Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Взаимосвязь внутренней и внешней политики России: геополитические воззрения основных политических сил 14
1. Определение национальных интересов России после распада СССР 14
2. Роль экономического фактора в формировании внешней политики России 21
3. Основные политические группы, участвующие в формировании внешней политики, и их эволюция в 90-е годы 34
4. Основные этапы внешней политики России 43
Глава 2. После распада Советского Союза: внешнеполитическая стратегия России на постсоветском пространстве 58
1. Фактор СНГ во внешней политике России 58
2. «Ближнее зарубежье»: западное направление 70
3. Задачи на южном направлении: нестабильность и региональные конфликты 85
Глава 3. Россия и посткоммунистическая Центральная Европа 102
1. Отношения России с бывшими союзниками по ОВД и партнерами по СЭВ: узлы противоречий и возможности 102
2. Россия в балтийском треугольнике ПО
Глава 4. Роль Балкан во внешней политике России 125
1. Характеристика ситуации в регионе
после окончания «холодной войны» 125
2. Роль турецкого фактора 127
3. Взаимодействие России и Запада в югославском конфликте 140
4. Косовский кризис: политика России по урегулированию конфликта 160
Глава 5. Динамика отношений России с основными международными институтами в Европе~
1. Россия и НАТО: эволюция сотрудничества в 1991-1999 гт 173
- Основные этапы в отношениях России и НАТО 174
- Расширение НАТО и его последствия для России в сфере безопасности 186
- Влияние Косовского кризиса на отношения России и НАТО 189
2. Россия и Европейский Союз: развитие взаимоотношений после распада СССР 196
- Европейская интеграция и отношение России к этому процессу 197
- Политические последствия расширения ЕС для России 206
- Проблема Калининграда 214
- Перспективы сотрудничества в сфере безопасности 221
3. Россия и ОБСЕ: в поисках новой роли в постбиполярном мире 232
- СБСЕ/ОБСЕ в 1991-1999 гг.: основные этапы формирования новых функций 232
- Политика России в ОБСЕ 238
4. Россия и Совет Европы 244
- Основные вехи на пути вступления России в Совет Европы 245
- Проблема Чечни в отношениях России и Совета Европы 250
Заключение 261
Список литературы 272
- Определение национальных интересов России после распада СССР
- Фактор СНГ во внешней политике России
- Отношения России с бывшими союзниками по ОВД и партнерами по СЭВ: узлы противоречий и возможности
Введение к работе
Распад Советского Союза, ознаменовавший крах биполярности, коренным образом изменил международные отношения в Европе и во всем мире. Выход России на международную арену как нового независимого государства со всей остротой поставил перед российским руководством необходимость определения ее дальнейшей судьбы, поиска наиболее эффективной модели политического и социально-экономического развития, национальной идентичности, четкой внешнеполитической стратегии, основанной на ясном понимании долгосрочных национальных интересов и адекватной оценке собственных возможностей для их обеспечения. Иными словами, как и в конце XIV и XV веках, в начале XVII и начале XX веков, на рубеже 90-х годов. Россия стремилась обрести новую экономическую и политическую систему, геополитическое пространство, идеологию и национальное самосознание, политических союзников и экономических партнеров за рубежом 1.
Применительно к внешней политике, а в более широком смысле национальной стратегии безопасности задача российского руководства состояла в том, чтобы определить место и роль России в новой постбиполярной системе международных отношений, осознать и сформулировать ее национальные интересы и последовательно реализовывать и защищать эти интересы на международной арене. Формирование внешнеполитических интересов государства само по себе представляет собой нелегкий процесс осознания потребностей государства, но этот процесс приобретает особую сложность на крутых переломах истории. «В каждую эпоху, -писал Гегель, - оказываются такие особые обстоятельства, каждая эпоха является настолько индивидуальным состоянием, что в эту эпоху возможно и необходимо принимать лишь такие решения, которые вытекают из самого этого состояния. В сутолоке мировых событий не помогает общий принцип или воспоминание о сходных обстоятельствах, потому что бледное воспоминание прошлого не имеет никакой силы по сравнению с жизненностью или свободой настоящего»2.
Несомненно, что после устранения идеологических барьеров в Европе одна из важнейших внешнеполитических потребностей России была связана с европей-
1 Арбатов А. Безопасность: российский выбор. - М.: ЭПИцентр. 1999. -С.16.
2 Гегель. Философия истории. Соч. - М.; Л., 1935. - Т.VIII. - С.7-8.
ским или евро-атлантическим направлением, где российскому руководству предстояло выстраивать отношения с бывшими оппонентами Советского Союза - ведущими странами Запада и их институтами.
Формирование внешнеполитических целей на этом направлении в огромной степени зависело от определения Россией своей идентичности. На протяжении всей своей истории Россия, расположенная на своего рода «перекрестке» Европы и Азии, представлялась внешнему миру как совершенно особенная страна. Как показывает история истекшего тысячелетия, особое географическое положение России как сердцевины Евразии неизменно влияло на ее геополитическую эволюцию, внутреннее развитие и внешнюю политику.
Независимо от существующих политических определений Европы, которые могут включать или не включать Россию, Россия - исторически, культурно и географически неотъемлемая часть Европы. Тем не менее, несмотря на то, что Россия всегда была неотъемлемой частью европейской цивилизации и важнейшим фактором европейской политики, она всегда оставалась самой отдаленной частью Европы и, по сути дела, никогда не была действительно интегрирована в ее социально-экономическую жизнь.
Противоречивая и трагическая история России, неоднократно уводившая ее в сторону от объективных процессов европейского развития, создавала благодатную почву для различных мифов, идеологических и политических измышлений на тему уникальности России, ее неповторимой системы ценностей, ее особой «миссии» в мире. Вполне понятно, что дебаты о российском пути и выборе приобрели особую остроту и особый политический смысл именно в последнее десятилетие, после распада Советского Союза и всей коммунистической системы.
Сегодняшняя Европа - это не столько географическое понятие, сколько определенная система общественных отношений и выстроенный на этих отношениях образ жизни 3. И не столько география, сколько соответствие определенным стандартам является главным условием принадлежности к Европе. По этой причине российская дилемма «Европа или Азия», возникающая всякий раз на крутых поворотах истории, - это, по сути, не выбор географических преференций России, а
3 Орлов Б. Неизбежность евразийства - неизбежность тупика // Независимая газета. - 2001. - 12 мая. -С.8.
выбор модели экономической и социальной модернизации. Ярким примером тому является Турция, стремящаяся интегрироваться в Европейский Союз и встречающая на этом пути серьезные препятствия, не потому, что она лишь малой частью своей территории входит в Европу, а потому что по большинству экономических, политических и социальных критериев она не соответствует требованиям, предъявляемым к странам-кандидатам.
Строго говоря, положение России, расположенной на самых восточных границах Европы, не уникально. Разумеется, все аналогии и сравнения относительны, но даже страны, традиционно принадлежащие к Западной Европе, на определенных исторических этапах сталкивались с подобной дилеммой. Такие проблемы стояли перед некоторыми южноевропейскими странами, например Италией, находящейся на стыке двух культур - европейской и средиземноморской 4. При всей относительности аналогий важно то, что перед многими странами, расположенными на периферии Европы, время от времени возникали подобные дилеммы, и. национальные особенности России в этом смысле мало, чем отличаются от особенностей, скажем, Португалии, являясь, главным образом, продуктом ее исторического развития как особым образом расположенной европейской нации и государства.
Россия как европейско-тихоокеанская держава, имеющая большую протяженность внешних границ и соседей не только на западе, но и на востоке и на юге, несомненно, должна сотрудничать, и с Китаем, и с Индией, и с Ираном и с другими странами. Мнение о том, что Россия, как евразийская страна, может интегрироваться с кем угодно и на западе, и на востоке, и на юге представляется ошибочным. Даже такая мощная страна, как США, с самой развитой экономикой в мире, имеющая огромный объем торговли и с Европой, и с Азией, по настоящему интегрируется только в региональном аспекте. Когда речь идет об интеграции, а не о торговле, это, как правило, региональная интеграция. Но сближение России со своим соседом Китаем может стать опасным для независимости, суверенитета и территориальной целостности России или иметь для нее негативные последствия.
4 Евро-средиземноморская дилемма довольно остро стояла в итальянской внешней политике в первой половине 80-х годов, когда был сделан упор на средиземноморское призвание Италии и ее особую роль в регионе, что привело к определенной маргинализации страны в Европе, прежде всего в ЕС, и потребовало впоследствии переоценки внешнеполитических приоритетов.
Единственный перспективный путь для Москвы лежит в направлении, тщательно продуманного и согласующегося с российской спецификой сближения с Большой Европой, или с возвращением в Европу, неотъемлемой частью которой она была тысячу лет назад, когда начинала свой исторический путь5.
Выбор европейского направления во внешней политике России как конкретного примера для исследования процесса формирования российской внешней политики России в 90-е годы продиктован тем, что, Россия всегда будет одним из важнейших факторов в развитии Европы. И наоборот, Европа всегда будет наиболее значимым внешним фактором, определяющим будущее России. В отличие от других государств, когда-либо возникавших на развалинах больших империй, Россия по-прежнему достаточно велика, чтобы оказывать определяющее влияние на развитие основных международно-политических процессов в Европе. Более того, одна из реальностей постбиполярной Европы - неделимость ее безопасности. Невозможно обеспечить процветание и стабильность в западной части Европы, если ее восточная часть останется источником экономической отсталости и нестабильности. Это обстоятельство должно являться мощным стимулом для постепенной, но последовательной интеграции запада и востока Европы.
Радикальные перемены в европейском политическом ландшафте, вызванные распадом Советского Союза, коренным образом изменили международно-политические отношения в Европе и роль основных институтов. Устранение идеологических барьеров в Европе явилось мощным катализатором и расширения и углубления европейской интеграции. Появление молодой независимой России на международной арене, открыто декларирующей приверженность демократическим ценностям и рыночным реформам при всей противоречивости ее развития в последнее десятилетие, поставило вопрос о месте и роли России в Европе и важнейших европейских институтах ЕС и НАТО, взявших курс на расширение на страны Центральной и Восточной Европы.
Возникновение новых проблем и угроз европейской безопасности, пришедших на смену угрозе глобального конфликта, в отсутствие новых постбиполярных институтов безопасности поднимают важную проблему нового устройства международных
5 Арбатов А. Безопасность: российский выбор, с.516-517.
отношений в Европе, переоценке роли традиционных институтов и перспектив их эффективного функционирования в условия посткоммунистической Европы.
Все эти фундаментальные вопросы должны были находиться в центре внимания внешней политики нового российского государства, которое само находилось в процессе становления. Хотя в международно-правовом отношении Россия объявила себя правопреемницей бывшего СССР, идею преемственности нельзя переносить на истоки и содержание ее внешней политики. И новое экономическое и государственно-политическое устройство России, и новая идеология государства и правящей элиты, и новое геополитическое положение страны не позволяют считать внешнюю политику Российской Федерации механистически преемственной по отношению к политике бывшего СССР 6.
Традиционный взгляд на европейское направление во внешней политике СССР, а затем и России ограничивался рассмотрением отношений с основными европейскими институтами и ведущими странами Западной Европы. В данном исследовании европейское направление рассматривается в более широком контексте взаимозависимости евро-атлантического региона с постсоветским пространством. Так, одним из центральных вопросов в отношениях России, как с европейскими институтами, так и с ведущими европейскими странами после распада СССР, стал вопрос о политике и намереньях России на пространстве бывшего Советского Союза. В связи с этим в данной работе предполагается рассмотреть те аспекты внешней политики России, которые играли решающую роль в отношениях России с основными европейскими институтами в 90-е годы и остаются определяющими для будущего европейского или евро-атлантического региона: политика России в т.н. «ближнем зарубежье»; отношения России со странами Центральной Европы; балканская политика России; отношения России с основными европейскими институтами, а именно НАТО, ЕС и ЗЕС, ОБСЕ, Советом Европы. Масштаб рассматриваемых проблем определяет и глубину их анализа, который сфокусирован на главных поворотах в российской внешней политике на европейском направлении. Двусторонние отношения России с ведущими странами Европы и США, которые геополитически принадлежат к европейскому региону, не являются предметом отдельного исследования и рассматриваются в контексте политики России в отноше-
ний основных европейских организаций. Данная работа не ставит также целью детального исследования работы внешнеполитического механизма. Специфика его функционирования рассматривается через призму основных этапов в российской внешней политике. Процесс становления внешней политики России в 90-е годы рассматривается, прежде всего, с точки зрения доминирующих в обществе внешнеполитических взглядов и школ, а также политических и экономических движущих сил.
Актуальность темы. Распад Советского Союза и выход России на международную арену в качестве независимого государства поставил российское руководство перед необходимостью сформулировать долгосрочные цели российской внешней политики применительно к новому этапу международных отношений и задачам системной трансформации России, прежде всего, экономических преобразований, демократизации и рационализации государственной системы, обеспечения интересов безопасности и обороны России. Определение этих целей является решающим для создания благоприятной внешнеполитической среды, как для внутренних преобразований Российской Федерации, так и для обеспечения ее равноправного международно-политического положения в международных отношениях после окончания эпохи «холодной войны».
Актуальность проблемы обусловлена:
новизной и сложностью задач, стоящих перед российской внешней политикой;
противоречивостью внешнеполитических концепций в России и отсутствием внутриполитического консенсуса по вопросам внешней политики в начале 90-х годов;
отсутствием четкой стратегии Запада по отношению к России, которая предусматривала бы создание максимально благоприятной внешнеполитической среды для демократических системных преобразований постсоветской России;
сохранением, и в российской, и в западной политологии традиционных взглядов на международные отношения, не учитывающих революционные преобразования в Европе конца 80-х - начала 90-х годов;
потребностями научного обоснования процесса формирования и осуществления внешней политики России.
Косолапое Н. Становление субъекта российской внешней политики // Pro et Contra. - 2001. - Т.6, №1-2.-С8.
Степень научной разработанности проблемы. Исключительно важным для разработки темы диссертации было изучение трудов исследователей отечественной научной школы по проблемам международных отношений, различных аспектов европейской интеграции и внешней политики России. С этой точки зрения необходимо отметить исследования, осуществленные в ряде российских научно-исследовательских институтов и центров, а также высших учебных заведений, таких как ИМЭМО РАН, Институт Европы РАН, ИСК РАН, ИМЭПИ РАН, Институт всеобщей истории РАН, РИСИ, СВОП, МГИМО МИД РФ, МГУ и других. В число авторов этих исследований вошли такие известные российские ученые, как А.Арбатов, В.Барановский, С.Благоволин, О.Быков, Ю.Борко, О.Буторина, И.Бусыгина, С.Глинкина, Л.Глухарев, Ю.Давыдов, Д.Данилов, В.Журкин, И.Иванов, С.Караганов, М.Каргалова, Н.Ковальский, Е.Кожокин, А.Кокошин, И.Королев, Н.Косолапов, В.Кривохижа, И.Лешуков, М.Максимова, И.Максимычев, А.Пикаев, С.Рогов, А.Салмин, А.Торкунов, Д.Тренин, И.Тюлин, Е.Хесин, А.Чубарьян, В.Ше-мятенков, Ю.Шишков.
В ходе диссертационного исследования автор опирался на результаты и выводы, представленные в трудах отечественных экономистов, специалистов по российской и мировой экономике: А.Аникин, В.Гутник, А.Дынкин, В.Мартынов, Н.Симония, В.Шенаев, Н.Шмелев.
Существенный вклад а разработку темы внесли зарубежные исследователи: Л.Арон, Р.Алибони, С.Вудворт, Ш.Гарнетт, А.Дайтон, С.Де Спигелейре, Н.Гне-зотто, Д.Гоуан, Ч.Грант, К.Жан, К.Кайзер, М.Кремаско, Г.Киссинджер, Р.Легволд, Г.Ленци, М.Мандельбаум, Р.Нурик, Дж.Ропер, А.Д.Ротфельд, С.Сильвестри, ХЛиммерман, Л.Фридман, С.Эйзенхауер и другие. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве работ рассматриваемая в диссертации тема не исследуется с точки зрения ее взаимосвязи с самым широким спектром российских концепций внешней политики. Многие из этих работ акцентируют внимание на ошибках российской внешней политики, оставляя без внимания противоречивость и непоследовательность политики в отношении России, как основных европейских институтов, так и ведущих стран Европы.
Цель данного исследования состоит в том, чтобы на примере европейского направления проанализировать цели, движущие силы и логику внешнеполитиче-
ского развития России после окончания эпохи биполярности, ключевые аспекты политики России в сфере европейской безопасности, а также основные тенденции в политике Запада по отношению к РФ.
Для достижения данной цели формулируется ряд конкретных задач:
выявить основные школы российской внешнеполитической мысли после распада СССР и основные этапы в российской внешней политике, объясняющие логику внешнеполитического поведения России;
прояснить и оценить взаимосвязь между политикой России в так называемом ближнем зарубежье и европейским направлением в российской внешней политике;
исследовать феномен «советского синдрома» в отношениях России со странами Центральной и Восточной Европы и его влияние на сотрудничество России с основными институтами в Европе;
проанализировать роль идеологии и стереотипов, унаследованных бывшими оппонентами от времен «холодной войны», и их инерционное воздействие на отношения России с ведущими странами и институтами Европы;
выявить как практические, так и теоретические проблемы взаимодействия России с Европейским Союзом, НАТО и ОБСЕ;
выяснить насколько этот опыт может быть применим в дальнейшем при планировании долгосрочной европейской стратегии России;
разработать практические рекомендации для внешнеполитических ведомств России, исходя из опыта прошлого десятилетия.
Методологической основой решения поставленных задач автором избран метод системного анализа, а также синтез и обобщение информации, содержащейся в официальных документах, научной, справочной и периодической литературе по исследуемой теме. Избранный метод позволил максимально обобщить внутри- и внешнеполитические и экономические факторы, оказывающие существенное влияние на процесс формирования внешней политики России в 1991-1999 гг. Без учета этих факторов представляется невозможным избежать серьезных ошибок в исследовании поставленной проблемы.
Во главу угла поставлен ретроспективный анализ объективных факторов становления внешнеполитического процесса в России и выявления основных этапов в ее внешней политике, позволяющих понять логику в принятии решений. В
данном исследовании делается попытка избежать какой-либо идеологической или политической предвзятости, максимально беспристрастно подойти к рассмотрению поставленных задач, исходя исключительно из анализа объективных потребностей России на международной арене, и в первую очередь в Европе.
Автор использует и метод сравнительного анализа в исследовании основных внешнеполитических документов РФ и их интерпретации в зарубежной научной литературе.
Научная новизна. В представленной диссертации автор делает ряд новых научных выводов, анализирует не исследованные до сих пор взаимосвязи, дополняет и развивает существующие научные представления о предмете исследования. В диссертации впервые вводится в российский научный оборот классификация основных этапов внешней политики России. Выявление основных характеристик каждого из этапов позволяет применять их не только к европейскому направлению, но практически к любому направлению внешней политики России в период 1991-1999 гг., объяснять непонятные с первого взгляда логику и движущие силы процесса принятия внешнеполитических решений.
В диссертации приведен критический анализ двух основных процессов в развитии постбиполярной Европы - расширения НАТО и расширения ЕС, традиционно рассматриваемых на Западе с точки зрения их взаимодополняемости и их влияния на внешнюю политику России.
Вскрыта несовместимость стратегических целей европейской интеграции в сфере безопасности и традиционного евро-атлантического партнерства после окончания эпохи двустороннего противостояния, что позволяет сделать вывод о превалирующих тенденциях в современной системе европейской безопасности.
На основе отечественных и зарубежных публикаций оценивается роль так называемого советского синдрома в подходах, как европейских стран, так и европейских институтов, к внешней политике России на посткоммунистическом пространстве в Европе.
Делается попытка на опыте последнего десятилетия определить стратегиче-ские цели России в отношениях как с Европейским Союзом, так и с НАТО.
Дополняются складывающиеся в российской политической науке представления об опыте сотрудничества России и НАТО на Балканах. Впервые делается по-
пытка определить основные параметры будущей модели миротворчества и военного вмешательства в межэтнические конфликты в гуманитарных целях.
Даны практические рекомендации на будущее по обеспечению национальной безопасности России в связи с расширением НАТО на страны Балтии.
Практическая значимость исследования. Выводы диссертации могут иметь практическое применение при разработке внешнеполитической стратегии России в отношении основных европейских институтов Европейского Союза, НАТО и ОБСЕ, а также двусторонних отношений России с ведущими странами Европы. Эти результаты могут быть использованы и для выработки решений по конкретным проблемам: принципы российского участия в миротворческих операциях, инициативы по обеспечению безопасности в связи с расширением НАТО на страны Балтии, проблеме Калининграда в связи с расширением ЕС и НАТО.
Кроме того, выводы и материалы, представленные в настоящей диссертации, могут быть использованы в качестве пособия для преподавателей и студентов гуманитарных вузов, практикующих циклы лекций по вопросам международных отношений, внешней политики России, вопросам европейской интеграции и европейской безопасности. Научный анализ и рекомендации, содержащиеся в данной работе могут представлять интерес и для экспертного сообщества, исследующего аналогичные проблемы.
Хронологические рамки работы охватывают период с 1991 по 1999 гг. - с момента возникновения Российской Федерации как самостоятельного государства при президенте Борисе Ельцине до конца его президентского правления. При этом основной интерес автора вызывает первая половина 90-х годов, в течение которых шло становление внешней политики России.
Определение национальных интересов России после распада СССР
Национальный интерес - категория, наиболее часто употребляемая в политическом и дипломатическом словаре любого государства. Вместе с тем нет понятия более неопределенного и противоречивого. «Войны (большие и малые), аннексии, вооруженные экспедиции, вмешательство в дела других государств, разрыв или установление дипломатических отношений, торговые экспансии - все это совершалось (и совершается по сию пору) во имя защиты или обеспечения национальных интересов (или, как выражались прежде, raison d-etat)», - отмечал российский политолог Э.Поздняков7.
Среди теоретиков международных отношений концепция национального интереса неоднократно подвергалась критике и сомнению, причем, с разных углов зрения. Так, например, считалось, что эта концепция, имевшая значение в эпоху классического «баланса сил» в международных отношениях европейских государств XVI-XIX веков, утратила свой смысл в период биполярности и глобальных идеологических противоречий. Утверждалось также, что и процессы интеграции способствуют размыванию понятия национального интереса, формируя групповые и коалиционные интересы наднациональных субъектов международных отношений. Кроме того, по мнению многих теоретиков, концепция национального интереса была призвана утвердить несуществующее в реальности единство государства и общества 8.
Отдавая дань важности этой критики, тем не менее, нельзя не признать, что реалии постбиполярного мира во многом опровергают ее аргументы. Окончание эпохи биполярного противостояния не было закреплено юридически созданием новой системы международных отношений, и сложившаяся система в определенном смысле более похожа на «классический баланс сил». Действительно, процессы глобальной и региональной интеграции требуют приспособления национальных интересов к новым реалиям, но не отменяют самого понятия национального интереса. Так, например, процессы европейской интеграции, набравшие скорость в 90-е годы, свидетельствуют о том, что самой трудной сферой по-прежнему остается формирование единой внешней политики в силу того, что странам-членам Европейского Союза труднее всего приводить свои национальные интересы к общему знаменателю.
Что же касается критики в адрес государства как выразителя национальных интересов, необходимо пояснить, что сам термин «национальный интерес», пришел сначала в советскую, а затем и в российскую политологию из западной политической литературы. «Национальный интерес» является дословным переводом с английского языка термина «государственный интерес», что внесло некоторое разночтение в ряды политологов и теоретиков международных отношений и положило начало обоснованию взаимосвязи между понятиями «государственный интерес» и «национальный интерес». В данном исследовании эти понятия рассматри ваются как синонимы и предлагается использовать термины «национальный интерес», «государственный интерес» или «национально-государственный интерес» для обозначения одного и того же явления.
Вместе с тем, государственный интерес как национальный интерес не является тождественным интересам государства как власти. В этом случае уместнее говорить об интересах государственной бюрократии, которая сама по себе, без гражданского общества не отражает интересов всей нации. При недостаточной развитости гражданского общества и его институтов, прежде всего политических партий, призванных контролировать действия политической власти, эта власть, выступающая от имени государства, узурпирует полномочия гражданского общества, формулирует за него задачи, в том числе в сфере внешней политики, считая, что они наиболее полно отражают интересы общества в целом. Представляется, что неразвитость гражданского общества в постсоветской России в 90-е годы со всеми вытекающими последствиями оказала решающее влияние на формирование внешней политики РФ.
Иными словами, чем шире социально-политический консенсус в обществе, тем полнее государство отражает национальные интересы. Таким образом, политика есть важнейшая форма выражения коренных интересов социальных групп и политических партий 9. Именно с этих позиций рассматриваются национальные интересы России в 90-е годы.
Применительно к сфере международных отношений национальные интересы выражаются в совокупности внешнеполитических интересов государства, отражающих, как и необходимые условия, так и реальные экономические и политические потребности для его жизнедеятельности и развития.
В связи с этим, планирование внешней политики любого государства требует определения параметров и характера (тип государства и экономики) субъекта международных отношений, его возможностей и как результата формулирования национальных интересов и, соответственно, целей. Таким образом, определение внешнеполитических интересов государства является процессом осознания его потребностей. Формирование внешней политики, ее целей и приоритетов должно учитывать не только потребности, но и возможности государства, его ресурсную базу, а также принимать в расчет три группы взаимосвязанных интересов - собственные интересы, интересы как союзников, так и предполагаемых оппонентов, и, наконец, общие или глобальные интересы.
Россия вышла из Советского Союза в 1991 г., унаследовав от него 4/5 территории, немногим более половины населения, менее половины ВНП СССР в 90-е годы. По большинству параметров (за исключением размеров территории и ядерного потенциала) Россия перешла в категорию средних держав, таких, как в Европе - Франция, Великобритания и Италия 10. Политическое руководство России, возглавляемое президентом Борисом Ельциным, взяло курс на системные преобразования в стране - построение демократического государства с рыночной экономикой. Грандиозность этих задач требовала глубокого объективного анализа проблем, как доставшихся в наследство от централизованной и милитаризованной экономики, от неэффективной государственно-партийной системы, так и возникших вследствие распада СССР. Она требовала и определения места и внешнеполи-. тических задач России в постбиполярной системе международных отношениях, в новом геополитическом контексте, на основе объективной оценки ресурсной внешнеполитической базы.
Неизменной содержательной составляющей национальных интересов является обеспечение внешней безопасности государства, а также создание наиболее выгодных внешних условий для его жизнедеятельности. После распада СССР, стало очевидным, что безопасность России в решающей степени будет зависеть от успеха экономических реформ, строительства демократического правового государства, создания гражданского общества, сохранения территориальной целостности Российской Федерации. Только экономически процветающая и демократическая Россия может стать равноправным партнером, и Европы, и США. Неудачи экономических реформ, чреватых социальной дестабилизацией и дезинтеграционными процессами между центром и регионами, свертывание демократических завоеваний будут серьезным препятствием для вхождения России в международное сообщество, порождая страхи и недоверие, и как следствие этого, возможно, и новую конфронтацию в Европе.
Фактор СНГ во внешней политике России
Политика России на постсоветском пространстве являлась и остается основным фактором, который будет влиять на развитие отношений России с Западом. За распадом СССР последовало создание СНГ - Содружества Независимых Государств, что поначалу вызывало одобрение мирового сообщества, обеспокоенного судьбой советского ядерного оружия, размещенного за пределами России. Таким образом, молодое Содружество рассматривалось Западом, главным образом, как структура для решения проблем, связанным с военным наследием СССР. Кроме того, СНГ стало играть чрезвычайно важную роль как структура, обеспечивавшая более или менее цивилизованный «развод» бывших советских республик, поскольку она создавала необходимые механизмы для достижения компромиссов и смягчения напряженности. В этом отношении, постсоветским республикам повезло
, больше, чем государствам, образовавшимся на месте бывшей Югославии. Пред ставляется, что если бы подобная структура была создана в Югославии, конфликт, возможно, удалось бы предотвратить.
Тем не менее, СНГ создавалось как некий институт, призванный способствовать экономической и политической интеграции государств, возникших на территории бывшего СССР, за исключением трех прибалтийских республик - Латвии, Эстонии и Литвы. Нужно признать, что для российского руководства это была действительно непривычная ситуация. С одной стороны, бывшие советские республики получили признание со стороны ООН и являлись независимыми от России государствами, имеющими такие же права, как и все остальные страны, как большие, так и малые. С другой стороны, всего лишь несколько лет тому назад они
были частью Советского Союза, являвшегося тогда унитарным государством с вы сокой степенью интеграции экономики и жестким однопартийным политическим режимом, единой системой обороны и границей, коммуникационной инфраструктурой и энергетической системой, четкими административными и символическими внутренними границами. Их объединяли десятилетия общей истории, общих достижений и взаимных обид, при том, что более 50 миллионов граждан проживало за пределами родных республик (среди них 25 миллионов русских). Все это придавало отношениям постсоветских ННГ с Россией совершенно особый характер, по сравнению с другими иностранными государствами, и, с этой точки зрения, признание особых связей между Россией и этими государствами не имело ничего общего с «российским имперским синдромом». Очевидно, что, независимо от общеприня-той оценки «советской империи», дезинтеграция СССР (помимо всей суровой реальности последовавшего за ней переходного периода и ошибок руководства) стала личной трагедией для миллионов людей, не только испытавших на себе экономические трудности, но и пострадавших от кровопролития и разрушений, кото рыми сопровождались вспыхнувшие на постсоветском пространстве конфликты. Этот «человеческий аспект» распада СССР был и остается неизвестным Западу.
Говоря об интеграционных процессах на территории бывшего СССР, трудно не согласиться с точкой зрения ЛАрона о том, что «при правильной последовательности, сначала осуществляется экономическая интеграция, а много позже - военно-политическая» 67. Это со всей наглядностью показывает история европейской интеграции. И по сей день интеграция в сфере общей политики, политики безопасности и обороны остается самой сложной в деятельности ЕС.
Попытки интеграции в СНГ начались с военно-политической сферы. Несомненно, необустроенностъ границ бывших республик СССР, задача их охраны и наличие конфликтов на постсоветском пространстве требовали координации усилий бьшших республик СССР в этой области. Однако существует большая разница между интеграцией и просто сотрудничеством. Очевидно, Кремлю стоило начать с оценки ситуации, выявления превалирующих тенденций в регионе СНГ, которые характеризовались процессом стремительной регионализации и фрагментации. С устранением прежнего центра власти, который контролировал союзные республики, некогда единое пространство раскололось на субрегионы, которые нашли новые центры притя жения в сопредельных регионах. Москва же по-прежнему рассматривала постсовет ское пространство как единое целое, где все связи могут быть восстановлены путем организации нового координационного центра. Кроме того, внимание руководителей всех республик после распада СССР было сконцентрировано на разделе советского имущества, что по определению не могло способствовать объединительным тенденциям. По воспоминаниям Е.Гайдара, на заседании Межреспубликанского экономического совета, состоявшегося в конце 1991 г. (еще до формального роспуска СССР), никто не хотел обсуждать вопросы координации бюджетной, денежной политики, все были озабочены одним - разделом союзного золотого запаса68.
В конце 1991 г. в Минске были подписаны соглашения о совместных вооруженных силах и пограничных войсках. Одним из первых рабочих органов Содружества стал Совет министров обороны с секретариатом и штабом по координации военного сотрудничества. Однако, этому плану не суждено было осуществиться, и мая 1992 г. Россия, Армения, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан подписали в Ташкенте Договор о коллективной безопасности, который вступил в силу после его ратификации всеми участниками 20 апреля 1994 г. В 1993 г. к нему присоединились Азербайджан, находившийся на тот момент фактически в состоянии войны с Арменией, Грузия и Беларусь.
Строительство союза коллективной безопасности проходило на фоне нацио г нальной приватизации бывшей оборонительной инфраструктуры СССР. «Боль шинство средств вооружения, перешедших в национальные вооруженные силы, в скором времени оказались разукомплектованными и поэтому были выведены из эксплуатации. Уже к началу 1993 г. оказался почти обнуленным потенциал противовоздушной обороны по границам Среднеазиатского региона (Киргизия, Таджикистан, Узбекистан, Туркмения), значительно ослаблен в Закавказье (Грузия, Армения)», - писал заместитель главкома ВВС РФ Юрий Бондарев 69.
Параллельно с этим российское руководство стремилось укрепить экономические связи. Идея экономической интеграции в рамках СНГ была воплощена в Договоре о создании экономического союза, который подписали в Москве в сентябре 1993 г. 11 государств, и воздержался только Туркменистан. Многие говорили модели Европейского Союза для СНГ, упуская из виду главную предпосылку: интеграция возможна между странами, имеющими одинаковый уровень экономического и социально-политического развития. Кроме того, развал командно-административной системы и осуществление рыночных реформ поставили вопрос о рациональности связей между бывшими республиками СССР и о конкурентоспособности отечественной промышленности. На рынки России и других стран СНГ хлынули несравненно более качественные товары из «дальнего зарубежья». «Возникла опасность утраты целых отраслей обрабатывающей промышленности со всеми вытекающими негативными геоэкономическими, социальными и внутриполитическими последствиями» 70.
Отношения России с бывшими союзниками по ОВД и партнерами по СЭВ: узлы противоречий и возможности
Во времена «холодной войны» существовали различные определения терминов «Центральная Европа» и «Восточная Европа». Сегодня Восточная Европа, по всей видимости, перестала существовать как географическое понятие, поскольку никому не хочется принадлежать к той части Европы, которая связана с воспоминаниями о советском господстве и эпохе биполярности, когда Восток и Запад противостояли друг другу. Поэтому ныне термин «Центральная Европа», который несет в себе, скорее, политический, нежели географический смысл, используется для обозначения территории, объединяющей практически все посткоммунистические европейские государства, начиная от прибалтийских стран - Литвы, Латвии и Эстонии - и заканчивая балканскими государствами, такими как Болгария, Словения и Хорватия. Балканские государства не хотят, чтобы их считали частью Восточной Европы или частью Балканского региона, имеющего не слишком привлекательную репутацию самого неспокойного района в Европе. Имеет смысл остановиться на термине «Центральная и Восточная Европа» (ЦВЕ), который повсеместно используется для обозначения европейских государств, входивших ранее в коммунистическую сферу влияния.
В конце 1980-х - начале 1990-х годов на международной арене произошли судьбоносные перемены: крушение коммунизма в СССР и Восточной Европе, дезинтеграция Югославии и СССР, а также, в порядке цепной реакции, целый ряд изменений в политической и экономической областях и сфере безопасности и перегруппировка сил в Европе и во всем мире. Для стран ЦВЕ эти годы были периодом окончательного и необратимого ухода России из этой части Европы.
Однако при этом нельзя упускать из виду одно важное обстоятельство. Россия способствовала ликвидации советской угрозы и крушению биполярной модели гораздо в большей степени, чем любое другое государство, сыграв роль катализатора интеграции в Европе. Что бы ни говорили о России сегодня, нельзя не признать, что если СССР оккупировал Восточную Европу и государства Балтии, то именно Россия дала этим государствам свободу и независимость. К счастью, государствам ЦВЕ (за исключением Румынии) не пришлось сражаться за свою независимость с оружи ем в руках, - обстоятельство, которое, тем не менее, может быть причиной неприяз ненного отношения к России. Психологически, как правило, гораздо проще иметь дело с тем, кому ты ничем не обязан. Широко распространено мнение, «будто бы у Горбачева и Ельцина не было выбора, и они не заслуживают благодарности за освобождение Центральной и Восточной Европы. Однако подобное мнение отражает сомнительный безальтернативный взгляд на историю. По этой логике у Хрущева и Брежнева также не было выбора в 1956 и 1968 годах. И если Горбачев и Ельцин не
заслуживают благодарности, то Хрущева и Брежнева также не следует ни в чем ви нить», - отмечал А.Арбатов в книге «Безопасность: российский выбор» п0.
Окончание эпохи биполярности и взятый российским руководством курс на построение жизнеспособной демократии и рыночной экономики положили конец политическому и идеологическому расколу Европы. И государства ЦВЕ, и Россия стали развиваться (хотя и разными темпами) в одном направлении. Это чрезвы чайно важно для понимания того, как Россия относится к европейской интеграции, в целом, и расширения ЕС, в частности.
Вывод российских вооруженных сил с территории стран ЦВЕ создал предпосылки для развития новых, взаимовыгодных отношений между Москвой и ее бывшими союзниками. Однако случилось так, что по окончании эпохи биполярности государства ЦВЕ и Россия оказались, в политическом смысле, по разные стороны баррикад. Обе стороны стали соперничать друг с другом, добиваясь внимания и помощи от Запада, и интересы России столкнулись с интересами некоторых стран Центральной и Восточной Европы, таких как Польша и Румыния, когда дело дошло до борьбы за сферы влияния в определенных частях постсоветского пространства. Так, обеспокоенность у России вызывали активность Румынии в Молдове и заигрывание Польши с Украиной. Помимо объективных причин, может быть также и психологическое объяснение тому, почему в отношениях России с государствами ЦВЕ установилась атмосфера враждебной индифферентности: это может объясняться реакцией на десятилетия насильственного пребывания в так называемом социалистическом лагере.
В то же время, принимая во внимание все трудности посткоммунистического периода и высоко оценивая все то, что сделала России для скорейшей ликвидации биполярной системы, нельзя сбрасывать со счетов и вину за упущенные возможности, которую несет российское руководство 1П.
После распада СССР российское руководство, ориентируясь на западное направление в своей внешней политике, практически проигнорировало задачу установления новых взаимоотношений со своими бывшими союзниками по СЭВ и Организации Варшавского Договора. Страны ЦВЕ переживали период политической и экономической нестабильности, они были напуганы распадом Югославии и перспективой возникновения новых межэтнических конфликтов в соседних государствах. Российское руководство не сделало ничего, чтобы погасить чувства неуверенности и страха у своих бывших союзников. Оно несет ответственность за плохое управление собственной экономикой, неэффективность военной реформы и конверсии военной промышленности. Российскому руководству некого винить, кроме се бя, за отсутствие новой, реалистичной военной и политической доктрины России, которая была бы направлена на обеспечение европейской безопасности ш. И, наконец, своими непродуманными действиями в Чечне Россия добилась того, что государства ЦВЕ укрепились в своих опасениях насчет нее самой и в стремлении как можно скорее вступить в ряды НАТО. В то же время, ошибки России, какими бы крупными они ни были, не могут служить оправданием для Североатлантического блока, который своим «расширением на восток» создал первую серьезную проблему в сфере международных отношений с момента окончания эпохи биполярности.
Что касается внешних факторов, представляющих угрозу для безопасности государств ЦВЕ, то вряд ли защита территории этих стран являлась первоочередной задачей после окончания «холодной войны», поскольку ни одна из них не опасалась за свою территориальную целостность. Гораздо более серьезную угрозу европейской безопасности представляло, распространение конфликтов на юге, юго-востоке и востоке Европы, в частности на территории бывшей Югославии.
Еще один фактор риска был связан с появлением новой линии раскола Европы в связи с расширением НАТО на восток. Если с уходом угрозы крупномасштабной войны между Востоком и Западом, государства стали больше заниматься
решением других, более насущных проблем и задач, то новый виток вражды и кон фронтации мог обратить вспять эту позитивную тенденцию.
Наконец, возможность провала демократических реформ в России стал еще одним фактором риска, который мог приобрести еще большую остроту в результате целого ряда событий за пределами страны и которая будет иметь самые серьезные последствия для российской внешней политики.
Тем не менее, в отличие от Юго-Восточной Европы и в середине 90-х годов Центральная и Восточная Европа являлась самой стабильной и процветающей частью Европы, и стремление государств ЦВЕ присоединиться к НАТО было продиктовано, в основном, вовсе не наличием внешних угроз безопасности. Вступление государств ЦВЕ в ряды НАТО рассматривалось потенциальными участниками блока как необходимое условие воссоединения с Западной Европой.
