Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Институт представительства интересов населения в системе местного самоуправления: теоретико-методологический аспект.
1.1. Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления 14
1.2. Механизм обеспечения конституционных прав граждан на местное самоуправление 36
1.3. Проблемы становления представительных органов местного самоуправления в контексте реализации Европейской хартии местного самоуправления 55
ГЛАВА 2. Организация и функционирование представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
2.1. Формирование собраний депутатов муниципальных образований и реализация их представительских функций 73
2.2. Проблемы политико-правового взаимодействия органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в России 97
2.3. Развитие представительных органов местного самоуправления в aусловиях муниципальной реформы 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 136
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 141
- Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления
- Проблемы становления представительных органов местного самоуправления в контексте реализации Европейской хартии местного самоуправления
- Формирование собраний депутатов муниципальных образований и реализация их представительских функций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития Российской Федерации происходит трансформация ее общественно-властных отношений. Коренным изменениям подвергаются многие стороны общественной жизни, совершенствуется система управления, в том числе государственного и муниципального. В этой связи одним из наиболее значимых и заметных преобразований, проводимых в Российской Федерации, является муниципальная реформа, стратегической целью которой является формирование принципиально новой модели местного самоуправления, основанной на принципах демократии, федерализма, а также на использовании новых управленческих технологий.
Проведение реформы местного самоуправления, прежде всего, связано с принятием Закона Российской Федерации от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1, Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»", Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, каждый из которых является определённым этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации. При этом ни один из них не смог в полной мере обеспечить создание такой системы местного самоуправления, которая максимально бы обеспечивала реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление. Необходимость дальнейших преобразований системы муниципальной власти и, в первую очередь ее представительных органов, как наиболее близких к населению, была обусловлена неопределенностью, а в ряде случаев множественностью моделей территориальной организации
1 «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1010.
2 «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.
3 «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
4 местного самоуправления и удаленностью органов местного самоуправления от населения; нечеткостью в определении компетенции органов местного самоуправления и непроработанностью механизмов их взаимодействия с органами государственной власти.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» указывается на тот факт, что в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге непосредственно сказалось на уровне жизни населения в российских городах и селах; отмечено низкое качество законодательной базы местного самоуправления1. В Послании Президента РФ от 26.04.2007 г. говорится о необходимости продолжить процесс реформирования местного самоуправления, в том числе его экономических основ".
Нормами Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были изменены принципы территориальной организации местного самоуправления, установлена обязательность формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах - с разграничением между ними полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Указанный закон более четко определил структуру муниципальных органов, в том числе и представительных. Обозначенные нововведения позволят, на наш взгляд, создать единообразную систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, обеспечить дальнейшее становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления и
1 «Российская газета», N 71, 19.04.2002.
2 «Российская газета», N 90, 27.04.2007
5 наиболее полную реализацию конституционных прав граждан на местное самоуправление.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное наличие в муниципальном; образовании представительного органа. При этом, часть 10 статьи 35 упомянутого закона устанавливает исключительную компетенцию представительного органа в решении важнейших вопросов жизнедеятельности местного сообщества (вопросов местного значения), что, по мнению автора, определяет его ведущую роль в управлении муниципальным образованием.
Несмотря на очевидный прогресс, достигнутый в ходе предварительного этапа муниципальной реформы, нельзя с уверенностью говорить о конечном успехе преобразований в области местного самоуправления, так как окончательный срок вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ перенесен на начало 2009' года. В связи с этим исследования, посвященные указанным вопросам, приобретают особую актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с представительными органами местного самоуправления, как правило, исследуются достаточно широким кругом представителей различных научных дисциплин, однако они рассматриваются лишь в качестве* дополнения при совокупном анализе сущности и специфики местного самоуправления. Специальных, целенаправленных изысканий в этой области на сегодняшний день крайне мало, т.к. большая часть трудов, в той или иной степени касающихся актуальной проблемы становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления - это работы, анализирующие вопросы правового обеспечения функционирования органов местного самоуправления, административного структурирования бюджетно-финансовых проблем муниципалитетов и т.д. Попытки же всестороннего и комплексного
рассмотрения проблем становления и развития представительных органов местного самоуправления довольно редки.
Исследованию природы местного самоуправления посвящены труды таких основоположников отечественной муниципальной школы, как Н.И. Лазаревский, В.В. Погосский, А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, И.И. Дитятин, Б.Н. Чичерин, Б.Б. Веселовский, П.П. Тройский, А.Д. Градовский1.
Автором рассмотрены и проанализированы работы классиков зарубежной науки о местном самоуправлении П. Ашлея, Л. Штейна".
Среди современных отечественных исследователей большое внимание проблемам местного самоуправления в целом, а также его аспектам, связанным с представительными муниципальными органами, уделяли Н.В. Постовой, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин, В. Гельман, Н.В. Мижарева, В.Г.Игнатов, В.И. Шкатулла, ВС. Мокрый, А.А. Сергеев и др.3
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910, Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. - М., 1917, Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1872, Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М.. 1874. Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1897, Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - СПб; Ярославль, 1877, Чичерин Б.Н. Избранные труды. - СПб., 1998, Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? - СПб., 1906, Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - СПб., 1899-1904, Тройский П.П. Теория самоуправления в русской науке. - Юбилейный земский сборник, 1864 - 1914. - СПб., 1914.
2 Ашлей П. Местное и центральное управление, пер. с англ. под ред. В.
Дерюжинского. - СПб., 1910, Штейн Л. Учение об управлении. 1874.
3 См. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М., 2000, Хабриева Т.Я.,
Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005, Кокотов А.Н., Саломаткин
А.С. Муниципальное право России. - М., 2006, Гельман В. От местного
самоуправления - к вертикали власти // Pro et contra. - 2007. - №1, Мижарева Н.В.
Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
и представительных органов муниципальных образований. Автореферат диссертации.
- Казань, 2006, Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская
практика и зарубежный опыт. - М., 2005, Шкатулла В. Комментарий к федеральному
закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Ф3. - М., 2006, Мокрый B.C. Местное
Весомый вклад в развитие основ науки в области местного самоуправления в нашей стране внесли С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, В.И. Васильев, Е.М. Ковешников, СВ. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Н.П., Медведев, М.В. Столяров, В.В. Таболин, В.И. Фадеев1 и др. Основные постулаты трудов указанных ученых анализируются в настоящем исследовании.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является многосторонний анализ организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, включающий в себя определение места и роли муниципальных представительных органов в современной системе местного самоуправления, основных тенденций
самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Диссертация- на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.02. - М., 2001, Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М., 2005.
См. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России. - М. 1997, Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. - М., 1999, Атаманчук Г.В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Атаманчук Г.В., Иларионова Т.С., Сумелов В.А., Яковец Ю.В. - М.: РАГС, 2001, Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. - М., 2006, Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти. - М., 2006, Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М., 2005, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000, Кузнецов СВ. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (Опыт России и Германии.). - Р-н-Д, 2002, Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002, Мацнев А.А. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002, Мацнев А.А. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. Под общ. ред. А. Мацнева, Ю. Харбиха. - М., 2007, Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. - М., 2006, Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации. Немецко-российский проект. Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. - М., 2006, Столяров М.В. Компетенция власти. - М., 2005, Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. -М., 2000, Фадеев В.И. Муниципальное право российской Федерации. - М., 2004, Холопов В.А. Город Рязань. Местное самоуправление: становление, современная модель, стратегия развития. - Рязань, 2007, Холопов В.А. Государство и местное самоуправление: основные аспекты стратегического взаимодействия. - Рязань, 2007.
8 изменения их политико-правового статуса на протяжении всего времени реформирования местного самоуправления в России, выявление основных факторов, влияющих на становление представительных органов, а также определение возможностей влияния на их политико-правовой статус как со стороны органов государственной власти, так и населения Российской Федерации-.
Для достижения указанной цели автором были определены следующие исследовательские задачи, составившие существо работы:
- определить, институциональные основы местного самоуправления,
носящие общественно-властный характер;
выявить политико-правовые основы организации и функционирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;
- рассмотреть место и представительных органов местного
самоуправления в обеспечении конституционных гарантий населения на
осуществление местного.самоуправления в Российской Федерации;
сформулировать специфику формирования и функционирования собраний депутатов муниципальных образований в единой системе органов местного самоуправления;
выявить проблемы политико-правового взаимодействия- органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;
проанализировать степень влияния муниципальной реформы на эффективность работы муниципальных представительных органов;
- спрогнозировать и оценить перспективы развития представительных
органов в контексте реализации норм российского и международного права.
Объектом исследования выступают представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности и особенности становления политико-правового статуса представительных
9
органов местного самоуправления Российской Федерации в условиях
реформы муниципальной власти, проблемы и пути его совершенствования.
Теоретико-методологическую основу исследования
составляют труды крупнейших отечественных и зарубежных исследователей в области политико-правовых отношений и муниципального права. Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов: анализ, синтез, индукция, дедукция. Кроме того, применялись также методы политической науки, такие как системный, функциональный, исторический, сравнительный, диалектический, статистический, контент-анализ и другие.
В процессе исследования автор обращался к теории и истории государства и права, политических учений, муниципальному, административному, конституционному и другим отраслям права.
Эмпирическая база исследования. В целях многостороннего освещения политико-правовых аспектов проблемы анализировались нормы Европейской хартии местного самоуправления и других межгосударственных правовых актов и документов публично-правового характера, Конституции Российской Федерации (статья 12, глава 8), федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В качестве источников информации также использовались материалы периодической печати, всемирной сети Интернет, данные научно-практических конференций.
Особое внимание было уделено работе представительного органа местного самоуправления города Рязани (Рязанского городского Совета, Рязанской городской Думы), что обусловлено характером постоянной профессиональной деятельности автора (консультант правового отдела Рязанской городской Думы).
Гипотеза диссертационного исследования: представительный орган местного самоуправления занимает важнейшее место в системе органов местного самоуправления. Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления следует рассматривать как способ повышения эффективности работы местной власти, в условиях проводимой в России муниципальной реформы.
Научная новизна исследования характеризуется постановкой проблемы, ее малоизученностью, достигнутыми результатами исследования места и роли представительных органов в системе местного самоуправления, становления их политико-правового статуса в условиях муниципальной реформы.
Настоящая работа выступает одним из первых научных изысканий в указанной области, в котором комплексное осмысление представительских функций собраний муниципальных депутатов сочетается с анализом политического и правового поля, выстраиваемого посредством муниципальной реформы.
В диссертации предпринято всестороннее, комплексное, теоретико-прикладное и сравнительное исследование политико-правового статуса представительного органа в условиях проводимой в России муниципальной реформы; наряду с теоретическими, подробно рассматриваются практические аспекты функционирования представительных органов местного самоуправления в России, оценивается наиболее приемлемая для современного российского общества избирательная система, рассматривается роль депутатов представительных органов в обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление; анализируются проблемы инкорпорации норм Европейской хартии местного самоуправления в российское законодательство и роль представительных органов муниципальных образований в общественно-политической жизни России.
Положения, выносимые на защиту:
представительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического общества в силу особенностей его формирования (выборности населением) и характера выполняемых функций (представительства интересов населения);
представительные органы местного самоуправления способны являться одним из влиятельных акторов политического процесса, однако в нашей стране этот орган публичной власти в силу ряда объективных причин не до конца использует свой потенциал;
3) реформа системы местного самоуправления определила ведущую
роль представительного органа в управлении муниципальным
образованием, так как именно он наиболее полно обеспечивает
конституционное право граждан на местное самоуправление и осуществляет
решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности местного
сообщества;
4) изменение политико-правового статуса муниципальных
представительных органов, произведенное Федеральным законом от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», делает возможным
осуществление контроля за деятельностью органов местного
самоуправления как населением, так и органами государственной власти
Российской Федерации;
депутаты представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации представляют собой важнейший механизм реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, в связи с этим одной из наиболее серьезных задач, решение которых имеет первоочередное значение, является совершенствование избирательной системы и процедуры отзыва депутата;
положения Европейской хартии местного самоуправления являются основополагающими при осуществлении нормативного регулирования организации и функционирования представительных органов местного
12 самоуправления, поэтому необходима тщательная проработка действующих (и предлагаемых к рассмотрению в качестве законопроектов) норм, касающихся местного самоуправления;
7) формирование и функционирование представительных органов
местного самоуправления, вследствие принятия, а также последовательного
вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», на территории Российской Федерации приобрело
единообразный характер, тем не менее, далеко не полностью проработаны и
реализованы наиболее эффективные варианты создания и деятельности
указанных органов, а также их взаимоотношений с исполнительными
органами местного самоуправления;
становление представительных органов местного самоуправления в современной России следует рассматривать во взаимосвязи с двумя контртенденциями в динамике современного политического процесса -централизации и децентрализации, а также идеологии укрепления «властной вертикали»;
дальнейшее реформирование муниципальных отношений (в том числе вопросов организации и функционирования представительных органов местного самоуправления) необходимо для окончательного построения жизнеспособной системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Практическая значимость проведенного исследования. С точки зрения приращения знания, осмысление заявленных в теме диссертации проблем позволяет сделать общие выводы о процессе становления политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Кроме того, практическая значимость работы заключается в том, что основные ее выводы могут быть использованы при определении возможных вариантов
13 процедуры формирования представительных органов местного самоуправления в России.
Значимость исследования состоит и в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при дальнейшем изучении политических аспектов развития института местного самоуправления, проблематики местного самоуправления, а также рассмотрении комплекса теоретических и практических проблем, связанных с оптимизацией деятельности представительного органа в качестве полноправного актора публичной власти.
Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно использовать при подготовке методических основ учебных программ и преподавании политической регионалистики и других политологических, правовых -и управленческих дисциплин. Кроме того, имеющийся в диссертации исследовательский материал и практические предложения могут быть полезны государственным и муниципальным служащим, осуществляющим свою деятельность в структурах региональной и местной власти.
Апробация результатов исследования. Основные тезисы исследования нашли отражение в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, посвященных становлению и развитию института местного самоуправления в современной России.
Центральные позиции исследования были использованы автором в процессе преподавания учебного курса «Муниципальное право России» для студентов-политологов Рязанского государственного университета, а также опубликованы в ряде научных статей автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления
На современном этапе развития науки происходит осознание важной роли местного самоуправления в формировании истинно демократического общества, особенно в условиях многонационального федеративного государства, в связи с этим местному самоуправлению уделяется значительное внимание.
Сложность и многообразие вопросов, составляющих проблему становления института местного самоуправления, не позволяют подходить к их решению единообразно. Это особенно актуально в связи с многоплановостью и разнородностью самоуправления на местах в пределах страны, различные территории которой обладают неповторимой спецификой, определяемой обычаями и историей местности. Еще большей окажется неоднородность, присущая органам и традициям самоуправления, если рассматривать этот властный институт в разрезе мирового сообщества.
Не существует и общепринятого определения местного самоуправления. В период зарождения в нашей стране теории о необходимости местного самоуправления выдвигались следующие дефиниции: Н.И. Лазаревский: «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с
данной местностью и ее населением»1; В.В. Погосский: «местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением» ; А.И. Васильчиков: «местное самоуправление - система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами» . Кроме указанных исследователей, проблемами местного самоуправления в дореволюционной России занимались В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, И.И. Дитятин, Б.Н. Чичерин, Б.Б. Веселовский, П.П. А. Тройский, А.Д. Градовский .
В этот же период появляются и зарубежные разработки теории местного самоуправления. П. Ашлей определил местное самоуправление, как осуществление «...местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательною властью или которые принадлежат им по общему праву»5.
Другой классик, Л. Штейн, писал в своем «Учении об управлении»: «Самоуправление возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимость этого участия». В этой работе Штейн одним из первых определил важнейший принцип органов местного самоуправления - не вхождение последних в систему государственной власти: «Самоуправление создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной»1. Несмотря на более чем вековую историю этой аксиомы и сегодня широко обсуждается вопрос о предмете подконтрольности местного самоуправления.
На современном этапе ученые и, в первую очередь, политологи и правоведы, осознали большую полноту, емкость и важность местного самоуправления, нежели их предшественники. В этой связи ими выдвигаются несколько отличные, характерные духу времени, теории его построения; разнятся и взгляды современных исследователей на сущность местного самоуправления.
Так, В.И. Васильев характеризует местное самоуправление как «самостоятельную деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые им органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории и с учетом развития всего общества»2;
М.В. Баглай под местным самоуправлением понимает «систему создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения.3
Проблемы становления представительных органов местного самоуправления в контексте реализации Европейской хартии местного самоуправления
Формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на свои особенности, происходят не в отрыве от общемировой практики выработки принципов и основ муниципальной сферы, но параллельно с ней. Нормотворчество в указанной области основывается, как правило, на межгосударственных соглашениях и правовых актах. Важнейшим из них стоит признать Европейскую хартию местного самоуправления. И, говоря о перспективах развития местного самоуправления в нашей стране в целом и муниципальных представительных органов в частности, нельзя не остановиться на требованиях этого документа и некоторых проблемах его реализации в России.
Европейская хартия является многосторонним договором между европейскими странами - членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления. Этот договор заключен 15 октября 1985 года в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписан представителями 23 государств. Хартия включает в себя статьи, касающиеся правовых основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источниками их финансирования и др.
В связи с подписанием и ратификацией Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления в 1998 году1, все законодательные акты страны, посвященные этому властному институту, должны приводится в соответствие с положениями указанного документа. Большинство тезисов этого правового акта нашло отражение в конституционных и законодательных основах местного самоуправления России. Так, согласно Европейской хартии, принцип местного самоуправления в Российской Федерации признан во внутреннем законодательстве, в том числе, в Конституции государства.
В нашей стране право регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, под которым и понимается местное самоуправление, осуществляется собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией, а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», кроме того, не исключается предоставление органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.
Однако, несмотря на то, что с формально-правовой точки зрения есть все основания полагать, что в нынешней Российской Федерации реализуются статьи Европейской хартии о местном самоуправлении1, при сопоставлении принципов Хартии и современного российского законодательства видны некоторые разночтения, которые связаны, прежде всего, с взаимодействием государства с органами местного самоуправления.
Реализация норм и принципов Европейской хартии местного самоуправления в современной муниципальной практике, связана с определенными противоречиями и проблемами. В первую очередь, это касается функциональных и финансовых стандартов хартии. Первые характеризуют универсальный механизм распределения полномочий между уровнями власти и возможного делегирования государственных полномочий, который базируется на принципах субсидиарное, приближенности власти к населению, полноты и исключительности предоставляемых полномочий. Финансовые стандарты - это императив финансовых гарантий самостоятельности местного самоуправления, принцип соответствия финансовых средств муниципалитетов объему возложенных на них полномочий.
Формирование собраний депутатов муниципальных образований и реализация их представительских функций
Одним из важнейших прав граждан является право избирать и быть избранными. Это право распространяется и на возможность гражданина Российской Федерации выбирать депутатов представительного органа местного самоуправления, а также быть избранным в такой орган1.
Формами прямого волеизъявления граждан в области местного самоуправления являются.муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Основной формой формирования представительного органа местного самоуправления являются муниципальные выборы. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа, способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления. Муниципальные выборы -" способ формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса, а также замещения должностей глав муниципальных образований.
Муниципальные выборы выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но и как базис представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе - акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, групп поддержки кандидатов, общественных объединений.
Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, в силу части 4 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти.
Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией1.
В общем виде муниципальные выборы могут базироваться на двух разноплановых избирательных системах: мажоритарной и пропорциональной.
Суть мажоритарной системы заключается в разделении избирательной территории на несколько территориальных округов, от каждого из которых избирается один или несколько кандидатов (по числу депутатских мандатов, положенных на округ) на основе абсолютного или относительного большинства голосов. Независимо от числа мандатов, положенных на избирательный округ, каждый из кандидатов в юридическом смысле ведет борьбу за свой мандат со всеми иными претендентами. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают.
Мажоритарная избирательная система является наиболее простой при определении результатов голосования. Один из основных недостатков мажоритарной избирательной системы состоит в том, что в ней не учитываются голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования1.
