, демократичностью. Транспарентность предполагает открытость и диалогичность управленческого процесса, выражающиеся в общественном контроле над деятельностью органов управления и в процедурах согласования решений с населением. Легитимность означает субъективно признаваемую правомерность управленческого процесса, обусловленную внутренней убежденностью управляемых в справедливости деятельности управляющих. Демократичность связана с реальностью народовластия в управленческом процессе, предполагающая наличие нормативно закрепленных самоуправленческих действий народа как субъекта-объекта управления.
Местное самоуправление является муниципальным уровнем публичного управления, основным свойством которого выступает децентрализация полномочий органов местного самоуправления, выражающаяся в максимальном привлечении населения к управленческому процессу. В наибольшей степени самоуправленческая активность населения на муниципальном уровне реализуется через процедуры делиберативной и парти-сипаторной демократии. Это обусловлено тем, что для делиберативной демократии характерна обязательность совещательной деятельности представителей органов публичного управления и представителей местного населения в процессе управления. Партисипаторная демократия как комплекс согласительных процедур предполагает включение в процедуру при-
нятия решения специальной стадии, обеспечивающей согласование и утверждение управленческого решение с населением.
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления на современном этапе представляют собой склярные организационные структуры, характеризующиеся иерархичностью и функциональной специализацией. В условиях политической модернизации, сопровождающейся децентрализацией полномочий органов публичного управления, такая организационная структура позволяет постепенно встраивать процедуры делиберативной и партисипаторнои демократии в управленческий процесс. Это обеспечивает открытость исполнительно-распорядительных органов и усиление влияния акторов местных сообществ на их деятельность. Объединение административных и самоуправленческих процедур в деятельности данных органов местного самоуправления является основой для становления их как института публичного управления.
Формирование в России исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления происходит в условиях недостаточно четкой про-писанности его политико-правовых основ. В результате в данном процессе игнорируются наиболее значимые свойства публичного управления, такие как легитимность и транспарентность. Это приводит к нарастанию энтропии системы управления, снижению уровня «обратной связи» с населением, увеличению бесконтрольности в деятельности органов управления со стороны местного сообщества, возрастанию уровня администрирования при принятии решений, сокращению возможностей для реализации самоуправленческой активности населения в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а следовательно, снижению упорядоченности политического поля муниципального образования.
Социально-политическая практика функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на современном этапе характеризуется отходом в их деятельности от принципа демократичности и бюрократизацией. Это означает утрату самоуправленческого начала в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует о том, что наиболее полно проявляется сущность местного самоуправления в деятельности исполнительно-распорядительных органов в условиях перераспределения управленческих функций в пользу акторов местных сообществ и включения в структуру исполнительно-распорядительных органов элементов самоуправленческой активности населения в виде процедур делиберативной и партисипаторнои демократии. Усиление самоуправленческих характеристик
данных органов обеспечивает их становление и функционирование как института публичного управления.
6. Повышение эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов как органов реального самоуправления населения равнозначно процессу их институционализации. Создание системы общественных советов в важнейших сферах управленческой деятельности на муниципальном уровне; образование постоянных общественных комиссий, участвующих в процессе принятия управленческих решений и утверждающих стратегические направления развития муниципального образования; формирование структур общественного контроля и элементов системы «электронного правительства», адаптированных к муниципальному уровню публичного управления, не только повысят действенность и результативность управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, но и завершат их трансформацию в институт публичного управления.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертации могут способствовать введению в научный оборот новых представлений о публичном управлении и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления как элементах системы публичного управления на современном этапе политической модернизации. Теоретические выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего уточнения отдельных аспектов теории местного самоопределения, развития категориального аппарата, концептуальной базы, а также для уточнения существующих и генерации новых теоретических моделей местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты можно использовать в качестве научно-прикладной основы для повышения эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Практическая значимость также определяется возможностью применения основных выводов диссертации в процессе повышения эффективности социально-политического управления и роли самоуправленческого начала в муниципальных образованиях. Выделение институционального аспекта исполнительно-распорядительных органов может быть применено для уточнения нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Результаты диссертационного исследования могут заинтересовать федеральные и региональные органы власти при оптимизации работы с органами местного самоуправления, направленной на активизацию самоуп-
равленческой активности населения муниципалитетов, на вовлечение представителей муниципальных сообществ в процесс решения задач по организации жизнедеятельности территориальных образований.
Материалы диссертации могут быть положены в основу соответствующих разделов учебных программ образовательных учреждений, программ спецкурсов и курсов по выбору, для разработки учебников и учебных пособий, а также использоваться в преподавании дисциплин «Основы муниципального управления»; «Муниципальное право» и других политико-правовых дисциплин.
Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и социологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии.
Основные положения диссертационного исследования представлены в тезисах и докладах на следующих конференциях: Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (г. Ростов-на-Дону 3 апреля 2010 г.); III Международном конгрессе конфликтологов «Роль конфликтологии в обеспечении сотрудничества государства, бизнеса и гражданского общества» (г Казань, 25-26 сентября 20 Юг); Всероссийсюй научной конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического и научно-технологического развития южных регионов» (г Волгоград, 12 мая 2010 г.); региональной научной конференции «Ставрополь - город межэтнического согласия и межконфессионального диалога» (г. Ставрополь, 26-27 ноября 2009 г.); 55-й научно-методической конференции «Университетская наука -региону» - «Факторы устойчивого развития современной России» (г. Ставрополь, 17 апреля 2010г.)); 56-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» - «Модернизационный проект современной России: проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 21 апреля 2011г.).
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 7 публикациях общим объемом 4,1 п.л., в том числе в одной статье, опубликованной в ведущем рецензируемом журнале, определенном Высшей аттестационной комиссией.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы, который включает 186 наименований, в том числе 13 - на иностранных языках. Общий объем работы - 177 страниц машинописного текста.
Местное самоуправление в системе публичного управления
В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В теоретических посылках многое заимствуется из работ А. Маслоу, М. Макфегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «организационного развития». Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.
Исследования в этом направлении проводятся и в нашей стране. Так, например, А.Н. Исаенко, на основе обобщения американского опыта, представляет идеальной структуру публичного управления, построенную по модели живого организма. Целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межфупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Большое значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе.
Весьма влиятельной среди европейских школ публичного управления является немецкая. Особенностью теории публичного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория публичного управления в Германии.
Знаменитый немецкий ученый М. Вебер предложил концепцию рациональной бюрократии. М. Вебер дал характеристику идеальных типов господства и выдвинул положение, согласно которому бюрократия — порядок, устанавливаемый правилами, является самой эффективной формой человеческой организации . Веберовская модель рациональной бюрократии оказала огромное влияние на организацию публичного управления, в том числе и в нашей стране . Элитарный характер публичного управления в странах Западной Европы М. Вебер считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключается, основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии» .
Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана4. Он критикует ведущего «функционалиста» Запада Т. Пар-сонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Т. Парсонса свою функцию. По мнению Н. Лумана, позиция Т. Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякое действие, по Т. Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либо гипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры публичного управления. Впрочем, справедливости ради, необходимо отметить, критиковать Т. Парсонса стало «общим местом» западных социологов, и, в частности, специалистов по публичному управлению. Можно говорить об отдельном направлении в социологической науке 70-80-х годов XX века - «парсонианской критике»1. Преимущество своей структурно-функциональной теории Н. Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру публичного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и - законченного. Анализ функции государственного администрирования Н. Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.
В теории публичного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Р. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» характер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «прирученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами . Таковы в целом основные достижения немецкой школы публичного управления.
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления: институционально-функциональный анализ
Деятельность органов местного самоуправления в пределах муниципального образования (территориальный фактор) и реализация ими властных (публичных) полномочий на местном уровне определяет близость муниципальной власти к государственной. Будучи наиболее приближенной к гражданам, муниципальная власть занята решением повседневных будничных, а значит, наиболее важных с точки зрения жизнеобеспечения вопросов.
При планировании и принятии решений, затрагивающих местное самоуправление, государственным органам следует согласовывать свои решения с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме. В реальности же органы государственной власти не всегда ориентируются на запросы местного населения. Зачастую деятельность органов местного самоуправления императивно определяется органами государства, с превышением пределов вмешательства государственных органов в местное самоуправление, следовательно, с грубым нарушением принципа самостоятельности местного самоуправления.
Основным условием развития местного самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения на территории конкретного муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача государства — проявить должный интерес и политическую волю в развитии и укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть — категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического и правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации.
Таким образом, можно говорить о том, что местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичного управления в системе публичного управления, имея ввиду, что помимо «классической» формы публичного управления — управления специальными органами и должностными лицами, для него характерно широкое использование различных форм непосредственной демократии, то есть непосредственного решения вопросов населением. Местная власть это один из двух видов публичной власти в государстве, при этом, местная власть в осуществлении своих полномочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти.
Важнейшим вопросом, позволяющим определить не только место местного самоуправления в системе публичного управления, но и выявить особую сущность этого уровня, отличающего от двух других, будет процесс ин-ституционализации местного самоуправления как института публичного управления, обладающего уникальными институциональными чертами.
В социогуманитарных науках понятие институт рассматривается в двух смыслах. Первое понимание можно назвать нормативным, поскольку здесь институт понимается как совокупность исторически сложившихся неформальных общественных норм (обычаев или стереотипов), концентрирующихся вокруг какой-то главной цели, ценности или потребности. Типичные примеры институтов следующие: пример социального института, это институт семьи, экономического института — производство и распределение товаров. В праве институтом является объединение норм по признаку общности предмета правового регулирования. В политической науке понятие института, также используется, в основном, в нормативном смысле .
Второе понимание института — учрежденческое, которое, как отмечает А.В. Соколов, больше соответствует этимологии слова «институт», изначально имевшего значение «учреждение»". Институт в учрежденческом смысле понимается как формально организованная система учреждений (служб, центров) и профессиональных групп, обладающая определенным, социально признанным назначением. Нормативные институты отличаются от учреждений тем, что они являются неформальными, т. е. не учреждаются официально и на основании закона с помощью специальных процедур, не имеют профессиональных кадров и не нуждаются в официальном признании их общественного назначения . Впрочем, учрежденческое понимание института и признание органов исполнительной власти таковыми, присутствует, например, и в исторической науке .
Необходимо отметить, что в рамках такого явления, как публичное управление, местное самоуправление обладает уникальными чертами. Во-первых, местное самоуправление в определенной степени является формой самоорганизации, соответственно создаваемая представительным органом местного самоуправления исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (местная администрация) с этой точки зрения, является ин-ституциализацией самоорганизации граждан. Для большинства исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, впрочем, это не очевидно, так как происходит не в рамках прямой процедуры, а опосредованно. Однако есть исключение - в сельских поселениях с числом жителей, обладающих правом голоса менее 100 человек, глава избирается населением на сходе жителей поселения и сам формирует исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.
Институциональный аспект функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в современном российском обществе
Важнейшим организационным актом является регламент исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления . Он выступает основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утверждаемый главой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями. На основе регламента организуются документопотоки, распределяются обязанности, ответственность и права, формируется система единых требований к руководителям.
Наряду с регламентом работы администрации, важную роль в организации ее деятельности играют нормативные документы, регламентирующие деятельность отдельных структурных подразделений и исполнителей. К их числу относятся положения о структурных подразделениях и должностные инструкции работников.
Положения о структурных подразделениях предназначены для нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функций, прав и ответственности в системе управления администрацией. Составлению положений предшествует анализ содержания и объема выполняемых работ. Положения для всех структурных подразделений должны составляться по единой методике и на основе современных технических средств.
В соответствии с положениями и профилем своей работы структурные подразделения администрации курируют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений, осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в муниципальном образовании, готовят необходимые справочно-информационные и аналитические материалы, по поручению главы администрации, его заместителя или по собственной инициативе готовят проекты постановлений, осуще ствляют экспертизу проектов постановлений главы администрации по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты, организуют по профилю своей деятельности консультативную поддержку главы администрации, его заместителей, других структурных подразделений, выполняют иные работы и поручения1.
Должностные инструкции разрабатываются на основе положений о структурных подразделениях и с учетом технологического и квалификационного разделения труда. Они должны содержать перечень конкретных обязанностей по каждой муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности. Должностные инструкции призваны содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами. Они должны обеспечить целесообразную специализацию работников, их четкое взаимодействие и достижение намеченных результатов. Должностные инструкции используются также при оценке работы муниципального служащего во время аттестации, при приеме граждан на муниципальную службу.
Планирование управленческой деятельности означает, прежде всего, подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей. Таким образом, понятия «планирование», «решение» и «цель» являются рефлексивными. Соответственно, каждое их этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных. Как видим, в приведенном определении обращают на себя внимание, три элемента планирования: - прогностический элемент, т.е. мысленное предвосхищение будущей ситуации; - аксиологический элемент, т.е. качественная оценка нынешнего состояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не только то, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсе устранить; - процессуальный элемент — определение как номенклатуры способов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществления намеченной цели1.
Планирование представляет собой не столько статическое, сколько динамическое явление. Это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определенной последовательности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаются необходимые решения. В отличие от статического понимания планирования как разового акта, за которым следует единственно возможное решение, планирование как динамический процесс неизбежно включает в себя целую цепь т.н. промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающим для данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. На всяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение в пользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иных возможных вариантов действий. Итак, умение планировать неизбежно предполагает умение принимать решения уже в процессе планирования.
Решением принято называть сознательный выбор между различными, часто «конкурирующими» вариантами управленческих действий. Иначе говоря, планирующий орган (как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумя потенциальными и взаимоисключающими альтернативами. Речь при этом идет о рациональной способности. Предпочтение определенной альтернативы можно считать рациональным, когда оно основано на предварительном рассмотрении всех доступных альтернатив в плане скорейшего или наилучшего осуществления поставленной цели .
Институциональные эффекты трансформации исполнительно распорядительных органов в институт публичного управления
Под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов публичной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Представляется крайне важным распространение этой формы деятельности на уровни городских округов и наиболее населенных муниципальных районов. В связи с этим предлагается разработка целевой краевой программы «Электронный муниципалитет», с внедрением отдельных сервисов федеральной концепции, в адаптированном виде на муниципальном уровне.
Важными направлениями повышения эффективности управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, как представляется, будут и такие: - проведение научных исследований (в рамках кооперации усилий субъекта РФ и крупнейших муниципальных образований) по проблеме разработки инновационной модели муниципального управления на основе синтеза принципов и организационных структур стратегического управления и матричной модели организации управленческой деятельности и апробация их результатов; - разработка целевой краевой программы «Электронный муниципалитет», с внедрением отдельных сервисов федеральной концепции электронного правительства - новой формы организации деятельности органов публичной власти, обеспечивающей за счет широкого применения информационно 161 коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности органов публичной власти, — в адаптированном виде на муниципальном уровне. - активное внедрение посреднических форм взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления с общественными объединениями в приоритетных, социально-проблемных сферах.
Такая форма в иностранной литературе считается наиболее перспективной формой внедрения процедур делиберативной и партисипаторной демократии , когда органы публичного управления используют виртуальное пространство для реструктуризации, повышения эффективности своей работы, открытого информационного взаимодействия с общественностью в целом и с каждым гражданином в отдельности.
Ядром этой трансформации взаимодействия будет являться так называемый «Электронный гражданин», которы для реализации своих прав и исполнения некоторых обязанностей будет активно использовать социально-сетевые механизмы. Например, такой новый инструмент современной демократии, как «блог гражданина» (анг. blog of citizen от web log — сетевой журнал или дневник событий, и citizen - гражданин). Сегодня блоги ведутся всеми активными интернет-пользователями и представляют новое средство коммуникации (в том числе политической). В дальнейшем, на их основе может быть выстроено социально-сетевое пространство публичного управления, с элементами интерактивного участия в новых институциональных формах.
Представляется, что развитие социально-сетевых технологий и «гражданской блогосферы» может сыграть важную роль в демократизации работы исполнительно-распорядительных органов на местном уровне. Конечно, не обязательно, чтобы каждый глава местной администрации заводил блог, однако для крупных муниципальных образований — муниципальных районов и городских округов, это было бы весьма желательно.
Итак, наиболее действенными механизмами повышения эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления является создание системы общественных советов в важнейших сферах управленческой деятельности и муниципальном уровне, постоянных общественных комиссий, участвующих в процессе принятия управленческих решений, утверждающих стратегические направления развития муниципального образования, структур общественного контроля и элементов системы «электронного правительства», адаптированных к муниципальному уровню публичного управления, что позволит оптимизировать процесс мониторинга эффективности управленческой деятельности.
Встраивание в склярную организационную структуру элементов дели-беративной и партисипаторной демократии в виде комплекса общественно-контрольных, совещательных и согласительных структур, таких, как общественные советы и комиссии, создание полноценной системы общественного контроля и механизмов «электронного правительства», адаптированных к муниципальному уровню публичного управления не только повысит действенность и результативность управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, но и завершит их трансформацию в институт публичного управления.
Таким образом, институционализация исполнительно распорядительных органов местного самоуправления как института публичного управления и повышение эффективности деятельности данных органов как органов реального самоуправления населения, будут происходить взаимообусловлено, взаимозависимо и параллельно, трансформируясь в устойчиво развивающуюся институциональную систему.
Похожие диссертации на Становление исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как института публичного управления
