Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СУЩЕСТВОВАНИЯ СИСТЕМНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ 13
1. «Основные теории местного самоуправления как средство решения проблемы политических и общественных конфликтов» 13
2. «Принятие европейской хартии местного самоуправления как ответ на системные и политические конфликты в странах Западной Европы»; 25
3. «Исторические аспекты политических и общественных конфликтов в сфере местного самоуправления в российской федерации» 30
ГЛАВА 2 ПОДХОДЫ К РАЗРЕШЕНИЮ СИСТЕМНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ КОНФЛИКТОВ 44
4. «Природа системных политических и общественных конфликтов» 44
5. «Системные политические и общественные конфликты в странах запада и в современной россии» 50
6. «Системность конфликта, как основание для изменения законодательства» 75
7. «Примеры разрешения спок 78
ГЛАВА 3 СИСТЕМНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ КОНФЛИКТЫ В НОВОЙ РЕДАКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 106
8. «Политические и общественные конфликты, заложенные в новой редакции федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 106
9. Предложения по нейтрализации спок в новой редакции федерального закона «об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 120
заключение 133
- «Основные теории местного самоуправления как средство решения проблемы политических и общественных конфликтов»
- «Природа системных политических и общественных конфликтов»
- «Политические и общественные конфликты, заложенные в новой редакции федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Введение к работе
Настоящее диссертация является плодом многолетних наблюдений и исследований, проводимых автором сначала в качестве председателя городского совета и мэра города Калуги, затем депутата Законодательного Собрания Калужской области и руководителя Администрации губернатора Калужской области, а в последние годы в качестве эксперта нескольких отечественных и зарубежных проектов, посвященных изучению проблем местного самоуправления в Российской Федерации. Немало полезного принесло участие автора в работе Конституционного Совещания по разработке новой Конституции Российской Федерации, а также всех трех федеральных законов о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991, 1995 и 2003 гг.). Полученный опыт позволил сделать ряд выводов, которые я счел крайне актуальными для процесса дальнейшего развития местной демократии в России.
Последние годы двадцатого века в России характеризовались растущим уровнем напряженности как в системе взаимоотношений органов власти различных уровней, так и в системе отношений власти и населения. Несмотря на широко декларированные политические свободы и демократическую форму организации государственной власти и местного самоуправления, 90-е годы прошлого века просто сочились серьезными политическими и общественными конфликтами. Апофеозом системного кризиса стало отречение Президента РФ от должности в декабре 1999 года.
Избрание в 2000 году Президентом РФ В.В.Путина можно без преувеличения считать серьезным рубежом в развитии российской государственности. Мы бы сказали, что в марте 2000 года завершился этап развития российской демократии, который с определенной долей условности можно было бы назвать наивно-эмпирическим. Новый Президент России заявил о необходимости диктатуры закона (скорее всего, имея в виду диктатуру права) и, прежде всего, о незыблемости Конституции России. И среди прочих проблем государства сразу же выделил наличие конфликтов в
системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Так, в двух своих посланиях Федеральному Собранию в 2001 и в 2002 годах Президент отмечает наличие серьезных политических конфликтов на уровне субъект Федерации - местное самоуправление. Правда, этот конфликт в тот момент был представлен как противостояние личностей, борьба амбиций. Но уже сам факт того, что конфликт удостоился
упоминания Президентом России в его программных выступлениях говорит
»
о системном влиянии этого конфликта на политическую и общественную жизнь в стране.
Кроме этого личностного, по мнению Президента, конфликта, на уровне местного самоуправления существует множество других, менее заметных обществу и прессе, конфликтов, в совокупности создающих крайне негативное отношение к этой системе власти у многих политиков федерального и регионального уровней власти. Но что много серьезнее — так это отрицательная динамика изменения отношения населения к местной власти, к институту местного самоуправления в целом, фиксируемая на протяжении последних десяти лет подавляющим большинством социологических исследований.
Среди упомянутых выше конфликтов можно выделить конфликты в следующих наиболее значимых сферах:
неразграниченность полномочий, как между уровнями власти, так и между органами местного самоуправления;
неэффективная, а иногда и несправедливая система межбюджетных отношений;
невыполнение государством своих финансовых обязательств по отношению к органам местного самоуправления и населению;
отсутствие сдержек и противовесов в системе глава муниципального образования - представительный орган муниципального образования;
- оторванность местной власти в средних и крупных муниципальных образованиях от населения и ряд других.
Итогом десятилетнего тиражирования конфликтов стало четкое осознание Федеральным центром необходимости кардинального изменения ситуации. В июле 2001 года Президент России даже создал специальную Комиссию по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в функции которой входила ревизия действующего законодательства России, с точки зрения разделения предметов ведения и полномочий между органами власти всех уровней.
Однако даже выявленные Комиссией конфликты и проблемы1 рассматривались различными экспертами и экспертными группами вне их взаимосвязи между собой. Попытки установить такую взаимосвязь предпринимались автором в рамках работы экспертной группы №1, где ему довелось работать в качестве эксперта, однако они принесли лишь частичные результаты.
К сожалению, в ходе работы упомянутой Комиссии в целом не был выявлен системный характер большинства конфликтов и, как следствие, в подготовленных по результатам работы комиссии проектах законов многие конфликты сохранились, а в ряде случаев появились предпосылки к новым конфликтам.
Именно поэтому особую актуальность приобретает задача выделения в массе существующих конфликтов тех из них, которые могут быть классифицированы как системные. От этого зависят последующие действия органов власти различных уровней и способы разрешения таких конфликтов.
Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обшим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления // Муниципальная власть. -2002. - №3.-С.22-26
В настоящем исследовании проводится детальный анализ политических конфликтов на предмет выявления в них признаков системности. Анализируются конфликты, как возникшие в ходе реализации законов о местном самоуправлении, так и заложенные в новую редакцию федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разрабатываются сценарии развития заложенных в проект закона политических и общественных конфликтов, исследуется отечественная и зарубежная практика разрешения подобных конфликтов и предупреждения их возникновения путем нормативного правового регулирования.
Актуальность темы подтверждается еще и тем, что в ближайшие два года субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предстоит включиться в реализацию муниципальной реформы. Результаты исследования могут оказаться крайне востребованными в ходе этой работы и оказать реальную помощь в разработке региональной и местной нормативной правовой базы, максимально нейтрализующей существующие конфликты и предупреждающей потенциальные политические и общественные конфликты, которые могут возникнуть в ходе реформы.
Проблема системных политических и общественных конфликтов в сфере местного самоуправления является достаточно новой для российской политической науки. Поиск работ, посвященных исследованию этой проблемы, показывает, что основная их часть лишь упоминает о наличии таких конфликтов, не устанавливая ни их причин, ни путей их преодоления. В то же время о проблемах в этой области существует достаточно обширная литература. К первой группе можно отнести немногочисленные работы российских авторов конца XIX начала XX вв. Среди них И.Белоконский, Б.Веселовский, А.Головачев, А. Кошелев, И.Озеров, Б.Чичерин2.
2 Белоконский И. От деревни до парламента. Роль земства в будущем России. Р.-н.-Д., 1905; Веселовский Б. К вопросу о классовых интересах в земстве. Вып 1. СПб., 1905; Головачев А. 10 лет реформ. 1861-1871, СПб., 1872; Кошелев А. Голос из земства. Вып. 1, M., 1869; Озеров И. Земское обложение и в чем должна состоять его реформа. М., 1917; Чичерин Б. О взаимоотношениях губернского и уездных земств // Чичерин Б. Врпросы политики. М., 1904.
Всплеск интереса к проблемам местного самоуправления наблюдается после буржуазной революции 1917 года, когда Временное Правительство принимает ряд законодательных актов, в значительной степени снимающих
ф политическую и общественную напряженность в вопросах организации
местной власти. В этот период проблемами местной власти занимаются такие известные земские деятели как Н.Авинов, А.Богданов, Б.Веселовский, М. Загряцков и ряд других3.
Наиболее полно и широко представления муниципальной науки первого десятилетия Советской власти проблемах местного самоуправления были освещены в работах проф. Л.А.Велихова (его учебник «Основы городского
w хозяйства» до настоящего времени является настольной книгой многих
современных исследователей местного самоуправления). В этот же период выходят работы Н.П.Анциферова, С.А.Котляревского, М.Н.Петрова, М.А.Сиринова, В.Н.Твердохлебова, З.Г.Френкеля и ряда других исследователей4.
С начала 30-х годов и вплоть до конца 80-х годов литературы о
w проблемах и конфликтах на уровне местной власти крайне мало. Во всяком
случае, практически нет сколько-нибудь 'значимых исследований на эту тему, кроме фельетонов, бичующих некоторых бюрократов и отдельные недостатки общества.
Вновь интерес к проблемам местного самоуправления возрождается в середине 90-х годов прошлого столетия. Россия переживает бурные события, наполненные острыми политическими и общественными конфликтами, на фоне которых проходит зарождение и становление института местного
3 Авинов Н. Местное самоуправление. Программа для самообразования. М., 1917; Богданов А.
Новое городское самоуправление. Пг, 1917; Веселовский Б. Местное самоуправление. Пг, 1917;
Веселовский Б. Поселковое самоуправление. Пг, 1917;. Веселовский Б. Земство и его новое устройство.
Пг. 1917; Загряцков М. Кооперация и городское самоуправление. Пг, 1917; Загряцков М. Что такое
муниципальный социализм. Пг, 1917.
4 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Госиздат, 1928; Велихов Л.А. Опыт муниципальной
$) программы. М.-Л., 1926), Анциферова Н.П. Книга о городе, Л., 1926, Котляревский С.А. Бюджет и
местные финансы, M., 1926; Петрова М.Н. Коммунальное хозяйство. М., 1926; Сиринов М.А. Местные финансы. М., 1926; Твердохлебов В.Н. Налоги в иностранных государствах. М., 1926; Френкель 3. Городское благоустройство. М.,1926; Френкель 3. Основы общего городского благоустройства. М., 1926; Френкель З.Г. Волостное хозяйство. Его значение и задачи в устройстве местной жизни. Л., 1926.
самоуправления. В этот период выходят работы Барабашева Г.В., Бондарев Н.С., Васильева В.И., Гильченко Л.В., Жихаревича B.C., Зинченко С.Н., Ивановой В.Н., Кирпичникова В.А., Лапина В.А., Москвичева Ю.Н.,
* Степкина Ю. П., Умновой И.А., Черникова В.А. и многих других5.
К числу наиболее полно отражающих суть проблемы можно отнести работу А. Прудника, О. Осокиной и О. Маслова «Электоральные последствия бюрократизации»6.
Более обширные исследования, посвященные природе политических и общественных конфликтов, проводились и ведутся на Западе. Необходимо отметить, что этому в немалой степени способствовали и система
~ многопартийности, и условия свободного рынка, и наличие реального
местного самоуправления. В целях настоящего исследования можно выделить работы Дж.Боулдинга, К.Коллинза, Л.Козера, Р.Даля, Р.Дарендорфа, О.Надлера .
Таким образом, в ходе диссертационного исследования был изучен широкий круг научных публикаций, законов Российской Федерации, нормативных правовых актов зарубежных государств, а также практика
3 Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право.
1996. №11; Бондарев Н.С., Зинченко СИ. Городской совет и администрация: проблемы разграничения
положений в сфере муниципальной собственности; Васильев В.И. Местное самоуправление и
государственная власть.//Вестник государственной службы. 1993. №11; Гильченко Л.В. Реформа
местного самоуправления в середине пути, // Городское управление. 1997. №4; Жихаревич Б.С.
Современная экономическая политика городских и региональных властей/РАН ИС ЭП. СПб., 1995;
Иванова В.И. Местное самоуправление: проблемы теории и практики / СпбГУ. СПб. 1995; Кирпичников
ф В.А. Проблемы реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Экономист. 1994. №8;
Лапин В.А. Самоуправление в России: признаки радикальных изменений в политике федерального центра // Городское управление. 1997. №4; Москвичев Ю.Н. Проблемы местного самоуправления: организационно-технический и гуманитарный аспекты решения//Вестник государственной службы. 1993. №9; Степкин Ю. П. Кризис централизованной системы местного самоупрваления и пути ее реформирования // Человек и общество. Вып. 3. СПб., 1997; Умнова И.А. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: практика реализации законодательной основы // Городское управление. 1997. № 6; Черников В.А. Возможны варианты // Муниципальная власть. 2001. №3.
6 В статье излагаются
некоторые результаты исследований, вошедшие в книгу тех же авторов «Россия-2002: новая реальность в
электоральных социологических исследованиях» (готовится к выходу в свет).
7 Bouldlng J. Conflict and Communication. N.Y., 1969; Collins K. Conflict Sociology: Towards an
# Explanatory Science. N.Y., 1975; Coser L. Continuities in the Study of Social Conflict. N.Y., 1967; Coser L.
Conflict and Consensus. N.Y., 1984; Dahl R. Democracy and Its Critics. New Haven. 1989; Darendorf R. The Modern Social Conflict. N.Y., 1988; Nudler O. On conflicts and metaphors: Toward on extended rationality II Conflict: Human Needs Theory. Basingstoke. 1990.
политических конфликтов в нашей стране и других государствах современного мира. К сожалению, следует еще раз отметить, что исследований, рассматривающих системную составляющую политических и общественных конфликтов именно в сфере организации и деятельности местной власти крайне мало.
В качестве объекта исследования в диссертации выбраны нормы действующего и проектируемого федерального законодательства, в результате применения которых на практике между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутри органов местного самоуправления, между органами местного самоуправления и населением возникают либо могут возникнуть политические конфликты, подпадающие под признаки системных..
Предмет исследования включает в себя, во-первых, отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также отношения внутри самих органов местного самоуправления, возникающие или могущие возникнуть в результате применения на практике федерального или регионального законодательства, а во-вторых, политические конфликты, возникающие в процессе этих отношений.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе изучения практических аспектов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, анализа действующего и проектируемого законодательства установить наличие, содержание и степень политических и общественных конфликтов, связанных с осуществлением местного самоуправления, сделать выводы и предложения по разрешению этих конфликтов путем совершенствования новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления, а также ряда других законов, непосредственно затрагивающих сферу местного самоуправления.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
0 изучить и обобщить практику политических конфликтов на примере нескольких регионов в период с 1990 года до настоящего времени, с учетом анализа материалов Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы; 13 на основе российского и международного опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и природу политических конфликтов, возникающих между органами местного самоуправления и органами государственной власти, выйти на понятие системных конфликтов; 0 дать сравнительную оценку вариантов организации местного самоуправления в различных странах с точки зрения разрешения текущих и потенциальных политических конфликтов; 0 определить круг вопросов, в рамках которых возможно разрешение системных конфликтов через нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 0 разработать предложения по внесению изменений в новую редакцию федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, общенаучные методы (опыт, индукция, дедукция, моделирование и др.), а также конкретные методы частных наук (технико-юридический, сравнительно-исторический, семантического анализа и т.д.).
Важное значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам федерализма и местного самоуправления, в области политической конфликтологии, в которых рассматриваются конфликты между уровнями власти и предлагаются пути их разрешения.
Знакомство с этими работами позволило рассматривать объект исследования во взаимозависимости, целостности и всесторонности.
Правовую базу исследования составили действующее законодательство Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и в Интернете.
Настоящее исследование стоит в ряду немногих, изучающих системную составляющую политических и общественных конфликтов в структуре и деятельности органов власти. Особенно важно отметить тот факт, что в диссертационной работе впервые на современном этапе развития Российской государственности:
вводится понятие системных политических и общественных конфликтов именно в сфере местного самоуправления;
дается анализ существующих и потенциальных конфликтов на уровне органов местного самоуправления;
вносятся предложения по преодолению и предотвращению
системных политических и общественных конфликтов путем
совершенствования законодательства Российской Федерации и
законодательства субъектов Российской Федерации.
В диссертации сформулирован ряд выводов и положений, которые сами
по себе могут быть развиты более подробно в дальнейших исследованиях по
теме диссертации. В рамках же настоящего исследования на защиту
выносятся следующие положения:
1. Системный политический или общественный конфликт - устойчивое нарушение отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, либо в системе самих органов местного самоуправления, либо между органами власти и населением, имеющее распространение на значительной территории РФ, на территории субъекта
РФ или на территории муниципального образования и наступившее вследствие наличия либо отсутствия определенных норм законодательства.
Отложенный политический или общественный конфликт -прогнозируемая ситуация, которая при определенных обстоятельствах может возникнуть в результате несовершенства (отсутствия) законодательства или механизмов взаимодействия уровней власти либо органов власти одного уровня между собой и с населением.
Системные политические и общественные конфликты в сфере отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления возникают и существуют независимо от степени демократичности того или иного государства, как в странах традиционной западной демократии, так и в современной России.
Законодательство является эффективным механизмом разрешения и предотвращения системных политических и общественных конфликтов только в случае системного же изменения нормативно-правовой базы, порождающей эти конфликты.
Новая редакция федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит нормы, порождающие системные политические и общественные конфликты.
Мы надеемся, что сформулированные в диссертационном исследовании положения могут быть положены в основу возрождающегося сегодня в России муниципального права, будут развивать и дополнять те разделы теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, которые посвящены взаимоотношениям общества и государства.
В любом случае, результаты исследования уже сегодня могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, при анализе актуальных проблем совершенствования Российского общества и государства, института местного самоуправления в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья, в
преподавании теории и истории политических и правовых учений, дисциплин, при профессиональной органов власти различных уровней.
муниципального права, истории а также отраслевых юридических подготовке руководящего состава
«Основные теории местного самоуправления как средство решения проблемы политических и общественных конфликтов»
Основные теории местного самоуправления широко известны и изучены. Тем не менее, в рамках настоящего исследования мы попытаемся рассмотреть их в новом ракурсе, применительно к проблеме политических и общественных конфликтов в сфере местного самоуправления. Попытки объяснить природу самоуправления, связать его с общегосударственной властью или же противопоставить его этой власти предпринимались исследователями в разных странах на протяжении, как минимум, последних двух столетий. Профессор Л.Велихов относил появление первых теоретических построений по этой проблеме к началу XIX века1.
Однако насколько нам удалось установить в рамках настоящего исследования, до последнего времени политическая наука практически не рассматривала в качестве скрытых причин возникновения той или иной теории нерешенные политические и общественные конфликты в сфере местной власти. Забегая вперед, рискнем предположить, что научная мысль вставала перед необходимостью объяснения сущности местного самоуправления всякий раз, когда накопившиеся конфликты общественного и политического характера начинали со всей очевидностью тормозить развитие и общества и государства8.
1 Здесь и далее, вплоть до описания теории субсидиарности, мы будем строить свои рассуждения на базе учебника Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства», как наиболее полно и точно, на наш взгляд, отразившего существовавшие к моменту выхода этого учебника в свет теории местного самоуправления. В связи с этим, следует иметь в виду, что современные исследователи очень часто не упоминают часть этих теорий в качестве самостоятельных в силу их близости друг другу,
8 Безусловно, говоря о самоуправлении в нашем исследовании, мы, прежде всего, имеем в виду страны Западной Европы, где на базе цеховых общин в городах, собственно, и зародилось то самоуправление, о котором мы сегодня говорим как о форме местной власти. В истории нередки примеры, когда набиравшие силу государственные институты, воспринимая самоуправление как серьезного конкурента в борьбе за материальные ресурсы, начинали ограничивать самостоятельность самоуправляющихся общин как экономическим путем (забирая налоги), так и
силовыми действиями (направление войск для усмирения волнений в городах и сельских общинах).
И хотя это не является темой настоящего диссертационного исследования, рискнем сделать одно циничное, на первый взгляд, предположение. До того момента жизнь каждого конкретного человека в работоспособном возрасте не начала восприниматься государством как № очевидный и ценный экономический ресурс, оно (государство) не склонно было предоставлять гражданам возможность самоуправляться. Другими словами, государство, понявшее, что местное самоуправление, построенное на инициативе и самодеятельности граждан, само по себе является мощнейшим ресурсом экономического и социального развития этого самого государства, переходит в качественно иное состояние. В этом случае, даже при сохранении монархических и унитарных форм государственного устройства, места получают широчайшие политические свободы, а общество начинает формироваться на принципах гражданской ответственности.
Западная Европа поняла это значительно раньше России и сумела использовать указанный ресурс наилучшим образом.
Возвращаясь к теориям местного самоуправления, следует отметить, что именно в Западной Европе в первой половине XIX века зарождается первая из таких теорий -теория свободной общины9.
Являясь реакцией на усиливающийся произвол государственного чиновничества, эта теория определяла местное самоуправление, как четвертую власть в государстве, наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Согласно этой теории, государство не создает Л.А.Велихов выделяет следующих последователей этой теории: Maurenbrecher, N.Zachariae, Dahlman, N.Gerber и Arens. самоуправляющуюся общину, а лишь признает ее в силу самой ее природы. Основными признаками свободной общины являются:
1) принципиальное различие в характере и составе общинных дел и дел государственных;
2) недопустимость вмешательства государства в дела общины;
3) общинный статус должностных лиц общины (они не состоят на государственной службе и не представляют государственную власть).
По свидетельству В.В.Комаровой и В.А.Слепака10, «...теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение и в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой "общинной" власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин...».
«Природа системных политических и общественных конфликтов»
Природе политических и общественных (социальных) конфликтов посвящены многочисленные исследования российских и зарубежных ученых. Предметом изучения в них, как правило, являются конфликты между политическими лидерами, партиями, общественными движениями. Чаще всего речь идет о конфликтах, связанных с конкретной политической или ч социальной ситуацией - выборами, отсутствием денег в том или ином бюджете, отключениями тепла и электроэнергии и т.п. В учебнике «Политические конфликты и пути их разрешения»18 его авторы утверждают, что «глубинная причина конфликтов в обществе -противостояние различных потребностей, интересов, ценностей конкретных субъектов политики, составляющих социальную структуру. В основе л противоборства конфликтующих сторон — объективные противоречия (экономические, социальные, политические, этноконфессиональные, идеологические, культурные и др.)». Пугачев В.П. и Соловьев А.И.19 объясняют природу политических конфликтов признанием ведущей роли социальных факторов. «Среди данного рода детерминант, - пишут они, как правило, выделяют три щ- основные причины, лежащие в основе политической конфронтации. Прежде всего - это разнообразные формы и аспекты общественных отношений (здесь и далее разрядка моя — ЧВ), определяющие несовпадение статусов субъектов политики, их ролевых назначений и функций, интересов и потребностей во власти, недостаток ресурсов и т.д. Политология / Учебник п\р Н.Н.Колмаковой, Тульский государственный педагогический университет им Л.Н. Толстого, Кафедра политологии и социологии 19, Пугачев В.П., Соловьев А.И., /Учебник «Введение в политологию», Аспект-пресс, Москва, 2000 г. (www.i-u.ru/biblio/catalog.asp) Ко второму основному источнику политических конфликтов относятся расхождения людей (их групп и объединений) в базовых ценностях и политических идеалах, в оценках исторических и актуальных событий, а также в других субъективно значимых представлениях о политических явлениях... И, наконец, третьим источником политических конфликтов в политической науке рассматриваются процессы идентификации граждан, осознания ими своей принадлежности к социальным, этническим, религиозным и прочим общностям и объединениям, что определяет понимание ими своего места в социальной и политической системе...». О. Шабров полагает, что «...вряд ли стоит искать источник политического конфликта и в борьбе идей, столкновении взглядов. Конечно же, каждая из противоборствующих сторон берет на вооружение те или иные идеи, вырабатывает и предлагает свои концепции развития общества. Но конфликт идей не обязательно перерастает в конфликт между людьми и тем более - в политическое столкновение. Непосредственно на политике сказывается конфликт не экономический и не идейный, а социальный, когда сталкиваются между собой интересы людей. Это — отношения между корпорациями гражданского общества: бедными и богатыми, управляющими и управляемыми, классами, нациями и т.п.» В.Н.Амелин и А.А. Дегтярев в работе «Опыт развития прикладной политологии в России» полагают, что «Политический конфликт есть публичное столкновение социальных субъектов с противоположными интересами и целями по самым
Шабров О.Ф. Конфликт социальный и конфликт политический: проблема управления // Политическая теория: тенденции и проблемы: Сб. статей. Вып.2. - М.: Луч, 1994. - С.49-54. 21 Амелин В.Н. Дегтярев А.А. I Журнал «Полис» различным поводам, начиная от личной неприязни самих политиков и заканчивая соперничеством за влияние на общественную жизнь».
Как мы видим, все перечисленные нами исследователи практически не упоминают о причинах конфликтов, в основе которых лежит нормативно-правовая деятельность (или же бездеятельность) государственных и муниципальных органов власти.
Из упомянутых выше авторов только В.П.Пугачев и А.И.Соловьев вскользь упоминают еще одну причину конфликтов, которая, как нам кажется, имеет наибольшее отношение к теме настоящего исследования. Они пишут: «В последние годы ряд западных теоретиков (Дж. Бергон, К. Ледерер, Дж. Дэвис и др.) выдвинули еще одну версию, объясняющую природу политических конфликтов - т.н. теорию человеческих потребностей. Эта концепция утверждает, что конфликты возникают в результате ущемления или неадекватного удовлетворения потребностей, составляющих самую человеческую личность. Сторонники этой позиции относят к базовым источникам конфликтов разные ценности: О. Надлер -идентичность, экономический рост, трансценденцию (внутреннее самораскрытие); Р. Инглхарт - безопасность, общественное признание, нравственное совершенствование и проч. Удовлетворение такого рода стремлений не может быть предметом купли-продажи, торга с властью, которая должна лишь видоизменять и совершенствовать политические структуры в целях наиболее полного и адекватного удовлетворения этих универсальных человеческих потребностей».
«Политические и общественные конфликты, заложенные в новой редакции федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Несмотря на то, что в новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделан ряд серьезных заявок на разрешение накопившихся СПОК, необходимо отметить, что она не лишена существенных недостатков, часть из которых приведет к новым СПОК уже в ближайшем времени, а влияние остальных может проявиться в течение 5-6 ближайших лет.
Но прежде чем мы подробно остановимся на этих недостатках, несколько слов о предпосылках самой идеи принятия новой редакции федерального закона. Автору настоящего исследования довелось принять участие как в работе Комиссии под руководством Д.Н.Козака, так и в последующей работе над новой редакцией закона в составе специально для того образованной рабочей группы.
Идея разработки новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникла после того, когда комиссией Д.Н.Козака был сделан анализ ситуации в Российской Федерации и выявлены наиболее важные точки напряжения во заимоотношениях уровней власти. Этих точек оказалось так много, что пришлось отказаться от первоначальной мысли о внесении отдельных изменений в действующий закон и принять решение о разработке закона в новой редакции. Изначально он задумывался не только как документ, который будет способствовать упорядочению отношений, но еще и как средство разрешения наиболее распространенных проблем в системе местного самоуправления.
Перед началом работы этой группы со всей очевидностью выявилось два основных блока задач, которые должна была бы решить новая редакция закона:
А) Разработка принципиально новых положений, вытекающих из Концепции разграничения предметов ведения и полномочий и касающихся вопросов разграничения полномочий, территориальной организации местного самоуправления, структуры органов местного самоуправления
Б) Устранение накопившихся в сфере местной власти системных конфликтов, с одной стороны, препятствующих дальнейшему развитию местного самоуправления, а с другой - не позволяющих эффективно осуществлять государственную политику на местном уровне.
В числе новых положений должны были бы оказаться такие, как типологизация муниципальных образований (муниципальные районы, поселения, городские округа), связанное с такой типологизацией четкое разграничение компетенции муниципальных образований различных типов, изменение принципов формирования органов местного самоуправления (прежде всего, разумно допустимое увеличение численности представительных органов местного самоуправления на уровне муниципалитетов с одновременным запретом на освобожденную работу депутатов), профессионализация управления на местном уровне через введение института нанимаемых по контракту руководителей исполнительных органов местного самоуправления и ряд других.
Реагируя на системные конфликты (например, падение избирательной активности на выборах местных депутатов, острота взаимоотношений властей субъекта с властями крупных муниципальных образований, противостояние депутатского корпуса и главы муниципального образования, чрезмерная концентрация власти в руках одного выборного лица местного самоуправления и т.п.) закон должен был бы предложить как пути снятия таких конфликтов, так и максимально предотвратить их дальнейшее тиражирование, либо возникновение новых.
Одним из базовых положений Концепции было также перераспределение полномочий между Федеральным центром и субъектами РФ, которое бы в сфере местного самоуправления предусматривало передачу большей части регулятивных функций Российской Федерации при одновременном усилении исполнительских и контрольных функций субъектов РФ.
