Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы политологического анализа жилищной политики 15
1.1. Сущность понятия «региональная жилищная политика» 16
1.2. Международный опыт и основные модели реализации жилищной политики 34
Выводы по Главе 1 53
Глава 2. Основные политические акторы в реализации жилищной политики современной России 55
2.1. Принципы взаимодействия государства, гражданского общества и бизнеса в реализации жилищной политики современной России 55
2.2. Состояние и тенденции развития жилищной политики в современной России 75
Выводы по Главе 2 92
Глава 3. Оптимизация развития региональной жилищной политики 96
3.1. Совершенствование нормативно-правовой базы региональной жилищной политики 96
3.2. Влияние гражданского общества на реализацию региональной жилищной политики 109
Выводы по Главе 3 126
Выводы и заключение 129
Список литературы
- Сущность понятия «региональная жилищная политика»
- Международный опыт и основные модели реализации жилищной политики
- Состояние и тенденции развития жилищной политики в современной России
- Влияние гражданского общества на реализацию региональной жилищной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России жилищная политика представляет собой уникальный политический процесс, обусловленный произошедшими фундаментальными преобразованиями в экономической и политической сферах общества. Сложность и многомерность данного явления как структурного элемента государственной политики России в полной мере сказывается на политической и социально-экономической стабильности страны. Обеспечение жилищных прав граждан является функцией государства и имеет политическое измерение. В связи с этим, анализ принципов и механизмов реализации жилищной политики в России приобретает важное теоретическое и практическое значение.
Данные статистики за последние десятилетия показывают, что жилищная политика осуществляется с большими трудностями и характеризуется негативными тенденциями в сфере жилищного строительства в большинстве регионов. В нашей стране жилищный вопрос был и остается одним из наиболее острых, что объясняется рядом факторов: высокий износ жилищного фонда, дефицит ресурсов для строительства нового жилья, низкая платежеспособность большинства населения, приток вынужденных переселенцев и беженцев из стран ближнего зарубежья и горячих точек, урбанизация и рост городов.
В силу сложившихся социально-политических особенностей, национальных традиций жилище всегда было и остается не только центром, но и системообразующим фактором частной жизни и политической системы. Именно обеспеченность жильем представляет собой сложный интегрированный политический показатель условий и качества жизни, поскольку в нем тесно переплетаются политические и экономические возможности страны, ее индивидуальные предпочтения, бюджетная обеспеченность и личное благосостояние, а также государственные стратегии.
В настоящее время государственная жилищная политика формируется под влиянием развития рыночной экономики, укрепления системы вертикали власти и сопровождается финансовыми трудностями, вызванными перепадами в экономическом развитии страны, и недостаточно эффективно работающим законодательством. Переход к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечению граждан доступным и комфортным жильем во многом зависит от способности государства по выстраиванию партнерских отношений между вовлеченными в этот политический процесс представителями институтов центральной и региональной власти, гражданского общества и бизнеса.
Следует заметить, что основные функции по выработке и реализации жилищной политики, в том числе стратегии жилищного строительства, осуществляет Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Однако государство без тесного взаимодействия с гражданским обществом и важным элементом экономической
системы – бизнесом, без совершенствования рыночной системы хозяйствования не может в полной мере выполнить обязательства по обеспечению конституционных прав граждан на жилье.
Таким образом, отсутствие баланса во взаимодействии основных политических акторов в жилищной сфере, необходимость в выработке стратегии развития жилищной политики в современной России как на федеральном, так и на региональном уровнях, обусловило выбор темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Жилищная политика как политическая, социальная и экономическая реальность уже долгое время находится в области исследований представителей отечественной и зарубежной научных школ, интерес которых обращен к вопросам построения моделей взаимодействия государства и общества, роли государства при реализации жилищных программ, путей их совершенствования, мотивации бизнеса и гражданского общества в совместной деятельности. Изучаемые исследования по данной проблеме возможно разделить на несколько групп.
Первую группу составляют научные работы, в которых рассмотрены теоретические основы жилищной политики: Н.В. Васильева, С.Н. Глазунов, Е.А. Гончаренко, В.К. Кармен, А.В. Козлова, Г.В. Коняхин, Н.Б. Косарева, В.И. Левашов, Д.Т. Михайлов, О.Б. Огородова, В.И. Пернацкий, Ф.Р. Сабирджанов и другие.
Во вторую группу включаются труды, посвященные жилищной политике, большая часть исследований которых направлена на изучение ее отдельных сторон: правовых – Н.А. Внуков, Е.А. Киндеева, Е.В. Латынова, Е.Г. Пыриков, Ю.Д. Шапошников, И.В. Щербакова; финансово-экономических – А.Г. Агабегян, А.Г. Кузенкова, Ф.Р. Сабирджанов; социально-экономических – Т.А. Гасс, А.С. Пузанов, Е.Н. Соколовская; исторических – Г.В. Коняхин, М.Г. Меерович; политологических – Р.М. Вульфович, Л.О. Залкид, В.А. Кижеватова, Е.С. Шомина.
Третью группу представляют исследования, рассматривающие жилищную политику на региональном уровне: С.В. Бирюков, В.В. Вараксин, А.А. Васецкий, Е.В. Дерябина, А.М. Плеханова, С.Н. Попов, М.В. Романова, Л.А. Тхабисимова.
Четвертую группу образуют исследования, в которых обобщается практический опыт по реализации принципов государственной жилищной политики Российской Федерации: партнерство в системе проведения жилищной политики – Е.Л. Березина, А.В. Берестовский, Е.И. Борисова, И.Ф. Гареев, А.В. Ермишина, В.В. Проскрякова; формирование инструментов регулирования жилищного строительства – И.Е. Алпацкая, В.К. Гуртов, И.А. Христофоров; разработка системы мероприятий в рамках жилищной политики, способствующих преодолению последствий отраслевых, структурных и циклических кризисов – Е.В. Балацкий, Ц.Б. Батуев, А.А. Гершанок, В.А. Губин, В.Г. Губин, А.С. Задорожный; осуществление
общенациональной жилищной политики – М.А. Аюпов, А.О. Куликов, И.В. Плисинова, В.С. Янин.
Пятая группа объединяет научные труды, посвященные проблемам взаимодействия центральной и региональной власти, в том числе и в жилищной политике – Е.Н. Бабина, Е.С. Балабанова, С.В. Бирюков, В.В. Петухов и другие. В эту же группу включаются труды ученых, посвященные изучению концепции природы политической власти, различных форм взаимосвязи методов осуществления власти и моделей жилищной политики таких исследователей как У. Бек, С.Н. Булгаков, П. Бурдь, Б. Латур, Н. Луман, Р. Мертон, Л. Мизес, Т. Парсонс и другие.
Отдельную группу составляют диссертационные исследования последних лет, посвященные различным аспектам государственной жилищной политики: О.И. Барковой, С.В. Золина, Е.В. Ливанской, А.Н. Марьин-Островского, И.Л. Осокиной, Х.А. Халиловой, Чеботарева И.В.
Таким образом, анализ степени научной разработанности проблемы показывает, что данное направление политической деятельности на современном этапе рассматривается, как правило, лишь с позиций одного или двух определенных акторов, а не в совокупности их функционального богатства, т.е. не в системе. Взаимодействие таких акторов, как государство, гражданское общество и бизнес в политическом пространстве, процесс становления и изменения на современном этапе, а также их деятельность на конкретных региональных примерах в работах российских исследователей пока не нашли достаточного отражения.
Объектом исследования является государственная жилищная политика в современной России.
Предметом исследования выступает взаимодействие государства, гражданского общества и бизнеса в процессе реализации региональной жилищной политики в современной России.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении характера влияния политических акторов на эффективность региональной жилищной политики в современной России.
Для реализации поставленной цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
– рассмотреть исследовательские подходы к определению сущности понятия «региональная жилищная политика»;
– проанализировать современный международный опыт и основные модели реализации жилищной политики;
– исследовать принципы взаимодействия государства, гражданского общества и бизнеса в реализации жилищной политики в современной России;
– охарактеризовать состояние и тенденции развития жилищной политики в современной России;
– предложить авторскую модель оптимизации развития региональной жилищной политики;
– проследить влияние гражданского общества на реализацию региональной жилищной политики.
Гипотеза исследования. В России одной из острых социальных и политических проблем является решение жилищного вопроса. На современном этапе для улучшения сложившейся ситуации властью предпринимаются попытки выстраивания партнерских взаимоотношений с негосударственными участниками жилищной политики путем создания и реализации государственных целевых программ, направленных на обеспечение доступным и комфортным жильем граждан Российской Федерации. Однако, недостаток финансирования и высокий рост цен на жилье, слабое участие в массовом жилищном строительстве государства, низкий уровень доходов населения, непрозрачность системы выдачи разрешений на строительство, передача путем приватизации изношенного жилищного фонда в собственность граждан, отсутствие института собственника жилья, недостаточная информированность и неучастие граждан в решении жилищных вопросов являются препятствием успешной реализации жилищной политики как на государственном, так и на региональном уровне. Эффективность реализации региональной жилищной политики в современной России будет завесить от более тесного взаимодействия основных политических акторов, поиска оптимального баланса интересов государства, гражданского общества и бизнеса в жилищной сфере.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретическую основу составляют концептуальные разработки зарубежных и отечественных исследователей, выбор которых обусловлен целями и задачами данной работы. Анализ базировался на совокупности методов, приемов, принципов, применяемых в политической и смежной с ней науках (политической социологии, политической философии, политической психологии).
При проведении исследования были использованы следующие подходы: неоинституциональный и структурно-функциональный; применялись методы системного, компаративного, исторического и социологического анализа, а также эмпирические методы исследования – опрос, традиционный анализ документальных источников, вторичный анализ данных.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили качественные и количественные социально-политические исследования, проведенные в 2009-2014 гг., часть из которых проведена при непосредственном участии автора:
- «Социально-политическая ситуация в Тульской области:
характеристики, тенденции развития и перспективы» (2010 – 2013 гг.).
Региональный мониторинг. Руководитель: Батанина И.А., лаборатория
социально-политических исследований Тульского государственного
университета. Общий массив опрошенных – 5000 человек. Выборка
репрезентативна по полу, возрасту и образованию;
- «О характере обращений граждан в администрации муниципальных
образований Тульской области» (2010 – 2013 гг.). Мониторинг. Правительство
Тульской области;
- «Об обращениях граждан в органы исполнительной власти Тульской
области» (2010 – 2013 гг.). Мониторинг. Правительство Тульской области;
- «Реформа ЖКХ» (2009 – 2014 гг.). Автоматизированная
информационная система. Мониторинг. Правительство Тульской области;
- ГИС «Энергоэффективность» (2011 – 2014 гг.). Государственная
информационная система. Мониторинг. Правительство Тульской области;
- «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности»
(2012 – 2014 гг.). Региональная информационная система. Мониторинг.
Правительство Тульской области.
Кроме того, использованы статистические данные, полученные в ходе реализации государственных программ, разработанных при участии автора:
- «Энергоэффективность Тульской области» (утверждена постановлением
правительства Тульской области от 22.10.2013 №565);
- «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения
Тульской области» (утверждена постановлением правительства Тульской
области от 19.11.2013 №660).
В работе использованы данные всероссийских опросов ведущих аналитических центров (ФОМ, ВЦИОМ, Левада-Центр), привлекались материалы федеральной и региональной статистики, министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тульской области, государственной жилищной инспекции Тульской области, органов исполнительно власти ряда субъектов центрального федерального округа, законы и нормативно-правовые акты, касающиеся темы исследования.
Научная новизна работы состоит в следующем:
1. На основе анализа современных научных исследований раскрыто
содержание понятия «региональная жилищная политика», которое в
диссертационном исследовании рассматривается как мобильная вариативная
взаимосвязь основных политических акторов, направленная на удовлетворение
конституционных прав граждан на жилье.
2. Применение совокупности методов позволило рассмотреть жилищную
политику с позиции взаимодействия политических акторов в современной
России: государства, бизнеса и гражданского общества, выявить, что
отношения между ними задают главный вектор ее реализации.
3. Определена степень зависимости эффективности реализации
жилищной политики как комплексного феномена политического процесса от
способности государства создать условия для развития государственно-
частного партнерства путем снижения административных барьеров, налоговых
льгот, разработки вариантов инвестиционных площадок для размещения
производства и строительства, сопровождения крупных инвестиционных
проектов, освоения территорий и развития застроенных территорий в целях
массового строительства жилья эконом-класса, в том числе малоэтажного,
отвечающего требованиям ценовой доступности, энергоэффективности и
экологичности.
4. На основе результатов проведенного анализа современного
международного опыта и основных моделей реализации жилищной политики
обозначены механизмы оптимизации развития региональной жилищной
политики, которые базируются на совершенствовании нормативно-правовой
базы, способах и методах вовлечения структур гражданского общества в
процесс ее реализации, экономическом стимулировании со стороны
государства основных участников, использовании специфики региона.
5. Предложена авторская разработка модели реализации региональной
жилищной политики в современной России (с учетом методического
инструментария оценки и ранжирования жилищных проблем и установления
приоритетности их решения для конкретных групп населения и территорий,
учитывающая сложность и взаимообусловленность объектов ранжирования).
Положения, выносимые на защиту:
-
Теоретико-методологические подходы, такие как системный, структурно-функциональный и неоинституциональный, совокупность официальных взглядов, принципов, приоритетов и действий региональных органов власти по гармонизации социально-экономического развития региона и жилищных потребностей данного сообщества позволили рассматривать понятие «региональная жилищная политика» как мобильная вариативная взаимосвязь политических акторов в конкретном регионе, направленная на удовлетворение конституционных прав граждан на жилье.
-
Результативность жилищной политики объясняется не только политико-правовыми аспектами, но и консолидированными усилиями основных акторов жилищной политики, а также скоординированными действиями всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). При этом в современных условиях участие государства оправдывается тем, что рынок не заинтересован в обеспечении потребности групп населения с ограниченным достатком, увеличивая количество жилья и уменьшая его стоимость.
-
Теоретические исследования современного международного опыта и основных моделей реализации жилищной политики позволили разработать модель реализации региональной жилищной политики в России с учетом особенностей конкретного региона, в структурной основе которой отражаются меры реализации региональной жилищной политики на шести уровнях деятельности: институционально-правовом, планово-мониторинговом, командно-административном, бизнес-рыночном, гражданско-информационном, ресурсно-финансовом.
-
Воздействие разных субъектов политического процесса (государство, бизнес, общество) жилищной политики друг на друга, а также их саморегуляция является одним из способов ее становления, способности активно и автономно существовать и действовать в изменяющейся политической системе. Использование ресурсов указанных участников, как всех, так и каждого в
отдельности и во взаимосвязи друг с другом может влиять на результативность региональной жилищной политики.
-
Политологический анализ современного состояния жилищной политики в России позволяет выделить основные тенденции ее развития: взаимодействие жилищной политики и экономики, выработка принципов управления жилищным фондом, выявление приоритетов региональной жилищной политики, которая носит не только хозяйственный и природный, но и политический характер, выстраивание партнерских отношений центра с региональными властями, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере жилищного строительства.
-
Для успешной реализации региональной жилищной политики необходимо:
- выстраивание диалоговой модели взаимодействия центральной и
региональной власти;
- формирование жилищной политики с учетом концепций
государственно-частного партнерства и равноправия политических акторов;
реализация сбалансированной региональной жилищной политики, находящейся в прямой зависимости от совершенствования законодательства;
определение зависимости эффективного управления экономикой региона в совокупности с проведением жилищной политики от способности региональной политической власти конвертировать экономические ресурсы в социальные и политические ресурсы.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты позволяют расширить базу для дальнейших теоретических и практических разработок в области изучения региональной жилищной политики. В работе представлен анализ жилищной политики на региональном уровне, который способствует раскрытию потенциальных возможностей для дальнейшего совершенствования общенациональной жилищной политики; дана методика анализа политического риска при проведении жилищной политики; показаны главные факторы и специфика политического управления в регионах. Диссертационное исследование содержит разработанную модель жилищной политики с учетом методического инструментария оценки и ранжирования жилищных проблем и установления приоритетности их решения для конкретных групп населения и территорий, учитывающую сложность и взаимообусловленность объектов ранжирования.
Ряд положений и выводов данного диссертационного исследования может быть использован при разработке жилищной политики в конкретном регионе, применен в работе исполнительных органов власти и муниципальных образований Тульской области и других субъектов РФ, а также для системы подготовки кадров государственных служащих, регулирующих и контролирующих социальную сферу и жилищное строительство.
Материалы исследования могут быть использованы при осуществлении процесса обучения специалистов в области политологии, юриспруденции и менеджмента (экономики), а также написания монографий, учебников и учебных пособий.
Достоверность результатов исследования обеспечивалась формальнологической непротиворечивостью и корректностью исходных методологических позиций автора, применением апробированных методик и инструментария, обоснованным выбором данных мониторинга (статистики) реализации жилищной политики в регионах Российской Федерации, позволивших сделать аргументированные предположения и выводы. Для обеспечения объективности результатов исследования использовалось консультирование со специалистами по рассматриваемой проблеме.
Личный вклад автора. Автором выполнен основной объем исследований, проведен анализ полученных данных, сформулированы основные положения диссертации, составляющие ее новизну и практическую значимость. При непосредственном участии автора разработаны и реализуются региональные программы Тульской области «Энергоэффективность Тульской области», «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Тульской области», а также проведены качественные и количественные социально-политические исследования, выполненные в 2009-2014 гг., с целью изучения основных тенденций реализации региональной жилищной политики (руководитель: Батанина И.А., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета). Автор принимал непосредственное участие в обосновании и постановке цели и задач исследования, обработке основного массива данных, их интерпретации, подготовке публикаций по теме диссертационной работы.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора и выступлениях на научно-практических конференциях: III международная научно-практическая конференция «Гражданское общество. Взгляд студенчества» (Тула, 2012); XXI Международные чтения студентов, аспирантов и молодых ученых «XXI век: гуманитарные и социально-экономические науки» (Тула, 2012); IV международная научно-практическая конференция «Гражданское общество. Взгляд студенчества» (Тула, 2013); XXII Международные чтения студентов, аспирантов и молодых ученых «XXI век: гуманитарные и социально-экономические науки» (Тула, 2013); XXIII Всероссийские чтения студентов, аспирантов, молодых ученых с международным участием «XXI век: гуманитарные и социально-экономические науки» (Тула, 2014).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 работ, общим объемом 13,6 п. л., в том числе 1 монография и 3 научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура работы соответствует поставленной цели и задачам и состоит из введения, трех глав (включающих 6 параграфов) и основных выводов по
работе, списка литературы и источников, приложений. Общий объем работы -169 страниц.
Сущность понятия «региональная жилищная политика»
Жилищная политика является одним из элементов структуры политического процесса, представляющего собой последовательную деятельность социальных общностей, общественно-политических организаций и групп, отдельных лиц, преследующих определенные политические цели.
Обобщая позицию теоретических представлений о жилищной политики можно выделить три основные группы ее политических участников: первая группа включает государственные и муниципальные органы власти, федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства и другие государственные корпорации, во вторую группу входят коммерческие предприятия и организации, в основном средний и малый бизнес. Третью группу представляют некоммерческие и неправительственные организации, основное направление деятельности которых заключается в предоставлении жилья приемлемого качества за невысокую плату, реализация прав отдельных категорий граждан на государственную поддержку при приобретении жилья.
Отношения между вовлеченными в политический процесс группами (представители институтов центральной и региональной власти, гражданского общества, бизнеса и др.) являются стержнем жилищной политики. Указанные элементы политического процесса тесно взаимосвязаны и требуют от объектов жилищной политики определенного образа действий.
Жилищная сфера затрагивает приватные (частные) интересы и потребности людей. Ведь в современном обществе обеспеченность собственным жильем является одним из основных индикаторов семьи или человека, характеризующим качество и образ жизни населения. Но в то же время, они в свою очередь тесно связаны и продуцируют социальную и политическую стабильность в стране, легитимность действующей власти.
Важной политологической категорией, составляющей сущность жилищной политики как сферы политического процесса наряду с институтами, социальным порядком и политической властью являются конституционные права граждан. Конституционное право граждан на жилище определяет национальную систему удовлетворения жилищных потребностей граждан. При этом в работе мы будем пользоваться термином «жилище», а не «жилое помещение», поскольку юристы определяют их разницу именно принадлежностью к разным отраслям права [83]. Понятие «жилище» они относят к конституционной отрасли права, а категорию «жилое помещение» - к гражданскому и жилищному законодательству [84, с. 15].
Жилищная политика является разноплановой деятельностью государства, направленной на решение жилищной проблемы и реализацию конституционных прав граждан на жилье. Понятие «региональная жилищная политика» включает дуализм: с одной стороны она может рассматриваться как общая жилищная политика государства, проводимая в регионе, с другой – как самостоятельная политика региона в сфере строительства жилья. В целом понятие «региональная жилищная политика» в федеративном государстве тесно связано с проводимой национальной стратегией в сфере жилищного строительства и реализации прав граждан на жилье.
Региональная жилищная политика включает в себя совокупность официальных взглядов, принципов, приоритетов и действий региональных органов власти по гармонизации социально-экономического развития региона и жилищных потребностей данного сообщества.
В современных политических условиях требуется использование совершенно новых подходов в государственном управлении, адекватных реальной действительности, в частности новых механизмов жилищной политики, сбалансированной роли государства в этом процессе. Для решения поставленных вопросов необходимо рассмотреть теоретико-методологические основы ее функционирования и реализации в структуре современного политического процесса.
Изучение теории полей П. Бурдье способствует пониманию места жилищной политики в структуре современного политического процесса, который представлял социальное пространство в виде ансамбля автономных полей и считал, что в иерархии таких полей поле политики является главенствующим и одним из наиболее важных в борьбе за власть, при этом экономическое поле постоянно стремится навязать свои правила другим полям [85].
Основная линия политического влияния на экономику смещается с вопросов ресурсного неравенства к проблемам распределения рисков.
С точки зрения системного и иерархического подходов к анализу жилищной политики позволяю характеризовать политическую экономию не через экономический кризис, а через кризис объективности. Так, например, Б. Латур, считает, что ранее анализ сущности и границ любого объекта не был соразмерен миру объектов, - «миру непредсказуемой истории, хаоса, политического и социального беспорядка... В противоположность воздействиям, которые, несмотря ни на что, можно было бы проследить, катастрофические последствия не имели никакого обратного действия на ответственность объектов или их определение; они никогда не могли служить уроком своим создателям, чтобы последние оказались способными, спустя какое-то время, изменить их свойства» [86]. Именно так интерпретирует Б. Латур «общество риска».
Для раскрытия сущности жилищной политики современной России считаем необходимым и актуальным обратиться к структурно-функциональному подходу Р. Мертона. Он объясняет, в частности, почему практически все попытки повысить эффективность жилищной политики оказываются безрезультатными. Здесь действует основная теорема Р. Мертона: любая попытка уничтожить существующую социально-политическую структуру без создания соответствующей организации для реализации задач, ранее реализовывавшихся уничтоженной структурой, ведет к неудаче. Если политические реформы направлены только на выявление и изгнание мошенников, то они становятся неэффективными. Хотя основная задача реформ создавать альтернативные структуры способные удовлетворить насущные потребности, которые ранее были неудовлетворенны.
В политической науке проблемы экономики, рынка и власти тесно связаны с проблемой жилищного строительства. Еще С. Н. Булгаков в начале ХХ века утверждал, что именно борьба за жизнь, за свои права … в целях защиты, утверждения и расширения, в стремлении ими овладеть, приучить их, сделаться их хозяином и есть то, что - в самом широком и предварительном смысле слова -может быть названо хозяйством [87]. Это хозяйствование всегда было сопряжено с властью и организацией. Актуальная тема развития упорядоченной хозяйственной жизни приводит к осмыслению государственной власти, наиболее полно отвечающей требованиям не только цивилизованного рынка, но и устойчивого развития государственной политики XXI века.
Рассмотрение теоретических основ жилищной политики неизбежно выводит на проблему взаимоотношения экономики и политики, где одной из основных задач политики является обеспечение общности, единства современного общества. Именно политика придает экономической сфере жизни общества определенные формы. С этой точки зрения сосредоточение социального и есть политика. Современную жилищную политику можно представить как систему мобильных вариативных связей не только политических акторов, как носителей конкретных (определенных) задач, функций, ролей и ценностей, но и экономических субъектов, ведущих свою деятельность на различных уровнях политико-экономической сферы. В этом смысле взаимоотношения политики и экономики будут всегда субъективны. Определенная политика в части принятия решений в сфере, например, строительства доходного жилья, таким образом, может иметь множество форм и видов своего существования. Она зависит как от внешних, глобальных воздействий, так и от самой самоорганизующейся политической системы; живых, опредмеченных социальных и экономических практик; социально-экономических представлений, индивидуальных и коллективных действий.
Международный опыт и основные модели реализации жилищной политики
Абалкин считает, что бюрократизм порождается чиновниками, а не государством, именно они тормозят проведение реформ, в том числе и в области жилищной политики [124, c. 147]. Например, в 2004 г. директор Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации С. И. Круглик заявлял, что лишь 10% населения имеют доступ на рынок жилья [125]. Чиновник прогнозировал, что после принятия пакета законопроектов к 2010 г. до 30% населения будут иметь возможность доступа к ипотечным кредитам и, соответственно, на этот рынок жилья, однако этого так и не произошло.
Современные специалисты предлагают рассматривать субъекты и муниципальные образования как разновидности инновационной организации, в которых жилищная политика тесно связана с их бюджетом, так как региональная экономика является многосоставным комплексом в единой экономической системе России.
Анализ взаимоотношений центра и субъектов позволяет проводить реконструкцию политического взаимодействия между ними и констатировать усиление бюрократии. Очевидно, что никакая формальная демократия и никакие правовые обязанности не помогут создать климата, благоприятствующего инновации, если не осуществляются глубокие изменения в правилах политической игры в рамках данного организованного целого.
С дискурсом бюрократии связана и проблема коррупции, которая деморализует и ситуацию в сфере жилищной политики. «Коррупция является существенным фактором ухудшения ситуации с правами человека в мире, а в России — чуть ли не главным таким фактором. Следствием использования власти или положения в корыстных целях становится пренебрежение правами граждан, ведущее к безнаказанности и беззаконию со стороны представителей государства» [126].
При этом одни специалисты настаивают на активной роли государства [120], а другие считают, что она не является позитивной, а должна лишь включать обязанности просчитывать социально-экономическую эффективность принимаемых решений в сфере жилищной политики [92, c. 10]. Роль государства в реализации прав граждан на жилище оправдана тем, что рынок не может (и не заинтересован) в обеспечении жилищных потребностей малообеспеченных (социально слабых) групп населения. Сегодня на жилищном рынке производится недостаточное количество жилья, поэтому в обществе всегда будут существовать категории населения, которые нуждаются в поддержке государства при решении жилищных проблем. В результате в российском обществе возросла численность групп населения, нуждающихся в поддержке государства при решении своих жилищных проблем.
Современный механизм управления жилищной политикой должен основываться на взаимных обязанностях и ответственности личности и государства [92, c. 8]. Эффективная жилищная политика исходит из принципа социальной безопасности, в основе которого лежат гарантии государства по обеспечению свобод и равных возможностей граждан.
Все элементы механизма реализации жилищной политики (нормативные, институциональные, функциональные (организационные), управленческие, ценностно-идеологические составляющие) несут в себе инновационный и адаптивный векторы. Несовершенство механизма реализации или несоответствие его внешним и внутренним факторам, отсутствие четко установленной ответственности исполнителей относятся к числу политико-правовых проблем и лежат не только в плоскости жилищной политики, а и в рамках политической системы вообще.
Приоритет политических факторов актуализируется тем, что региональные институты исполнительных органов, ответственных за проведение жилищной политики, легитимируются в субъектах при помощи эффективной организации управленческой деятельности.
Одним из индикаторов устойчивого развития, а также значимым показателем реализации жилищной политики выступает ответ населения данного региона на деятельность этих институтов. Для оптимизации системы институтов региональной исполнительной власти и разрешения возникающей напряженности в свете проведения жилищной политики необходимым становится разработка и принятие в каждом регионе концепций жилищной политики [42, c. 56].
В нештатном (кризисном) режиме в регионе должны быть заложены нормативно-правовые основы антикризисного управления жилищными отношениями, а также создан правовой механизм перехода в экстремальный режим, и наоборот (Рисунок 2.1.), что особенно актуально в периоды экономических кризисов и незначительных финансовых возможностей региона.
Состояние и тенденции развития жилищной политики в современной России
В жилищное движение также входят организации, утверждающие и отстаивающие права граждан на жилище, социальные права посредством контроля за деятельностью государственных структур; группы, использующие партийно-политические формы общественного участия; структуры, отдающие предпочтение акциям уличного протеста, а также ультрасовременные объединения, организующие электронные акции в виртуальном пространстве информационных сетей.
Современный этап жилищного движения в отдельном регионе и в России в целом можно назвать этапом институциональной работы. Это означает, что жилищный сектор гражданского общества работает в режиме неправительственных организаций, используя и разрабатывая, по большей части, формы общественного участия в жилищной политике (исключение составляют группы протеста и радикалы жилищного движения). Жилищные НПО относятся к так называемому третьему сектору – сектору неправительственных организаций и разделяют все его проблемы.
Во многих регионах и, в частности, в Тульской области жилищное движение представлено Советом домовых комитетов, Тульской городской общественной академией наук, общественной организацией содействия развитию гражданского общества «Общественная палата Тульской области».
Собрание инициативной групп результативны и многогранны: от реализации локальных программ по улучшению жилищных условий населения до информационной и правовой поддержки выбора населением форм управления многоквартирными домами.
Неустойчивость статусных позиций, дефицит ресурсов любого рода, необходимость государственной финансовой поддержки, зачастую и поддержки бизнеса благотворительного характера, сложности в отношении с властями и бизнес-структурами типичны для перечисленных региональных жилищных организаций. Очевидно, что в региональном политическом поле принятия решений соотношение сил между частным сектором, правительственными структурами и объединениями третьего сектора складывается не в пользу последних.
Деятельность же Общественной палаты РФ, как и местной Общественной палаты, в плане жилищной политики крайне нерезультативна. Ее усилия сводятся зачастую лишь к общим предложениям «вынести на слушания Общественной палаты РФ вопрос о дальнейшем развитии жилищных проектов».
Политологами и активистами жилищного движения в последнее время фиксируются процессы разрушения сбалансированной жилищной политики [48]. Например, членами Совета домовых комитетов г. Тулы в 2009—2010 гг. были организованы пикеты и отправлены обращения в Правительство РФ и Президенту РФ по поводу массовых нарушений в регионе законодательства в сфере ЖКХ, в 2012 г. направлены обращения в городскую и областную администрации (Приложение 7).
Важнейшим элементом гражданского общества, но пока недооформленным актором жилищной политики предстают ТСЖ — товарищества собственников жилья. Первые ТСЖ в России возникли в начале 1990-х гг., но до недавнего времени их число было незначительно и активность слабая, на сегодняшний день количество ТСЖ превысило более 40 тыс. Многочисленные исследования их роли в реформе ЖКХ в России говорят о ее снижении в связи с рыхлостью правовых норм, однако прогнозируют эффективность их социального капитала и развитие гражданских инициатив [45].
Во многих городах практически нет официально зарегистрированных общественных жилищных организаций (не считая ТСЖ и молодежных жилищных кооперативов). Существуют лишь небольшие инициативные группы, действующие при поддержке местных комитетов по жилищной политике.
Это можно объяснить рядом факторов, в том числе историческими, социальными и экономическим положением конкретного региона и особенностями национального общественного сознания. Общественное сознание является важной частью политической культуры, и его роль чрезвычайно велика в объяснении и политической, и социальной реальности. Сегодня уровень общественного сознания населения очень низок, особенно это касается гражданских инициатив в области реализации жилищных прав [164].
Несмотря на многообразие теорий, использующих понятие культуры в своих объяснительных моделях, в большинстве из них политическая культура выступает в роли некой «надстройки», тогда как «настоящими» объяснительными переменными являются «интересы», «власть», «доминирование» либо функциональные требования системы. На самом деле учет важности политической культуры для функционирования политической системы крайне важен.
Как справедливо указывал бывший президент РФ Д. А. Медведев, чем быстрее молодежь получит свое жилье, тем быстрее молодые люди превратятся в полноценных граждан страны [165]. Но нужно помнить, что это взаимозависимый процесс, т. е. пока они не станут гражданами, они не смогут отстаивать и эти свои права.
Действия гражданского общества в регионах в плане реализации жилищной политики направлены на влияние на власть для принятия социально правильных политических решений. Активность жилищного движения зачастую основана на осознании ценности прав отдельных категорий граждан-льготников — военнослужащих, воспитанников детских домов и т. п. В целом давление, оказываемое на власть жилищными организациями, чаще имеет не прямое, а косвенное влияние. Несмотря на то, что общественные жилищные организации активно участвуют в проведении митингов и пикетов, им не удалось предотвратить повышение цен на ЖКХ, обеспечить жильем всех льготников, реализовать молодежную жилищную программу.
При принятии решений в области жилищной политики региональная и муниципальная власть не рассматривают гражданское общество в качестве активного политического актора.
Концепции социально-экономического развития регионов отражают среди основных принципов жилищной политики консолидацию усилий территориальных органов власти РФ, региональных и муниципальных властей, органов местного самоуправления, организаций и граждан; разработку и реализацию совместных мероприятий и обеспечение участия общественности в принятии решений.
Фактор общественной поддержки указывается в Концепциях социально-экономического развития регионов в качестве наиболее существенного фактора, «влияющего на вероятность достижения стратегической цели до 2025 года» [166]. В связи с этим представляется, что если на Западе общественные жилищные организации возникали и эволюционировали вопреки воли государства, то в России гражданское общество оказывается в «объятиях власти». Это согласуется со взглядами А.И. Фурсова и Ю.С. Пивоварова, утверждающих, что агенты нашего социума остаются в меньшей или большей степени субъектами по поручению и с соизволения власти. По мнению В.К. Левашова, в диалектике отношений между правовым государством и гражданским обществом существует особая ответственность государства, которое создает оптимальные условия помимо выполнения воли и поручений граждан для реализации их глобальных жизненных интересов [8, c. 12]. В процессе становления гражданского общества в России Е.Б. Рашковский выделяет среди трудностей как распад социокультурных связей и традиционных норм, а также возникновение завышенных статусных и материальных ожиданий
Влияние гражданского общества на реализацию региональной жилищной политики
В современной России одной из острых социальных и политических проблем является решение жилищного вопроса и проведение более эффективной жилищной политики, все еще находится на этапе трансформации и нуждается в системном анализе и серьезных доработках. В современных условиях возникают новые требования к региональной жилищной политике в рамках политической системы. Ситуация, сложившаяся в указанной сфере политики требует применения в регионах новых подходов и принципов управления основанных, прежде всего, на взаимных обязанностях и ответственности личности и государства.
Исследование процесса реализации региональной жилищной политики в современной России при взаимодействии ее основных политических акторов, становление и изменение его в современных условиях, анализ данных социологических и статистических исследований, программных документов, изучение правовых и политических основ деятельности государства, гражданского общества и бизнеса позволяет перейти к ряду выводов.
Во-первых, проанализированные исследования, посвященные проблеме развития жилищной политики в России как на федеральном, так и на региональном уровне, позволили рассматривать понятие «региональная жилищная политика», как мобильная вариативная взаимосвязь политических акторов в конкретном регионе, направленная на удовлетворение конституционных прав граждан на жилье, определить ее структуру, функции и принципы.
Во-вторых, анализ действенности моделей зарубежных стран, а также исторического опыта жилищной политики в России позволило построить модель региональной жилищной политики с учетом особенностей региона, в структурной основе которой отражаются меры реализации региональной жилищной политики на шести уровнях деятельности: институционально-правовом; планово мониторинговом; командно-административном; бизнес-рыночном; гражданско-информационном; ресурсно-финансовом.
В-третьих, исследование взаимодействия государства, гражданского общества и бизнеса в реализации жилищной политики в современной России показал, что для реализации жилищных потребностей общества, установления благотворного взаимодействия между политическими акторами необходимы радикальные социально-политические преобразования. Поиск оптимальных решений современного модернизационного развития России во многом будет зависеть от сбалансированности роли государства в жилищной сфере. Решение жилищной проблемы будет способствовать смягчению политической и социальной напряженности, демократизации экономических и социальных отношений в обществе.
В-четвертых, политологических анализ современного состояния жилищной политики в России позволяет выделить основные тенденции ее развития: взаимодействие жилищной политики и экономики; выработка принципов управления жилищным фондом; выявление приоритетов региональной жилищной политики, которая носит не только хозяйственный и природный, но и политический характер; выстраивание партнерских отношений центра с региональными властями; совершенствование нормативно-правовой базы в сфере жилищного строительства.
В-пятых, для успешной реализации региональной жилищной политики необходимо: выстраивание диалоговой модели взаимодействия центральной и региональной власти, основанной на правовых и равноправных взаимоотношениях, предполагающих взаимную ответственность, открытый процесс принятия и реализации управленческих решений при проведении жилищной политики; формирование жилищной политики с учетом концепций государственно-частного партнерства и равноправия политических акторов; реализация сбалансированной региональной жилищной политики, находящейся в прямой зависимости от совершенствования законодательства, позволяющего гражданам участвовать в принятии и реализации социально значимых решений путем проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов, развитие общественного жилищного контроля; определение зависимости эффективного управления экономикой региона в совокупности с проведением жилищной политики от способности региональной политической власти конвертировать экономические ресурсы в социальные и политические ресурсы; от взаимодействия региональной власти и субъектов бизнеса (как региональных, так и межрегиональных).
Значимость проведенного диссертационного исследования заключается в том, что его результаты расширяют базу для дальнейших теоретических и практических разработок в области изучения проблемы реализации жилищной политики как на региональном, так и на федеральном уровнях. Диссертационное исследование содержит разработанную модель жилищной политики с учетом методического инструментария оценки и ранжирования жилищных проблем и установления приоритетности их решения для конкретных групп населения и территорий, учитывающую сложность и взаимообусловленность объектов ранжирования.
Ряд положений и выводов данного диссертационного исследования может быть использован при разработке жилищной политики в конкретном регионе, применен в работе исполнительных органов власти и муниципальных образований Тульской области и других субъектов РФ, а также для системы подготовки кадров государственных служащих, регулирующих и контролирующих социальную сферу и жилищное строительство. Данная работа может быть полезна при осуществлении процесса обучения специалистов в области политологии, юриспруденции и менеджмента (экономики).
